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Direction de la coopération pour le développement (DCD-CAD)Examens par les pairs des membres du CADCommunauté Européenne (2007), Examen du CAD par les pairs. Principales conclusions et recommendations
Examens par les pairs des membres du CAD
Aide pour le commerceEgalité homme-femme et développementEnvironnement et développementEvaluation des programmes de développementExamens par les pairs des membres du CADFinancement pour le développement durableGouvernance et paixLes relations mondiales du CADUne coopération pour le développement efficace
Communauté Européenne (2007), Examen du CAD par les pairs. Principales conclusions et recommendations
Examen des politiques et programmes de la Communauté Européenne en matière de coopération pour le développement
> Voir également l'aide de la Communauté Européenne - aperçu synthétique
> Voir également Communauté européenne (2007), Rapport complet (pdf)
Cadre général et orientations nouvelles
Un modèle différent et en pleine évolution de coopération pour le développement
La Communauté européenne se distingue des autres membres du Comité d’aide au développement (CAD) par le fait qu’en plus d’apporter une aide directe aux pays en développement elle est investie d’un important rôle « fédérateur » par rapport aux autres institutions et aux États membres de l’Union européenne (UE). Pris ensemble, la Communauté et les 27 États membres sont actuellement à l’origine de plus de la moitié de l’aide publique au développement (APD) recensée par le CAD. A elle seule la Communauté dégage un volume d’APD supérieur à celui de l’Association internationale de développement de la Banque mondiale et plusieurs fois supérieur à celui du Programme des Nations unies pour le développement.
La coopération européenne pour le développement a évolué à mesure que se construisait entre les États membres une vision collective de l’Europe et qu’étaient en conséquence conclus de nouveaux traités, conventions et accords. La forme et l’orientation actuelles de la politique de coopération pour le développement découlent de cette mosaïque façonnée par l’histoire, née du souci aussi bien d’aider les anciennes colonies des États membres que d’assurer la stabilisation du « voisinage » de l’Europe. La superposition d’objectifs et de procédures qui en est résultée est pour beaucoup dans la réputation de complexité bureaucratique qui est faite aux institutions européennes. La Commission a opéré, ces dernières années, des réformes de son administration, y compris en ce qui concerne les principaux services chargés de la coopération pour le développement, à savoir : la Direction générale pour le développement (DEV), la Direction générale pour les relations extérieures (RELEX), l’Office de coopération EuropeAid (EuropeAid) et la Direction générale de l’aide humanitaire (ECHO). Depuis le précédent examen par les pairs, la Commission s’est soigneusement appliquée à consolider le cadre de son action et les dispositifs d’acheminement de son aide, y compris le service spécialisé chargé de l’exécution de cette dernière (EuropeAid).
La Communauté s’efforce maintenant de dégager son programme et son système de coopération pour le développement des influences qui pourraient subsister du passé pour inscrire la coopération européenne pour le développement dans une optique plus volontariste et plus stratégique. Au cours de la décennie écoulée, l’Union européenne a gagné en assurance et s’est affirmée comme une force politique avec laquelle il faut compter. Dans le même temps, les problèmes particuliers relatifs à la paix et la sécurité mondiales qui ont mobilisé l’attention à la suite des évènements du 11 septembre 2001 ont accru la résolution de la Commission d’assumer le rôle qui lui revient dans la lutte contre la menace terroriste. De plus en plus, l’UE voit dans l’action à l’appui du développement un instrument de politique extérieure, ce qui signifie que les institutions européennes chargées du développement travaillent aujourd’hui dans un environnement plus complexe et plus politique que ce n’était auparavant le cas.
La valeur ajoutée de la Communauté
En 2005, la politique européenne du développement a été actualisée par le Consensus européen pour le développement, qui définit un projet commun pour la Communauté et les États membres. Le Consensus reconnaît le double rôle de la Commission dans le domaine du développement en précisant la valeur ajoutée qu’elle apporte à l’action des États membres (son rôle fédérateur) et en appelant des améliorations à sa propre action (son rôle de donneur). Ce double rôle se retrouve dans tous les domaines traités dans le présent examen. L’adoption du Consensus européen représente un accomplissement majeur sur le plan stratégique, depuis le dernier examen. Sa mise en œuvre, par contre, soulève un certain nombre de défis.
Avec ses multiples objectifs, tous ambitieux et parmi lesquels ceux d’ordre politique occupent aujourd’hui une place accrue, le Consensus risque de diluer l’attention portée au développement et de reléguer au second plan les priorités stratégiques à plus long terme. D’aucuns au sein de la société civile, du Parlement européen et des États membres estiment que l’objectif suprême d’éradication de la pauvreté ne transparaît pas toujours dans les activités menées sur le terrain. Des préoccupations similaires sont exprimées à propos de priorités transversales étroitement liées à cet objectif comme l’égalité des sexes, l’environnement, la lutte contre le VIH/sida et la poursuite des objectifs du millénaire pour le développement (OMD). Le défi est maintenant de transcrire ce vaste projet dans les faits. La Commission devra s’appliquer à préserver l’intégrité du programme d’action à l’appui du développement et à mettre l’accent sur la mise en œuvre effective des priorités, avec une référence claire aux résultats. A titre d’exemple, l’élaboration d’une stratégie de croissance favorable aux pauvres pourrait faciliter l’intégration plus directe de l’objectif d’éradication de la pauvreté dans les accords de partenariat économique et les programmes d’aide à l’appui des échanges. La transposition de la vision exposée en stratégies opérationnelles semble en toute logique devoir constituer la prochaine étape de la mise en œuvre du Consensus.
