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Compensation du handicap : le temps de la solidarit�
2. L'insertion en milieu ordinaire de
travail doit demeurer prioritaire
Le milieu ordinaire de travail doit être
considéré comme le lieu naturel d'insertion professionnelle des
personnes handicapées. C'est pourtant toujours loin d'être le cas,
tant la constatation de la déficience a encore tendance à
prévaloir sur la valorisation des compétences.
L'importante loi du 10 juillet 1987 avait pourtant, à
l'issue d'une analyse approfondie des timidités de la loi d'orientation
du 30 juin 1975 en matière d'insertion professionnelle, dressé un
cadre cohérent et ambitieux pour favoriser l'accès à
l'emploi en milieu ouvert.
LA LOI DU 10 JUILLET 1987
L'emploi des personnes handicapées est principalement
régi par les dispositions de la loi n° 87-517 du 10
juillet 1987 en faveur de l'emploi des travailleurs handicapés. Ces
dispositions sont codifiées aux articles L. 323-1 à
L. 323-8-8 du code du travail.
S'inscrivant dans la continuité de la loi d'orientation
du 30 juin 1975, cette loi reposait sur quatre idées
principales :
- le remplacement de l'obligation de procédure par
une obligation de résultats ;
- la fusion des législations sur les
mutilés de guerre et les travailleurs handicapés ;
- l'association des partenaires sociaux à la
politique de l'emploi des personnes handicapées ;
- l'extension de l'obligation de résultat au
secteur public.
En application de cette loi, les établissements d'au
moins 20 salariés sont assujettis à une obligation d'emploi des
travailleurs handicapés, tels que définis à l'article L.
323-3 du code du travail, à hauteur de 6 % de leurs effectifs.
Ces établissements peuvent s'acquitter de cette
obligation de quatre manières :
- en embauchant effectivement des
bénéficiaires de l'obligation d'emploi dans les proportions
prévues par la loi ;
- en passant des contrats de fourniture de sous-traitance
avec des établissements de travail protégé (ateliers
protégés, centres d'aide par le travail, centre de distribution
de travail à domicile) ;
- en concluant un accord de branche, d'entreprise ou
d'établissement prévoyant la mise en oeuvre d'un programme
pluriannuel en faveur des bénéficiaires de l'obligation
d'emploi ;
- en versant une contribution à un fonds de
développement pour l'insertion professionnelle des travailleurs
handicapés (AGEFIPH).
Mais, quinze ans après sa publication et après
des premiers résultats encourageants, son bilan aujourd'hui en
demi-teinte invite votre rapporteur à dresser les lignes directrices de
sa révision.
a) Revoir la réglementation
applicable au secteur privé
Le taux d'emploi des travailleurs handicapés stagne
depuis plusieurs années autour de 4 %, alors que la loi du 10
juillet 1987 fixe une « obligation de
résultats » de 6 %.
Il ne s'agit pas ici pour votre rapporteur de stigmatiser
l'attitude des entreprises en la matière. Elles restent en effet
légalement fondées à s'acquitter de leur obligation sous
d'autres formes que l'emploi direct. Elles peuvent également rencontrer
des difficultés à recruter des travailleurs
handicapés : - soit en raison de la spécificité de leur
activité ;
- soit en raison des caractéristiques de la
population des travailleurs handicapés (faiblesse des qualifications,
vieillissement qui entraîne un taux de départ en retraite assez
élevé et qui conduit à un effort d'embauche important pour
seulement maintenir le taux d'emploi) ;
- soit en raison des incohérences du
système d'aide aux personnes handicapées, qui peut conduire
à une désincitation au travail, comme le soulignait M. Jean-Louis
Segura, alors directeur général de l'AGEFIPH, lors de son
audition.
Les entreprises assujetties à l'obligation d'emploi
s'acquittent d'ailleurs de manière très variée de cette
obligation, comme en témoigne le tableau ci-après.
Modalités de mise en oeuvre de l'obligation
En pourcentage
Recours au seul emploi direct
Recours à l'emploi direct et à la
sous-traitance
Contribution AGEFIPH et emploi direct
Etablissements n'employant pas de travailleurs
handicapés
Accords d'entreprise ou de branche
Source : MES-DARES, enquête sur l'obligation
d'emploi des travailleurs handicapés.
