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Travaux de la XIe l�gislature > Comptes rendus des r�unions
DÉLÉGATION POUR L'UNION EUROPÉENNECOMPTE RENDU N°�58Réunion du jeudi 12 novembre 1998 à 9 heures 30Présidence de M.�Henri Nallet, PrésidentCommunication du Président sur la révision constitutionnelleLe Président Henri Nallet a rappelé que le Président de l'Assemblée nationale lui avait demandé de lui présenter des propositions sur une éventuelle modification de l'article�88-4 de la Constitution, à l'occasion de la réforme constitutionnelle rendue nécessaire par la prochaine ratification du Traité d'Amsterdam. L'objet de son rapport est donc circonscrit et ne porte pas sur l'ensemble de la révision constitutionnelle découlant de la décision du Conseil constitutionnel du 31�décembre 1997.Après avoir dressé un bilan de l'application de l'article 88-4, le président de la Délégation a présenté des propositions de réforme.Introduit dans la Constitution en 1992 à la suite d'une initiative parlementaire, l'article 88-4 a permis un renforcement des prérogatives du Parlement, sans pour autant porter atteinte à l'équilibre de nos institutions. Depuis lors, la procédure a été sensiblement améliorée grâce à l'action de la Délégation au cours de la dernière législature. Chargée d'instruire l'ensemble des propositions d'actes communautaires soumis à l'Assemblée nationale, la Délégation peut également déposer des propositions de résolution, qui sont renvoyées à la commission permanente compétente. Le problème des délais d'examen des textes a perdu de son acuité�: le Conseil d'Etat, qui est appelé à donner son avis sur la nature, législative ou réglementaire, des propositions d'actes communautaires, se prononce plus rapidement�; une circulaire du Premier ministre a institué en 1994 la réserve d'examen parlementaire, qui permet de suspendre la procédure communautaire tant que les assemblées n'ont pas achevé l'examen d'un texte. En outre, depuis 1995, la teneur des avis du Conseil d'Etat est communiquée au Parlement.Le bilan de l'application de ce nouvel article de la Constitution doit être dressé en ayant à l'esprit qu'il instaure seulement un mécanisme de consultation des assemblées sur une politique européenne qui demeure de la responsabilité de l'exécutif. Le bilan quantitatif est assez substantiel�: environ 250�textes ont été soumis chaque année aux assemblées, donnant lieu au total à près de 150�propositions de résolution, dont la plupart émanent de la Délégation et qui ont eu, pour certaines, un grand impact, comme c'est le cas de la résolution sur le passage à l'euro. Sans entraîner le retour au régime d'assemblée, la réintroduction des «�résolutions�» parlementaires dans notre droit a permis d'accroître le pouvoir de contrôle du Parlement, qui peut débattre de manière plus régulière et moins académique des questions communautaires.Toutefois, des lacunes et imperfections demeurent. Elles concernent, d'une part, l'exclusion des actes des deuxième et troisième piliers du champ d'application de l'article 88-4 et, d'autre part, l'interprétation donnée par le Conseil d'Etat de la notion de «�dispositions de nature législative�». Si les éléments positifs l'emportent, une amélioration de ce dispositif est donc nécessaire. Le protocole n°�13 au Traité d'Amsterdam nous y invite, puisqu'il prévoit le renforcement de l'information des parlements nationaux et l'accroissement du rôle de la Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires (COSAC).L'idée d'étendre le champ du contrôle aux actes des deuxième et troisième piliers comportant des dispositions de nature législative ne paraît plus guère susciter d'opposition, ce qui traduit un changement d'état d'esprit au sein de l'exécutif depuis les débats qui ont marqué la révision constitutionnelle de 1995.S'agissant des autres actes, il ne paraît pas souhaitable d'ouvrir une possibilité de contrôle systématique, qui obligerait les délégations à examiner plusieurs milliers de textes chaque année. En revanche, la Constitution pourrait consacrer la faculté dont dispose le Gouvernement de soumettre au Parlement les textes