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Travaux parlementaires > Commissions > Finances > Comptes rendus
COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES
Contrôle budgétaire -
Financement des projets d'infrastructures et d'urbanisme -
« Culture » - Examen du rapport
« Sport, jeunesse et vie associative » - Examen du rapport
« Conseil et contrôle de l'Etat » - Examen du rapport
« Régimes sociaux et de retraite » - Compte
d'affectation spéciale « Pensions » - Examen du
rapport spécial
« Economie » - Compte de concours financiers
« Prêts et avances à des particuliers ou à des
organismes privés » - Examen du rapport
Programmation et gouvernance des finances
publiques - Examen du rapport et du texte de la
Présidence de M. Philippe Marini, président, puis de
M. Jean-Claude Frécon, vice-président -
La commission entend tout d'abord une communication de
M. Yvon Collin et Mme Fabienne Keller, rapporteurs spéciaux, sur le
financement des projets d'infrastructure et d'urbanisme
(AFD-PROPARCO). M. Yvon
Collin, rapporteur spécial. - En 2012, vos
rapporteurs spéciaux de la mission « Aide publique au
développement » ont choisi de faire porter leur contrôle
non pas sur un pays, comme c'était l'usage, mais sur une politique
transversale : les projets d'infrastructure et d'urbanisme,
c'est-à-dire les opérations d'aménagement et de
renouvellement urbain, les interventions sur les modes de transport, les
réseaux d'eau et d'énergie. En effet, alors que l'aide au développement est souvent
assimilée à une aide d'urgence lors de crises humanitaires, les
sommes les plus importantes vont à des projets qui structurent l'espace
des pays en développement, notamment dans le domaine des infrastructures
et de l'urbanisme. Ces projets n'ont pas toujours bonne presse :
n'entend-on pas dire que l'on finance des projets pharaoniques, des
« éléphants » éloignés des
besoins immédiats des populations ? A l'issue de nos travaux, ces
reproches nous paraissent illégitimes : les sommes investies ont un
effet multiplicateur, non seulement sur la croissance économique et le
progrès social des pays du tiers monde, mais aussi sur l'économie
et la société françaises, par leurs retombées
directes et indirectes. Restait à vérifier la qualité des
procédures et des évaluations, pour s'assurer du bon emploi des
deniers publics. Nous nous sommes plus particulièrement
intéressés à l'Agence française de
développement (AFD), qui établit des partenariats dans le domaine
public, et sa filiale Proparco (Promotion et participation pour la
coopération économique), qui soutient des projets
d'investissement privés. Dans la mesure où Fabienne Keller et
moi-même siégeons au conseil d'administration de l'AFD, nous avons
pu décortiquer le processus décisionnel depuis l'identification
des projets jusqu'au vote formel des instances délibératives. Combien de projets sont concernés, et quel est le
montant des engagements ? La réponse n'est pas simple, car les
cadres d'intervention sectoriels de l'AFD classent différemment les
projets. Nous avons examiné trois cadres d'intervention : les
collectivités locales et le développement urbain, l'eau et
l'assainissement, les transports, soit 2 milliards d'euros par an. Avec
les interventions dans le domaine de l'énergie et celles de Proparco, un
peu moins de 20 % de celles du groupe AFD, ce sont 3 milliards d'euros qui
sont consacrés chaque année aux projets d'infrastructure et
d'urbanisme dans le monde - environ soixante-dix projets, infrastructures
routières et aéroportuaires, réseaux d'eau et
d'énergie...
L'aide française est totalement
déliée : le versement d'un prêt ou d'une subvention
n'est pas conditionné au choix d'entreprises françaises, ce
qu'interdiraient d'ailleurs les règles relatives aux marchés
publics dans la plupart des pays du monde. Mais nos partenaires
étrangers sollicitent naturellement la France qui compte dans ses
domaines de spécialité plusieurs groupes de renommée
mondiale. Nos entreprises participent à la réalisation
d'équipements qui améliorent la vie des populations locales et
jettent les bases du développement. L'AFD évalue aussi les
risques sur l'environnement et l'équilibre social des pays, pour
réduire autant que possible les externalités négatives.
Les procédures, rigoureuses, associent les
équipes locales de l'AFD et les bureaux sectoriels et
géographiques de Paris. Les projets font l'objet d'une demande expresse
du pays ou de l'entité bénéficiaire. Dès la phase
de pré-évaluation, le mode de financement et les impacts sociaux
et environnementaux sont pris en compte. Toutefois la procédure
d'instruction et de suivi des dossiers peut encore être
améliorée et l'AFD revoit ses critères
d'appréciation. En outre, si les ambassades sont associées
à toutes les étapes de la procédure, les agences de l'AFD
sont juridiquement et opérationnellement autonomes, ce qui peut
provoquer des conflits. Une fois la décision prise par les instances
délibératives de l'AFD ou de Proparco, une convention de
financement est conclue. Certains projets sont abandonnés ou ne sont pas
menés à terme. C'est plus fréquent dans le cas de
Proparco, qui finance des acteurs privés auxquels elle octroie des
prêts non bonifiés : une fois sur dix, le client fait
défaut - ce fut le cas pour cinq des quelque cinquante opérations
que nous avons examinées. Une partie de l'opinion française juge les
interventions de l'AFD et Proparco exorbitantes, étant donnée la
situation de notre pays. Cette appréciation ne correspond pas à
la réalité. Le taux des prêts non bonifiés de l'AFD
est établi en vue d'atteindre l'équilibre économique
global et ne comprend pas de marge bénéficiaire. Le
différentiel par rapport aux taux de marché est constitué
de la bonification versée par l'Etat. Le coût des emprunts de
marché de l'AFD est en effet supérieur à celui des
principaux bailleurs multilatéraux, la Banque mondiale, la Banque
asiatique de développement, la Banque africaine de développement
et la Kreditanstalt für Wiederaufbau (KFW), qui
bénéficie des taux très bas de l'Allemagne. Toutefois,
l'AFD possède des avantages comparatifs : elle peut intervenir
auprès d'une collectivité sans garantie de l'Etat, en
« risque direct » ; elle dispose d'une large gamme
d'instruments, subventions, prêts à la concessionalité plus
ou moins élevée, financements souverains - prêts directs
aux Etats ou avec la garantie de ceux-ci - ou non souverains - pour des
entreprises publiques du secteur concurrentiel ou des sociétés
privées, sans garantie de l'Etat. L'AFD est capable d'adapter ses
schémas financiers à des situations variées, en
finançant par exemple la part d'investissement incombant à l'Etat
sous forme de concours souverain, et la part incombant au partenaire
privé sous forme de prêt classique. Elle peut aussi apporter son
appui technique ou institutionnel, notamment en partenariat avec des
collectivités territoriales françaises, grâce à son
maillage d'agences. Avec l'AFD et Proparco, notre pays dispose d'instruments
opérationnels remarquables. L'augmentation des engagements, qui peut
certes exposer la France à une réévaluation de son risque
souverain par les agences de notation, n'en est pas moins justifiée par
nos ambitions diplomatiques et commerciales.
Fabienne Keller, rapporteure spéciale. -
Après cette analyse générale, nous avons voulu nous rendre
sur le terrain, et j'ai mis le cap sur la Tunisie à la fin du moins de
juin pour aller observer la conduite opérationnelle de projets. Ce pays,
avec lequel nous avons tissé des liens historiques, est depuis longtemps
l'un des premiers bénéficiaires de notre aide publique au
développement. Il était intéressant de voir comment la
France avait adapté ses interventions après le
« printemps arabe » : réagissant très
rapidement, elle a poursuivi et amplifié son aide, ce que nos amis
tunisiens ont apprécié même si des attentes, voire des
impatiences, se sont fait jour face à l'urgence des besoins sociaux.
Yvon Collin n'a pas pu m'accompagner, mais il avait fait partie d'une
délégation du bureau de notre commission qui s'était
rendue en Egypte, en Libye et en Tunisie au mois de mars. Le 17 décembre 2010, l'immolation de Mohamed Bouazizi
marquait le début de la révolution tunisienne, qui devait
s'achever par le départ du président Ben Ali. Le régime
qu'il avait mis en place se caractérisait par la confiscation des
ressources nationales au profit de sa famille, par un autoritarisme social et
politique au service de la politique dite « du
changement ». Le 23 octobre 2011 a été élue une
assemblée législative dotée de pouvoirs constituants, qui
devait achever ses travaux aujourd'hui même - en fait, ce sera
plutôt au printemps. Dans l'attente de l'adoption d'une nouvelle
constitution, le pouvoir est exercé par une troïka qui
associe les principales formations politiques aux institutions
provisoires : le président de la République Moncef Marzouki,
le président de l'Assemblée nationale constituante Mustapha Ben
Jaafar, et le Premier ministre Hamadi Jebali. La croissance économique
s'est arrêtée : le PIB a diminué de 1,8 % en 2011
et n'augmentera au mieux que de 3 % en 2012, ce qui ne suffira pas
à faire reculer le chômage et la pauvreté. Expression du soutien français au processus
démocratique, une liste de projets prioritaires a été
établie par les experts français et tunisiens. Une aide de 350
millions d'euros a été annoncée en avril 2011 par Alain
Juppé à Tunis, puis portée à 425 millions d'euros
lors de la réunion des ministres des finances du G8 à Marseille.
