{"partition": "head_middle", "source_domain": "www.senat.fr", "digest": "sha1:IRRWXGDP6SI6FFPGYKEDQXD7B5MPNFFX", "path": "/lustre/fsn1/projects/rech/qgz/uzq54wg/processed_redpajama/base_processing/output/fr/2016-26/000_00035.parquet"}
Travaux parlementaires > Rapports > Rapports d'information
Les infrastructures et l'urbanisme : des projets structurants de l'aide publique fran�aise au d�veloppement
23 octobre 2012 :
( rapport d'information )
Par M. Yvon COLLIN et Mme Fabienne KELLERau nom de la commission des financesNotice du documentDisponible en une seule page HTML
(2,5 Moctets)
Réunie le mardi 23 octobre 2012, sous la
présidence de M. Philippe Marini, président, la
commission a entendu une communication de M. Yvon Collin et Mme Fabienne
Keller, rapporteurs spéciaux, sur le financement des projets
d'infrastructure et d'urbanisme (AFD-PROPARCO). M. Yvon
Collin, rapporteur spécial. - En 2012, vos
rapporteurs spéciaux de la mission « Aide publique au
développement » ont choisi de faire porter leur contrôle
non pas sur un pays, comme c'était l'usage, mais sur une politique
transversale : les projets d'infrastructure et d'urbanisme,
c'est-à-dire les opérations d'aménagement et de
renouvellement urbain, les interventions sur les modes de transport, les
réseaux d'eau et d'énergie. En effet, alors que l'aide au développement est souvent
assimilée à une aide d'urgence lors de crises humanitaires, les
sommes les plus importantes vont à des projets qui structurent l'espace
des pays en développement, notamment dans le domaine des infrastructures
et de l'urbanisme. Ces projets n'ont pas toujours bonne presse :
n'entend-on pas dire que l'on finance des projets pharaoniques, des
« éléphants » éloignés des
besoins immédiats des populations ? A l'issue de nos travaux, ces
reproches nous paraissent illégitimes : les sommes investies ont un
effet multiplicateur, non seulement sur la croissance économique et le
progrès social des pays du tiers monde, mais aussi sur l'économie
et la société françaises, par leurs retombées
directes et indirectes. Restait à vérifier la qualité des
procédures et des évaluations, pour s'assurer du bon emploi des
deniers publics. Nous nous sommes plus particulièrement
intéressés à l'Agence française de
développement (AFD), qui établit des partenariats dans le domaine
public, et sa filiale Proparco (Promotion et participation pour la
coopération économique), qui soutient des projets
d'investissement privés. Dans la mesure où Fabienne Keller et
moi-même siégeons au conseil d'administration de l'AFD, nous avons
pu décortiquer le processus décisionnel depuis l'identification
des projets jusqu'au vote formel des instances délibératives. Combien de projets sont concernés, et quel est le
montant des engagements ? La réponse n'est pas simple, car les
cadres d'intervention sectoriels de l'AFD classent différemment les
projets. Nous avons examiné trois cadres d'intervention : les
collectivités locales et le développement urbain, l'eau et
l'assainissement, les transports, soit 2 milliards d'euros par an. Avec
les interventions dans le domaine de l'énergie et celles de Proparco, un
peu moins de 20 % de celles du groupe AFD, ce sont 3 milliards d'euros qui
sont consacrés chaque année aux projets d'infrastructure et
d'urbanisme dans le monde - environ soixante-dix projets, infrastructures
routières et aéroportuaires, réseaux d'eau et
d'énergie...
L'aide française est totalement
déliée : le versement d'un prêt ou d'une subvention
n'est pas conditionné au choix d'entreprises françaises, ce
qu'interdiraient d'ailleurs les règles relatives aux marchés
publics dans la plupart des pays du monde. Mais nos partenaires
étrangers sollicitent naturellement la France qui compte dans ses
domaines de spécialité plusieurs groupes de renommée
mondiale. Nos entreprises participent à la réalisation
d'équipements qui améliorent la vie des populations locales et
jettent les bases du développement. L'AFD évalue aussi les
risques sur l'environnement et l'équilibre social des pays, pour
réduire autant que possible les externalités négatives.