préparatoires à des actes de l'Union européenne et, plus largement, tout document émanant d'une institution de l'Union et présentant un intérêt politique, qu'il relève ou non du domaine législatif.Hormis cette hypothèse, le critère de la nature législative des projets de textes soumis au Parlement doit être maintenu�: même si la distinction entre les domaines législatif et réglementaire et son application au droit de l'Union européenne encourent des critiques, cette délimitation reste un des principes majeurs de la Constitution�; elle permet de garantir les prérogatives de l'exécutif dans un processus de décision qui demeure celui d'une négociation internationale.Ces propositions élargiraient nettement le champ du contrôle, tout en respectant l'équilibre général de nos institutions. Elles se rapprochent des systèmes en vigueur dans la majorité des autres Etats membres.L'exposé du Président a donné lieu à un large débat.M. François Guillaume a estimé que le bilan de l'application de l'article 88-4 était mitigé�: la Délégation a, certes, produit des travaux de bonne qualité, mais on peut s'interroger sur son influence sur les gouvernements successifs dans les négociations communautaires. Si sa position sur l'exception culturelle a été suivie, c'est parce qu'il existait une quasi unanimité nationale sur le sujet et que beaucoup de parlementaires français ou européens lui avaient apporté leur appui. Le Parlement européen n'a acquis une véritable influence que dans une période récente et grâce à l'extension de la procédure de codécision. Le rôle des parlements nationaux devrait également être accru à la fois de manière individuelle - par exemple sur le modèle du Parlement danois - et sur le plan collectif�: la COSAC favorise les échanges de points de vue entre les parlements nationaux, mais elle n'exerce qu'une influence limitée. On pourrait donc imaginer une sorte de Sénat européen permettant aux parlements nationaux de jouer un plus grand rôle dans l'élaboration des normes de l'Union européenne. Enfin, le respect du principe de subsidiarité devrait faire l'objet d'un examen plus vigilant et donner lieu à une prise de position systématique de la Délégation.M. Maurice Ligot a estimé, contrairement aux propos du Président, que l'élaboration du droit communautaire dérivé n'est pas comparable à celle des traités internationaux et qu'elle ne relève donc pas des relations internationales classiques, où le pouvoir exécutif exerce une prééminence traditionnelle. Il s'agit en effet de textes qui sont intégrés au droit interne et régissent la vie des citoyens. Les traités communautaires étant eux-mêmes d'une nature différente de celle des autres traités internationaux, le Parlement devrait exercer une plus grande influence en ce domaine et ne pas se borner à en autoriser ou refuser la ratification.Le fait que le domaine législatif a été strictement défini par la Constitution de 1958 ne devrait pas nécessairement conduire à limiter l'influence du Parlement sur les projets d'actes de l'Union européenne. N'est-ce pas plutôt l'activité normative de celle-ci qui devrait conduire à accroître les attributions du Parlement ? Un équilibre doit être trouvé ; le Parlement devrait pouvoir sélectionner lui-même les documents qui lui paraissent importants, plutôt que de voir sa capacité d'expression limitée par un choix effectué de manière autoritaire.Mme Nicole Catala a observé que la soumission au Parlement des projets d'actes communautaires prévue par la Constitution ne s'appliquait pas à certains textes importants. Elle s'est interrogée sur la portée de l'extension du champ d'application de l'article 88-4 aux actes des deuxième et troisième piliers, estimant, comme M. Maurice Ligot, que le Parlement devrait disposer d'une très large capacité de se prononcer. Citant l'exemple de la communication de la Commission européenne intitulée «�Agenda 2000�», elle a regretté que l'exa men auquel s'est livrée la Délégation n'ait pu être conclu par le dépôt d'une proposition de résolution. Elle a souhaité que le Conseil d'Etat, s'il doit continuer à donner son avis au Gouvernement sur la nature