L'AFD aidera à financer le Plan d'appui à la relance du
gouvernement tunisien, auquel contribuent les quatre principaux bailleurs de
fonds, la Banque mondiale, la Banque africaine de développement, l'Union
européenne et l'AFD. Les fonds français sont destinés aux
différents axes du plan de relance : d'une part, 185 millions
d'euros ont été décaissés en priorité et
affectés à la formation professionnelle ainsi qu'à la
préservation et à la modernisation du secteur financier et
bancaire, d'autre part, 240 millions d'euros visent à
l'amélioration des conditions de vie et au rattrapage économique
de certaines régions et populations. La convention de financement
portant sur une première contribution de 185 millions d'euros, à
décaissement rapide, a été signée à
l'occasion du sommet du G8 de Deauville le 27 mai 2011. Le 22 juillet 2011,
l'AFD, premier bailleur à débloquer des fonds, a versé la
somme considérable de 85 millions d'euros ; le second
versement est intervenu en février 2012, après la formation du
nouveau Gouvernement. Les projets d'infrastructure et d'urbanisme occupent une place
de premier plan dans ce programme. Une convention de financement de 40 millions
d'euros pour le renforcement de la production de la Société
nationale d'exploitation et de distribution des eaux (Sonede) a
été signée en mai 2012. Le même mois, une aide de 20
millions d'euros pour le développement des réseaux d'adduction en
eau potable rurale a été approuvée par le conseil
d'administration de l'AFD. Toujours en mai 2012, l'Union européenne a
délégué à l'AFD une subvention de 7,75 millions
d'euros pour compléter le Programme national de requalification urbaine
(PNRU), déjà financé à hauteur de 40 millions
d'euros par l'AFD. A cela s'ajoutent un projet de tramway ou
« métro léger » à Tunis, et un autre
de RER, le Réseau ferroviaire rapide (RFR). J'ai pu constater à quel point les
réalités tunisiennes étaient proches des nôtres. On
assiste là-bas à une course-poursuite entre la route et les
transports collectifs, dont la part modale n'est encore que de 25 %. Il
faut douze à dix-huit mois seulement pour construire une autoroute,
comme celle que l'Arabie saoudite vient de financer entre le centre de Tunis et
l'aéroport... J'ai rencontré les responsables de la
Société des transports de Tunis (Transtu). Je me suis aussi
entretenue avec les dirigeants de la Société nationale des
chemins de fer tunisiens (SNCFT), ceux de l'Agence de réhabilitation et
de rénovation urbaine (Arru) - bien antérieure à notre
Agence nationale pour la rénovation urbaine (Anru) ! - et ceux de
l'Office national d'assainissement (Onas) et de la Sonede, ainsi qu'avec des
urbanistes. Enfin, j'ai eu une entrevue avec Riadh Bettaieb, ministre de
l'investissement et de la coopération internationale, l'interlocuteur
direct de l'AFD au sein du gouvernement tunisien. J'ai pu apprécier la
haute technicité de nos interlocuteurs, dont beaucoup ont
été formés en France, mais aussi la force des attentes
vis-à-vis de notre pays et l'enthousiasme éprouvé à
bâtir un pays nouveau, en relevant les défis du
développement.
Le projet structurant RFR se heurtait au choix du chef de
file ; le gouvernement a finalement décidé que la
société RFR serait chargée de la construction de la ligne
et la SNCFT de son exploitation. Cela ressemble fort au partage des
tâches entre la RATP et la SNCF...
Il existe en Tunisie un logement social de fait, un habitat
populaire issu d'une urbanisation spontanée, sur des terrains
cédés au mépris des règles générales
de l'urbanisme. La construction des maisons s'échelonne dans le temps,
les étages s'ajoutent les uns aux autres à mesure que les
familles s'agrandissent. C'est l'Agence de rénovation urbaine qui
installe ensuite l'électricité, l'eau et l'assainissement, qui
aménage les rues, tandis que le ministère de l'éducation
construit des écoles. A Bizerte, j'ai visité le quartier d'Oued
Roumine, très à l'écart du centre-ville et du port,
où la sécurisation des capacités de production et
d'adduction d'eau potable coûtera 40 millions d'euros en cinq ans. Les
quartiers de Hached et Bir Massyougha sont situés loin du centre,
là où les terrains sont bon marché : leur
rattachement aux réseaux de transport et d'approvisionnement coûte
donc très cher. Les habitants m'ont accueillie de façon
très conviviale, mais ils m'ont fait part de leurs attentes
vis-à-vis des institutions tunisiennes et de la France. En Tunisie, l'AFD intervient aux côtés de la KFW
allemande et des bailleurs européens et internationaux, et elle est
souvent tête de réseau, même pour des projets où elle
ne participe que très faiblement : cela s'explique par les liens
noués avec les responsables tunisiens, mais aussi par le fait que notre
expertise est reconnue et recherchée. Toutefois, l'action de la France
n'est pas toujours suffisamment visible : notre ambassade réclame
une communication plus offensive. Le soutien à des micro-projets, en
lien avec les ONG tunisiennes, va dans ce sens, alors que le manque de relais
dans la société civile avait empêché la France de
percevoir les prémices de la révolution tunisienne. Nos engagements résistent aux changements politiques.
En Tunisie, l'AFD a continué à travailler chaque jour lors de la
période troublée de la révolution. La
pérennité de l'aide est précieuse. Je souhaite que la France tienne les promesses faites à
Deauville il y a plus d'un an, sous le gouvernement
précédent : le ministre des affaires
étrangères Laurent Fabius m'a donné des assurances en ce
sens, mais les contraintes budgétaires sont fortes, qui expliquent
certains délais... Je souhaite aussi, bien sûr, que l'on respecte
le processus démocratique en cours. Il est important que la transition
démocratique se passe bien en Tunisie, car ce pays sert d'exemple au
Maghreb et à toute la région. Je crois nécessaire de
soutenir des projets structurants dans les pays en développement. Lors
d'une conférence sur le Maghreb à Strasbourg, Alexandre Adler
appelait la France à renforcer son aide technique et financière
aux Tunisiens, dans cette période où des débats de fond
traversent la société. J'ajoute que si les touristes sont
revenus, la part des Français est en recul.
Philippe Marini, président. -
Considérez-vous que l'argent public ainsi dépensé l'est
à bon escient ? Y a-t-il lieu d'adresser à l'administration
des remarques ou des questions ? Bref, tout va-t-il aussi bien que vous
semblez le dire ?
Aymeri de Montesquiou. - L'APD bénéficie-t-elle
aux entreprises françaises ?
M. Yvon
Collin, rapporteur spécial. - Je l'ai dit,
les aides sont déliées : l'AFD veille au respect des
règles applicables aux marchés publics. Pour répondre au président Marini, l'AFD est un
outil très performant, le bras armé de notre aide publique, dans
les pays en développement et ailleurs, puisqu'il existe
différentes sortes de prestations en fonction de la richesse des
pays : aides directes, prêts bonifiés, prêts simples.
Les interventions, dont la gamme est particulièrement large, sont
très appréciées à l'étranger. La France a intérêt à rester
présente à l'étranger, et pas seulement lors des crises
humanitaires. On a longuement débattu des prêts - non
bonifiés - accordés par l'AFD en Chine. Lors du tremblement de
terre du Sichuan qui a fait 200 000 morts, notre intervention humanitaire
a eu des prolongements lors de la reconstruction, et nous avons alors
financé, par exemple, des équipements de méthanisation
pour les entreprises agricoles. Dans cette région de 80 millions
d'habitants, notre présence a été fort
appréciée. Les revenus des prêts suffisent à couvrir
les frais de fonctionnement de l'AFD en Chine, où travaillent une
quinzaine de salariés. Or les interventions de l'agence contribuent
à ouvrir des marchés aux entreprises françaises, par
exemple dans le domaine du chauffage urbain. Mme
En Tunisie, j'ai eu le sentiment que l'Agence faisait un bon usage des fonds
qui lui sont versés : elle accorde surtout des prêts pour des
investissements techniques, et quelques subventions d'un montant beaucoup plus
faible pour des projets environnementaux ou la formation professionnelle. Le
plus souvent, il s'agit de prêts souverains. Ces interventions profitent-elles à nos
entreprises ? La Tunisie réalise 30 % de ses échanges
avec la France, dans les deux sens ; de plus en plus d'entreprises
françaises sous-traitent là-bas une partie de leurs
activités, et les Tunisiens espèrent une nouvelle implantation
d'une entreprise automobile européenne. Place de Barcelone, j'ai vu le
même tramway Citadis qu'à Strasbourg : Alstom a
remporté l'appel d'offres. J'attire votre attention sur les limites de
l'aide liée : la gare de Tunis est un conservatoire de vieux trains
dépareillés, venus de Hongrie et d'ailleurs, qu'il est
très difficile d'entretenir. La Tunisie est un Etat industrialisé, où le
régime Ben Ali, malgré ses graves travers, a fait scolariser tous
les enfants et créé des universités dans l'ensemble du
pays. Ce n'est donc pas une aide humanitaire que nous apportons, mais un
soutien à l'économie du pays et à un Etat en voie de
consolidation. Je l'ai dit, la Tunisie sert de modèle, et il est
important que la transition s'y déroule correctement. La situation
alimentaire n'est pas bonne. La communauté internationale, et la France
au premier chef, doivent être aux côtés du peuple
tunisien.