Sur un plan institutionnel, la mise en œuvre du Consensus appelle un recensement des avantages comparatifs respectifs de la Commission et des États membres compte tenu de l’approche du développement adoptée pour l’Europe dans son ensemble. En mai 2007, le Conseil a défini une nouvelle politique pour la « division du travail » entre ces acteurs. Ses conclusions sur ce point auront des retombées importantes sur les priorités, l’organisation et l’approche de la coopération pour le développement au niveau de la Communauté (et des États membres). La Commission est d’ores et déjà considérée par le plus grand nombre comme possédant un avantage comparatif et jouant un rôle de chef de file dans des domaines tels que la cohérence des politiques au service du développement, l’accroissement du volume de l’aide et l’efficacité de l’aide.
Un autre défi d’ordre institutionnel sera de trouver le meilleur moyen d’aider les 12 nouveaux membres de l’UE à endosser leur rôle de donneurs bilatéraux émergents. Certains de ces pays ont du mal à se conformer aux directives unifiées visant la coopération pour le développement produites à Bruxelles. La Commission devra continuer de collaborer étroitement avec ces nouveaux membres pour faciliter leur adhésion aux modalités, de plus en plus coordonnées au niveau international, d’élaboration des politiques de coopération pour le développement et d’acheminement de l’aide.
Dans leur réflexion sur le devenir de leur relation opérationnelle avec la Commission dans le domaine de la coopération pour le développement, les États membres devront aussi s’interroger sur l’opportunité de revoir le mode actuel de contrôle collectif, parfois poussé jusqu’à un niveau de détail très fin, qu’ils exercent sur les décisions communautaires, notamment à travers le Parlement européen et le Conseil des ministres et ses groupes de travail. Ils devraient rechercher ensemble des modalités qui permettent à la Commission d’appliquer à plus bref délai et plus efficacement les politiques et stratégies approuvées et de continuer à améliorer sa performance en tant que donneur. Une meilleure information du Parlement et des États membres sur les résultats pourrait contribuer à renforcer la confiance dans les programmes communautaires et autoriser des modes plus stratégiques de supervision.
Enfin, la Commission doit convaincre le public européen du bien fondé du projet exposé dans le Consensus. Consciente de l’importance que revêt la sensibilisation du public pour le devenir de l’Europe, la Communauté a engagé des consultations avec les institutions européennes, les administrations nationales à tous les niveaux et la société civile en vue de la production, en 2007, d’un programme d’action dans le domaine de la communication. Dans la sphère de la coopération pour le développement, les résultats de cet exercice de consultation pourraient être mis à profit pour promouvoir un plan d’action mieux ciblé pour la sensibilisation du public aux questions de développement. Compte tenu de la nécessité d’améliorer la communication aux niveaux tout à la fois européen, national et local, la préparation d’un tel plan devra être soignée afin de garantir le meilleur emploi des financements limités disponibles.
Dans la mise en œuvre du Consensus européen, la Commission doit préserver l’intégrité de son programme d’action à l’appui du développement et mettre l’accent sur les résultats. Dans cette optique, des stratégies opérationnelles plus cohérentes contribueraient à garantir une totale prise en compte de l’objectif d’éradication de la pauvreté, des OMD et des questions transversales, notamment l’égalité des sexes, la protection de l’environnement et la lutte contre le VIH/sida.
La Commission et les États membres devraient s’appuyer sur les récentes conclusions du Conseil concernant la division du travail pour mieux préciser leurs rôles respectifs sur le plan opérationnel et garantir l’exploitation stratégique de leurs avantages comparatifs, au niveau des pays et des secteurs, dans la gestion et l’acheminement de la coopération européenne pour le développement. Cela risque de nécessiter des ajustements dans les priorités, l’organisation et les activités de la Communauté en vue de renforcer la complémentarité.
Les États membres et le Parlement seront aussi conduits à revoir, dans un souci de rationalisation, les différents niveaux auxquels ils exercent un contrôle sur les activités de développement afin de permettre à la Commission d’améliorer encore son efficacité et sa performance. La supervision devrait être organisée de telle façon qu’elle se concentre sur les orientations stratégiques, que la rationalisation en soit favorisée et qu’elle ne s’immisce pas dans la gestion au jour le jour des opérations de la Commission.
Promotion de la cohérence des politiques au service du développement
Une intensification des efforts
Le Traité instituant la Communauté européenne impose que les objectifs en matière de développement soient pris en compte dans toutes les politiques visant des domaines autres que l’aide ayant des retombées pour le monde en développement. La priorité accordée, au niveau politique aussi bien qu’opérationnel, à cet impératif s’est sensiblement accrue depuis le précédent examen. En 2005, le Conseil a donné une nouvelle impulsion à l’effort de cohérence des politiques en recentrant l’attention sur la réalisation des OMD pour 2015. Il s’est engagé à veiller à la cohérence des politiques dans 12 domaines prioritaires : les échanges, l’environnement, le changement climatique, la sécurité, l’agriculture, la pêche, la dimension sociale de la mondialisation, les migrations, la recherche et l’innovation, la société de l’information, les transports et l’énergie. Ce cadre politique doit maintenant être transcrit dans les faits par la Communauté compte tenu des réalités du terrain et sur la base des connaissances accumulées, une fois mieux définies les priorités opérationnelles.
Un plan d’action, assorti d’un calendrier et de propositions concernant chaque domaine prioritaire, a été arrêté par le Conseil en 2006. Y sont aussi précisés les rôles spécifiques du Conseil, de la Commission et des États membres. Un réseau informel regroupant des spécialistes de la question au sein des États membres et de la Commission est en place depuis 2003. Un dispositif demeure toutefois nécessaire pour porter les problèmes de cohérence à l’attention des décideurs de l’UE. Il a désormais été entrepris de déterminer les responsabilités organisationnelles de la Commission et des États membres et il sera essentiel que celles-ci soient définies en termes aussi concrets que possibles.