législative des projets d'actes qui lui sont soumis, examine en même temps leur conformité à la Constitution. Rappelant que, au Danemark, en Autriche, en Finlande et en Allemagne, le gouvernement est lié, dans une certaine mesure, par la position exprimée au Parlement, elle a estimé que ce système donnait à l'exécutif une position de force dans la négociation. Le dispositif en vigueur en France ne met-elle pas celle-ci en situation d'infériorité ?Elle a interrogé le Président sur la portée de la «�réserve de réciprocité�» qui figure aux articles 88-2 et 88-3 de la Constitution, alors qu'il est établi qu'un Etat membre ne peut se soustraire à l'application d'une norme communautaire au seul motif qu'un autre refuse de l'appliquer.Elle a enfin estimé que le Parlement devrait pouvoir exercer sa fonction générale de contrôle et donc voter librement des résolutions sur les documents de l'Union européenne, sans être limité par un filtre opéré par une autorité extérieure, ni par un dispositif soumis au pouvoir discrétionnaire du Gouvernement. Les Parlements britannique et allemand déterminent eux-mêmes les textes européens sur lesquels ils choisissent de statuer.M. Pierre Lellouche, ayant salué la qualité du rapport, a estimé que la France se situe aujourd'hui à un tournant de son histoire européenne et de son histoire juridique�: la mise en place de la monnaie unique, de même que les nouvelles compétences communautaires prévues par le traité d'Amsterdam, notamment dans le domaine de la justice, des libertés publiques et de l'immigration, auront pour effet de transférer aux institutions communautaires des pans entiers de la souveraineté des Etats membres. Face à de tels changements, peut-on se borner à pérenniser le modeste mécanisme de l'article 88-4�? Ne risque-t-on pas d'aggraver le déficit démocratique�? Pour lui, on ne saurait approfondir la construction européenne sans y associer les peuples, directement ou par l'intermédiaire des parlements nationaux. Or, face à de telles exigences, les modifications proposées par le Rapporteur ont un caractère «�frileux�» et «�incomplet�». On ne saurait opposer au souhait d'un renforcement du contrôle parlementaire l'argument du changement de l'équilibre de nos institutions, ni celui du rétablissement d'un régime d'Assemblée�! La politique européenne de la France est un aspect de la politique intérieure -�et non des relations internationales�- car l'Union européenne légifère dans des domaines qui ont une incidence directe sur la vie des citoyens.Ce n'est pas rogner les pouvoirs de l'exécutif que d'associer plus étroitement le Parlement national à l'élaboration de telles décisions, les pouvoirs dont il dispose restant de nature consultative. Il s'agit simplement d'accroître la capacité des assemblées de formuler des avis sur les projets de normes communautaires.S'inspirer de la hiérarchie des normes établie par les articles 34 et 37 de la Constitution ne peut que limiter l'influence de notre Parlement sur les projets d'actes communautaires, puisque cette distinction n'existe pas dans le droit communautaire�; elle présente le double inconvénient de priver le Parlement de textes de grande portée et de l'inonder de projets d'actes sans importance.Pour exercer pleinement sa mission de contrôle, la Délégation pour l'Union européenne devrait devenir une commission permanente et disposer de moyens adaptés à l'importance de sa tâche. Ainsi, le président de cette future commission des affaires européennes devrait pouvoir associer dans des groupes de travail des députés appartenant aux autres commissions. Les délais d'examen des textes devraient, sauf cas d'urgence, permettre un examen approfondi. Une «�veille constitutionnelle�» sur les projets d'actes du droit dérivé devrait être organisée et le Conseil constitutionnel devrait pouvoir en être saisi.Pour lui, le délai de cinq ans préalable à l'application éventuelle -�sur décision unanime du Conseil�- de la règle du vote à la majorité qualifiée sur les questions relatives au franchissement des frontières extérieures, à l'asile et à l'immigration, peut donner lieu à deux lectures�: soit