Les procédures, rigoureuses, associent les
équipes locales de l'AFD et les bureaux sectoriels et
géographiques de Paris. Les projets font l'objet d'une demande expresse
du pays ou de l'entité bénéficiaire. Dès la phase
de pré-évaluation, le mode de financement et les impacts sociaux
et environnementaux sont pris en compte. Toutefois la procédure
d'instruction et de suivi des dossiers peut encore être
améliorée et l'AFD revoit ses critères
d'appréciation. En outre, si les ambassades sont associées
à toutes les étapes de la procédure, les agences de l'AFD
sont juridiquement et opérationnellement autonomes, ce qui peut
provoquer des conflits. Une fois la décision prise par les instances
délibératives de l'AFD ou de Proparco, une convention de
financement est conclue. Certains projets sont abandonnés ou ne sont pas
menés à terme. C'est plus fréquent dans le cas de
Proparco, qui finance des acteurs privés auxquels elle octroie des
prêts non bonifiés : une fois sur dix, le client fait
défaut - ce fut le cas pour cinq des quelque cinquante opérations
que nous avons examinées. Une partie de l'opinion française juge les
interventions de l'AFD et Proparco exorbitantes, étant donnée la
situation de notre pays. Cette appréciation ne correspond pas à
la réalité. Le taux des prêts non bonifiés de l'AFD
est établi en vue d'atteindre l'équilibre économique
global et ne comprend pas de marge bénéficiaire. Le
différentiel par rapport aux taux de marché est constitué
de la bonification versée par l'Etat. Le coût des emprunts de
marché de l'AFD est en effet supérieur à celui des
principaux bailleurs multilatéraux, la Banque mondiale, la Banque
asiatique de développement, la Banque africaine de développement
et la Kreditanstalt für Wiederaufbau (KFW), qui
bénéficie des taux très bas de l'Allemagne. Toutefois,
l'AFD possède des avantages comparatifs : elle peut intervenir
auprès d'une collectivité sans garantie de l'Etat, en
« risque direct » ; elle dispose d'une large gamme
d'instruments, subventions, prêts à la concessionalité plus
ou moins élevée, financements souverains - prêts directs
aux Etats ou avec la garantie de ceux-ci - ou non souverains - pour des
entreprises publiques du secteur concurrentiel ou des sociétés
privées, sans garantie de l'Etat. L'AFD est capable d'adapter ses
schémas financiers à des situations variées, en
finançant par exemple la part d'investissement incombant à l'Etat
sous forme de concours souverain, et la part incombant au partenaire
privé sous forme de prêt classique. Elle peut aussi apporter son
appui technique ou institutionnel, notamment en partenariat avec des
collectivités territoriales françaises, grâce à son
maillage d'agences. Avec l'AFD et Proparco, notre pays dispose d'instruments
opérationnels remarquables. L'augmentation des engagements, qui peut
certes exposer la France à une réévaluation de son risque
souverain par les agences de notation, n'en est pas moins justifiée par
nos ambitions diplomatiques et commerciales.
Fabienne Keller, rapporteure spéciale. -
Après cette analyse générale, nous avons voulu nous rendre
sur le terrain, et j'ai mis le cap sur la Tunisie à la fin du moins de
juin pour aller observer la conduite opérationnelle de projets. Ce pays,
avec lequel nous avons tissé des liens historiques, est depuis longtemps
l'un des premiers bénéficiaires de notre aide publique au
développement. Il était intéressant de voir comment la
France avait adapté ses interventions après le
« printemps arabe » : réagissant très
rapidement, elle a poursuivi et amplifié son aide, ce que nos amis
tunisiens ont apprécié même si des attentes, voire des
impatiences, se sont fait jour face à l'urgence des besoins sociaux.
Yvon Collin n'a pas pu m'accompagner, mais il avait fait partie d'une
délégation du bureau de notre commission qui s'était
rendue en Egypte, en Libye et en Tunisie au mois de mars. Le 17 décembre 2010, l'immolation de Mohamed Bouazizi
marquait le début de la révolution tunisienne, qui devait
s'achever par le départ du président Ben Ali. Le régime
qu'il avait mis en place se caractérisait par la confiscation des
ressources nationales au profit de sa famille, par un autoritarisme social et
politique au service de la politique dite « du
changement ». Le 23 octobre 2011 a été élue
une assemblée législative dotée de pouvoirs constituants,
qui devait achever ses travaux aujourd'hui même - en fait, ce sera
plutôt au printemps. Dans l'attente de l'adoption d'une nouvelle
constitution, le pouvoir est exercé par une troïka qui
associe les principales formations politiques aux institutions provisoires : le
président de la République Moncef Marzouki, le président
de l'Assemblée nationale constituante Mustapha Ben Jaafar, et le Premier
ministre Hamadi Jebali. La croissance économique s'est
arrêtée : le PIB a diminué de 1,8 % en 2011 et
n'augmentera au mieux que de 3 % en 2012, ce qui ne suffira pas à
faire reculer le chômage et la pauvreté. Expression du soutien français au processus
démocratique, une liste de projets prioritaires a été
établie par les experts français et tunisiens. Une aide de 350
millions d'euros a été annoncée en avril 2011 par Alain
Juppé à Tunis, puis portée à 425 millions d'euros
lors de la réunion des ministres des finances du G8 à Marseille.
