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Les d�fis de la d�mocratie municipale vus par le Directeur g�n�ral des �lections
Congr�s de l'association des directeurs municipaux du Qu�bec (ADMQ)
Me Marcel Blanchet, 16 mai 2002
Mesdames,Messieurs,
C’est avec beaucoup de plaisir et d’enthousiasme que j’ai accepté l’invitation à venir partager avec vous quelques réflexions sur le rôle du Directeur général des élections et sur les défis que pose actuellement la démocratie municipale.
Ceux et celles d’entre vous qui me connaissent, et je constate qu’ils sont ici nombreux, savent que le monde municipal est loin de m’être étranger. Juste avant ma nomination au poste de Directeur général des élections du Québec, j’ai en effet pu enrichir mon « bagage » professionnel et me familiariser avec la réalité municipale au cours des neuf années où j’ai assumé la fonction de sous-ministre adjoint à la Législation et aux Affaires juridiques au ministère des Affaires municipales et de la Métropole.
C’est donc, vous le devinez, avec un vif intérêt que j’aborde le sujet qui nous réunit aujourd’hui, soit « les défis de la démocratie municipale ».
Je vous présenterai d’abord le rôle de notre Institution dans le domaine des scrutins municipaux. Je vous livrerai ensuite ma vision de ce rôle et de la façon dont nous devons l’exercer pour servir, le mieux possible, la démocratie municipale. Puis, je vous parlerai du partenariat constructif et porteur d’avenir que nous voulons continuer à bâtir avec le monde municipal.
L’occasion étant propice, je vous ferai part des grandes orientations et des objectifs institutionnels que nous avons inscrits à notre Plan stratégique 2001-2005. Je terminerai mon exposé en insistant sur le rôle tout à fait crucial du président d’élection dans le système électoral municipal.
Deux de mes collaborateurs viendront tour à tour effectuer une brève présentation sur des questions très actuelles, soit l’essai des nouveaux mécanismes de votation, les dernières modifications apportées à la LERM et les multiples possibilités qu’offre maintenant Internet en matière de démocratie municipale.
Quelques mots, donc, pour bien situer la mission du Directeur général des élections du Québec. Cette mission consiste à « assumer l’administration du système électoral en vue du renouvellement des membres de l’Assemblée nationale et, dans une certaine mesure, celui des membres des conseils municipaux, en garantissant le libre exercice du droit de vote des électrices et des électeurs du Québec ».
J’attire votre attention sur le passage du libellé de notre mission qui précise « et, dans une certaine mesure, celui des membres des conseils municipaux… ». Pourquoi cette nuance concernant le renouvellement des membres des conseils municipaux ?
En bref, cela signifie que le Directeur général des élections assume certaines responsabilités au regard du renouvellement des membres des conseils municipaux, mais pas la responsabilité entière. La maîtrise d’œuvre de l’organisation des scrutins municipaux appartient, comme vous le savez, aux présidents d’élection.
Il y a quinze ans à peine, le rôle de notre Institution sur le plan municipal se limitait à l’assistance aux présidents d’élection et au contrôle des dépenses électorales dans les municipalités de 20 000 habitants et plus.
Aujourd’hui, ses responsabilités se sont sensiblement étendues. Nous fournissons aux présidents d’élection toute l’aide dont ils ont besoin pour exercer leurs fonctions. Nous leur offrons de la formation et mettons à leur disposition des documents et des outils pour les aider à préparer et à tenir des scrutins selon les règles de l’art. Nous les conseillons au regard de l’application des dispositions de la Loi sur les élections et les référendums dans les municipalités. Nous leur fournissons la liste des électeurs domiciliés pour la confection des listes électorales municipales. Nous avons le pouvoir de formuler des recommandations et d’émettre des directives. Nous effectuons, enfin, de la publicité sur les aspects de la loi qui relèvent de notre responsabilité.
Un rôle en constante évolution
Le rôle de notre Institution évolue au rythme des besoins de la société québécoise et de la réalité municipale.
En matière de directives, d’enquêtes et de poursuites, nos responsabilités couvrent maintenant l’ensemble des municipalités du Québec. Nous exerçons l’entière responsabilité du traitement des plaintes. En matière de financement des partis politiques et de contrôle des dépenses électorales, notre responsabilité couvre les municipalités de 5 000 habitants et plus. Pour ces mêmes municipalités, nous autorisons les partis politiques et supervisons le travail des trésoriers municipaux.