Il reste que 37 % des entreprises assujetties
à l'obligation d'emploi n'emploient aucun travailleur handicapé
et ne recourent à aucune forme de sous-traitance. Cela
représente, en 2001, 25.694 établissements de plus de
20 salariés, cette proportion étant stable depuis plusieurs
années.
Votre rapporteur considère qu'on ne peut se
satisfaire de ce résultat et qu'il demeure d'importantes marges de
progrès.
Plusieurs pistes méritent ainsi d'être
explorées.
La première piste concerne les conditions de
placement et de maintien dans l'emploi des travailleurs
handicapés.
Il apparaît en effet que, dans le cadre du dispositif
actuel, les actions de placement des travailleurs handicapés
« ont atteint aujourd'hui un palier », comme le
soulignait M. Jean-Louis Segura. Votre rapporteur considère prioritaire
de renforcer les dispositifs actuels de placement des travailleurs
handicapés, l'expérience montrant que les difficultés
principales tiennent plus à l'accès à l'emploi qu'au
maintien dans l'emploi67(*).
Ce renforcement pourrait prendre une double forme.
Réaffirmer le rôle du réseau
« Cap emploi »
Le réseau « Cap Emploi » est un
acteur essentiel de la politique d'insertion professionnelle des personnes
handicapées, qu'il s'agisse de la préparation à l'emploi,
du placement ou du suivi de ces personnes.
LE RÉSEAU CAP EMPLOI
Le réseau Cap Emploi est constitué des EPSR
(Equipes de préparation et de suite du reclassement) et des OIP
(Organismes d'insertion et de placement), organismes régis par la
convention du 15 février 1994 signée entre l'Etat et
l'AGEFIPH.
La mission essentielle des structures du réseau Cap
Emploi est de favoriser l'insertion durable en milieu de travail ordinaire des
personnes bénéficiaires de la loi du 10 juillet 1987.
Parallèlement, ces structures ont également des fonctions
d'accueil et d'information, de préparation et d'adaptation à
l'emploi, ainsi que d'accompagnement et de suivi du placement.
Le réseau est, en 2001, composé de 119
structures, qui emploient 1.036 personnes (en équivalent temps
plein). Il est quasi intégralement financé par l'AGEFIPH. En 2001, il a accueilli 74.359 personnes handicapées et
réalisé 42.258 placements.
Son action apparaît pourtant aujourd'hui
fragilisée.
D'une part, la dégradation du marché du travail
se traduit par une stabilisation de son activité de placement. En 2001,
le nombre de placements réalisés n'a augmenté que de
0,4 %.
D'autre part, au moment même où le réseau
renforce ses liens avec le service public de l'emploi68(*), ses modalités de
financement ne lui garantissent plus la possibilité d'exercer dans les
meilleures conditions la plénitude de ses missions. Il s'avère
que la fonction d'accompagnement social dans l'emploi n'est plus
financée.
L'AGEFIPH, qui finance le réseau à hauteur de
plus de 95 %, n'est en effet pas habilitée à financer un tel
accompagnement. Or, c'est justement celui-ci qui constitue la
spécificité du réseau. Dès lors, le risque est
grand que le réseau ne se concentre sur son activité de placement
au détriment de l'accompagnement.
Les nouvelles modalités de collaboration avec l'ANPE
soulèvent également de nouvelles difficultés. Elles se
traduisent en effet par un afflux de population que le réseau n'est pas
en mesure d'accueillir de manière approfondie et par la
prédominance des objectifs plus quantitatifs que qualitatifs. Cette
évolution risque de dénaturer profondément la nature du
réseau fondé sur un suivi très personnalisé des
travailleurs handicapés.
Enfin, le réseau Cap Emploi n'est toujours pas
implanté dans l'ensemble des départements français.
Dans ces conditions, votre rapporteur formule ici
plusieurs propositions afin de consolider et de réaffirmer le rôle
du réseau :
- assurer son implantation effective dans tous
les départements ;
- clarifier ses règles de
financement afin que le réseau soit en mesure d'assurer sa
mission d'accompagnement, complément indispensable à sa fonction
de placement. Sur ce point, votre rapporteur considère qu'il revient
à l'Etat de prendre à sa charge le financement de
l'accompagnement ;
- mieux associer le réseau Cap Emploi au
service public de l'emploi.