Sans doute l'aide publique des pays européens
pourrait-elle être mieux coordonnée, grâce à un
système formalisé de reconnaissance mutuelle : de même
que la France est chef de file en Tunisie, de même la Belgique,
l'Allemagne ou le Royaume-Uni pourraient l'être ailleurs, compte tenu de
leurs liens historiques avec tel ou tel pays. Cela éviterait les
doublons et rendrait l'aide plus efficace : la KFW allemande ne compte que
deux représentants pour toute la Tunisie...
Éric Doligé. - J'ai cru comprendre à vos
propos que des prêts étaient accordés pour l'implantation
d'entreprises automobiles. Finance-t-on des délocalisations ?
La Tunisie est peut-être un exemple de
démocratie, mais la fuite des cerveaux ne met-elle pas en péril
son économie ?
M. Jean
Arthuis. - On peut s'étonner que l'AFD intervienne en
Chine et au Brésil : il est cocasse de voir ces pays nous
prêter de l'argent pour que nous leur venions en aide. Yvon Collin nous
assure cependant que cela a un effet d'entraînement pour les entreprises
françaises...
Y a-t-il une vraie synergie entre les aides de l'AFD et celles
de l'Europe, auxquelles est consacrée une partie des 20 milliards
d'euros de la contribution française au budget de l'Union ? Des zones d'activité se développent au Maghreb,
attirant des industries et des centres d'appels téléphoniques,
mais y a-t-il là une vraie stratégie ?
Eric Doligé m'a mal comprise : je disais que la Tunisie
réalise 30 % de ses échanges commerciaux avec la France, en
partie parce que des industriels français ont localisé une partie
de leur production en Tunisie. Tous les pays en développement souffrent de la fuite
des cerveaux, d'autant plus qu'ils sont plus pauvres : paradoxalement, le
Nord aspire et pompe les compétences du Sud. La Tunisie est relativement
épargnée, même si nos hôpitaux fonctionnent en grande
partie grâce à des médecins formés
là-bas ; en revanche la situation est dramatique à
Haïti, île vidée de ses élites et de sa classe moyenne
par la dictature et les chocs climatiques successifs. Jean Arthuis peut légitimement s'interroger sur la
présence de l'AFD en Chine et au Brésil, mais le budget de l'aide
au développement pour ces pays inclut les frais d'écolage des
étudiants chinois et brésiliens qui étudient en France.
Quant aux prêts, ils sont modestes au regard du PIB de ces pays. M. Jean
Arthuis. - Ils servent surtout à occuper l'AFD...
Au Brésil, la France et les entreprises françaises sont
implantées depuis longtemps. La présence en Chine est plus
récente.
Collin, rapporteur spécial. -
Malgré une certaine compétition, la Banque européenne
d'investissement, la KFW et l'AFD cherchent bien à coordonner leur
action, et ont même décidé de mettre en place un
système de reconnaissance mutuelle afin qu'un pilote soit
désigné pour chaque opération. Mme
C'est indispensable, car il est terrible pour les gestionnaires de devoir
s'adresser à tant d'établissements, pour des projets souvent
limités dans le temps et alors que ces pays sont souvent mal
organisés. Les Européens n'arriveront pas à s'entendre
pour désigner une ambassade chef de file, mais c'est sans doute possible
pour l'aide au développement.
A l'issue de ce débat, la commission donne acte de
leur communication à M. Yvon Collin et Mme Fabienne Keller, rapporteurs
spéciaux, et en autorise la publication sous la forme d'un rapport
La commission procède ensuite à l'examen
du rapport de MM. Yann Gaillard et Aymeri de Montesquiou, rapporteurs
spéciaux, sur la mission « Culture »
(et article 63).
Philippe Marini, président. - Nous
entamons la longue série des rapports budgétaires. Les
crédits de la mission « Culture » vont être
présentés par nos deux collègues, qui ont travaillé
conjointement. M. Yann
Gaillard, rapporteur spécial. - Avant de
détailler les crédits consacrés aux programmes
« Création » et « Transmission des savoirs
et Démocratisation de la culture », je dirai quelques mots du
contexte général dans lequel le budget de la culture a
été établi. Pour 2013, la culture recevra
2,6 milliards d'euros, tant en autorisations d'engagement qu'en
crédits de paiement - avec une maquette stabilisée par rapport
à l'exercice 2012. En volume, les crédits diminuent de 0,8 % en
autorisations d'engagement et de 3,7 % en crédits de
paiement : la culture n'a pas échappé à la rigueur et
la ministre n'hésite pas à revendiquer ses décisions
courageuses. Dès l'été, la presse a dressé la liste
des projets abandonnés ou redéfinis : Maison de l'histoire
de France, Musée de la photographie à Paris, Centre de
restauration, de conservation et de recherche des patrimoines, salle
supplémentaire pour la Comédie française, Tour
Médicis à Clichy-Montfermeil... La ministre assume ses
décisions. M.
Philippe Marini, président. - Mais la
Philharmonie de Paris continue de peser sur le budget.
M. Yann
Gaillard, rapporteur spécial. - J'ai dit
tout le mal que j'en pensais lors de la présentation de mon rapport de
contrôle, la semaine dernière, et j'ai vu que beaucoup d'entre
vous m'approuvaient. A la suite de cette réunion, vous-même,
monsieur le président, avez adressé à Mme Filippetti des
questions et observations : je me réjouis que nos réunions
aient des effets pratiques sur les relations entre le Parlement et le
remplissons notre rôle.
Gaillard, rapporteur spécial. - La
réunion d'aujourd'hui est consacrée à un autre sujet...
La presse avait évoqué un milliard d'euros
d'économies, dont 250 millions dès 2013. La
réalité est un peu différente. L'abandon de ces projets
est une source d'économies, mais moindres que ce qu'on a pu lire, et en
partie virtuelles : comment évaluer précisément ce
qu'aurait coûté la réalisation de projets encore à
l'étude ? En outre, la mission « Culture »
bénéficie de la priorité donnée par le Gouvernement
à la jeunesse et à l'éducation : les crédits
des écoles d'architecture ou d'art sont majorés et un plan
d'éducation artistique et culturelle est engagé. Au total, le
bilan financier est moins positif que ne l'a dit la presse. Un mot des dispositions de la première partie du projet
de loi de finances. M. de Montesquiou abordera sans doute la question
du Centre national du cinéma (CNC), mais je n'ai pas voulu le suivre,
car j'ai beaucoup de sympathie pour cette institution. L'an dernier, la mission
d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales avait
jugé avec sévérité la multitude de dispositifs
relevant du champ culturel. Seule la réduction d'impôts en faveur
de la production cinématographique avait été jugée
efficiente. Comme le dispositif Malraux, dont l'incidence pour la
préservation des centres anciens est reconnue par tous, les
Sociétés pour le financement du cinéma et de l'audiovisuel
(SOFICA) vont sortir du plafond des niches fiscales. Dans le contexte financier
actuel, nous ne pouvons que nous en féliciter. M.
Philippe Marini, président. - Nous en
féliciter ? Cela accroit le montant de dépenses fiscales, la
Commission des finances ne peut guère s'en féliciter !
Gaillard, rapporteur spécial. - Sachons
faire quelques concessions, il s'agit de la culture... Je salue aussi les clarifications budgétaires de nature
à améliorer la sincérité de la présentation
des crédits. J'ai dans le passé dénoncé les
modalités de financement de la gratuité de l'entrée dans
les musées pour les jeunes, par le déblocage de la réserve
de précaution, et selon un calcul qui aboutissait à une
surcompensation. Pour la première fois, les crédits
correspondants, dont le montant est désormais mieux connu, sont inscrits
en loi de finances. Le versement des bourses aux étudiants, seule
dépense de guichet de la mission, donnait lieu chaque année
à des opérations internes de gestion en cours d'exercice, car la
revalorisation et le dixième mois n'étaient pas financés.
C'est désormais chose faite.
Les subventions d'investissement des musées, enfin, ne
sont plus considérées comme des subventions pour charge de
service public mais bien comme des dotations en fonds propres, ce qui est plus
conforme à leur objet.
Les crédits du programme
« Création » sont répartis entre
679 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 713 millions d'euros
de crédits de paiement pour le spectacle vivant, ainsi que 72 millions
d'euros d'autorisations d'engagement et 62 millions d'euros de
crédits de paiement pour les arts plastiques. L'évolution des
dotations consacrées au programme est assez contrastée : les
autorisations d'engagement progressent de 2,1 % quand les crédits
de paiement diminuent de 1,6 %. Les moyens sont globalement
stabilisés, dans l'attente de la loi d'orientation sur la
création et le spectacle vivant annoncée par le Premier ministre
dans son discours de politique générale. Cette loi viendra-t-elle
un jour ?
Les subventions aux multiples opérateurs baissent de
1 % à 2,5 %. En outre, comme les années
précédentes, ces opérateurs contribuent à la
maîtrise de l'emploi public. Globalement, les dotations diminuent donc de
2,8 %. Les travaux déjà engagés -
essentiellement de mise aux normes - se poursuivront. L'évolution la plus notable concerne les transferts aux
collectivités. Il s'agit du coeur du dispositif de soutien au spectacle
vivant. Plus de deux mille structures bénéficient d'une
subvention, sur des crédits qui sont, pour l'essentiel,
déconcentrés, et qui représenteront 283,77 millions
d'euros l'année prochaine. La progression apparente de ces
crédits est due à la construction de la Philharmonie de Paris -
je n'y reviens pas. L'ouverture de 25 millions d'euros en autorisations
d'engagement, m'a-t-on expliqué, est destinée à pouvoir
faire face à d'éventuels surcoûts...