Il sera procédé à un suivi des progrès accomplis sur le front de la cohérence des politiques et un rapport sur les résultats obtenus sera établi tous les deux ans. Le premier rapport est en cours d’élaboration. Il influera vraisemblablement beaucoup sur l’orientation future des efforts européens et devrait être mis à profit pour établir une hiérarchie dans la liste actuellement ambitieuse des actions à mener, de façon à permettre une meilleure affectation des ressources limitées disponibles. Par ailleurs, compte tenu des récentes décisions concernant la division du travail, la préparation de ce premier rapport pourrait aussi être l’occasion de rechercher la répartition la plus efficiente des tâches entre la Commission, le Conseil et les États membres.
La Commission s’applique à contribuer à l’harmonisation, en matière de coopération pour le développement, entre les États membres, au niveau des services centraux comme du terrain. Il lui faut renforcer encore la coordination entre services autour des politiques qui vont dans des sens opposés afin de permettre un règlement rapide et efficace des différends. Les dirigeants de la Commission et de la Communauté doivent fournir des orientations plus claires et plus cohérentes aux délégations et aux États membres, en particulier les plus grands de ces derniers, afin que des positions européennes bien synchronisées puissent être définies en temps opportun. Étant donné le niveau variable des compétences dont disposent les délégations sur le terrain, il conviendrait peut-être de renforcer les moyens qu’ont les missions dans les pays prioritaires de s’acquitter de ce rôle de façon crédible. Un dialogue de meilleure qualité et une action mieux orchestrée auront davantage d’effet, et un impact d’autant plus positif sur le développement.
Thèmes particuliers
Lors de l’examen, une attention particulière a été portée à divers thèmes qui retiennent l’intérêt du CAD et appellent une approche « à l’échelle de l’ensemble de l’administration » . La promotion de modes démocratiques de gouvernance occupe une place de plus en plus élevée dans l’échelle des priorités politiques de la Communauté ; elle nécessite la cohérence des politiques définies à Bruxelles et un dialogue bien structuré au niveau des pays. Actuellement, le Parlement européen et l’opinion publique font fortement pression pour que l’aide soit assujettie au respect par les bénéficiaires de normes minimales en matière de gouvernance, de lutte contre la corruption et de respect des droits de l’homme. La Communauté y voit davantage un critère productif de performance, convenu d’un commun accord, qu’une conditionnalité. Une action efficace en faveur de la gouvernance démocratique requiert une étroite coordination entre les directions générales chargées des affaires extérieures et les États membres, à Bruxelles, et avec les autres donneurs, à l’échelon local. La fourniture aux instances de terrain d’orientations plus précises concernant les normes de performance faciliterait le dialogue, la gestion des attentes des pays bénéficiaires et une amélioration de la prévisibilité des versements.
L’attitude à adopter à l’égard, d’une part, des États fragiles et, d’autre part, de la réforme des systèmes de sécurité, deux autres sujets spécifiques abordés dans le présent examen, doit elle aussi résulter d’une démarche à l’échelle de l’ensemble de l’administration. Actuellement, aucun document ne définit une quelconque stratégie de la Commission pour la programmation de l’aide aux pays en conflit ou aux États fragiles ; une communication sur le sujet est toutefois en cours d’élaboration. La cohérence dans ce domaine représente un défi particulièrement difficile étant donné la multiplicité des instruments qui existent à la Commission et ailleurs au sein de l’UE pour différents contextes. Il apparaît aussi indispensable d’améliorer la cohérence entre les divers instruments européens concernant la sécurité et la défense et d’autres aspects des programmes par pays ; les missions envoyées sur le terrain doivent être mieux intégrées aux autres composantes des programmes communautaires.
Par ailleurs, la Commission a souligné la nécessité d’œuvrer à la correction des inégalités entre hommes et femmes dans le cadre de l’action de la Communauté à l’appui du développement. A cet effet, elle promeut une double approche associant des activités destinées à renforcer les moyens d’action des femmes et la prise en compte systématique des questions d’égalité des sexes. Reste que, lors des visites sur le terrain effectuées à l’occasion de l’examen, il est apparu que la problématique homme femme n’avait pas systématiquement sa place dans la mise en œuvre des programmes ou ne figurait pas systématiquement parmi les principaux indicateurs utilisés pour évaluer la performance des programmes. Des améliorations sont donc possibles sur ces plans.
Les évaluations bisannuelles doivent être mises à profit pour déterminer un plan d’action pour l’avancement du programme de travail qui a été défini dans le domaine de la cohérence des politiques au service de développement, de façon à : i) garantir la répartition la plus efficace des ressources ; ii) faciliter un suivi au plus près des progrès ; et iii) favoriser la correction des incohérences et le renforcement des synergies entre politiques ayant des effets divergents.
La Commission et les États membres devraient rechercher de meilleurs moyens d’assurer réellement l’intégration des problèmes de cohérence dans le processus décisionnel, compte tenu de leurs compétences respectives.
La Commission devrait tirer parti du plan d’action et de l’amélioration des communications pour renforcer encore la coordination entre services. Au niveau du terrain, les objectifs communs devraient donner lieu à l’établissement de positions concernant tel thème ou pays, ce qui faciliterait la communication et la coordination, à la fois avec les services centraux et entre les membres de l’UE et les délégations locales. Cela pourrait nécessiter un renforcement des moyens mis à la disposition des délégations les plus importantes pour participer au dialogue.