le Traité d'Amsterdam organise dès à présent le transfert de compétences, lequel est définitivement accepté par la révision constitutionnelle et la ratification du Traité�; soit -�et c'est sa propre interprétation�- le Traité d'Amsterdam n'organise pas ce transfert de compétences, hormis le cas des visas de court séjour, car le transfert résultera du vote du Conseil à l'unanimité dans cinq ans. Comme on ne connaît ni ceux qui seront appelés à exprimer ce vote dans cinq ans, ni sur quoi ils donneront leur accord, il convient d'introduire dans la Constitution une disposition selon laquelle ce passage à la majorité qualifiée sera soumis à une autorisation législative.M.�Gérard Fuchs a approuvé les propositions du Rapporteur, tout en observant que les textes des deuxième et troisième piliers ne sont pas de même nature que ceux du premier pilier et qu'ils devraient donner lieu à une pratique différente.Evoquant les textes autres que les projets d'actes relevant du domaine législatif au sens de l'article 34 de la Constitution, il a rappelé qu'un protocole annexé au Traité d'Amsterdam prévoit que les documents de consultation de la Commission seront transmis aux Parlements nationaux. Par exemple, la Commission présente chaque année un programme législatif, qui est l'équivalent d'un programme de gouvernement et constitue, comme le bilan de l'exécution de ce programme, un moment politique important. Ne conviendrait-il pas de modifier l'article�88-4 de la Constitution pour permettre au Parlement d'intervenir préalablement à la décision du Conseil et du Parlement européen sur ces actes, qui, sans être de nature législative, ont des conséquences législatives�? L'Assemblée nationale pourrait ainsi, par le vote d'une résolution, se prononcer sur les priorités de la législation communautaire pour l'année suivante.Il a par ailleurs déploré de ne pas avoir été tenu informé, en tant que rapporteur de la Délégation, des positions du Gouvernement, du Coreper et du Conseil sur les recommandations de la Banque centrale européenne, sur lesquelles la Délégation a déposé, à son initiative, une proposition de résolution. Il a donc insisté pour que la Délégation et son rapporteur soient tenus pleinement informés par le Gouvernement des suites données aux résolutions.Enfin, rejoignant les propos du Président, il a estimé qu'il conviendrait d'aborder, ultérieurement, les modalités du contrôle démocratique et notamment les rôles respectifs des parlements nationaux et du Parlement européen.Mme Nicole Ameline a souligné que la réhabilitation du Parlement national constituait un enjeu essentiel dans le contexte européen. Alors que le Parlement européen tire du traité d'Amsterdam une légitimité et des pouvoirs accrus, le débat sur les Parlements nationaux reste ouvert. Elle a jugé les propositions du Président très consensuelles, mais a minima, et a souhaité une démarche plus audacieuse en vue d'associer plus étroitement les parlements nationaux à l'élaboration de règles de droit communautaire qui sont destinées à devenir des règles de droit interne. Cette réflexion n'est pas dissociable de celle relative à la subsidiarité, qui doit être clarifiée, ni du regard sur les autres parlements nationaux, dont elle aurait souhaité connaître, en ce domaine, les règles et les pratiques.L'avenir du Parlement national doit faire l'objet d'une prise de conscience politique. Au Danemark, le mandat de négociation que donne la Commission des affaires européennes du Folketing est très efficace. En tout état de cause, le travail parlementaire sur les questions européennes devrait être revalorisé, même si l'on ne fait pas de la Délégation la première des commissions comme au Danemark ou en Finlande.Elle s'est demandée quelle suite avait été donnée à la suggestion du Président Giscard d'Estaing de créer un comité parlementaire de l'euro constitué pour moitié de membres du Parlement européen et pour moitié de parlementaires nationaux des Etats membres.M.