Deux solutions sont ici envisageables : soit le
réseau a vocation à prendre en charge tous les travailleurs
handicapés demandeurs d'emploi si ceux-ci en font bien entendu la
demande, et il doit alors être doté des moyens suffisants pour
exercer cette mission, soit il garde sa vocation à ne s'occuper que des
personnes handicapées les plus éloignées de l'emploi, et
la nature de sa relation avec l'ANPE doit être adaptée en
conséquence.
Remobiliser les aides à l'emploi
On constate depuis quelques années une tendance
à la baisse des aides à l'emploi en faveur des personnes
handicapées.
Ainsi, les contrats aidés en faveur des
personnes handicapées (CES, CEC, CIE) sont devenus moins nombreux, et
sont désormais moins attractifs pour les employeurs69(*). Pourtant, ces contrats
constituent un moyen d'accès privilégié à l'emploi
des personnes handicapées. En 2001, ils représentaient 55 %
des contrats conclus après l'intervention du réseau Cap Emploi
(23 % de CIE, 15 % de CEC, 12% de CES), alors qu'ils en
représentaient encore 67 % en 1999. Cette diminution de la
proportion des contrats aidés tient à la diminution des contrats
aidés financés par l'Etat.
De même, les primes à l'insertion des
personnes handicapées, versées par l'AGEFIPH, ont
été révisées à la baisse en
200170(*), alors
même qu'elles contribuent fortement à l'insertion
professionnelle : en 2001, 33.700 contrats de travail ont ainsi
été primés pour 107.000 personnes handicapées ayant
accédé à l'emploi.
Si ces révisions à la baisse pouvaient, à
la limite, se justifier au moment où le chômage diminuait
fortement, elles ne sont plus d'actualité quand celui-ci augmente, cette
augmentation touchant alors en premier chef les travailleurs handicapés
qui sont souvent en bout de la « file d'attente » des
demandeurs d'emploi.
Les employeurs considèrent d'ailleurs que ces aides
à l'emploi peuvent constituer « une bonne
méthode »71(*) pour favoriser l'embauche des personnes
Dès lors, votre rapporteur propose de
remobiliser ces aides de deux manières :
- augmenter le nombre de contrats aidés
(principalement les CIE et les CEC) ;
- relever, du moins transitoirement, le montant
de ces aides. Il serait notamment souhaitable de ramener le niveau de
la prime à l'insertion à son niveau de mai 2001 et, compte tenu
de la suppression de l'exonération de charges sociales pour le CIE, de
majorer le montant de l'aide pour les personnes handicapées.
Une deuxième piste concerne l'approfondissement
du dialogue social pour favoriser l'emploi des personnes
Le code du travail prévoit en effet que les employeurs
peuvent s'acquitter totalement de l'obligation d'emploi par la conclusion d'un
accord de branche ou d'entreprise, prévoyant la mise en oeuvre d'un
programme annuel ou pluriannuel en faveur des travailleurs handicapés.
Ce programme doit72(*)
nécessairement comprendre un plan d'embauche et au moins deux des trois
actions suivantes :
- plan d'insertion et de
formation ;
- plan d'adaptation aux mutations
technologiques ;
- plan de maintien dans l'entreprise en
cas de licenciement.
Or, le dialogue social reste encore peu
développé dans ce domaine. En 2000, on ne comptait ainsi que 118
accords de branche, d'entreprise ou d'établissement couvrant au total
moins de 3.000 établissements.
Il est vrai que les modalités d'agrément de ces
accords apparaissent pour le moins tatillonnes. M. Dominique Tellier, directeur
des relations sociales au MEDEF, considérait, devant votre commission,
que « l'Etat met des conditions et des contraintes à
l'agrément des accords, qui ne font que décourager les
entreprises les plus impliquées ».
Mais votre rapporteur observe également que les
partenaires sociaux semblent encore peu désireux d'intensifier leurs
négociations dans ce domaine. A cet égard, M. Dominique Tellier
indiquait que « les organisations syndicales ne manifestent pas
un enthousiasme forcené pour aborder ces questions dans le cadre du
dialogue social ».