L’attention grandissante prêtée par la Commission aux approches à l’échelle de l’ensemble de l’administration de la cohérence des politiques au service du développement pourrait contribuer à rehausser l’efficacité de la coordination des politiques dans certains domaines auxquels un intérêt particulier a été porté dans le cadre du présent examen, à savoir la gouvernance démocratique (orientations plus précises sur les normes de performance à satisfaire par les pays afin de faciliter le dialogue, la gestion des attentes et l’amélioration de la prévisibilité), les États fragiles et la réforme des systèmes de sécurité (nécessité d’une stratégie et de critères d’affectation des ressources ; renforcement de la coordination au niveau des instruments concernant la sécurité et la défense et meilleure intégration des missions sur le terrain) et la problématique homme-femme (prise en compte plus systématique dans les programmes et mesure plus efficace des performances).
Volume et répartition de l’aide
Un important catalyseur de croissance de l’APD
En 2005, l’APD émanant de la Communauté européenne s’est élevée à 9 390 millions USD , 7.8 % de plus que l’année précédente, chiffre qui en fait, parmi les membres du CAD, un des acteurs les plus importants sur la scène du développement. Les premières estimations font déjà ressortir un niveau record de 10 204 millions USD pour 2006.
La Communauté contribue en outre à accroître la qualité et le volume de l’aide consentie par l’ensemble de l’Union européenne. En 2005, c’est à son incitation que les États membres se sont engagés à consacrer 0.51 % de leur RNB à l’APD d’ici 2010 (0.17 % dans le cas des nouveaux États membres), et 0.7 % d’ici 2015 (0.33 % dans le cas des nouveaux États membres). Une grande partie du surplus total d’APD dégagé par l’Europe d’ici là sera imputable aux États membres. Tenir les engagements souscrits sera difficile aussi bien pour certains membres possédant un système d’aide relativement bien établi que pour les nouveaux États membres où ce système reste encore à construire. Le défi qui se profile pour la Commission est de trouver des moyens d’encourager et d’aider ces membres à atteindre leurs objectifs d’APD et de suivre leurs progrès. Par ailleurs, il se pourrait que certains États membres comptent sur la Commission pour assurer la gestion d’une partie du volume croissant de leur APD. La Commission pourrait être amenée à jouer un grand rôle, qui consoliderait sa valeur ajoutée, dans la recherche de solutions à ces divers problèmes liés à l’accroissement de l’APD européenne.
Une réforme en profondeur du budget
En 2006, les 35 instruments financiers (relevant pour certains de l’APD et pour d’autres non) parmi lesquels il était jusque là difficile de s’y retrouver ont été regroupés en un ensemble plus gérable de dix instruments. Le gros des apports provient désormais du Fonds européen de développement (FED) et de l’Instrument de coopération au développement (ICD). Ces deux mécanismes sont à l’origine de la majeure partie de l’APD totale, mais leurs modes de gestion diffèrent. Tous deux sont mis en œuvre par EuropeAid mais obéissent à des règles et réglementations différentes. Le FED est un programme pluriannuel géré par DEV et financé par des contributions volontaires des États membres en dehors du budget de la Communauté. Il concerne essentiellement les 77 pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP). L’ICD est géré par RELEX et financé directement sur le budget annuel de la Communauté. Il sert à alimenter des programmes de développement dans des pays d’Asie et d’Amérique latine, principalement. Dans l’un et l’autre cas, la planification des stratégies-pays fait dans une large mesure abstraction des fonds thématiques. Une plus grande cohérence entre les programmes thématiques et les stratégies-pays rehausserait l’efficacité et l’impact global des efforts déployés.
Le regroupement des instruments financiers était une nécessité et il en résultera une amélioration de la transparence, de l’efficience et de l’efficacité. Il devrait cependant être possible de pousser encore plus loin l’intégration et d’en réduire encore le nombre, en particulier en 2013 à l’échéance de la plupart d’entre eux. La Communauté doit poursuivre la rationalisation de son système budgétaire. Le financement sur le budget de la Communauté de l’aide au développement destinée aux pays ACP (autrement dit la budgétisation du FED) pourrait favoriser des gains d’efficience du fait que cela uniformiserait les règles et réglementations.
Établir des priorités pour l’utilisation des fonds demeure une nécessité
La Communauté distribue actuellement une APD à 145 pays, plus qu’aucun autre membre du CAD. L’attention grandissante portée à une répartition plus logique des tâches avec les États membres devrait permettre à la Commission d’affiner la définition des rôles respectifs dans ces pays. Dans certains pays en développement, sa présence se justifie peut-être en raison de son rôle fédérateur, parmi les membres de l’Union Européenne, mais pas forcément en tant qu’organisme donneur.
Certains États membres font pression sur la Communauté pour qu’elle concentre de plus en plus ses efforts sur les pays à faible revenu, afin notamment de préserver le ciblage de son aide sur la pauvreté. Plus de la moitié de l’APD bilatérale totale de la Communauté va déjà à ces pays, mais la tendance de cette part à l’augmentation s’est atténuée depuis 2003. La Commission devrait rechercher des moyens d’accroître l’aide aux pays à faible revenu.
Les États membres et les dirigeants de la Communauté estiment que la Commission pourrait avoir un rôle à jouer dans les États fragiles, surtout ceux qui retiennent relativement peu l’attention. Dans ces pays, elle pourrait assumer la représentation des États membres de l’UE, promouvoir le dialogue et se charger de répondre aux besoins d’aide en attendant que les États membres décident de l’ampleur et du calendrier de leur propre intervention.
La Communauté continue de s’appliquer à resserrer son ciblage sur certains secteurs prioritaires afin d’œuvrer dans les domaines où elle possède un avantage comparatif et de faire en sorte que son action complète celle des États membres.