L'AFD aidera à financer le Plan d'appui à la relance du
gouvernement tunisien, auquel contribuent les quatre principaux bailleurs de
fonds, la Banque mondiale, la Banque africaine de développement, l'Union
européenne et l'AFD. Les fonds français sont destinés aux
différents axes du plan de relance : d'une part, 185 millions
d'euros ont été décaissés en priorité et
affectés à la formation professionnelle ainsi qu'à la
préservation et à la modernisation du secteur financier et
bancaire, d'autre part, 240 millions d'euros visent à
l'amélioration des conditions de vie et au rattrapage économique
de certaines régions et populations. La convention de financement
portant sur une première contribution de 185 millions d'euros, à
décaissement rapide, a été signée à
l'occasion du sommet du G8 de Deauville le 27 mai 2011. Le 22 juillet
2011, l'AFD, premier bailleur à débloquer des fonds, a
versé la somme considérable de 85 millions d'euros ; le
second versement est intervenu en février 2012, après la
formation du nouveau Gouvernement. Les projets d'infrastructure et d'urbanisme occupent une place
de premier plan dans ce programme. Une convention de financement de
40 millions d'euros pour le renforcement de la production de la
Société nationale d'exploitation et de distribution des eaux
(Sonede) a été signée en mai 2012. Le même mois, une
aide de 20 millions d'euros pour le développement des réseaux
d'adduction en eau potable rurale a été approuvée par le
conseil d'administration de l'AFD. Toujours en mai 2012, l'Union
européenne a délégué à l'AFD une subvention
de 7,75 millions d'euros pour compléter le Programme national de
requalification urbaine (PNRU), déjà financé à
hauteur de 40 millions d'euros par l'AFD. A cela s'ajoutent un projet de
tramway ou « métro léger » à Tunis, et
un autre de RER, le Réseau ferroviaire rapide (RFR). J'ai pu constater à quel point les
réalités tunisiennes étaient proches des nôtres. On
assiste là-bas à une course-poursuite entre la route et les
transports collectifs, dont la part modale n'est encore que de 25 %. Il
faut douze à dix-huit mois seulement pour construire une autoroute,
comme celle que l'Arabie saoudite vient de financer entre le centre de Tunis et
l'aéroport... J'ai rencontré les responsables de la
Société des transports de Tunis (Transtu). Je me suis aussi
entretenue avec les dirigeants de la Société nationale des
chemins de fer tunisiens (SNCFT), ceux de l'Agence de réhabilitation et
de rénovation urbaine (Arru) - bien antérieure à notre
Agence nationale pour la rénovation urbaine (Anru) ! - et ceux de
l'Office national d'assainissement (Onas) et de la Sonede, ainsi qu'avec des
urbanistes. Enfin, j'ai eu une entrevue avec Riadh Bettaieb, ministre de
l'investissement et de la coopération internationale, l'interlocuteur
direct de l'AFD au sein du gouvernement tunisien. J'ai pu apprécier la
haute technicité de nos interlocuteurs, dont beaucoup ont
été formés en France, mais aussi la force des attentes
vis-à-vis de notre pays et l'enthousiasme éprouvé à
bâtir un pays nouveau, en relevant les défis du
développement.
Le projet structurant RFR se heurtait au choix du chef de
file ; le gouvernement a finalement décidé que la
société RFR serait chargée de la construction de la ligne
et la SNCFT de son exploitation. Cela ressemble fort au partage des
tâches entre la RATP et la SNCF...
