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Projet de loi de finances pour 2010 : Affaires europ�ennes et article 33 : �valuation du pr�l�vement op�r� sur les recettes de l'�tat au titre de la participation de la France au budget des Communaut�s europ�ennes
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LES RELATIONS FINANCIÈRES ENTRE LA FRANCE ET L'UNION
EUROPÉENNE
A. LA DYNAMIQUE ET L'ACTUALISATION DU
PRÉLÈVEMENT SUR RECETTES
La participation française au budget communautaire
prend la forme d'un prélèvement annuel sur les recettes de l'Etat
autorisé en loi de finances (PSR-UE). Ce prélèvement est
estimé à 18,15 milliards d'euros en 2009.
A l'instar des ressources du budget communautaire
elles-mêmes, la contribution française a connu des
évolutions significatives affectant son montant et sa
1. Une tendance de
long terme à l'augmentation
a) Une contribution
multipliée par quatre en valeur entre 1982 et 2010
Entre 1982 et 2010, le montant en valeur de notre contribution
a été multiplié par plus de quatre, passant de 4,1
à 18,15 milliards d'euros. Cette augmentation a connu
trois phases principales :
1) de 1982 à 1994, la forte croissance
des dépenses de la politique agricole commune et de la politique de
cohésion a fait passer la contribution française de 4 %
à environ 6,5 % des recettes fiscales nettes de l'Etat ;
2) de 1994 à 2007, la volonté de maîtrise
des dépenses exprimée par les Etats fortement contributeurs nets
au budget communautaire a abouti à la stabilisation du
PSR-UE entre 5,5 % et 6,6 % des recettes fiscales nettes (6,6 %
en 2003) ;
3) depuis 2007, on constate à nouveau une hausse
marquée, surtout pour l'année 2009, puisque la contribution
française représente cette année plus de 9 % des
recettes fiscales nettes.
Evolution de la part du PSR-UE dans les recettes
fiscales nationales
Source : annexe
« Relations financières avec l'Union
européenne » au projet de loi de finances pour 2010
b) D'importantes évolutions de
L'importance respective des différentes ressources au
sein du PSR-UE a fortement évolué, reflétant la
part prépondérante prise par la ressource assise sur le
revenu national brut des Etats parmi les différentes ressources
du budget communautaire (ressource RNB). Les réaménagements
successifs du système des ressources propres ont en effet
contribué à modifier substantiellement la part relative de ces
différentes ressources et, en 2010, plus de 75 % des
ressources propres du budget communautaire devraient correspondre à la
seule ressource RNB22(*).
La même évolution est constatée
pour la composition du prélèvement sur recettes
français. Alors que la ressource TVA constituait la principale
composante du PSR-UE en 1995 (7,2 milliards d'euros et 60 % du
total), c'est la contribution RNB qui en constitue l'essentiel en 2010, avec
14,36 milliards d'euros et 74 % du total, contre 3,8 milliards d'euros
pour la ressource TVA (moins de 20 % du total).
Composition du PSR-UE depuis 1995
N.B : les ressources propres traditionnelles (RPT) sont
composées des droits de douane, des prélèvements agricoles
et des cotisations sur le sucre.
Source : annexe « Relations
financières avec l'Union européenne » au projet de loi
de finances pour 2010
c) L'instabilité des
écarts entre prévision et exécution
Des écarts considérables,
positifs ou négatifs selon les exercices, sont constatés entre la
prévision et l'exécution du PSR-UE :
Ecarts entre la prévision et l'exécution
du PSR-UE depuis 1983
Votre rapporteur spécial observe que ces écarts
considérables posent un véritable problème au
regard de la sincérité du PSR-UE voté chaque
année. Il juge nécessaire de fournir au Parlement une
estimation plus précise et plus fiable de son montant.
L'estimation de la participation française au budget
communautaire repose en effet sur un faisceau d'hypothèses qui rendent
son anticipation complexe. Les principaux facteurs
d'incertitude résident dans l'évolution des volets
dépenses et recettes du budget communautaire, qui ont un impact direct
sur les contributions des Etats membres :
- l'évaluation du PSR-UE suppose tout d'abord
d'anticiper les dépenses qui seront effectivement
budgétées pour l'année suivante23(*), le niveau effectif
d'exécution des crédits votés et le
niveau de consommation des réserves24(*) ;
- la prévision en recettes varie,
quant à elle, en fonction des assiettes des ressources
TVA et RNB, du niveau de recouvrement des ressources propres
traditionnelles, du solde prévisible de l'exercice en
cours et du montant de la correction britannique (cf.
infra).
Le tableau suivant permet de détailler l'origine des
écarts constatés en exécution.