Relations multilatérales
La Communauté étant à la fois un organisme donneur à part entière et une instance multilatérale bénéficiant de financements des États membres, elle n’apporte pas de contributions conséquentes aux autres institutions multilatérales. Au vu des chiffres notifiés au CAD, la part de son APD qui transite par des organisations multilatérales est restée stable au cours des 20 dernières années, aux alentours de 7 %. De son aide bilatérale, la Communauté fournit des montants en augmentation aux organisations internationales pour assurer la mise en œuvre de projets spécifiques. La part de ces contributions se fait sous forme de contributions aux programmes multilatéraux au niveau d’un pays.
La Communauté devrait se doter de cadres plus explicites, comme des accords de partenariat, pour continuer d'améliorer ses relations avec les principales organisations multilatérales oeuvrant dans le domaine du développement, à commencer par la Banque mondiale et la famille des entités des Nations unies. Elle doit aussi préciser son rôle et sa valeur ajoutée en tant que canal d’acheminement de financements des États membres aux organisations multilatérales.
La Communauté doit rester une force mobilisatrice qui suit et encourage les progrès vers les objectifs convenus d’accroissement de l’APD au niveau de l’Union européenne.
La Commission devrait donner aux délégations sur le terrain plus d’influence sur la définition des priorités et l’application des programmes thématiques au niveau des pays. La Communauté doit poursuivre l’uniformisation des règles et procédures applicables aux principaux instruments financiers à mesure que des possibilités se présentent et se garder de multiplier les lignes budgétaires se rapportant au développement.
La Commission est encouragée à s’employer avec les États membres à préciser les rôles respectifs au niveau des pays et à définir les priorités sectorielles de son aide de manière à ne pas trop s’éparpiller en tant qu’organisme donneur. Étant donné la priorité qu’elle accorde à l’éradication de la pauvreté, la Commission devrait expliciter comment elle intègre cet objectif dans ses stratégies opérationnelles, pour l’instauration d’une croissance favorable aux pauvres notamment, et rechercher en parallèle des moyens d’accroître son aide aux pays à faible revenu.
La Commission a besoin des cadres plus explicites pour régir sa collaboration avec les institutions multilatérales et elle doit mieux définir son rôle par rapport aux États membres. Elle doit continuer de renforcer ses relations avec les principales instances multilatérales.
Mise en œuvre et gestion de l’aide
Un partage des responsabilités organisationnelles dans le domaine du développement
La mise en œuvre du Consensus européen obligera DEV et RELEX à collaborer plus étroitement et à assouplir la frontière qui existe depuis toujours entre leurs attributions respectives. Les deux directions générales ont des conceptions différentes, dictées par leur mandat institutionnel, de la réponse à apporter aux priorités en matière de développement. Du fait qu’elles ne couvrent pas les mêmes zones géographiques, elles ont des perceptions et des vécus divergents de la réalité du monde en développement. Une organisation plus unifiée des compétences en rapport avec le développement au niveau de la Commission pourrait minimiser les doublons institutionnels, favoriser une politique du développement se fondant sur un échantillon géographique complet d’expériences et permettre que les responsables de l’aide privilégient sans ambiguïté aucune le traitement des problèmes prioritaires de développement. A terme, la répartition des tâches entre DEV et RELEX mériterait d’être revue à la lumière de l’évolution des cadres institutionnels de l’UE, pour le plus grand bien de la cohérence au service du développement et de l’efficacité de l’aide.
Les récents efforts de réforme interne
La Commission a opéré d’importantes réformes internes depuis le précédent examen. Le Consensus européen a confirmé la pertinence de ces mesures. En ce qui concerne les principes devant régir l’engagement, l’acheminement et l’élaboration des politiques, il y a ajouté des critères objectifs d’affectation des ressources, des améliorations pour ce qui est de la gestion de l’harmonisation avec les autres donneurs, une réorganisation des services centraux, la délégation de pouvoirs accrus aux instances de terrain, la rationalisation des procédures internes, le renforcement du contrôle de la qualité et une meilleure exploitation des résultats.
Malgré tout, l’équipe chargée de l’examen a constaté que le processus interne de réforme était souvent présenté comme « achevé ». De leur côté, les partenaires de la Communauté soulignent fréquemment la nécessité persistante d’élargir les pouvoirs dévolus aux instances de terrain, de simplifier encore les procédures et d’accélérer la mise en œuvre du programme. La Commission a certes mené à bien les réformes qui lui avaient été demandées, mais la Communauté ne doit pas se satisfaire de ce qui a déjà été fait étant donné que les nouveaux enjeux internationaux que sont l’accroissement du volume de l’aide, l’efficacité de l’aide, la cohérence des politiques et la gestion axée sur les résultats appellent une actualisation, une adaptation et une refonte des systèmes de gestion. La mise en œuvre du programme d’action défini à l’appui de l’efficacité de l’aide l’aidera à mieux cerner les réformes qu’elle doit elle-même engager.
Le transfert considérable de responsabilités en matière de gestion, des services de Bruxelles vers 81 délégations de la Commission sur le terrain, a été un élément clé du processus de réforme. Il est fort apprécié par les partenaires de la Communauté sur le terrain et a été pour beaucoup dans l’amélioration de l’efficience des activités de cette dernière. Il faut maintenant aller plus loin, avec l’attribution de pouvoirs touchant à des aspects plus stratégiques comme l’approbation des projets et la notification des résultats. Pour que les délégations soient à même d’assumer ces responsabilités supplémentaires, il leur faudra peut-être pouvoir compter sur davantage de spécialistes du développement et de ressources opérationnelles.