Il existe en Tunisie un logement social de fait, un habitat
populaire issu d'une urbanisation spontanée, sur des terrains
cédés au mépris des règles générales
de l'urbanisme. La construction des maisons s'échelonne dans le temps,
les étages s'ajoutent les uns aux autres à mesure que les
familles s'agrandissent. C'est l'Agence de rénovation urbaine qui
installe ensuite l'électricité, l'eau et l'assainissement, qui
aménage les rues, tandis que le ministère de l'éducation
construit des écoles. A Bizerte, j'ai visité le quartier d'Oued
Roumine, très à l'écart du centre-ville et du port,
où la sécurisation des capacités de production et
d'adduction d'eau potable coûtera 40 millions d'euros en cinq ans. Les
quartiers de Hached et Bir Massyougha sont situés loin du centre,
là où les terrains sont bon marché : leur
rattachement aux réseaux de transport et d'approvisionnement coûte
donc très cher. Les habitants m'ont accueillie de façon
très conviviale, mais ils m'ont fait part de leurs attentes
vis-à-vis des institutions tunisiennes et de la France. En Tunisie, l'AFD intervient aux côtés de la KFW
allemande et des bailleurs européens et internationaux, et elle est
souvent tête de réseau, même pour des projets où elle
ne participe que très faiblement : cela s'explique par les liens
noués avec les responsables tunisiens, mais aussi par le fait que notre
expertise est reconnue et recherchée. Toutefois, l'action de la France
n'est pas toujours suffisamment visible : notre ambassade réclame
une communication plus offensive. Le soutien à des micro-projets, en
lien avec les ONG tunisiennes, va dans ce sens, alors que le manque de relais
dans la société civile avait empêché la France de
percevoir les prémices de la révolution tunisienne. Nos engagements résistent aux changements politiques.
En Tunisie, l'AFD a continué à travailler chaque jour lors de la
période troublée de la révolution. La
pérennité de l'aide est précieuse. Je souhaite que la France tienne les promesses faites à
Deauville il y a plus d'un an, sous le gouvernement
précédent : le ministre des affaires
étrangères Laurent Fabius m'a donné des assurances en ce
sens, mais les contraintes budgétaires sont fortes, qui expliquent
certains délais... Je souhaite aussi, bien sûr, que l'on respecte
le processus démocratique en cours. Il est important que la transition
démocratique se passe bien en Tunisie, car ce pays sert d'exemple au
Maghreb et à toute la région. Je crois nécessaire de
soutenir des projets structurants dans les pays en développement. Lors
d'une conférence sur le Maghreb à Strasbourg, Alexandre Adler
appelait la France à renforcer son aide technique et financière
aux Tunisiens, dans cette période où des débats de fond
traversent la société. J'ajoute que si les touristes sont
revenus, la part des Français est en recul.
Philippe Marini, président. -
Considérez-vous que l'argent public ainsi dépensé l'est
à bon escient ? Y a-t-il lieu d'adresser à l'administration
des remarques ou des questions ? Bref, tout va-t-il aussi bien que vous
semblez le dire ?
Aymeri de Montesquiou. - L'APD bénéficie-t-elle
aux entreprises françaises ?
M. Yvon
Collin, rapporteur spécial. - Je l'ai dit,
les aides sont déliées : l'AFD veille au respect des
règles applicables aux marchés publics. Pour répondre au président Marini, l'AFD est un
outil très performant, le bras armé de notre aide publique, dans
les pays en développement et ailleurs, puisqu'il existe
différentes sortes de prestations en fonction de la richesse des
pays : aides directes, prêts bonifiés, prêts simples.
Les interventions, dont la gamme est particulièrement large, sont
très appréciées à l'étranger. La France a intérêt à rester
présente à l'étranger, et pas seulement lors des crises
humanitaires. On a longuement débattu des prêts - non
bonifiés - accordés par l'AFD en Chine. Lors du tremblement de
terre du Sichuan qui a fait 200 000 morts, notre intervention humanitaire
a eu des prolongements lors de la reconstruction, et nous avons alors
financé, par exemple, des équipements de méthanisation
pour les entreprises agricoles. Dans cette région de 80 millions
d'habitants, notre présence a été fort
appréciée. Les revenus des prêts suffisent à couvrir
les frais de fonctionnement de l'AFD en Chine, où travaillent une
quinzaine de salariés. Or les interventions de l'agence contribuent
à ouvrir des marchés aux entreprises françaises, par
exemple dans le domaine du chauffage urbain. Mme
En Tunisie, j'ai eu le sentiment que l'Agence faisait un bon usage des fonds
qui lui sont versés : elle accorde surtout des prêts pour des
investissements techniques, et quelques subventions d'un montant beaucoup plus
faible pour des projets environnementaux ou la formation professionnelle. Le
plus souvent, il s'agit de prêts souverains. Ces interventions profitent-elles à nos
entreprises ? La Tunisie réalise 30 % de ses échanges
avec la France, dans les deux sens ; de plus en plus d'entreprises
françaises sous-traitent là-bas une partie de leurs
activités, et les Tunisiens espèrent une nouvelle implantation
d'une entreprise automobile européenne. Place de Barcelone, j'ai vu le
même tramway Citadis qu'à Strasbourg : Alstom a
remporté l'appel d'offres. J'attire votre attention sur les limites de
l'aide liée : la gare de Tunis est un conservatoire de vieux trains
dépareillés, venus de Hongrie et d'ailleurs, qu'il est
très difficile d'entretenir. La Tunisie est un Etat industrialisé, où le
régime Ben Ali, malgré ses graves travers, a fait scolariser tous
les enfants et créé des universités dans l'ensemble du
pays. Ce n'est donc pas une aide humanitaire que nous apportons, mais un
soutien à l'économie du pays et à un Etat en voie de
consolidation. Je l'ai dit, la Tunisie sert de modèle, et il est
important que la transition s'y déroule correctement. La situation
alimentaire n'est pas bonne. La communauté internationale, et la France
au premier chef, doivent être aux côtés du peuple
tunisien.