Prévision et exécution du
prélèvement sur recettes de 2007 à 2009
Loi de finances initiale
Variation de la ressource PNB
Impact de la variation du taux d'appel
dont impact de la variation, par rapport à l'estimation
faite en LFI :
- des dépenses à financer inscrites au budget de
l'Union
- de la sous-consommation des réserves (fonds de garantie,
aide d'urgence)
- du solde de l'exercice précédent
- du produit des recettes diverses du budget communautaire
- du produit de la ressource TVA au niveau de l'UE
- du produit des ressources propres traditionnelles au niveau de
l'UE
Impact de la variation des bases PNB des Etats
Solde de la ressource PNB sur les exercices
antérieurs
Crédits n-1 rendus aux Etats membres en n (budget
rectificatif)
Variation de la ressource TVA
Impact de la variation des bases TVA des Etats
Solde de la ressource TVA sur les exercices
Variation du produit des ressources propres
traditionnelles
Variation de la participation à la correction
Variation de la participation des nouveaux rabais
(Pays-Bas, Suède)
Variation liée à l'effet rétroactif
de la DRP
Total des écarts
En 2007, le prélèvement inscrit
en loi de finances initiale a été surestimé de
plus de 1,5 milliard d'euros, soit la surestimation la plus importante
depuis 2002. Les principaux facteurs en sont :
1) la prise en compte, en 2007, d'un budget rectificatif pour
2006 tirant les conséquences de la sous-consommation
massive des crédits du budget 2006. L'impact négatif sur
la contribution française s'établit à 1.174 millions
d'euros ;
2) une révision à la baisse de la
prévision de quote-part française dans la base
RNB, due à un moindre dynamisme de notre
économie nationale (impact négatif de 447 millions
d'euros)25(*).
En 2008, apparaît au contraire une
légère sous-estimation du PSR-UE, à
hauteur de 314 millions d'euros. Cet écart
s'explique par les caractéristiques du volet recettes du budget
communautaire : 1.529 millions d'euros d'excédent
budgétaire ont été reportés de 2006
à 2007, minorant la contribution française de 244 millions
d'euros et 5.976 millions d'euros ont été
rétrocédés aux Etats membres en application du dernier
budget rectificatif de 2007, soit 917 millions d'euros pour la
France26(*). Pour l'année 2009, la
sous-estimation du prélèvement est nettement
plus importante puisqu'elle est de plus d'un milliard
Le phénomène de
« sur-contribution » française
s'explique notamment par l'augmentation du taux d'appel de la ressource
RNB et par les révisions d'assiettes auxquelles
procède la Commission chaque année27(*) : relativement moins
atteinte par la crise économique que les autres Etats membres, la France
voit, en effet, le calcul de sa ressource RNB revu nettement à la
hausse ; or cette ressource représente l'essentiel de la
contribution française.
Il convient également de noter l'effet de la
décision ressources propres (DRP) du 7 juin 2007, entrée
en vigueur le 1er mars 2009. Votre rapporteur spécial
consacre un paragraphe spécifique à la question de l'impact de la
DRP sur le PSR-UE et sur le solde net français, à la fin de la
seconde partie du présent rapport.
2. Le prélèvement sur
recettes est évalué à 18,15 milliards d'euros en
a) L'application de nouvelles
règles comptables
Suite aux recommandations de la Cour des
Comptes28(*), la
loi de finances pour 2010 prévoit une nouvelle mesure du
périmètre du prélèvement sur recettes.
Elle consiste à exclure les ressources propres
traditionnelles29(*) de manière à pouvoir traitées
celles-ci en compte de trésorerie. Votre rapporteur spécial
convient que ces ressources appartiennent à l'UE et que l'État se
contente d'en assurer le recouvrement.
Le nouveau mode de calcul du PSR-UE réduit, en
apparence seulement, son montant en 2010. Cette baisse, de
747 millions d'euros par rapport à la prévision 2009 et de
plus d'1,8 milliard d'euros par rapport à l'exécution 2009,
ne résulte que des règles comptables utilisées par
le présent projet de loi de finances. A périmètre
constant, ce prélèvement s'élève en effet à
19,5 milliards d'euros, soit une augmentation en 2010 de
600 millions d'euros par rapport au PSR-UE prévu initialement en
2009. Il faut toutefois souligner que la baisse est effective si l'on
se reporte à l'exécution 2009. Celle-ci est, en effet,
supérieure de 465 millions d'euros à la
prévision 2010.
L'ancien et le nouveau périmètre du
2009 (Prévision)
2009 (Exécution)
Prélèvement selon le
périmètre 2009
Droits de douanes et cotisations sucres
- 1 943
Source : commission des finances, d'après
l'annexe « Relations financières avec l'Union
b) Les déterminants de la
prévision pour 2010
L'article 33 du projet de loi de finances pour 2010
évalue le prélèvement sur les recettes de l'Etat au profit
des Communautés européennes à 18,15 milliards
d'euros, soit un PSR-UE 2010 moins important que celui exécuté en
2009, même selon le périmètre 2010 (baisse de
171 millions d'euros). Cette prévision repose sur les
hypothèses de la Commission européenne, issues de l'avant-projet
de budget pour 2010, tant en matière de dépenses qu'en ce qui
concerne les recettes.
