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TOME III - Les moyens des services et les dispositions sp�ciales (deuxi�me
partie de la loi de finances) Annexe n� 7 : charges communes
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Annexe au procès verbal de la séance du 25 novembre 1999.
nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des
comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de
finances pour 2000, ADOPTÉ PAR
L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
Philippe MARINI,
LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES
(Deuxième partie de la loi de finances)
ANNEXE N° 7
CHARGES COMMUNES
Rapporteur spécial : M. Louis-Ferdinand de ROCCA SERRA
Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert,
président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude
Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet,
vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion,
Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe
Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis
Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse
Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin,
Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean
Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard,
Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude
Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne,
Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri
Torre, René Trégouët.
les numéros :
Assemblée nationale (11ème législ.) :
1805, 1861 à 1866 et T.A. 370.
Sénat : 88 (1999-2000).
Lois de
finances.
PRINCIPALES OBSERVATIONS
rapporteur spécial est amené à formuler quatre
observations sur le budget des charges communes pour 2000. A. LE BUDGET DES CHARGES COMMUNES, EN DÉPIT DE SA
NATURE PARTICULIÈRE, FAIT L'OBJET D'UN EFFORT APPRÉCIABLE DE
1. Un caractère paradoxal et
hétéroclite Votre
rapporteur spécial avait souligné , l'année
dernière, le caractère paradoxal du budget des charges
communes : premier budget de l'Etat avec 701 milliards de francs de
crédits, dont 99% de dépenses ordinaires, il représente
plus du tiers des dépenses brutes du budget général, mais
est le plus méconnu, quoique le plus varié par les thèmes
abordés.
Il avait également insisté sur son caractère
hétéroclite puisqu'il comprend les crédits
destinés à l'ensemble des services de l'Etat ou à
plusieurs d'entre eux, et qui ne peuvent être inscrits dans le budget
d'un ministère particulier.
2. Un périmètre très instable
Compte tenu de sa nature particulière, ce budget
connaît par ailleurs des variations importantes de structure, d'un
exercice budgétaire à l'autre ou en cours d'exercice. Les variations de structure d'un exercice à l'autre, sont très
importantes.
Les crédits du budget des charges communes ont ainsi été
accrus de 10,57 milliards de francs au titre des rebudgétisations
tandis que, en sens inverse, 13,53 milliards de francs ont
été transférés vers d'autres budgets,
principalement celui de l'économie, des finances et de l'industrie.
Au total, ce sont donc plus de 24 milliards de francs de
crédits qui ont ainsi changé d'affectation par rapport à
l'année dernière. L'année 1999 avait d'ailleurs connu des
transferts de crédits beaucoup plus importants encore, 58 milliards de
francs ayant fait l'objet d'une affectation nouvelle, en particulier les
crédits assurant le financement de la " ristourne
dégressive ".
3. Un effort indéniable de
modifications de structure opérées par le projet de loi de
finances pour 2000 tendent toutefois à clarifier la
présentation du budget des charges communes, qui devient plus
lisible.
Le projet de budget prévoit en effet la suppression de 44
chapitres : le budget des charges communes passe ainsi de 81 chapitres
en 1999 à 37 chapitres en 2000.
12 chapitres, qui n'étaient plus utilisés depuis plusieurs
gestions, sont ainsi supprimés : 1 sur le titre III, 4 sur le titre
IV, 2 sur le titre V, et 5 sur le titre VI.
Par ailleurs, 20 chapitres sont supprimés, suite au transfert sur le
budget d'autres ministères de dotations gérées par leurs
services, le budget des charges communes ne conservant que les dotations
communes à l'ensemble des ministères ou intéressant au
moins deux ministères.
Enfin, 12 chapitres sont supprimés grâce à une
globalisation des dotations concernant un même sujet. B. DES CRÉDITS CORRESPONDANT À DES
DÉPENSES DE CONSTATATION
crédits apparaissant au sein de ce budget correspondent le plus souvent
à des dépenses de constatation, résultant de la prise en
compte de circonstances extérieures, d'éléments
exogènes dont le Parlement prend acte le cas échéant,
qu'il peut parfois déplorer, tout en ne pouvant les modifier ou s'y
opposer que très rarement.
1. La nécessaire maîtrise de la charge
budgétaire de la dette
apparaît dans le budget de l'Etat le coût en trésorerie de
la dette de l'Etat, c'est à dire les charges financières que
celle-ci entraîne pour l'Etat, tandis que le remboursement du capital
s'opère, lui, dans un cadre extrabudgétaire et n'apparaît
donc jamais en tant que tel au sein du budget.