�François Loncle a estimé que la révision constitutionnelle devait permettre à la fois la revalorisation des moyens du Parlement et le développement de la construction européenne. Il s'est demandé si les propositions destinées à renforcer le rôle du Parlement -�auxquelles il convient de réfléchir�- ne dissimulaient pas, pour certaines d'entre elles, la volonté de freiner la construction européenne.Il a qualifié de fausse bonne idée celle consistant à transformer la Délégation en commission permanente, tout en souhaitant que les moyens de la Délégation et sa capacité d'expertise soient accrus. Pour lui, la Délégation devrait conserver son statut actuel, dont l'intérêt est de permettre aux députés des différentes commissions permanentes d'en être membres, ce qui ne pourrait plus être le cas si elle devenait une commission permanente.M.�Yves Dauge a estimé que la Délégation était confrontée à des questions très techniques, nécessitant une certaine spécialisation, et, dans d'autres cas, à des enjeux politiques, sur lesquels il était difficile de mesurer son influence. Partageant l'analyse de M.�François Loncle, il a considéré que c'est la présence au sein de la Délégation de membres appartenant aux six commissions permanentes qui lui permet de procéder à un examen «�transversal�» des dossiers. Il s'est enquis des conditions dans lesquelles la Délégation pourrait jouer un plus grand rôle dans le processus d'élaboration du droit communautaire.Evoquant les expériences étrangères, M.�Maurice Ligot a vu dans le Parlement finlandais un exemple de contrôle de la politique européenne plus intéressant que celui du Danemark, qu'il a jugé non transposable. Plutôt que de se référer au domaine législatif, l'article 88-4 devrait étendre la capacité d'action du Parlement en considération de sa fonction de contrôle�: il appartient au Parlement de contrôler l'action du Gouvernement et, indirectement, celle des autorités communautaires.La Délégation et le Parlement devraient pouvoir contrôler tous les aspects de la politique européenne�; or, l'exemple de l'Agenda 2000 -�qui n'a pas été soumis au Parlement et n'a donc pu faire l'objet d'une résolution, alors que ce texte concerne l'avenir de l'Europe�- montre que tel n'est pas le cas.En réponse aux intervenants, le Président Henri Nallet a souligné le caractère à la fois ambitieux et réaliste des modifications qu'il propose. Il s'agit d'abord de soumettre au Parlement l'ensemble des propositions d'actes revêtant un caractère législatif - y compris ceux relevant des deuxième et troisième piliers�; il lui paraît fondamental que le Parlement puisse voter des résolutions dans ces matières, surtout celles relevant du troisième pilier qui concernent les libertés individuelles et le droit des personnes. Il s'agit ensuite de donner au Gouvernement la faculté de soumettre au Parlement -�afin qu'il puisse le cas échéant se prononcer par voie de résolutions�- tout autre projet d'acte ou document de l'Union européenne. Il s'est déclaré opposé à une disposition soumettant à cette procédure les quelque 2�500 documents transmis chaque année à la Délégation en application de la loi du 10�mai 1990, dite «�loi Josselin�». Pour lui, le Conseil d'Etat doit continuer à jouer le rôle de filtre, de manière à sélectionner les projets d'actes comportant des dispositions de nature législative. Les résolutions, qui sont plus qu'un simple avis, doivent porter sur ces textes et ceux dont le Gouvernement aura décidé de saisir les assemblées. En revanche, la Délégation disposera toujours de la faculté de se prononcer, par un rapport d'information et des conclusions, sur tout aspect de l'activité des instances de l'Union européenne.Si les affaires communautaires ne sont pas des affaires internationales comme les autres, la Constitution n'établit aucune distinction dans la négociation des unes et des autres. L'existence d'un mandat de négociation donné au Gouvernement par le Parlement ou un de ses organes n'est pas nécessairement de nature à renforcer la position des négociateurs�: elle risque au contraire de les priver d'une indispensable marge de manoeuvre. Il lui paraît préférable de faire bénéficier le Parlement d'une grande transparence et, par exemple, d'entendre le ministre compétent avant et après la réunion du Conseil.