En dépenses, le calcul a ainsi été
établi en fonction d'un montant de 122,3 milliards d'euros de
CP30(*). Le PSR-UE
résulte également de l'anticipation d'un moindre appel de
fonds des Etats membres en janvier 2010, du fait d'annulations de
crédits en fin d'année 2009, et d'un report de l'excédent
budgétaire de 2009 sur 2010. S'agissant des recettes, la contribution
française profite de l'absence d'effet
rétroactif de la DRP en 2010 et, surtout, de la
révision à la baisse de la part de la France dans le RNB
2010 de l'UE par rapport à 2009, malgré le contexte
d'évolution à la hausse du budget communautaire.
Décomposition de la contribution
française en 2010 (périmètre 2009)
Montant en milliards d'euros
Droits de douane et cotisations sucre
Ressource TVA
Dont correction britannique
Ressource RNB
Votre rapporteur spécial rappelle qu'au sein du PSR-UE,
plus d'un milliard d'euros correspond au
financement de la « correction des
déséquilibres budgétaires » dont
bénéficie le Royaume-Uni. Notre pays reste donc le
premier financeur du « chèque »
britannique.
Le calcul de la « correction
britannique »
Depuis 1984, et en application de l'accord dit de
Fontainebleau, le Royaume-Uni profite en effet d'un mécanisme de
« correction » dont est susceptible de
bénéficier tout Etat membre supportant une charge
budgétaire excessive au regard de sa prospérité.
Le calcul de la correction britannique repose sur la
différence constatée entre la part du
Royaume-Uni dans les dépenses réparties
(c'est-à-dire les dépenses engagées par l'Union sur le sol
britannique) et sa part dans le total des paiements au titre
des ressources TVA et RNB. Cette différence, exprimée en
pourcentage, est multipliée par le total des dépenses
réparties. Le déséquilibre ainsi obtenu est
remboursé à hauteur des deux tiers au
Royaume-Uni. La charge représentée par la
« correction » britannique est répartie entre les
autres Etats membres au prorata de leur part dans le RNB total de
l'Union. Pays fortement contributeurs nets, l'Allemagne, l'Autriche,
les Pays-Bas et la Suède bénéficient toutefois, depuis
2000, d'un « rabais sur le rabais », et
leur contribution réelle est réduite à 25 %
du montant qu'ils devraient théoriquement acquitter. La charge
de cette réduction est ensuite répartie entre les autres Etats
membres au prorata de leur part dans le RNB de l'Union.
Source : commission des finances
tendance résulte notamment de la généralisation de
l'écrêtement à 50 % de l'assiette TVA, de la
réduction de son taux d'appel et du démantèlement des
barrières douanières. La ressource RNB devrait désormais
se stabiliser autour de ce niveau de 75 %.
* 23 Sans
préjudice de l'impact d'éventuels budgets rectificatifs.
Réserve pour aide d'urgence et Fonds de solidarité de l'Union
européenne notamment.
* 25 En sens
inverse, la révision de la prévision de solde de ressource RNB
sur exercice antérieurs et de ressource TVA ont majoré notre
contribution respectivement de 293 millions d'euros et 83 millions
évolutions sont « contrebalancées » par une
augmentation de la quote-part de la France dans l'assiette TVA et dans la base
PNB (respectivement + 37 millions d'euros et + 245 millions
d'euros par rapport à la prévision en loi de finances initiale)
et par une révision à la hausse de la contribution
française à la correction britannique (+ 222 millions
d'euros). Le montant des ressources propres traditionnelles enregistre une
baisse de 149 millions d'euros.
* 27 Sur la
base des conclusions de mai 2009 du comité consultatif des ressources
propres sur les assiettes TVA et RNB.
* 28 Cf. le
rapport de la Cour, rendu public en juin 2009, sur les résultats et la
gestion budgétaire de l'Etat pour l'exercice 2008, pp.91 et 92.
* 29 La Cour
souligne notamment que « la partie recettes du budget de l'Etat n'a
pas vocation à recevoir des ressources qui, à aucun moment depuis
leur fait générateur, ne lui appartiennent ». Comme le
souligne l'exposé des motifs du présent article, il s'agit
d'uniformiser le traitement comptable des droits d'importation et des
cotisations sur le sucre. Ces ressources sont comptabilisées en compte
de tiers en comptabilité générale et ne sont pas
considérées comme des dépenses par la comptabilité
nationale.
mémoire, le projet de budget communautaire pour 2009 reposait sur une
estimation de 116 milliards d'euros de CP.