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�tude de l�gislation compar�e n� 221 - janvier 2012 - Le contr�le de la l�galit� des actes des collectivit�s territoriales
25 janvier 2012 :
Le contr�le de la l�galit� des actes des collectivit�s territoriales
( etude de l�gislation compar�e )
Notice du document
Pouvoirs publics et ConstitutionJustice�conomie et finances, fiscalit�
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LE CONTRÔLE DE LA LÉGALITÉDES ACTES DES
Cette note a été publiée dans le
rapport d'information de M. Jacques MÉZARD,
sénateur, « Prendre acte de la
décentralisation : pour une rénovation indispensable des
contrôles de l'État sur les collectivités
territoriales », fait au nom de la délégation aux
collectivités territoriales, n° 300 (2011-2012) - 25 janvier
Ce rapport est disponible sur internet à l'adresse
suivante :
http://www.senat.fr/notice-rapport/2011/r11-300-notice.html
Retrouvez également dans ces pages une note
publiée en février 1997 sur le même sujet :
Lc.24
(février 1997)
NOTE DE SYNTHESE
La présente étude est consacrée aux
formes de contrôle de la légalité des actes des
collectivités territoriales dans six États : Allemagne,
Royaume-Uni (Angleterre et Écosse), Espagne, Italie, Pays-Bas et
Portugal, à l'exception du contrôle des actes ayant trait à
la gestion des finances locales.
Les modalités de ce contrôle s'avèrent
distinctes selon qu'elles concernent les collectivités territoriales
dotées d'une compétence législative (Länder,
communautés autonomes espagnoles, régions italiennes,
Écosse1(*) au sein du
Royaume-Uni) ou les collectivités locales qui regroupent des
entités analogues aux départements et aux communes de
l'Hexagone.
Le contrôle de l'État sur les actes des
collectivités territoriales dotées d'une compétence
législative se limite désormais à l'intervention
d'autorités juridictionnelles, hormis dans le cas des compétences
qu'il leur délègue et dans quelques situations graves où
seraient menacés les intérêts supérieurs de la
collectivité nationale. Ces contrôles se doublent parfois de
l'intervention d'autorités indépendantes chargées d'une
action précontentieuse.
En ce qui concerne les collectivités locales, l'absence
de contrôle a priori des actes a pour contrepartie, compte
tenu de la variété des traditions juridiques et des organisations
administratives des six États considérés, une non moins
grande diversité des modalités et du contenu des contrôles
qui sont mis en oeuvre.
A. LE CONTRÔLE SUR LES
LÉGISLATIVE
Les développements qui suivent ne concernent pas
Pays-Bas et Portugal qui n'ont pas de collectivités de ce niveau. 1. Un contrôle de l'État
central essentiellement limité à l'intervention
d'autorités juridictionnelles
Dans les quatre types d'entités étudiées
(Länder, communautés autonomes espagnoles, régions
italiennes et Écosse) toutes dotées d'un pouvoir
législatif, le contrôle des lois adoptées par ces
collectivités relève du contentieux constitutionnel.
Les actes administratifs de ces collectivités sont,
quant à eux, soumis à un contrôle juridictionnel
organisé de façon spécifique dans chaque État.
En Allemagne, pour l'exécution des lois
fédérales le Bund peut, en amont, adresser aux
Länder des « prescriptions administratives
générales » avec l'assentiment du Bundesrat,
composé de représentants des Länder. Il a la
faculté, toujours avec l'assentiment du Bundesrat, d'envoyer un
délégué pour exercer son contrôle auprès des
autorités administratives des États
fédérés.
2. Le régime spécifique des
compétences déléguées par l'État aux
Lorsque l'État délègue l'exercice de
certaines compétences aux collectivités territoriales
dotées d'une compétence législative, il exerce un
contrôle spécifique sur la mise en oeuvre de celles-ci. En Espagne, le Gouvernement de Madrid exerce ce contrôle
après avis du Conseil d'État.
En Allemagne, le Bund peut aussi adresser à ce
titre des « prescriptions administratives
générales », sortes de directives d'application, pour
l'exercice de compétences déléguées dont il
contrôle ensuite aussi bien la légalité que
l'opportunité de l'exécution.
3. Un contrôle renforcé des
illégalités portant atteinte aux intérêts
supérieurs de la collectivité nationale
Le Gouvernement italien peut se substituer aux régions
en cas de non respect des traités internationaux, des normes
communautaires, d'un grave péril pour la sécurité publique
et pour sauvegarder les niveaux essentiels des prestations qui concernent les
droits civils et politiques.