Les crédits de paiement du programme
« Transmission des savoirs et démocratisation de la
culture » diminuent de 2,8 %. Le recul serait encore plus fort
s'il n'y avait la priorité donnée à l'éducation et
à la jeunesse. Les crédits de l'éducation artistique et
culturelle progressent en effet de 7,4 %. Un plan d'accompagnement est mis
en place, dont la montée en puissance sera progressive :
2,5 millions d'euros en 2013, 5 millions en 2014, et
7,5 millions en 2015. Nous verrons... Les autres crédits diminuent
de manière drastique, qu'il s'agisse du financement des conservatoires,
de l'action internationale ou des crédits de fonctionnement du
ministère ; mais les opérations en cours seront
honorées. La redevance d'archéologie préventive, sur
laquelle porte l'article 63 rattaché, a fait l'objet d'une refonte
l'an dernier afin de procurer une recette stable à l'Institut national
de recherches et d'archéologie préventive (Inrap). La redevance
est désormais adossée à la taxe d'aménagement mais,
sous la pression de l'Assemblée nationale, le Gouvernement avait
consenti à une exonération en faveur des constructions
individuelles - l'Inrap est plutôt impopulaire dans nos campagnes !
Cette disposition est inéquitable : un propriétaire au sein
d'un logement collectif, lui, est assujetti à la redevance. Elle entre
aussi en contradiction avec la volonté générale
d'éviter l'étalement urbain. C'est pourquoi, conformément
à la position adoptée par notre commission l'année
dernière, je vous propose d'accepter le principe de la suppression de
cette exonération, et donc d'adopter cet article sans modification. - Présidence de M. Jean-Claude Frécon,
vice-président -
Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial.
- Le budget de la mission « Culture » n'a pas
été sanctuarisé, mais le nombre des emplois sous plafond
ne diminue que légèrement, à
15 184 équivalents temps plein travaillé (ETPT) contre
15 204 en loi de finances initiale pour 2012 : suppression de 101 ETP
chez les opérateurs, et de 20 autres après la dissolution de la
Maison de l'histoire de France ; création de 30 ETP pour renforcer
les moyens des écoles nationales supérieures d'architecture et
d'art, et de 90 dans le programme « Patrimoines », pour le
Musée des civilisations de l'Europe et de la Méditerranée
(MuCEM) ou le Musée Picasso rénové.
Néanmoins, les crédits du programme
« Patrimoines » sont en recul, de 5 % sur les
autorisations d'engagement, 10 % sur les crédits de paiement.
Plusieurs programmes arrivent à leur terme, comme le centre des archives
de Pierrefitte-sur-Seine, qui ouvrira en décembre. Et des projets du
précédent gouvernement, en cours de réalisation, sont
abandonnés, la Maison de l'histoire de France, ou le Centre de
restauration, de conservation et de recherche des patrimoines et le Centre
national de la musique qui devait voir le jour sur le modèle du CNC.
Pour le patrimoine monumental, en cette année qui
marquera le centenaire de la loi fondatrice de la politique de conservation des
monuments historiques, les crédits seront reconduits, et deux
initiatives méritent d'être relevées : d'une part, un
bilan sanitaire quinquennal des monuments historiques sera établi en
début d'année pour rendre compte des investissements menés
depuis 2007, et d'autre part, le ministère entend réserver
15 % des crédits alloués à la restauration aux
actions de conservation. Le patrimoine étant l'une des richesses de
notre pays, et le tourisme une source de ressources financières, cette
décision est bienvenue. Sur l'action « patrimoines des musées de
France », des crédits sont ouverts afin d'assurer l'ouverture
du MuCEM à Marseille au deuxième semestre 2013 : les
crédits de fonctionnement passent de 8 à 17,7 millions
d'euros, tandis que les crédits d'investissement diminuent.
L'inscription des crédits de compensation de la
gratuité pour les jeunes de 18 à 25 ans dans les
musées représente un supplément de dotations de
18 millions d'euros. Le plan d'investissement en faveur des musées
territoriaux est consolidé, puisque les crédits de paiement
passent de 15,1 millions d'euros en 2012 à 15,6 millions. La politique
d'investissement en faveur des centres d'archives départementales et
communales est renforcée : les autorisations d'engagement
progressent de 2 millions d'euros par rapport à la loi de finances pour
2012. La population porte un intérêt croissant à la
généalogie, donc aux archives. Les crédits prévus pour les acquisitions et
l'enrichissement des collections publiques, en revanche, sont divisés
par deux, ce qui est considérable, mais sans doute inévitable
dans la conjoncture budgétaire actuelle. Les musées sont
invités à développer d'autres sources de financement,
à l'instar du musée du Louvre dont les salles consacrées
au mobilier du XVIIIème siècle seront
intégralement financées par le mécénat.
Comment évaluer les sommes consacrées au
mécénat culturel ? L'intégralité des charges
liées aux déductions des dons faits aux associations est
imputée sur la mission « Sport, jeunesse et vie
associative ». Comme la Cour des comptes, nous souhaitons que le
ministère se donne les moyens de chiffrer précisément la
part qui va à la culture. Les sommes en jeu se montent tout de
même à plus de deux milliards d'euros. Avant de mobiliser de
nouvelles ressources propres et de chercher à mobiliser des partenaires,
faisons en sorte de disposer de données précises sur les sommes
déjà dépensées en faveur de l'action culturelle.
La mise à jour du répertoire des oeuvres, qui a
pris du retard, doit s'achever en 2014. Cela répondra aux
préoccupations exprimées par la Cour des Comptes dans son rapport
de mars 2011, « Les musées nationaux après une
décennie de transformations, 2000-2010 ».
Au sujet du CNC, enfin, notre audition du 3 octobre dernier a
suscité des avis divergents, mais montré les limites du
modèle économique actuel. Une fiscalité affectée
incite l'opérateur à programmer des dépenses aussi
dynamiques que le sont ses ressources. Certes, il y a le plan de
numérisation des salles et des oeuvres, mais la situation des finances
publiques impose de modérer les dépenses du CNC. Il ne me semble
pas qu'un prélèvement de 150 millions d'euros, sur une
cassette de 800 millions, soit excessif : ce n'est, selon moi, pas
suffisant. Nous aurons l'occasion d'y revenir lors de l'examen des articles de
première partie. En contrepartie, semble-t-il, le CNC sortirait du
dispositif de plafonnement des taxes affectées aux opérateurs. Un
autre élément pointé par la Cour des comptes a
particulièrement attiré mon attention : il s'agit de
l'absence d'évaluation de la pertinence des aides versées par le
centre, notamment à l'étranger - il serait souhaitable que les
films soient au moins doublés en français, ou sous-titrés.
Certains des films ne sont projetés qu'une semaine dans une seule salle
- juste le temps de justifier une subvention...
Jean-Claude Frécon, président. -
Quel vote préconisez-vous ? M. Yann
Gaillard, rapporteur spécial. - Je
recommande de voter les crédits.
- Tout en étant un peu plus sévère que mon collègue
sur certaines dotations, je suivrai son avis. M.
Merci. Les deux rapporteurs pour avis de la commission de la culture
souhaitent-ils s'exprimer ? M. Vincent
Eblé, rapporteur pour avis de la commission de la
culture. - Le calendrier de travail de notre commission étant
un peu décalé par rapport au vôtre, je venais surtout
m'informer de votre point de vue sur cette partie du budget. Le budget de la
culture concerne des activités économiques essentielles, non
délocalisables, indispensables à la cohésion sociale. Il
ne s'agit pas d'une cerise sur le gâteau, mais de dépenses
stratégiques. Pour reprendre un titre récent du périodique
de la Fondation du patrimoine, « l'investissement patrimonial est une
dépense pleinement utile à notre économie ». Il
faut donc rester vigilant, même si la conjoncture nécessite sans
doute de réduire certaines lignes budgétaires. Réduisons,
mais avec intelligence et en minimisant les conséquences
économiques. Il n'y a pas de réfaction globale des crédits,
il y a des choix. Ainsi le soutien à la création architecturale
se développe-t-il, ce qui est extrêmement précieux puisque,
depuis le patrimoine historique jusqu'à l'architecture contemporaine,
cet art symbolise l'aspiration légitime de nos territoires à une
certaine qualité du bâti. Il faut en outre mener à leur
terme les opérations engagées qui, après avoir
engendré des dépenses d'investissement, exigent à
présent des crédits de fonctionnement, musée Picasso,
MuCEM, qui ouvrira ses portes en 2013, au moment où Marseille sera
capitale européenne de la culture. Nous ferons ce travail d'analyse
détaillé au sein de notre commission. Mme
Maryvonne Blondin, rapporteure pour avis de la commission
de la culture. - Pour ma part, je me consacrerai uniquement au
spectacle vivant. M. Gaillard a indiqué qu'il était
préservé et je partage cette appréciation. Vous avez
mentionné la Philharmonie de Paris : il aurait fallu
l'arrêter lors de l'interruption des travaux qui a duré dix-huit
mois ! Dès lors que l'opération a été
relancée, la ministre fait à présent un choix assez
raisonnable. Quant au CNC, il aide beaucoup nos collectivités dans
la numérisation des salles comme des oeuvres, et participe à la
création des films français. Notre cinéma est reconnu dans
le monde. M.
François Trucy. - Aujourd'hui, chaque budget doit
comporter des sacrifices : on en trouve quelques-uns dans le budget de la
culture. Peut-on cerner davantage les sacrifices que représente
l'arrêt, l'abandon, le ralentissement de certaines opérations ?