Une action efficace de développement nécessite souvent une planification des compétences spécialisées au niveau des services centraux afin en particulier de garantir aux instances de terrain l’éventail de qualifications dont elles ont besoin. Il pourrait être envisagé de créer une fonction de gestion du personnel spécialisé dans les questions de développement au sein de RELEX ou de DEV, de telle sorte que la planification et l’action soient conduites et coordonnées dans l’optique du développement s’agissant de l’ensemble des spécialistes du développement travaillant à la Commission. Dans la stratégie relative au personnel spécialisé dans les questions de développement, il conviendrait aussi de tenir compte des vastes possibilités de partage des ressources humaines qui existent au sein du système de la Communauté dans son ensemble et des États membres. Cela pourrait permettre un renforcement de l’effort collectif d’aide sans imposer des recrutements massifs.
Vers une culture des résultats et de l’apprentissage
Des évolutions notables sont intervenues au niveau du suivi et de la notification des performances depuis le dernier examen, mais trois aspects méritent une attention et des efforts accrus de la part de la Commission :
(i) Le Parlement et le public réclament de plus en plus aux institutions de la Communauté qu’elles leur rendent mieux compte des résultats et qu’elles appliquent une gestion axée sur les résultats. Le Consensus européen prévoit que les progrès accomplis vers les objectifs qu’il définit soient mesurés régulièrement et fassent l’objet de rapports annuels. Il faut s’appliquer à faire en sorte qu’à l’avenir le suivi et la notification des performances soit intégrés, simples et organisés de manière à fournir aux différentes composantes du système les informations dont elles ont besoin.
(ii) A terme, et à mesure que s’accroît l’intérêt porté par la communauté internationale des donneurs aux approches conjointes sur le terrain, la Commission devra renforcer sa capacité de participer à des dispositifs communs d’évaluation des résultats sur le terrain. L’existence de systèmes locaux crédibles de suivi et de notification pourrait en outre réduire les besoins de gestion de la Communauté et des États membres dans ce domaine.
(iii) Une meilleure gestion des performances va dans le sens des intérêts aussi bien de la Communauté que des États membres et la Commission pourrait collaborer plus étroitement avec les États membres à l’harmonisation de l’ensemble du dispositif européen. Cela vaut aussi dans le domaine connexe de la gestion des connaissances. Ce sont deux domaines de plus où le rôle fédérateur de la Commission peut se révéler utile.
Efficacité de l’aide
La Communauté est très attachée au programme d’action à l’appui de l’efficacité de l’aide, auquel elle assigne deux objectifs étroitement liés : (i) mettre en œuvre la Déclaration de Paris et améliorer la qualité de ses propres programmes d’aide ; et (ii) inciter les États membres de l’UE à appliquer la Déclaration de Paris et à améliorer l’efficacité de leur aide. La Communauté est déterminée à œuvrer au renforcement de l’efficacité de l’aide au niveau le plus élevé et a pris à cette fin un certain nombre d’initiatives d’intérêt stratégique et pratique. La communication intitulée Aide de l’UE : fournir une aide plus importante, plus efficace et plus rapide constitue le plan d’action de l’UE pour la mise en œuvre de la Déclaration de Paris et définit un calendrier pour l’obtention, par la Communauté et par les États membres, de résultats précis. Pour demeurer crédible dans son rôle de pilote, la Commission doit montrer l’exemple en veillant à ce que les mesures prises à l’appui de l’efficacité de l’aide portent leurs fruits et en améliorant la qualité et les modalités d’acheminement de l’aide qu’elle dispense. La Commission est encouragée à continuer de montrer la voie à suivre dans ce domaine.
Un recours plus grand au soutien budgétaire apparaît à la Communauté comme un moyen déterminant de progresser dans l’exécution du programme d’action à l’appui de l’efficacité de l’aide et d’améliorer la mise en œuvre de cette dernière. Faire une plus large place au soutien budgétaire nécessite toutefois la conduite plus systématique d’évaluations des risques et une bonne analyse de l’adéquation de cet outil au contexte local. La Commission doit se garder d’utiliser ce dernier pour accélérer les transferts de fonds dans le contexte de l’intensification de l’effort d’aide ou pour atteindre l’objectif de 50 %. Ces services centraux doivent s’en remettre davantage à l’expérience et au jugement des agents des délégations s’agissant de la conception et de la gestion du soutien budgétaire. Ils doivent s’en tenir à leur approche pragmatique passée consistant à adapter le soutien budgétaire au contexte local. Le soutien budgétaire est peut-être un domaine dans lequel la Commission possède un avantage comparatif sur de nombreux États membres compte tenu de son expérience et du savoir-faire qu’elle a accumulé en la matière.
La Communauté est résolue à réduire le nombre d’unités parallèles de mise en œuvre de projets. Or, dans le cadre de sa coopération avec les États ACP, est spécifiquement prévue la désignation d’un « ordonnateur national » chargé de veiller à la conformité des programmes avec les règles et procédures de la Communauté. L’ordonnateur national est souvent assisté d’une « cellule d’appui du FED » composée de fonctionnaires du pays concerné et de conseillers sous contrat, cellule qui s’apparente dans certains cas à une unité parallèle de mise en œuvre. La nomination d’un ordonnateur national n’est en revanche pas imposée dans les pays RELEX. Dans l’optique d’une amélioration de l’efficacité globale de l’aide communautaire, il semblerait opportun de comparer les résultats des approches retenues dans les deux ensembles de pays. L’évaluation qui été réalisée en 2001 du système des ordonnateurs nationaux et des cellules d’appui pourrait servir de point de départ à cet exercice et être complétée par une comparaison avec le mode de mise en œuvre utilisé dans les pays RELEX.