Sur le plan de la formation, notre Institution conçoit et offre des programmes mieux adaptés aux besoins des présidents d’élection et aux nouveautés instaurées dans le processus électoral. Ces programmes sont élaborés, en collaboration, par les membres de la Table de concertation formée de représentants de l’ADMQ, de la COMAQ, du MAMM et du DGE.
Les présidents d’élection participent en grand nombre aux sessions de formation offertes par notre personnel. Selon les commentaires formulés, leur degré de satisfaction face à la formation est élevé. L’objectif visé par la formation et par la production des outils de gestion est de s’assurer que les présidents d’élection soient les plus autonomes possible et qu’ils puissent relever le défi de l’administration des scrutins municipaux.
Dans ce contexte, le président d’élection peut bénéficier d’un soutien professionnel optimal sans que son autonomie d’action ne se trouve diminuée. Il ne relève pas de l’autorité du Directeur général des élections mais il peut faire appel à lui et à son personnel pour toute assistance dans l’exercice de ses fonctions.
Nous sommes conscients de la somme de travail qui incombe aux présidents d’élection municipaux en période électorale. C’est pourquoi chacun des membres de notre personnel se fait un devoir de leur porter assistance, dans les limites de ses responsabilités, aussi souvent que cela est nécessaire. Cependant, le personnel de notre Institution ne peut agir, à titre d’exemple, comme conseiller juridique auprès d’un président d’élection. De la même façon il ne peut offrir, à la place du président d’élection, de la formation aux autres membres du personnel électoral municipal.
Sur demande du président d’élection, nous lui transmettons la liste des électeurs domiciliés sur le territoire de la municipalité pour la confection de la liste électorale municipale. À la suite d’une élection ou d’un référendum tenu dans la municipalité, nous procédons à la mise à jour de la liste électorale permanente en y intégrant les changements apportés à la liste électorale municipale lors de ces événements.
La loi permet maintenant à une municipalité de faire l’essai d’un nouveau mécanisme de votation lors d’un scrutin. Pour faire l’expérience d’un nouveau mécanisme de votation, la municipalité intéressée doit signer une entente avec le ministre des Affaires municipales et de la Métropole et le Directeur général des élections. Notre rôle consiste, à ce chapitre, à préparer les protocoles et à réunir les conditions nécessaires à la conclusion des ententes. Depuis 1995, année où furent adoptées les modifications législatives à cet égard, jusqu’à aujourd’hui, 61 municipalités ont fait l’essai d’un nouveau mécanisme de votation. Comme en fera état mon collaborateur dans quelques minutes, certaines municipalités en ont fait l’expérience à deux occasions.
Autre domaine d’activité électorale, la division du territoire en districts électoraux constitue, pour sa part, une responsabilité municipale. Il appartient, en effet, à la municipalité d’effectuer ce découpage et d’en adopter le règlement. La municipalité soumet ensuite le résultat de son découpage à la Commission de la représentation électorale.
Si une municipalité ne procède pas à ce travail de division, la loi prévoit que c’est la Commission qui doit l’effectuer. Les frais encourus sont alors à la charge de la municipalité. Comme la Commission de la représentation électorale, l’organisme qui voit à l’application des dispositions touchant l’établissement de la carte électorale municipale, ne possède pas de personnel en propre, c’est le DGE qui lui assure un soutien professionnel et technique.
Les différences que l’on pouvait antérieurement observer concernant les procédures entourant une élection provinciale et une élection municipale se sont atténuées avec le temps. Le type de soutien assuré par notre personnel auprès des présidents d’élection est de plus en plus à l’image des activités qu’il mène lors d’un scrutin provincial.
À titre d’exemples, je mentionnerai la formation qui est offerte aux présidents d’élection, les outils de gestion préparés à leur intention, l’assistance et le soutien donné durant un événement électoral. C’est d’ailleurs précisément en raison de l’expertise que l’Institution a développée au regard des scrutins provinciaux que le législateur lui a confié des responsabilités sur le plan municipal.
En matière de regroupement, les municipalités qui en font l’objet cessent d’exister sous leur forme antérieure à la date de l’entrée en vigueur du décret et sont remplacées par la municipalité issue du regroupement.