Les études engagées sont-elles complètement perdues ? M.
Vincent Delahaye. - J'ai plaisir à voir un budget en
diminution, et je félicite la ministre pour cela, car ce n'est pas une
tâche facile. Je me réjouis que des propositions que j'avais
faites l'an dernier - elles n'avaient recueilli d'assentiment ni dans
l'hémicycle ni en commission - sur la Maison de l'histoire de France par
exemple, soient aujourd'hui formulées par la ministre. A propos de
l'audiovisuel aussi, mes propositions budgétaires ont été
plus que satisfaites : je demandais 0 % et ce sera cette année
une réduction de plus de 2 % ... Sur le programme « Création », j'ai
cru comprendre qu'une seule personne officiait à la fois à la
salle Pleyel, à la Cité de la musique et à la
Philharmonie, qui représentent des subventions de fonctionnement de
respectivement 4,7 millions d'euros, 23,4 millions et
4 millions, sachant que la Philharmonie touche aussi 4 millions de la
Ville de Paris. J'aimerais connaître la rémunération de ce
directeur de trois structures, dont le budget de fonctionnement me paraît
excessif - et je connais les coûts d'un opéra et d'un
orchestre, nous en avons un à Massy. Le montant indiqué pour les dotations en fonds propres,
page 132 du projet annuel de performances, ne correspond pas à celui
qu'on trouve dans le détail de la page 154. La différence
est de cinq millions : où passent-ils ? Ce nouveau concept de
dotations en fonds propres correspond-il à une nouvelle politique ?
A quoi sert-il ? J'estime enfin qu'on aurait pu ponctionner plus
lourdement le CNC, dont l'excédent provient de taxes
prélevées sur l'économie française : il est
donc juste qu'il contribue aussi aux efforts budgétaires. M. Jean
Arthuis. - A-t-on une idée du montant de
dépenses fiscales que représente le mécénat, qui
est appelé à prendre toujours plus d'importance ? Nous
devons demander au Gouvernement de reclasser cette dépense fiscale sur
le budget de la culture pour la part qui lui revient. Avez-vous une idée
de l'équilibre relatif du régime de chômage des
intermittents du spectacle ? Enfin, j'étais en conflit avec le
précédent gouvernement, dont le premier ministre prescrivait la
réduction des dépenses publiques, quand son ministre de la
culture menaçait les scènes nationales qui n'engageaient pas au
moins deux millions de dépenses d'un retrait de l'agrément. Je
n'arrivais pas à comprendre cette contradiction. Le nouveau gouvernement
y a-t-il mis un terme ?
Francis Delattre. - Le CNC est un partenaire utile pour les
communes. Mais il a dans les commissions départementales
d'équipement cinématographique une influence
hégémonique qui n'est pas normale. Le représentant du CNC
est souvent le seul professionnel de la commission et il a en pratique le
pouvoir de faire remonter un dossier en commission nationale. Celle-ci est
généralement sourde à nos arguments, et ses membres ne
connaissent même pas l'économie du cinéma. Elle refuse en
deux lignes des projets préparés de longue date par des gens
compétents. Les salles parisiennes sont l'unique objet de son
intérêt. Or la banlieue parisienne manque cruellement de salles de
cinéma, ce qui n'est pas sans contribuer au malaise de la jeunesse. Il
serait bon que le ministre revoie le fonctionnement de ces commissions, et
mette un terme au rôle occulte qu'exerce le représentant du CNC en
leur sein.
Pierre Jarlier. - Ce budget est courageux et donne l'exemple.
J'y relève deux points positifs : l'éducation artistique et
culturelle progresse fortement, et les effectifs des écoles
supérieures d'art et d'architecture sont étoffés, à
une période où l'on a besoin de réfléchir à
de nouveaux modes d'habitat et d'urbanisme. Je souhaite appeler l'attention de
nos rapporteurs sur le rôle déterminant du CNC dans la
modernisation des salles en secteur rural, où les cinémas sont
souvent gérés par les collectivités. Sans le CNC, nous
n'aurions plus de salles ! S'il y a des économies à faire,
ce n'est certainement pas sur l'aménagement du territoire. M.
Absolument.
Pierre Jarlier. - Il faut aussi dissocier, à propos du
régime des intermittents du spectacle, les artistes en voie de
professionnalisation, qui ont besoin de ce statut, et les
sociétés qui utilisent ce statut alors qu'elles n'en ont nul
besoin. M.
Aymeri de Montesquiou, rapporteur
spécial. - Parmi les projets
abandonnés, on peut citer la Maison de l'histoire de France, le
Centre de restauration et de conservation du patrimoine, et le Centre national
de la musique, le musée de la photographie, la remise en cause de la
subvention pour le projet dit Lascaux 4 ... A propos de la Philharmonie, il faut avoir à l'esprit
que ce projet coûte 386 millions. Certes, on peut dire qu'une grande
capitale comme Paris doit avoir une Philharmonie, mais ce projet a
été mal conçu, sans étude de marché, sans
projet de réseau international, avec un certain amateurisme donc. Les
frais de fonctionnement, qui s'élèvent à 80 millions,
sont importants. Le rachat de la salle Pleyel a coûté
62 millions d'euros : qu'en faire à présent ?
A-t-on vraiment besoin de deux établissements ? M. Yann
Gaillard, rapporteur spécial. - Nous avons
eu déjà eu ce débat. Nous n'avons pas connaissance du
montant du salaire du directeur que vous évoquiez. Cela n'a pas fait
partie des investigations que nous avons faites, ni des questions que le
président de la Commission des finances a posées au ministre de
la culture. Peut-être pourrait-on l'y ajouter ? M.
- Sur le cinéma : il y a des films qui ne sont même pas
projetés ! Un écran pendant une semaine, c'est peu pour
justifier une subvention. Et 800 millions de réserve, c'est
beaucoup ! Dans la période d'étiage que nous connaissons, il
n'est pas nécessaire que le CNC dispose d'une telle cassette. Il est
dommage qu'il ait échappé au plafonnement des taxes. Les mesures
d'assainissement sont bienvenues. M. Yann
dans mon intervention que les subventions pour charge de service public sont
désormais retraitées en dotations en fonds propres. C'est
pourquoi cette ligne apparaît dans les crédits de la mission. Les
subventions pour charge de service public diminuent à due concurrence.
Vincent Delahaye. - Et pour les cinq millions que
j'évoquais ?
Gaillard, rapporteur spécial. - les
dotations en fonds propres des opérateurs se répartissent entre
les deux actions du programme, à hauteur de 12 millions d'euros
pour le soutien à la création, à la production et à
la diffusion du spectacle vivant et 5 millions d'euros pour le soutien
à la création, à la production et à la diffusion
des arts plastiques.
Arthuis. - Ces dotations en fonds propres sont une
clarification : il s'agit bien d'une contribution à
l'investissement, et non d'un crédit de fonctionnement. La
sincérité y gagne. M.
Nous aurons besoin de nous habituer à ce nouveau vocabulaire. M.
- Sur les dépenses fiscales, la ventilation est très difficile
car tout est regroupé sur un seul programme. L'ensemble fait
2,1 milliards. Mais on ne sait quelle part est consacrée à
la culture. M.
Les rapporteurs émettent donc un avis favorable à l'adoption des
crédits de la mission et de l'article 63 rattaché. A l'issue de ce débat, la commission décide
de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits
de la mission « Culture » ainsi que de l'article 63 du
projet de loi de finances pour 2013.
Puis la commission procède à l'examen du
rapport de M. Jean-Marc Todeschini, rapporteur spécial, sur la mission
« Sport, jeunesse et vie associative ». M.
Jean-Marc Todeschini, rapporteur spécial.
- La mission « Sport, jeunesse et vie associative » est de
taille modeste : moins de 500 millions d'euros en crédits et
aucun emploi depuis le transfert, en 2011, de ses personnels vers la mission
« Solidarité, insertion et égalité des
chances ». Il s'agit cependant d'une véritable politique, bien
identifiée et qui a retrouvé son unité sous l'actuel
Gouvernement, sous la direction de Valérie Fourneyron, ministre des
sports, de la jeunesse, de l'éducation populaire et de la vie
associative.
La nature de ses dépenses prédispose la mission
à subir la régulation dans un contexte budgétaire
difficile : en effet, elle comporte une forte part de crédits
d'intervention, sur lesquels il est possible d'exercer un arbitrage.
Les efforts seront sensibles. Néanmoins les
crédits de paiement de la mission augmentent de 1 % à
périmètre constant en 2013, pour atteindre 0,46 milliard
d'euros. Et le projet de loi de programmation des finances publiques
prévoit une progression tant en 2014 qu'en 2015. Mais cette
évolution recouvre des contrastes : après plusieurs
années de baisse, les crédits du programme
« Sport » se stabiliseront de 2013 à 2015, quand
ceux du programme « Jeunesse et vie associative », sous
l'effet de la progression du service civique, augmentent. Le programme « Sport » regroupe
225,5 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 232,2 millions
d'euros de crédits de paiement, soit 50,2 % de l'ensemble des
crédits de paiement de la mission. A périmètre constant,
les crédits de paiement accusent une nouvelle baisse marquée, de
9,1 %. Mais si l'on tient compte des dotations attribuées en loi de
finances initiale pour 2012 à la suite d'initiatives parlementaires, la
baisse se limite à 5 % par rapport à l'année en
cours. Cela reste très significatif et prolonge la tendance
engagée depuis deux ans.