Sans doute l'aide publique des pays européens
pourrait-elle être mieux coordonnée, grâce à un
système formalisé de reconnaissance mutuelle : de même
que la France est chef de file en Tunisie, de même la Belgique,
l'Allemagne ou le Royaume-Uni pourraient l'être ailleurs, compte tenu de
leurs liens historiques avec tel ou tel pays. Cela éviterait les
doublons et rendrait l'aide plus efficace : la KFW allemande ne compte que
deux représentants pour toute la Tunisie...
Éric Doligé. - J'ai cru comprendre à vos
propos que des prêts étaient accordés pour l'implantation
d'entreprises automobiles. Finance-t-on des délocalisations ?
La Tunisie est peut-être un exemple de
démocratie, mais la fuite des cerveaux ne met-elle pas en péril
son économie ?
M. Jean
Arthuis. - On peut s'étonner que l'AFD intervienne en
Chine et au Brésil : il est cocasse de voir ces pays nous
prêter de l'argent pour que nous leur venions en aide. Yvon Collin nous
assure cependant que cela a un effet d'entraînement pour les entreprises
françaises...
Y a-t-il une vraie synergie entre les aides de l'AFD et celles
de l'Europe, auxquelles est consacrée une partie des 20 milliards
d'euros de la contribution française au budget de l'Union ? Des zones d'activité se développent au Maghreb,
attirant des industries et des centres d'appels téléphoniques,
mais y a-t-il là une vraie stratégie ?
Eric Doligé m'a mal comprise : je disais que la Tunisie
réalise 30 % de ses échanges commerciaux avec la France, en
partie parce que des industriels français ont localisé une partie
de leur production en Tunisie. Tous les pays en développement souffrent de la fuite
des cerveaux, d'autant plus qu'ils sont plus pauvres : paradoxalement, le
Nord aspire et pompe les compétences du Sud. La Tunisie est relativement
épargnée, même si nos hôpitaux fonctionnent en grande
partie grâce à des médecins formés
là-bas ; en revanche la situation est dramatique à
Haïti, île vidée de ses élites et de sa classe moyenne
par la dictature et les chocs climatiques successifs. Jean Arthuis peut légitimement s'interroger sur la
présence de l'AFD en Chine et au Brésil, mais le budget de l'aide
au développement pour ces pays inclut les frais d'écolage des
étudiants chinois et brésiliens qui étudient en France.
Quant aux prêts, ils sont modestes au regard du PIB de ces pays. M. Jean
Arthuis. - Ils servent surtout à occuper l'AFD...
Au Brésil, la France et les entreprises françaises sont
implantées depuis longtemps. La présence en Chine est plus
récente.
Collin, rapporteur spécial. -
Malgré une certaine compétition, la Banque européenne
d'investissement, la KFW et l'AFD cherchent bien à coordonner leur
action, et ont même décidé de mettre en place un
système de reconnaissance mutuelle afin qu'un pilote soit
désigné pour chaque opération. Mme
C'est indispensable, car il est terrible pour les gestionnaires de devoir
s'adresser à tant d'établissements, pour des projets souvent
limités dans le temps et alors que ces pays sont souvent mal
organisés. Les Européens n'arriveront pas à s'entendre
pour désigner une ambassade chef de file, mais c'est sans doute possible
pour l'aide au développement.
A l'issue de ce débat, la commission a
donné acte de leur communication à M. Yvon Collin et Mme Fabienne
Keller, rapporteurs spéciaux, et en a autorisé la publication
sous la forme d'un rapport d'information.