Dès que la Gazette officielle du Québec publie le décret annonçant le regroupement de municipalités et la date du scrutin, une communication s’établit entre le président d’élection et notre Institution afin de planifier les différentes étapes menant au scrutin proprement dit. Ces étapes sont :
la transmission d’un calendrier électoral;
la mise à jour du territoire de la nouvelle municipalité et sa description, le cas échéant;
la demande de la liste des électeurs domiciliés par le président d’élection et sa transmission par le DGE;
l’assistance aux présidents d’élection pour l’organisation et la tenue du scrutin;
le retour des changements apportés aux électeurs domiciliés lors de la révision.
Les électrices et les électeurs de toutes les municipalités peuvent donc compter sur notre Institution pour contribuer à leur assurer une administration électorale uniforme, efficace, rigoureuse et impartiale.
À l’instar de la prérogative qui est la sienne sur le plan provincial, le Directeur général des élections a désormais un pouvoir d’intervention lors d’une élection municipale. Il peut, en effet, agir pour faire apporter les correctifs nécessaires s’il constate qu’une erreur ou une circonstance exceptionnelle peut mettre en péril la tenue ou la bonne marche de l’élection. Lors des élections municipales de novembre dernier, 7 décisions ont été prises en vertu de ce pouvoir. Ces décisions visaient, entre autres, à faciliter l’exercice du droit de vote que ce soit par la prolongation de la période de révision, par l’inscription des électeurs lors de la révision ou encore par l’établissement de bureaux de vote itinérant.
La vision du DGE : une maîtrise d’œuvre municipale et un soutien central
Le rôle de notre Institution étant posé, j’aimerais maintenant partager avec vous ma vision de ce rôle, c’est-à-dire comment nous entendons l’exercer et de quelle façon nous croyons qu’il doit évoluer. Je tiens à préciser que cette vision fait l’objet d’un très large consensus chez nous, sinon l’unanimité. Nous l’avons d’ailleurs clairement inscrite à notre planification stratégique 2001-2005.
Ainsi, notre vision, tel un idéal qui nous anime au quotidien, est la suivante :
Centré sur sa mission fondamentale qui consiste à assumer l’administration du système électoral, le Directeur général des élections s’appuiera sur des ressources humaines motivées, bien formées et outillées pour offrir des services de très haute qualité aux Québécoises et aux Québécois.
Le Directeur général des élections du Québec entend canaliser ses efforts pour construire, sur l’héritage de son passé, une institution moderne, performante et modèle qui saura s’imposer comme le véritable chef de file en matière d’administration électorale.
L’excellence, l’impartialité, la créativité et l’innovation seront ses leitmotivs.
Dans le domaine des scrutins municipaux, cette vision se traduit par des axes d’intervention et des objectifs institutionnels précis.
Ces axes d’intervention et ces objectifs visent, d’une part, à « affermir la gestion des différents volets de l’administration électorale municipale qui sont sous notre responsabilité, notamment le financement des partis politiques et des candidats indépendants ainsi que le contrôle des dépenses électorales relativement aux municipalités de 5 000 habitants et plus, les directives, les enquêtes et les poursuites ». Ils visent aussi, de façon complémentaire, à affirmer notre leadership dans le domaine de l’administration électorale, en « partageant notre expertise avec diverses instances québécoises chargées de l’administration d’élections afin d’assurer une qualité égale de services à l’électeur quel que soit le palier électoral » (…).
En quelques mots, la vision du rôle que notre Institution doit jouer face aux scrutins municipaux peut se résumer ainsi : « une maîtrise d’œuvre municipale et un soutien central ».
Nous entendons donc continuer à apporter notre soutien et notre expertise aux instances locales, qui, mieux que toute autre structure, sont en mesure d’assurer la maîtrise d’œuvre et l’organisation des scrutins à leur palier électif. Les instances locales sont, à notre avis, les mieux placées pour comprendre les particularités et les enjeux qui teintent chacune des municipalités du Québec. Ces instances connaissent les conditions favorables à la participation électorale des citoyennes et des citoyens de leur milieu et peuvent apporter des solutions adaptées au contexte local.
Nous tenons, par ailleurs, à nous assurer que le soutien offert au palier municipal soit de très grande qualité. C’est pourquoi notre personnel canalisera ses efforts, au cours des prochaines années, vers les objectifs du plan stratégique 2001-2005. Ces efforts contribueront à consolider un partenariat déjà exemplaire entre notre Institution et le monde municipal et, par voie de conséquence, à mieux servir les électrices et les électeurs de chacune des municipalités.
Pour atteindre les objectifs que nous nous sommes fixés, nous devons déployer une stratégie d’action qui nous permettra d’exercer pleinement, sur le plan municipal, les pouvoirs que nous confère la loi. Notre Institution doit avoir tous les moyens et les leviers nécessaires pour s’assurer, dans les limites de ses responsabilités, de la santé de la démocratie municipale.