La dette de l'Etat s'établissait à 4.022 milliards de
francs au 31 décembre 1998, soit 47 % du PIB. En 2000, le budget de l'Etat dégagera un excédent primaire.
Votre rapporteur spécial se félicite de cette orientation, qui
est la seule capable d'enrayer la spirale d'augmentation de la dette - le
fameux effet " boule de neige " - et de stabiliser le ratio
d'endettement public au sens du Traité de Maastricht.
Ainsi, la charge nette de la dette passe de 237,25 milliards de francs
en 1999 à 234,7 milliards de francs, soit une baisse de 1,07 %
(-2,5 milliards de francs).
Toutefois, le gouvernement tire profit d'un " effet-prix "
résultant du niveau historiquement bas des taux d'intérêt,
cause exogène indépendante de son action.
Par ailleurs, la réduction du déficit budgétaire est
insuffisante, comme l'a expliqué notre rapporteur général,
de telle sorte que le France apparaît comme le mauvais
élève de la classe européenne.
2. La plupart des dépenses de garantie
évoluent en fonction des aléas de la conjoncture
Au sein
de ces dépenses de garantie, le poste le plus important est
constitué par les garanties à l'exportation. Or, il est
particulièrement frappant de relever que, selon les termes mêmes
du gouvernement, les prévisions concernant ce poste de dépenses
restent " très aléatoires et dépendantes
d'événements imprévisibles ". Par ailleurs,
" le mode d'évaluation des provisions est relativement peu
affiné ". 3. Les dépenses en atténuation de recettes
ont un caractère " particulièrement
fluctuant "
dépenses en atténuation de recettes, c'est à dire les
remboursements et dégrèvements d'impôts,
s'élèvent à 330,73 milliards de francs soit près de
la moitié des crédits du budget des charges communes.
Ces dépenses ont également pour particularité de figurer
dans la partie recettes du budget général et de venir en
diminution des recettes brutes pour définir les recettes nettes.
Par ailleurs leur montant est généralement
déterminé en extrapolant les prévisions de l'année
précédente qui sont parfois révisées afin de tenir
compte des aléas de la conjoncture économique.
Leur évolution est donc étroitement liée à des
facteurs exogènes ou à l'effet de mesures législatives
antérieures.
Ainsi, la progression en 1999 des remboursements d'impôts directs
faisait-elle suite à l'adoption de la loi portant mesures urgentes
à caractère fiscal et financier (dite " MUFF ") qui
avait entraîné la mise en place d'un acompte exceptionnel au titre
de l'impôt sur les sociétés en décembre 1997 et
corrélativement s'était traduite par une forte augmentation des
remboursements en 1998, qui n'avait pas été prévue en loi
de finances initiale.
En revanche, le montant des remboursements et dégrèvements
devrait diminuer de 1,5 % en 2000, essentiellement en raison des moindres
remboursements et transferts d'impôt sur les sociétés,
à hauteur de - 1,5 milliard de francs, et de la baisse des
dégrèvements de taxe professionnelle, soit
- 900 millions de francs.
En revanche, les remboursements de crédits de TVA progressent en 2000,
de 7,9 %. Une partie de cette dynamique résulte des dispositions
adoptées dans les précédentes lois de finances concernant
l'application du taux réduit à certaines activités. C. UN BUDGET TRONQUÉ
" hors-bilan " Les
crédits relatifs aux garanties de l'Etat sont inscrits au
chapitre 14-01 du budget des charges communes, pour un montant de
1,24 milliard de francs. Toutefois, ces crédits ne prennent pas en considération les
" garanties implicites " à la charge de l'Etat,
c'est-à-dire les engagements à plus ou moins long terme auxquels
l'Etat et le secteur public devront faire face, et qui ne sont pas
retracés en tant que tels dans le budget de l'Etat.
L'Etat sera en effet confronté, dans un avenir relativement proche,
à un problème budgétaire majeur : celui du
" hors-bilan ", ou " dette publique invisible ". Si la structure et l'évolution du bilan de l'Etat peuvent être
appréhendées et contrôlées de façon
objective, le " hors-bilan ", quant à lui, fait
l'objet d'une grande imprécision, le flou dont il est entouré
empêchant la représentation nationale et les citoyens de
connaître précisément la situation financière exacte
de l'Etat.