A cela s'ajoute un total de fonds de concours de
19,6 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 20 millions
d'euros en crédits de paiement. Il s'agit presque exclusivement du fonds
de concours de 19,5 millions d'euros du Centre national pour le
développement du sport (CNDS) en faveur de l'action
« Promotion du sport pour le plus grand nombre ».
Sans vouloir polémiquer, je me dois de souligner
qu'au-delà de la crise, la ministre doit aussi gérer les impasses
budgétaires laissées par le précédent gouvernement.
Ainsi pour les primes des médaillés olympiques, aucune provision
n'avait été effectuée en 2012 - ce que j'avais
dénoncé. En 2013, il faudra également trouver 6,1 millions
d'euros pour les cotisations de retraite des sportifs de haut niveau, non
financées par la précédente équipe. Et la situation
est encore pire pour ce qui concerne le CNDS.
Pour parvenir à boucler le budget dans ces
conditions, le Gouvernement propose, au sein du programme
« Sport », des efforts conventionnels, comme la baisse de
5 % des subventions aux fédérations sportives, ou
l'étalement des travaux de rénovation de l'Institut national du
sport, de l'expertise et de la performance (Insep). Mais il prend aussi la
décision radicale de n'inscrire aucun crédit au titre de la
pénalité à verser au consortium gérant le Stade de
France pour absence de club résident, alors que 12 millions d'euros
étaient inscrits en loi de finances initiale pour 2012 et que la
dépense aurait pu atteindre en 2013 jusqu'à 17 millions
En première analyse, ce choix m'a surpris. En effet,
une telle absence semble poser un problème de sincérité
budgétaire, la pénalité résultant d'une obligation
contractuelle de l'Etat qui, bien que dénoncée par de nombreux
rapports parlementaires, ne s'en impose pas moins à lui. Or, si la somme
en question devait être décaissée, l'exécution de ce
budget serait mise à mal. Néanmoins, je partage la conviction de
la ministre : la situation présente ne peut plus durer, à la
fois parce que le montant de la pénalité connaît une
évolution dangereuse et parce que cette pénalité
résulte d'un contrat fragile - certains éléments pouvant
du reste être qualifiés d'abusifs. Le contrat a été
signé par le gouvernement Balladur dans une situation tendue, entre les
deux tours de l'élection présidentielle de 1995 et à trois
ans d'une Coupe du monde de football que la France avait le devoir
d'organiser.
La convention est fragile car le Conseil constitutionnel, par
une décision du 11 février 2011, a considéré
que la loi du 11 décembre 1996 qui l'avait validée était
contraire à la Constitution. Cette censure n'a pas entraîné
la nullité du contrat de concession liant l'Etat au consortium Stade de
France depuis avril 1995. Mais elle a mis en lumière la fragilité
juridique de certaines dispositions du contrat, fragilité qui avait
justifié la validation législative de 1996.
Au titre de l'indemnité pour absence de club
résident, l'Etat, depuis le début du contrat, a
dépensé 115 millions d'euros ; or le consortium aurait
été à l'équilibre - au moins - sans cette
contribution. Une mission vient d'être confiée conjointement
à l'Inspection générale des finances et à
l'Inspection générale de la jeunesse et des sports pour assister
le Gouvernement dans l'examen de la gestion de la concession ainsi que des
conséquences financières d'une éventuelle
dénonciation du contrat par l'Etat - lesquelles ne seraient pas
insurmontables.
Le Gouvernement a su associer aux négociations les
fédérations de football et de rugby, qui assurent la
rentabilité du stade et qui ont toutes deux des griefs à
l'égard du consortium. Tout le monde pourrait s'entendre sur un accord
raisonnable. De fait, si les négociations aboutissent - ce qui
semble dans l'intérêt commun et paraît souhaitable - l'Etat
n'aurait rien à régler en 2013 au titre de la
pénalité. En tout cas, il est clair que ne pas inscrire de
crédits en 2013 a contribué à faire réagir tout le
monde et dépasser les blocages.
Tout en étant conscient que l'Etat prend un risque dans
cette affaire, j'ai fini par approuver l'absence de ligne de crédits
proposée pour 2013 et je salue la volonté du Gouvernement de
remettre en cause des dispositions contractuelles contestables et très
pénalisantes pour les finances publiques.
Par ailleurs, comme l'ont fait ressortir nos travaux
menés sur la base d'une enquête de la Cour des comptes, la
situation est encore plus grave pour ce qui concerne le CNDS, financé
par des crédits non budgétaires. Cet établissement public
normalement dévolu au financement du sport amateur et des installations
sportives sur le territoire, a été chargé par l'Etat, au
fil des ans, de missions sans lien avec cette vocation et incomplètement
financées, voire pas financées du tout.
Je pense à la promesse de l'Etat de participer,
à hauteur de 160 millions d'euros, à la rénovation
des stades de l'Euro de football, à comparer à une recette de
120 millions d'euros. Je pense à la promesse de financer à
hauteur de 50 millions d'euros le programme
« Arénas » sans la moindre recette correspondante.
Et je pense au fonds de concours de 19,5 millions d'euros en faveur du
programme « Sport », qui va finir, dans ce contexte, par
étrangler la trésorerie du CNDS - et dont la
régularité est remise en question par Cour des comptes.
Si rien n'est fait, l'établissement se dirige vers des
difficultés financières d'importance. Dès 2012, le
déficit s'élèvera à 32 millions d'euros, le fonds
de roulement sera quasi nul, et la dette dépassera 480 millions
d'euros. En 2013, le déficit sera de près de 40 millions
d'euros, et le fonds de roulement sera négatif à hauteur du
même montant. Enfin, à l'horizon 2016, le déficit atteindra
50 millions d'euros et le fonds de roulement sera négatif de
175 millions d'euros. Cette impasse, dont le Gouvernement a
hérité, appelle des choix. D'une part, un plan d'économies
qui ne manquera pas d'avoir des conséquences sur les territoires mais
qui semble indispensable. Les dépenses devraient ainsi être
réduites de 5 % dès 2013. D'autre part, à titre
provisoire, une augmentation des ressources du CNDS - non prévue par le
présent projet de loi de finances. Je l'avais souligné l'an
dernier, il convient, quand l'Etat charge le CNDS de mettre en oeuvre ses
propres engagements, de lui en donner les moyens. Ce n'a été le
cas ni pour les travaux des stades de l'Euro 2016, ni pour les
Arénas 2015. Ce débat relève néanmoins de la
première partie de la loi de finances et ne peut donc être
tranché aujourd'hui.
Le programme « Jeunesse et vie
associative » regroupe 230,5 millions d'euros d'autorisations
d'engagement et de crédits de paiement, soit 49,8 % des
crédits de paiement de la mission, en hausse de 7,4 %. Douze
dépenses fiscales - essentiellement des niches destinées à
encourager les dons - sont en outre rattachées au programme, pour un
coût de 2 430 millions d'euros. Malgré les apparences, de nombreux acteurs consentent
des efforts. Ainsi, le Fonds d'expérimentation pour la jeunesse (FEJ),
créé par Martin Hirsch, ne recevra pas de crédits. Il sera
au contraire sollicité, au travers d'un fonds de concours de
15 millions d'euros, pour soutenir la montée en puissance du
service civique. Les partenaires privés du fonds devraient, eux,
maintenir leur concours. Le FEJ va désormais achever l'évaluation
des quatorze appels à projets qui ont été lancés
et, si les résultats le justifient, assurer la transition vers le droit
commun. L'objectif sera de capitaliser les résultats probants des
expérimentations en vue de leur essaimage dans les collectivités
ou auprès des promoteurs volontaires. Le soutien direct aux associations agréées
baisse également, tout comme d'autres crédits, notamment pour
l'information des jeunes. Le maintien du financement par l'Etat de postes
Fonjep, à hauteur de 24,9 millions, montre toutefois la volonté
du ministère de soutenir l'emploi associatif.
En réalité, la poursuite de la croissance du
service civique absorbe l'intégralité de la hausse des
crédits du programme, et même de la mission : les moyens qui
lui sont dévolus passeront de 130 à 160 millions d'euros.
Cette hausse, de 23 %, doit permettre de porter le nombre de volontaires
de 25 000 à 30 000. Si l'on peut évidemment se
féliciter du succès du service civique, né d'une
initiative d'Yvon Collin, le dispositif devra toutefois évoluer, pour
deux raisons. D'une part, l'objectif ambitieux fixé par le
Président de la République d'ouvrir le service civique à
15 % d'une classe d'âge, soit environ cent mille jeunes,
pèsera lourdement sur le budget ; d'autre part, la création
des emplois d'avenir risque d'entrer en concurrence avec le service civique. Il
faudra donc faire évoluer le modèle, proposer par exemple des
missions plus courtes ou étalées dans le temps. Martin Hirsch,
actuel président de l'Agence du service civique (ASC), n'y est pas
fermé. En tout état de cause, il faudra à la fois
maîtriser le coût du service civique, et bien distinguer les
objectifs et missions du service civique et des emplois d'avenir. À l'issue de cet examen, et sous réserve des
initiatives que pourrait prendre l'Assemblée nationale, je vous
recommande d'adopter sans modification les crédits de la mission
Francis Delattre. - Je voterai contre ce budget. Le
désengagement de l'Etat dans le secteur sportif se répercutera
implacablement sur les collectivités territoriales. On réduit les
crédits des fédérations de 5 % ? Elles
réclameront des financements aux conseils régionaux, aux conseils
généraux et aux communes ! L'essentiel des
équipements et des dotations est financé par des
collectivités, mais tout succès sportif se termine par une visite
à l'Elysée : jamais un mot de reconnaissance pour ceux qui
font vivre le sport dans notre pays. Certaines fédérations
disposent certes d'importants moyens, mais d'autres ont de vrais besoins -
notamment dans des sports que l'on ne médiatise que tous les quatre ans,
quand ils rapportent des médailles ! Ce sont les communes qui en
assurent le fonctionnement au quotidien.