Aux objectifs de notre plan stratégique s’ajoutent les engagements inscrits à notre Déclaration des services aux citoyens.
Dans chaque geste qu’il pose auprès des présidents d’élection municipaux, le personnel de notre Institution est conscient qu’en bout de ligne, il sert les citoyens et les citoyennes.
La Déclaration de services aux citoyens vient préciser le niveau et la qualité de nos produits et de nos services. Voici donc les cinq engagements contenus dans notre Déclaration de services aux citoyens :
Premier engagement : un traitement impartial, juste et équitable
Deuxième engagement : une réponse rapide et courtoise
Troisième engagement : la confidentialité des renseignements personnels
Quatrième engagement : une information de qualité, simple, complète et des renseignements précis
Cinquième engagement : l’accès facile et la disponibilité de nos produits et services
Parmi les responsabilités confiées à notre Institution sur le plan municipal, celle qui consiste à apporter son soutien, son assistance et ses conseils aux présidents d’élection revêt un caractère tout particulier à nos yeux. Bien qu’il ne soit pas infaillible, le personnel du Directeur général des élections s’est fait et se fera toujours un point d’honneur de fournir l’information la plus complète et les renseignements les plus justes possibles à cet égard.
Il importe notamment que les documents qui sont destinés aux présidents d’élection soient rédigés dans un langage clair, simple et accessible. Les documents et les modèles de formulaires produits doivent être faciles à comprendre afin de faciliter l’application des dispositions de la Loi sur les élections et les référendums dans les municipalités.
De plus, notre site Web doit être convivial et attrayant. Du personnel qualifié et compétent s’efforce de le tenir à jour et d’y rendre disponibles la plupart des publications pertinentes. Les présidents d’élection y trouveront une grande quantité de renseignements qui les concernent, notamment au regard des programmes de formation qui leur sont destinés.
Notre Déclaration de services aux citoyens nous engage, par ailleurs, à assurer un accès facile et une grande disponibilité de nos produits et de nos services. Les périodes électorales étant relativement courtes, les électrices et les électeurs, les partis politiques, les candidates et les candidats, les officiers d’élection provinciaux et municipaux, de même que les autres clients de l’Institution, doivent pouvoir disposer rapidement et facilement des renseignements ou des documents dont ils ont besoin.
Parmi les produits et les services à la disposition du palier municipal, mentionnons divers documents qui visent à faciliter la gestion des événements électoraux municipaux. Ces documents sont préparés avec la précieuse collaboration des présidents d’élection membres de l’ADMQ. Ces derniers contribuent à les bonifier en fournissant leurs commentaires toujours judicieux.
Les présidents d’élection : les acteurs clés du système électoral municipal
Tout cela m’amène à vous parler du rôle des présidents d’élection au regard des scrutins municipaux et de ma vision de ce rôle, pour les années à venir.
Les présidents d’élection sont depuis longtemps, et demeureront, à mon avis, les acteurs clés du système électoral municipal. Ils ont toutefois vu leur rôle, leurs responsabilités et leurs attributions évoluer, au fil des ans, au gré de la législation et de la réglementation électorales.
Avant 1988, les règles prévoyant l’organisation et la tenue des scrutins dans les municipalités se retrouvaient dans différentes lois, soit le Code municipal, la Loi sur les cités et villes, la Loi sur les élections dans certaines municipalités, ainsi que dans différentes chartes municipales. La responsabilité d’organiser et de tenir l’élection municipale revenait également, à cette époque, au président d’élection de la municipalité, soit le greffier ou le secrétaire-trésorier. Les dispositions de ces lois accordaient déjà au président d’élection l’autonomie d’action nécessaire à l’exercice de ses fonctions. C’est la loi qui nommait d’office le président d’élection et qui précisait les gestes qu’il devait poser. La Loi sur les cités et villes et le Code municipal lui accordaient des pouvoirs particuliers dont, notamment, celui de faire arrêter un contrevenant, d’entamer une poursuite et de conclure tout contrat nécessaire à l’exécution de ses tâches.
La notoriété du poste de président d’élection était déjà reconnue. Ce respect de la fonction de président d’élection était notamment lié à l’attitude de l’officier municipal et à son leadership affirmé.