Cette situation, dont votre rapporteur spécial ne peut que
s'inquiéter, a également été dénoncée
par l'Assemblée nationale. Le groupe de travail, qu'elle avait
constitué à l'initiative, et sous la présidence, de M.
Laurent Fabius, sur l'efficacité de la dépense publique et le
contrôle parlementaire, estime, dans son rapport1(*), que la dette est
" sous-évaluée ", l'Etat pratiquant
" une politique de provisionnement minimal, alors que le
principe de sincérité budgétaire milite pour
qu'apparaissent, à la lecture du bilan de l'Etat, les causes
d'éventuels déséquilibres futurs ".
Par ailleurs, le rapporteur général de la commission des finances
de l'Assemblée nationale, M. Didier Migaud, estime, dans on rapport sur
le projet de loi de finances pour 2000, que " le Parlement n'a encore
qu'une vision tronquée de la dette de l'Etat, sans même parler de
celle des autres administrations publiques ". En effet, le gouvernement apprécie actuellement le
" hors-bilan " d'une manière extrêmement restrictive, ne
s'en tenant qu'à une simple définition juridique.
D'après des informations fournies à votre rapporteur
spécial, le gouvernement ne prend en compte que la notion de dette
garantie par l'Etat inscrite aux sous-comptes 801 (emprunts intérieurs)
et 802 (emprunts extérieurs) de la comptabilité de l'Etat, qui
est publiée chaque année au compte de la dette publique.
Il s'agit des engagements de sociétés françaises,
entreprises nationales, collectivités et établissements publics
bénéficiant de la garantie explicite de l'Etat, ce dernier
s'étant engagé, dans l'hypothèse d'une défaillance
du débiteur, à effectuer lui-même le règlement.
Au 31 décembre 1998, cette dette inscrite " hors-bilan "
s'élevait à 311,54 milliards de francs, soit
263,23 milliards de francs d'emprunts intérieurs, et
48,31 milliards de francs d'emprunts extérieurs. Le tableau
ci-après présente la dette garantie par l'Etat.
Toutefois, les chiffres précédents ne recouvrent pas toute la
dette garantie implicitement.
En effet, dans une réponse à une question écrite2(*), le gouvernement estimait, pour
1997, à 439,19 milliards de francs la dette
financière nette des entreprises nationales et des groupes publics. Cette dette est particulièrement concentrée, les trois principaux
débiteurs représentant à eux seuls 77,5 % de
l'encours total. La dette financière de RFF3(*) s'élève à
148,96 milliards de francs, celle d'EDF à 130,72 milliards de
francs, et celle de la SNCF à 60,85 milliards de francs. Suivent
les Charbonnages de France pour 31,9 milliards de francs, et la RATP pour
27,7 milliards de francs.
Cependant, l'ensemble du " hors-bilan " n'est ni
complètement connu ni totalement provisionné. Les réalités qu'il recouvre, très disparates, sont souvent
difficiles à quantifier précisément.
Au-delà de la question des retraites évoquée ci-dessus,
quelques chiffres sont riches d'enseignements sur l'ampleur des besoins de
financement.
Ainsi, le coût des structures de défaisance représente
2 points de PIB. Il convient de relever que l'accroissement, dans la
nouvelle base INSEE 1995 du montant de la dette publique au sens de Maastricht,
qui est de 60,3 % du PIB en 1998, est dû à
l'intégration des structures de défaisance publiques, dont
EPFR4(*) et CDR5(*), dans le secteur des ODAC6(*).
En outre, les garanties de l'Etat pour les prêts au logement
représenteraient 2 à 4 % de PIB.
Enfin, selon la Cour des comptes, les provisions que nécessiterait le
démantèlement des centrales nucléaires peuvent être
chiffrées à 102 milliards de francs. A la fin de 1997, les
provisions inscrites s'élevaient à 40,8 milliards de francs.
La prise en compte du " hors-bilan " a des conséquences
budgétaires considérables, qu'il est difficile de chiffrer avec
précision, mais qui peuvent être évaluées, en
intégrant la dette implicite des régimes de retraite par
répartition, à des centaines, voire des milliers, de milliards de
francs.
Ainsi, l'OCDE a chiffré en 1993 le montant de la " dette publique
invisible " de la France à 216 % du PIB de 1990, contre
157 % pour l'Allemagne, 242 % pour l'Italie, 156 % pour le
Royaume-Uni, et 89 % pour les États-Unis.