En Grande-Bretagne, le ministre pour l'Écosse qui
appartient au Gouvernement britannique, exerce son contrôle a
priori :
- en demandant au président du Parlement
écossais de ne pas solliciter la sanction royale en vue de la
promulgation d'un acte contraire aux obligations internationales, aux
intérêts de la défense ou de la sécurité
nationale du pays ou d'un acte qui empiète sur une matière
réservée au Parlement britannique ;
- et en ordonnant à l'exécutif
écossais d'agir ou de s'abstenir si son intervention ou son abstention
est contraire à des obligations internationales.
Il peut également ordonner l'abrogation d'une
réglementation contraire à une loi adoptée par le
Parlement britannique en motivant sa décision.
4. La possible intervention d'une
autorité administrative non contentieuse
En Espagne comme en Italie existent des équivalents des
médiateurs dans les communautés autonomes et les régions,
tout comme interviennent des Ombudsmen provinciaux aux Pays-Bas,
chargés de contrôler la bonne marche de l'administration dans un
cadre non contentieux.
B. LE CONTRÔLE SUR LES
COLLECTIVITÉS LOCALES Dans l'ensemble des pays examinés, outre l'absence de
contrôle a priori, on constate que l'administration
effectue, avec une fréquence variable, des vérifications diverses
dans leurs modalités tandis que le contrôle juridictionnel est
généralisé.
1. L'absence de contrôle a
Dans les six exemples retenus le principe est qu'il n'existe
pas de contrôle a priori des actes des collectivités
Tout au plus constate-t-on que :
- en Allemagne le service chargé du contrôle
est aussi investi d'une mission de conseil, de soutien et de protection des
collectivités locales ;
- aux Pays-Bas, le Gouvernement a la possibilité
de donner ex ante aux collectivités des instructions
générales relatives à la mise en oeuvre des lois, tandis
que le contrôle a priori se limite aux seuls actes qui
nécessitent l'approbation royale et que la présidence des
exécutifs provinciaux et communaux est confiée à un
fonctionnaire nommé par l'État ;
- en Italie le défenseur civique provincial peut
intervenir dans les questions concernant la bonne marche de l'administration et
émettre, à titre exceptionnel, un simple avis sur la
légalité d'un acte.
2. Un contrôle administratif a posteriori de
fréquence variable
La fréquence du contrôle administratif est
variable. Il est systématique en Espagne, le seul des six exemples
où les actes des collectivités sont obligatoirement transmis au
représentant de l'État. Il n'est systématique ni en
Allemagne, ni aux Pays-Bas, ni au Portugal, le seul à disposer d'un
organe de contrôle spécifique, l'Inspection générale
de l'administration du territoire.
Aucun contrôle n'existe plus en Italie, hormis dans le
cas rare où un acte met en cause la sécurité publique,
l'unité juridique ou économique ou la sauvegarde des niveaux
essentiels des prestations concernant les droits civils et sociaux.
La structure actuelle des collectivités locales
anglaises leur laissant une marge de manoeuvre limitée, l'État
n'exerce sur elle qu'un contrôle a posteriori qui
s'apparente à un examen de la gestion et de la qualité du
3. Caractéristiques des pouvoirs de contrôle en
matière de vérification de la légalité
Les principales modalités du contrôle consistent
en :
- la faculté de demander l'annulation de l'acte
à son auteur ou d'ordonner son sursis à exécution
(Espagne, Pays-Bas, Allemagne), et celle de lui demander des informations et de
formuler des instructions et des remontrances (Allemagne) ;
- la possibilité de procéder à
l'exécution d'office et de nommer un administrateur en cas de carence de
la collectivité (Allemagne), ainsi que le droit d'exercer un pouvoir de
substitution en cas de carence grave de la collectivité (Espagne et
Italie).
- et la possibilité d'annuler des actes
illégaux ou contraires à l'intérêt
général, à l'issue d'une procédure mise en oeuvre
de façon exceptionnelle à l'initiative de la province ou de
l'État aux Pays-Bas, dans les matières qui font l'objet d'une
cogestion entre provinces et communes. 4. Un contrôle juridictionnel
généralisé
Dans les six cas considérés, les actes des
collectivités locales sont soumis à un contrôle
juridictionnel selon des modalités propres à chaque pays.
* 1 Parmi l'Écosse, le
Pays de Galles et l'Irlande du Nord, on a choisi d'étudier l'exemple de
l'Écosse.