Votre rapporteur le regrette. Il considère, en
effet, que le dialogue social constitue un cadre tout particulièrement
adapté pour aborder la question de l'emploi des personnes
handicapées, puisqu'il permet de prendre en compte les
spécificités de chaque branche et de chaque
entreprise.
Aussi votre rapporteur appelle très fortement de ses
voeux une reprise effective du dialogue social sur ce sujet.
Il lui paraît notamment envisageable, en l'absence de
toute reprise du dialogue, d'introduire une obligation de
négocier73(*) sur
l'emploi des personnes handicapées. Cette obligation de
négocier, qui pourrait avoir lieu tous les cinq ans, s'appliquerait aux
branches professionnelles mais pourrait aussi viser, le cas
échéant, les entreprises.
Une telle proposition, qui repose sur une obligation de moyens
et non de résultats, lui semble de nature à dynamiser
significativement le dialogue social en la matière.
Une troisième piste concerne bien
évidemment l'AGEFIPH.
Celle-ci, compte tenu notamment de l'ampleur de ses
financements, occupe une place centrale parmi les acteurs travaillant à
l'insertion professionnelle des personnes handicapées en milieu
ordinaire.
Longtemps décriée pour son
« trésor de guerre », l'AGEFIPH est en effet devenue
le partenaire obligé, parfois même trop sollicité, de toute
politique d'emploi des travailleurs handicapés.
L'AGEFIPH(Association pour la gestion du fonds pour
l'insertionprofessionnelle des personnes handicapées)
L'AGEFIPH gère le fonds pour l'insertion
professionnelle des personnes handicapées. Issue de la loi du 10 juillet
1987, elle a pour mission de favoriser l'accès et le maintien dans
l'emploi des personnes handicapées en milieu ordinaire de travail. Son
budget est abondé par les contributions des entreprises qui ne satisfont
pas à l'obligation d'emploi des travailleurs handicapés.
Les financements de l'AGEFIPH s'adressent :
- aux entreprises privées et aux employeurs du
secteur privé ;
- aux personnes handicapées
bénéficiaires de la loi du 10 juillet 1987 faisant l'objet d'une
insertion dans le secteur privé ;
- aux opérateurs de terrain (Cap Emploi,
organismes de formation et de bilan, milieu protégé...).
L'AGEFIPH intervient à toutes les étapes de
l'insertion professionnelle : placement et maintien dans l'emploi,
création d'activité, conseil, formation, aménagement des
postes de travail...
L'AGEFIPH est gérée par un conseil
d'administration paritaire composé de quatre collèges : le
collège des employeurs, le collège des salariés, le
collège des associations, le collège des personnalités
qualifiées.
Elle est liée à l'Etat par une convention
d'objectifs pour cinq ans qui couvre la période 1999-2003.
Les financements de l'AGEFIPH se sont montés à
411,7 millions d'euros en 2001, pour une collecte de 349 millions
d'euros.
Votre rapporteur craint pourtant que l'activité de
l'AGEFIPH ne soit amenée à être plus contrainte dans les
années à venir.
Depuis plusieurs années, l'Etat s'est, en
effet, déchargé de plusieurs de ses responsabilités envers
les travailleurs handicapés en transférant le poids de leur
financement sur l'AGEFIPH. On peut ainsi citer :
- le financement de la garantie de ressources des
travailleurs handicapés, qui a représenté 34,3 millions
d'euros en 2001, transférée à l'AGEFIPH en 1997 ;
- le financement du réseau Cap Emploi
transféré à l'AGEFIPH en 1999 pour un coût de 50,7
millions d'euros en 2001 ;
- le financement de l'aménagement des situations
de travail et de l'accessibilité des lieux de travail, qui s'est
élevé à 33 millions d'euros en 2001.
Certes, ces transferts de charges, qui atteignent aujourd'hui
118 millions d'euros, pouvaient, à l'extrême limite, se
justifier du fait de l'existence d'un « trésor de
guerre », sous forme de trésorerie dormante.
Il n'en reste pas moins qu'ils ont concerné des
missions qui relevaient largement pour l'Etat de ses prérogatives
régaliennes et de sa mission de garant de la solidarité
C'est à l'évidence le cas pour le financement de
la garantie de ressources qui constitue une prestation légale.