2. Les rémunérations
d'activité
chapitre 31-94 du budget des charges communes " Mesures
générales intéressant les agents publics " est
doté de 230 millions de francs. Votre rapporteur spécial tient cependant à rappeler que
l'augmentation des rémunérations de la fonction publique sera
de 11,4 milliards de francs en 2000 (après 20 milliards de francs
en 1999), en raison, notamment, de l'accord salarial dans la fonction publique
du 10 février 1998.
Cette progression est d'autant plus inquiétante qu'elle contribue non
seulement à accroître le poids des dépenses de
fonctionnement mais également à rigidifier les dépenses
publiques ainsi que cela a déjà été
souligné par votre rapporteur général.
Elle a par ailleurs également des effets induits sur les fonctions
publiques territoriale et hospitalière. 3. Le poids des retraites de la fonction
chapitre 32-97 du budget des charges communes est doté de
35,75 milliards de francs au titre des pensions, ce qui ne
représente que 18,6 % de l'ensemble des dépenses des
retraites de la fonction publique. Ainsi que cela a déjà été relevé, c'est en
gestion que ce chapitre regroupe la totalité des crédits de
pension de l'Etat à l'issue d'un arrêté de transfert
intervenant en début d'exercice. Pour mémoire, la
totalité des charges de pensions de l'Etat pour 2000 est
évaluée à 192,2 milliards de francs, en progression
de 6,8 % par rapport à 1999.
Or l'évolution à l'avenir de cette catégorie de
dépenses risque de se révéler rapidement
problématique comme le souligne le rapport sur les
rémunérations de la fonction publique annexé à la
loi de finances pour 1999. En effet après avoir analysé leur progression, ce rapport examine
les modalités de financement de ces retraites, compte tenu des
évolutions démographiques à venir. Il relève ainsi
que la charge budgétaire incombant actuellement à l'Etat
représente 70,5 % du montant total de ces dépenses. Par
ailleurs, compte tenu de l'évolution démographique, le
surcoût pour l'Etat est évalué à plus de
79 milliards de francs dès 2010 et serait sur les bases actuelles
de financement pour plus de 90 % à la charge de l'Etat.
Cette situation est la conséquence directe du départ à la
retraite des classes d'âge particulièrement nombreuses,
nées entre 1945 et 1950. Ainsi, entre 1997 et 2010, le nombre de
départs en retraite passerait de 56.000 à 95.000 par an. De
2010 à 2020, le nombre de fonctionnaires quittant leur poste
fléchirait, passant de 95.000 à 86.000 l'an, puis se
stabiliserait à ce niveau jusqu'en 2040.
Ainsi, le coût des retraites pour l'Etat vas exploser. Le rapport Charpin
a déjà estimé entre 255 et 280 milliards de francs le
besoin de financement des retraites à l'horizon 2040.
Cette explosion ne tient non seulement compte de l'évolution
démographique mais aussi du mode de revalorisation des retraites.
Cette situation n'est pas tenable pour les finances publiques et il serait
temps que le gouvernement prenne conscience de l'ampleur de ce problème.
Nous ne pouvons donc que déplorer l'inertie actuelle du gouvernement sur
cette situation malgré les conclusions alarmantes du rapport Charpin.
Comme le préconise votre rapporteur général, il importe
donc de prendre rapidement la mesure de ce phénomène : plus
en effet l'action à entreprendre sera réalisée tôt
plus elle sera efficace et moins elle sera douloureuse.
Votre rapporteur spécial déplore que, pourtant
éclairé par les conclusions du rapport Charpin sur les retraites,
le gouvernement ait décidé de ne rien faire. D. DES ESTIMATIONS DE DÉPENSES INCERTAINES
Ainsi
que cela a été souligné par votre rapporteur
spécial, les dépenses de garantie sont, selon le gouvernement,
" difficilement prévisibles ", ce qui lui permet de
moduler ces crédits en fonction de ses propres contraintes. En effet,
lorsque des événements " imprévus " surviennent,
les estimations de dépenses sont rarement ajustées en
conséquence.
Cette incertitude dans les estimations de dépenses se retrouve à
propos des dépenses éventuelles et, surtout, des dépenses
accidentelles de l'Etat.
La dotation de ces dernières passe de 450 millions de francs en 1999
à 1.640 millions de francs en 2000, soit une augmentation de plus de 260
%, sans que le gouvernement en donne la moindre justification autre qu'un vague
" ajustement aux besoins ". Il apparaît par ailleurs que les dotations des années
antérieures n'ont pas été entièrement
consommées, notamment en ce qui concerne les dépenses
accidentelles.