L’élargissement du cadre législatif et les changements entraînés par la Loi sur les élections et les référendums dans les municipalités ont amené le président d’élection à recourir aux services de notre Institution pour l’aider à exécuter une partie de ses tâches. Dès lors, il a aussi pu avoir recours, de façon ponctuelle, à l’intervention de la Commission municipale du Québec.
Bien que la fonction de président d’élection et ses responsabilités soient définies parmi les dispositions de ces lois et que sa liberté d’action y soit aussi sous-entendue, il devint impératif, au tournant de la décennie de 1980, d’uniformiser et d’harmoniser ces dispositions.
Un grand nombre de dispositions électorales étaient alors, en effet, désuètes et difficiles à comprendre. Une réforme en matière électorale municipale s’imposait. Cette réforme visait à instaurer un nouveau « code électoral » complet. Ce dernier devait garantir, d’une part, l’impartialité du processus électoral et, d’autre part, l’exercice du choix démocratique de l’électeur.
Le travail était énorme à l’époque parce que la refonte devait tendre à uniformiser les procédures, les termes, les dates, les obligations et le matériel électoral. Elle devait aussi alléger l’ensemble des procédures en distinguant les opérations essentielles au vote et les activités purement techniques. Il y avait une volonté de moderniser et de simplifier les dispositions législatives de manière à faciliter leur application, leur compréhension et leur réalisation. Il fallait présenter la loi dans le véritable sens de la démocratie municipale, soit comme un service à l’électeur et aux candidats, faciliter la participation des électeurs, accroître l’information et assurer la marge de manœuvre nécessaire au président d’élection dans l’exercice de ses fonctions.
Assise légale de la réforme, la Loi sur les élections et les référendums dans les municipalités (LERM), entrée en vigueur en 1988, est donc venue consolider en une seule loi et harmoniser les dispositions auparavant réparties dans la législation électorale à caractère municipal.
La Loi sur les élections et les référendums dans les municipalités a clairement défini le rôle du président d’élection. La loi stipule que le greffier ou le secrétaire-trésorier de la municipalité est d’office le président d’élection. Il ne peut refuser d’agir comme tel qu’avec l’autorisation de la Commission municipale du Québec. Le président d’élection est donc une « personne nommée » en vertu de la LERM et n’est pas mandataire de la municipalité. Cette dernière ne peut s’ingérer dans les fonctions et les responsabilités du président d’élection.
Les présidents d’élection sont responsables du bon déroulement de l’élection municipale. Ils planifient, organisent et préparent l’élection municipale en respectant les procédures législatives et les différents échéanciers.
La loi prévoit aussi un partage des responsabilités d’application des dispositions qu’elle comporte. Notre Institution s’est notamment vu confier celle de fournir, sur demande, toute l’assistance dont les présidents d’élection ont besoin pour exercer leurs fonctions. Je ne reviendrai pas sur le rôle de notre Institution à l’égard des scrutins municipaux. J’ai décrit ce rôle suffisamment en détail, je le crois, un peu plus tôt dans mon exposé.
L’organisation d’un scrutin demeure et demeurera toujours un grand défi. Les responsabilités des présidents d’élection augmentent régulièrement et des modifications à la loi interviennent périodiquement. Leur esprit méthodique et leurs qualités d’organisateurs leur permettent toutefois d’atteindre les objectifs fixés.
Notre Institution doit constamment adapter ses activités et ses façons de faire afin de remplir le mandat qui lui est confié par le législateur.
Les différents partenaires concernés par l’administration des scrutins doivent conjuguer leurs efforts et leur savoir-faire. Ils doivent pouvoir compter sur des ressources humaines motivées, bien formées et outillées pour offrir des services de qualité.
Dans le contexte des regroupements municipaux, plusieurs présidents d’élection sont appelés à présider des événements électoraux à plus grande échelle. Afin d’assumer pleinement leur mandat, ils devront pouvoir s’appuyer sur une expertise avérée. Ils devront avoir accès, en tout temps, à des services-conseil et à des connaissances spécialisées dans le domaine électoral.
En tant que partenaire privilégié du milieu municipal, nous nous réjouissons de la confiance témoignée par les instances municipales qui font appel à nos services. Je souhaite vivement que l’Institution que je dirige continue d’accompagner les présidents d’élection et les autres officiers électoraux dans l’administration des scrutins municipaux. Nous sommes fiers de mettre à leur disposition le bassin de compétences et d’expertise développé chez nous depuis plusieurs décennies et de contribuer ainsi à la démocratie municipale.