L'employeur est autorisé à procéder
à un abattement de salaire lorsque la COTOREP constate une diminution
notoire du rendement ou reconnaît la nécessité d'un emploi
de travail protégé en milieu ordinaire.
Selon le rendement du travailleur handicapé, son
salaire peut être réduit dans la limite de 20 % du SMIC pour un
abattement de salaire simple, ou de 50 % dans le cas d'un emploi de
travail protégé. Indexée sur le SMIC, la garantie de
ressources comprend d'une part le salaire direct à la charge de
l'employeur et, d'autre part, un complément de
rémunération remboursé trimestriellement à
l'employeur par l'AGEFIPH.
C'est aussi largement le cas pour le financement du
réseau Cap Emploi, le placement des travailleurs constituant une
prérogative de service public.
Votre rapporteur considère qu'il est
désormais nécessaire de recentrer l'AGEFIPH sur ses missions
fondamentales.
Un tel recentrage permettrait en effet à l'AGEFIPH
d'intensifier ses actions en faveur de l'insertion en milieu de travail
ordinaire, notamment en matière de formation professionnelle.
Il apparaît d'autant plus nécessaire que les
réserves de l'AGEFIPH sont actuellement en voie d'extinction, comme
l'indiquait M. Jean-Louis Segura à votre commission :
« Les réserves de l'AGEFIPH n'ont pas disparu, même
s'il est exact qu'elles sont en régression. Le niveau des
réserves nécessaires à la couverture des engagements
pluriannuels pris par l'organisme a été évalué
à environ 800 millions de francs par la Cour des comptes. Or, nous
n'en sommes pas très loin. Nous allons donc normalement, en fin
d'année 2002 ou à mi-année 2003 au plus tard, atteindre
cet objectif. Nous serons donc revenus à un équilibre
emplois-ressources définitivement stabilisé. »
En conséquence, votre rapporteur suggère de
réattribuer à l'Etat le financement de la garantie de
ressources.
Votre rapporteur suggère enfin d'explorer une
dernière piste, au cas où les mesures précédemment
exposées ne permettraient pas une amélioration significative de
l'emploi des personnes handicapées en milieu ordinaire.
Dans ce cas, il lui semble souhaitable
d'étudier l'instauration d'un alourdissement de la cotisation
AGEFIPH pour les quelques 26.000 établissements qui n'emploient
aucun travailleur handicapé et qui ne recourent à aucune forme de
sous-traitance. Cet alourdissement pourrait par exemple prendre la
forme d'une majoration progressive au bout de trois ans de la cotisation,
dès lors que l'établissement n'a pas embauché de personnes
handicapées ou n'a pas fait appel à la sous-traitance.
Une telle mesure aurait incontestablement un rôle
dissuasif et inciterait fortement les employeurs à réexaminer en
profondeur leur politique d'emploi des travailleurs handicapés.
* 67 Une
étude de l'AGEFIPH sur le devenir des salariés handicapés
recrutés en 1998 montre en effet que, trois ans après, 73 %
d'entre eux occupent toujours un emploi et 23 % recherchent un
emploi.
convention du 10 août 2001 fait du réseau Cap Emploi un
prestataire de l'ANPE pour la mise en oeuvre du programme d'action
personnalisée pour un nouveau départ (PAP/ND).
* 69 La
loi de finances pour 2002 a ainsi supprimé le régime
spécifique d'exonération de cotisations sociales pour le CIE, qui
constitue pourtant le seul contrat aidé pour l'insertion des personnes
handicapées dans le secteur marchand.
* 70 Le
montant de la prime a été ramené de 15.000 à 10.000
francs.
* 71 Selon
l'expression employée par Mme Catherine Martin, directrice de l'Emploi
au MEDEF, lors de son audition.
72 Depuis que l'article 132 de la loi du 17
janvier 2002 a rendu plus contraignantes les dispositions de ce
* 73 A
l'image des autres obligations de négocier que prévoit
déjà le code du travail (art. L. 132-12 et L. 132.27) sur
d'autres sujets : salaires, durée et organisation du travail,
épargne salariale et égalité professionnelle dans
l'entreprise, salaires, classification, formation professionnelle et
égalité professionnelle dans les branches.