Un mot sur le financement des grands investissements.
Après la Coupe du monde, la France accueillera bientôt la Coupe
d'Europe. Michel Platini à la tête de l'UEFA, quel symbole !
Mais les stades sont loin d'être prêts : à Lyon, les
travaux viennent à peine de commencer. Il faut veiller à ce que
l'Etat apporte bien sa contribution, même si elle n'est que de 10 %.
À l'heure actuelle, il y a partout un problème de financement.
Je félicite le rapporteur pour son analyse sur le Stade
de France. La désignation des opérateurs s'est faite dans des
conditions scandaleuses. Mais pourquoi n'être pas revenu sur la
convention, pendant les cinq ans durant lesquels vous avez été au
pouvoir ? Sans pénalité pour absence de club
résident, les opérateurs actuels n'auront aucune peine à
équilibrer leur budget, quitte à multiplier les
évènements non sportifs - mais l'acceptera-t-on ? La
fédération de rugby, qui alimente les caisses du Stade de France,
veut son propre stade en région parisienne. L'Equipe de France,
deuxième client du Stade, rechigne de plus en plus à y jouer car
ses joueurs sont sifflés... Le PSG, seul club résident,
préfère agrandir le Parc des Princes. Bref, il faut revoir le
fonctionnement du stade mythique de 1998 et refuser le chantage du
consortium !
Je partage votre analyse sur le CNDS. Quid du grand
bassin olympique annoncé d'abord dans le
XVIIème arrondissement de Paris, puis en
Seine-Saint-Denis ? Le président de la région
Île-de-France a même donné une conférence de presse
pour l'annoncer, ce qui n'était pas sans m'étonner, étant
donné l'état de nos finances...
François Hollande a annoncé cent mille jeunes en
service civique. Cela ne se fera pas sans peine ; il faudra
aménager le dispositif tout en en préservant le principe. Autant de raisons de voter contre ce budget.
François Patriat. - M. Delattre vient de
découvrir quelque chose que nous savons depuis bien longtemps. La baisse
du budget du sport a toujours rejailli sur les collectivités
territoriales. J'en dirige une depuis huit ans...
Francis Delattre. - Moi, depuis trente ans !
François Patriat. - Comme parlementaire, vous avez
pourtant toujours voté le budget du sport ! On peut regretter que
ce budget soit en baisse, mais celui des collectivités le sera
également, si bien que les clubs devront faire preuve de
responsabilité : pas les petits clubs amateurs, mais les grands
équipements.
Le Grand Prix de France de Formule 1 a été
organisé en Bourgogne pendant des années. L'Etat ne nous a jamais
accompagnés. Il investit des millions dans les Mondiaux de l'hippisme,
mais rien dans la Formule 1, alors que notre circuit est grenello-compatible,
et que la course rapporte 30 millions d'euros de
retombées !
Vous dites que la baisse des crédits du CNDS affectera
le moins possible la part territoriale. Cela signifie-t-il moins de
crédits pour les équipements territoriaux ? Enfin, je m'inquiète du regroupement des Centres
d'éducation populaire et de sport (Creps). Quel sera leur avenir ?
Je ne manquerai pas d'interroger le ministre, sans doute par écrit.
François Trucy. - Le CNDS est en grande
fragilité financière. Je le déplore. Le coup de semonce adressé au Stade de France est
opportun. Les désaccords pervers entre le consortium, les
fédérations et les clubs susceptibles d'y jouer sont
insupportables. La suppression des crédits au titre de la
pénalité est une excellente mesure. Il faut forcer ces gens
à s'entendre, on ne peut gaspiller un tel équipement ! Il
est tout aussi déraisonnable que la fédération de rugby
réclame son propre stade.
N'oublions pas que la quasi-totalité des ressources du
CNDS proviennent du jeu, via la Française des jeux - qui a
été taxée pour contribuer à l'aménagement
des stades de l'Euro - et, depuis 2010, via les paris sportifs. Une
partie importante de la vie sportive en France repose sur un monopole de
l'Etat. M.
Jean-Jacques Lozach, rapporteur pour avis de la commission
de la culture. - Ce budget est un budget de transition, le
Gouvernement ayant annoncé une loi cadre de modernisation du sport pour
la fin 2013, qui aura sans nul doute des répercussions
financières. Certains secteurs sont préservés : le
sport pour tous, le sport santé, les aides individuelles aux sportifs de
haut niveau. En revanche, l'Etat réduit son apport dans le cadre des
conventions passées avec les fédérations sportives. A
elles de prendre toutes leurs responsabilités face aux dérives
observées en matière de paris ou de dopage. 2013 doit être
l'année de la remise à plat des relations entre l'Etat et les
fédérations.
La situation du CNDS est très préoccupante, et
le moment est venu de prendre des décisions fortes. On a pris l'habitude
de demander au CNDS de financer tout et n'importe quoi : son budget
dépasse d'ailleurs celui du ministère pour le sport ! Je soutiens la position du Gouvernement vis-à-vis du
Stade de France. Le contrat de 1995 a fait la part belle à l'exploitant.
Tout le monde a intérêt à trouver un compromis rapidement,
car en 2025, l'exploitation du stade revient à l'Etat. Celui-ci n'ayant
guère vocation à gérer un équipement sportif, il
faudra avoir apuré la situation et que le dossier soit
présentable.
- Monsieur Delattre, les motifs que vous avez invoqués devraient vous
conduire à voter ce budget ! Les collectivités
locales ? La réduction de 5 % des subventions aux
fédérations que vous avez évoquée ne s'appliquera
qu'au soutien au sport de haut niveau, et les fédérations
s'attendaient d'ailleurs à une baisse bien plus dramatique. Le Stade de
France ? Vous devriez voter pour cette mesure courageuse. Et je ne puis
m'empêcher de vous faire remarquer que vous avez été au
pouvoir pendant dix ans sans que vous dénonciez la convention ! La
France avait besoin de ce stade pour accueillir la Coupe du monde de 1998,
d'où la convention. Mais il est évident que l'on ne peut
continuer ainsi. Du reste, le consortium et les autres parties prenantes ont eu
des réactions très prudentes face à la décision
ministérielle. Mon rapport de l'an dernier évoquait déjà
la question d'un stade pour le rugby. L'Etat fait confiance à la
négociation, et il a réuni autour de la table les
fédérations de rugby et de football. Il est vrai que le PSG
réalise des travaux d'urgence au Parc des Princes, mais vu ses
ambitions, les recrutements annoncés et les résultats sportifs
espérés, on peut penser qu'il y sera bientôt à
l'étroit. Bref, il faut avancer sur le dossier du Stade de France.
Le CNDS a été totalement
dépouillé. J'ai même volé au secours du ministre UMP
l'an dernier en séance publique - en vain - pour demander que l'on puise
un peu plus dans les recettes de la Française des jeux pour le financer.
On ne donne pas au CNDS les moyens d'investir dans les territoires : cela
pénalise les collectivités ! Il faudra trouver des
crédits complémentaires pour financer les équipements. Et
je ne parle pas des Arenas ni des autorisations de salles
décidées à la veille des élections... La
« part nationale », qui subventionne notamment le
Comité olympique, sera réduite, les investissements dans les
territoires aussi, aucun nouveau dossier d'investissement ne sera
examiné d'ici la fin de l'année. La ministre avancera des mesures
au prochain conseil d'administration du CNDS.
S'agissant du rugby, la fédération a toujours
dit qu'elle souhaitait son propre stade. M.
François Patriat. - Qu'elle financera
elle-même !
- L'Etat ne peut participer à un équipement autre que le Stade de
France en Île-de-France. Il ne faudrait pas que trop de matchs de foot ou
de rugby se jouent hors du Stade de France.
Sur le bassin de natation, je n'ai pas d'information
particulière. M.
Jean-Pierre Caffet. - Le bassin, ça va et ça
vient...
Jean-Marc Todeschini, rapporteur
spécial. - Je ne doute pas que les stades seront
prêts pour la Coupe d'Europe, malgré le retard pris, souvent en
raison des nombreux recours. Le CNDS a beaucoup servi à financer les
stades, la situation est difficile.
Jean-Claude Frécon, président. - Je
remercie notre rapporteur spécial, qui a travaillé dans des
délais très courts. Les ministères sont tenus de
répondre aux questionnaires des rapporteurs spéciaux avant le 10
octobre, or nous n'avons rien reçu, sur ce budget, avant le 15. Il faut
laisser à la commission des finances le temps de travailler
correctement.
A l'issue de ce débat, la commission décide
de la mission « Sport, jeunesse et vie
associative ».
Enfin la commission procède à l'examen
du rapport de M. Charles Guené, rapporteur spécial, sur la
mission « Conseil et contrôle de l'Etat ». M.
Charles Guené, rapporteur spécial.