La Communauté a certes déployé des efforts considérables de déliement, mais elle devrait envisager de délier entièrement son aide, comme le veut la Recommandations du CAD de 2001, que les fonds proviennent (i) de l’ICD, dans le cadre duquel les autres donneurs qui ont délié leur aide peuvent demander à bénéficier de l’accès réciproque à l’aide extérieure de la Communauté, ou (ii) du FED, dans le cadre duquel seuls les États membres et les pays ACP peuvent concourir. La Commission devrait réexaminer ses procédures de passation des marchés et ses critères d’attribution des contrats de façon à permettre aux nouveaux membres de l’UE d’accéder à ces derniers à des conditions concurrentielles car, devenus donneurs depuis peu, ceux ci n’ont pas nécessairement chez eux des entreprises et des ONG bénéficiant de longue date de contrats ou de subventions financés par l’aide. Compte tenu de la contribution importante que ces nouveaux membres apportent à l’APD communautaire conformément à l’accord de Barcelone, ils sont très soucieux de montrer à leur parlement et à leur opinion publique qu’ils prennent pleinement part à la mise en œuvre des programmes de l’UE. Il convient en outre d’intégrer dans l’exercice les politiques commerciales de l’UE, y compris les règles d’origine imposées dans l’initiative Tout sauf les armes pour les pays ACP.
Les efforts déployés par la Communauté pour resserrer sa collaboration avec la société civile se sont renforcés, d’où une multiplication des activités programmées, à Bruxelles ou sur le terrain, avec des organisations non gouvernementales. Cela dit, la démarche actuelle, qui consiste à soutenir des activités isolées de petite envergure en les rattachant à des projets, ne paraît pas reposer sur une véritable vision stratégique ni témoigner d’un réel souci de durabilité. Elle ne permet pas d’accroître l’efficacité et l’impact de l’aide autant que le ferait un partenariat plus total avec la société civile. Les organisations de la société civile apprécieraient des consultations plus approfondies et plus larges avec la Commission, à Bruxelles et sur le terrain, sur les politiques, stratégies et programmes. Il pourrait aussi être utile de faire appel à des groupes locaux pour prêter main forte aux pouvoirs publics et aux donneurs pour le suivi des programmes de soutien budgétaire. Les procédures de passation des contrats avec les organisations de la société civile pourraient être rationalisées et décentralisées afin de mieux tenir compte des capacités locales et des réalités du terrain. Il semblerait possible de simplifier les contrats ou de les remplacer par des dons, et peut-être d’autoriser ces organisations à utiliser leurs propres systèmes comptables, dès lors qu’ils ont été homologués au préalable, en s’en remettant davantage aux audits ex post.
La Commission doit continuer d’assumer la conduite du plan d’action de l’UE pour la mise en œuvre de la Déclaration de Paris. Elle doit montrer l’exemple en prenant des mesures propres à rehausser l’efficacité et à améliorer la qualité et les modalités d’acheminement de l’aide qu’elle-même dispense. Les principes qui viennent d’être adoptés concernant la répartition des tâches offrent une voie prometteuse d’amélioration de l’efficacité et de l’impact de l’action de la Communauté et des États membres dans le domaine de la coopération pour le développement.
La Commission doit continuer de simplifier les procédures, décentraliser davantage encore les responsabilités et mettre à la disposition des délégations des moyens suffisants (effectifs et compétences) pour leur permettre de s’acquitter de leur tâche, y compris s’agissant du rôle « fédérateur » de la Communauté. Elle devrait envisager de créer à Bruxelles une fonction de gestion du personnel spécialisé dans les questions de développement qui s’occuperait de planifier l’affectation de tous les agents travaillant dans le domaine du développement.
La Commission doit poursuivre la mise en place d’un système simple et plus intégré de suivi et de notification et doter les délégations des moyens nécessaires pour fournir les informations requises. Les réformes de la gestion des performances doivent être poussées plus avant à travers une action associant la Communauté et les États membres.
La Commission devrait actualiser l’évaluation réalisée en 2001 du système des ordonnateurs nationaux et des cellules d’appui du FED afin de voir si celui-ci est compatible avec les principes d’efficacité de l’aide et d’en tirer des enseignements et des pratiques optimales pour l’action de coopération pour le développement dans son ensemble, qu’elle vise les pays ACP ou d’autres.
Au-delà des mesures qu’elle a déjà prises, la Commission et les États membres devraient s’employer, avec leurs partenaires ACP, à accorder la politique de déliement du FED à la Recommandation du CAD de 2001, et la Communauté devrait rechercher des moyens de délier davantage son aide d’une manière générale.
La Commission est encouragée à intensifier les consultations avec les partenaires de la société civile, à Bruxelles et sur le terrain, en organisant des réunions mieux structurées autour de questions relatives à la ligne de conduite à adopter, à la programmation stratégique et à l’efficacité de l’aide. Elle devrait aussi s’interroger sur les moyens de mieux adapter ses procédures d’attribution des contrats aux capacités, souvent limitées, des organisations de la société civile.
La Communauté européenne est le deuxième donneur d'aide humanitaire par ordre d'importance parmi les membres du CAD. En 2005, ses dépenses à ce titre se sont élevées à 1 146 millions USD, soit 12 % de son APD totale. La force de son service d'aide humanitaire (ECHO) réside dans l'étendue de sa présence sur le terrain (43 bureaux), dans son réseau d'experts techniques et dans les relations de partenariat privilégiées qu'il a établies avec les ONG pour le déploiement de ses activités (50 % de son budget). La Commission a souscrit aux Principes et bonnes pratiques pour l'action humanitaire et elle s'est engagée à les mettre en œuvre dans le cadre d'un dispositif d'intervention en cas de crise qui soit à la fois rapide, souple et axé sur les besoins.
Étant donné l'ampleur de l'aide qu'il fournit, ECHO pourrait exercer une plus grande influence sur les politiques humanitaires et prendre davantage d'initiative au sein de la communauté internationale pour faire en sorte que l'action humanitaire individuelle et collective soit globalement plus efficace. La Commission a commencé à agir dans ce sens avec la diffusion, en juin 2007, d’une Communication appelant à un consensus européen sur l’aide humanitaire. Comme les autres donneurs, ECHO doit faire tout son possible pour garantir l’indépendance de son action vis-à-vis d'objectifs politiques ou militaires, par exemple, et pour amener les acteurs du développement à se mobiliser sur les questions humanitaires. Au plan interne, l'articulation entre le mandat d'ECHO et les politiques de la Commission concernant la protection civile, la gestion des crises, la préparation aux catastrophes et le lien entre l'aide d'urgence et le développement pose des problèmes. La Communauté doit s’employer à mieux raccorder les questions humanitaires à la programmation des activités de développement, par exemple en incorporant la préparation aux catastrophes dans les stratégies-pays ou en améliorant la transition et la coordination entre les secours humanitaires et les actions à plus long terme. Il apparaît de plus en plus indispensable de mieux organiser le cadre dans lequel ECHO et les États membres sont amenés à débattre des questions de politique humanitaire. La structure actuelle, le Comité de l'aide humanitaire (HAC), se contente d’approuver les interventions d’aide humanitaire au vu de recommandations émanant d’ECHO. Avec la montée en puissance d'ECHO depuis quelques années, un examen de l’aide humanitaire sous l’angle stratégique semble s’imposer. Dernièrement, le groupe de travail "Coopération au développement" du Conseil (CODEV) a commencé à débattre des questions d’orientation de l’action. Un dispositif plus réactif de réflexion et de décision sur la politique européenne doit être mis en place, pourquoi pas dans le cadre du CODEV.
Malgré les ressources supplémentaires qui doivent être prélevées chaque année sur la réserve d'aide d'urgence ou mobilisées auprès d'autres sources, le budget de base d'ECHO reste stationnaire. La Communauté aurait intérêt à revoir ce sous-financement programmé de l'action humanitaire, surtout si l'on songe à l'avantage comparatif dont dispose ECHO et à sa position de leader sur la scène humanitaire mondiale. Elle doit être consciente en particulier des risques que représente pour ses activités humanitaires la concurrence accrue dont les ressources de la réserve d'aide d'urgence pourraient faire l'objet.
La capacité d'intervention d'ECHO repose essentiellement sur un solide réseau de 200 organisations non gouvernementales avec lesquelles il a signé un contrat-cadre de partenariat. Malgré l'existence de cet instrument, qui constitue une sorte d'accord préalable, les obligations imposées par ECHO pour la soumission des propositions et en matière d'information sont perçues par nombre de ses partenaires comme complexes. La Communauté ferait bien de réexaminer ces obligations en vue de les simplifier. La collaboration s’en trouverait renforcée, de même que l’efficacité de l’action menée sur le terrain.
ECHO devrait conduire régulièrement des consultations sur les questions humanitaires pour formaliser les priorités de son action et ses procédures opérationnelles. Il devrait chercher à exercer une plus grande influence sur les politiques humanitaires à l'échelon international tout en préservant sa rapidité et sa souplesse d'intervention.
La Communauté et les États membres devraient envisager de promouvoir un débat sur les aspects stratégiques de l'action humanitaire au niveau des groupes de travail du Conseil, à commencer peut-être par le CODEV, parallèlement aux délibérations du Comité de l'aide humanitaire.
La Communauté devrait réexaminer la situation du budget de base d'ECHO pour l'action humanitaire, notoirement sous-financé, étant donné en particulier l'avantage comparatif dont bénéficie ECHO et la valeur ajoutée qu'il est en mesure d'apporter en tant qu'acteur d'envergure mondiale et fédérateur de l'aide humanitaire au niveau européen.
La Communauté devrait continuer à rationaliser et à simplifier ses exigences administratives afin de renforcer la collaboration avec ses partenaires et d’améliorer l’efficacité de son action sur le terrain.
* Afin de simplifier au maximum la terminologie renvoyant aux différentes structures de la Communauté européenne ayant à connaître des questions de coopération pour le développement, on retiendra ici les définitions suivantes : (i) la Commission européenne (« la Commission ») est l’instance européenne plus particulièrement chargée de la mise en œuvre et de la gestion des programmes d’aide européens, (ii) les institutions de la Communauté européenne (« la Communauté ») englobent, outre la Commission, le Conseil des ministres et le Parlement européen, (iii) l’Union européenne (« l’UE »), enfin, recouvre trois piliers : la Communauté, la politique étrangère et de sécurité, et la justice et les affaires intérieures.
** Si pour les membres du CAD une approche « à l’échelle de l’ensemble de l’administration » passe le plus souvent par l’implication des différents ministères nationaux, dans le cas de la Communauté cette expression renvoie essentiellement à la convergence des points de vue et des activités parmi les directions générales de la Commission.
*** Les ressources émanant de la Commission sont prises en compte dans l’APD notifiée par les États membres au CAD.
Examen de la Communauté européenne (2007), Rapport complet Examen par l’OCDE des politiques et programmes de la Communauté européenne en matière de coopération pour le développement Communauté Européenne (2002), Examen du CAD par les pairs. Principales conclusions et recommendations Also AvailableEgalement disponible(s)
European Community (2007), DAC Peer Review: Main Findings and Recommendations