- La mission « Conseil et contrôle de l'Etat » se
compose de trois programmes indépendants : le Conseil d'Etat et les
autres juridictions administratives, la Cour des comptes et les autres
juridictions financières, le Conseil économique, social et
environnemental (Cese). Sur 625,9 millions d'euros, 59 % sont
consacrés à la justice administrative, 35 % aux juridictions
financières, 6 % au Cese. Ils sont en principe
épargnés par la régulation budgétaire. Le programme « Conseil d'Etat et autres juridictions
administratives » comporte 369,2 millions d'euros de
crédits de paiement, en hausse de 5,9 % par rapport à 2012,
signe de l'importance accordée aux moyens de la justice administrative.
Poursuivant la tendance engagée depuis plusieurs années
déjà dans le but de réduire les délais de jugement,
les effectifs des juridictions augmentent de 40 ETP en 2013. Afin de
rétablir un niveau de performance très dégradé, la
Cour nationale du droit d'asile (CNDA) a vu ses moyens humains augmenter depuis
2010. Pour 2013, son plafond d'emplois progresse de 23 ETP et passe
à 341. L'objectif est de réduire le délai moyen de
jugement, qui s'élevait à un an, trois mois et neuf jours en
2009, à sept mois en 2013. Il devrait être de huit mois en 2012,
sans dégradation de la qualité de l'instruction. Atteindre
l'objectif fixé l'an prochain suppose que l'augmentation des demandes
d'asile ne dépasse pas les prévisions et que les avocats soient
suffisamment disponibles pour représenter leurs clients. Il faut aussi
poursuivre dans la voie de la modernisation et de la professionnalisation.
Le Cese disposera en 2013 de 38,6 millions d'euros, un budget
en hausse de 3,15 %. En réalité, cette augmentation est
optique : la hausse de 5,57 % des dépenses de titre 2
résulte essentiellement de l'abondement exceptionnel d'1,5 million
d'euros au profit de la subvention d'équilibre de la caisse de
retraites, consentie par la direction du budget jusqu'en 2015. Hors
dépenses de personnel, les crédits du programme diminuent de
8,47 %, grâce à la réduction de 18,6 % des
crédits de fonctionnement. Je me félicite que,
sous l'impulsion du Président Delevoye, le Cese se soit engagé
dans une démarche volontariste d'économies, notamment s'agissant
des frais de déplacement et de représentation.
La stratégie de valorisation du patrimoine immobilier
du Conseil mérite également d'être saluée. Une
augmentation de 47,6 % des dépenses d'investissement permettra la
modernisation de l'hémicycle ainsi que les travaux de conservation,
d'accessibilité et de mise aux normes du bâtiment. La location du
Palais d'Iéna pour diverses manifestations devrait procurer
1,7 million d'euros de recettes, qui alimentent le programme
d'investissement à hauteur d'1 million d'euros. Un cercle vertueux est
ainsi en train de se mettre en place.
Une partie de ces recettes, 0,5 million d'euros, est
affectée au financement de la caisse de retraites, dont
l'équilibre, longtemps menacé, est désormais assuré
jusqu'en 2017, notamment grâce à la salutaire réforme
amorcée en 2011. Le Cese attend en outre le chiffrage de l'abandon de la
liquidation automatique à 60 ans de la pension d'ancien membre du
Conseil.
Enfin, il met en oeuvre à moyens constants ses
nouvelles missions issues de la révision constitutionnelle du 23 juillet
2008. Jusqu'à présent, une seule saisine parlementaire a
été enregistrée, à l'initiative de
l'Assemblée nationale.
Le programme « Cour des comptes et autres
juridictions financières » est doté de 218 millions
d'euros en crédits de paiement, en progression d'1,9 %. Hors
dépenses de personnels - 86,8 % du programme - les crédits
restent stables en volume, à 28,7 millions d'euros. La réforme des juridictions financières est
désormais une réalité. Le regroupement des chambres
régionales des comptes, lancé en avril 2012, devrait être
achevé au premier semestre 2013. Les juridictions financières
comptent dorénavant vingt chambres régionales des comptes, sept
de moins qu'avant la réforme. Difficile toutefois d'en chiffrer l'impact
financier. Malgré un surcoût de 4,6 millions d'euros en 2013,
principalement dû au dispositif d'accompagnement des départs, le
regroupement devrait, à terme, être source d'économies. Je
regrette de ne pas disposer d'éléments de chiffrage plus
précis. Enfin, la mesure de la performance du programme a
été repensée pour englober la totalité des missions
des juridictions financières, ce dont je me félicite.
En conclusion, je propose à la commission d'adopter,
sans modification, les crédits proposés pour la mission. Je
remercie le Conseil d'Etat, le Cese et la Cour des comptes pour la
qualité de leurs réponses au questionnaire budgétaire.
Jean-Claude Frécon, président.
- Je connais bien cette mission, pour en avoir été longtemps
rapporteur spécial. Je salue l'effort fait par le Conseil d'Etat et la
CNDA pour réduire la durée d'instruction des affaires. La hausse
des effectifs décidée il y a deux ans était
destinée à éponger le stock, qui était tel que la
durée moyenne augmentait continument. A présent, la durée
diminue, je suis heureux de cette évolution positive.
Charles Guené, rapporteur
spécial. - Elle est remarquable : en trois ans, on a
gagné trois mois. L'objectif est de parvenir à six mois. En
matière d'asile, un mois de gagné représente 15 millions
d'euros. Le Conseil d'Etat comme le Gouvernement y gagnent. Le goulot
d'étranglement se situe au niveau des avocats, qui ne sont pas assez
nombreux pour traiter les dossiers. C'est une piste de réflexion
intéressante. La commission décide de proposer au Sénat
l'adoption, sans modification, des crédits de la mission
« Conseil et contrôle de l'Etat ».
Présidence de M. Philippe Marini, président -
La commission procède tout d'abord à
l'examen du rapport de M. Francis Delattre, rapporteur spécial, sur
la mission « Régimes sociaux et de retraite » et le
compte d'affectation spéciale « Pensions ». M.
Francis Delattre, rapporteur spécial. -
Les crédits pour 2013 de la mission « Régimes sociaux
et de retraite » et du compte d'affectation spéciale (CAS)
« Pensions » représentent des masses significatives
du budget, compte tenu du volume des pensionnés de l'Etat - au nombre de
1,76 million pour les pensions civiles et de 0,55 million pour les
pensions militaires au 31 décembre 2011.
La mission « Régimes sociaux et de
retraite » retrace les subventions d'équilibre versées
à certains régimes spéciaux : les caisses autonomes de
retraite de la SNCF et de la RATP, le régime spécial de
sécurité sociale des marins et plusieurs autres régimes en
rapide déclin démographique (la caisse autonome nationale de
sécurité sociale dans les mines, les régimes de retraite
de la SEITA).
Les crédits inscrits au sein de cette mission
s'élèvent pour 2013 à 6,5 milliards d'euros en
autorisations d'engagement (AE) et en crédits de paiement (CP), soit en
apparence une diminution de 1,1 % par rapport à 2012.
Néanmoins, deux mesures de périmètre
doivent être rappelées :
- d'une part, la suppression des contributions
exceptionnelles au CAS « Pensions » ;
- d'autre part, la non reconduction des produits exceptionnels
dont a bénéficié en 2012 le régime de retraite de
la SEITA qui ont diminué d'autant, de façon exceptionnelle, la
subvention d'équilibre nécessaire à ce régime.
En neutralisant ces deux éléments, les
crédits de la mission augmentent en réalité de 1,1 % entre
2012 et 2013.
J'approuve l'absence, pour 2013, d'abondement du CAS
« Pensions » via la mission
« Régimes sociaux et de retraite » ; c'était
l'une des recommandations de mon rapport d'information de juillet dernier. Je
ne reviens pas en détails sur cette procédure que j'avais, comme
la Cour des comptes, critiquée. De façon schématique, il
s'agissait d'une commodité technique pour assurer l'équilibre du
CAS. Les crédits de la mission, après neutralisation
de mesures de périmètre, augmentent de 1,1 %. Mais ce taux
global masque des évolutions contrastées : si les
subventions d'équilibre des régimes de retraite de la SNCF, de la
RATP et de la SEITA augmentent, les dotations aux autres régimes
diminuent. S'agissant plus particulièrement du régime des
marins, la subvention ne compensera que partiellement le
déséquilibre entre les charges et les produits
prévisionnels de l'établissement national des invalides de la
marine (ENIM), ce qui conduira ce dernier à mobiliser son fonds de
roulement à hauteur de 47 millions d'euros. Le montant des
réserves de l'établissement devrait permettre de faire face
à cette opération.
La construction du PLF pour 2013 a bien sûr
été réalisée dans le cadre de la nouvelle
programmation triennale 2013-2015. Le taux de progression des crédits de
la mission sera de 3,2 % entre 2013 et 2014, et de 1,3 % entre 2014
et 2015, soit une évolution globale des crédits de la mission de
4,6 % sur l'ensemble de la période.
Je rappelle que les plafonds de crédits fixés
à la mission dans le cadre des précédentes lois de
programmation n'ont jamais été respectés en raison, en
particulier, du caractère encore non stabilisé des comportements
de départ à la retraite après les réformes
intervenues en 2008 et 2010, qui peuvent influer sur le niveau des subventions
d'équilibre nécessaires.
Comme les années passées, je me suis
intéressé à l'impact de ces deux réformes sur
l'évolution à venir des subventions d'équilibre
versées par l'Etat aux principaux régimes spéciaux de la
En effet, alors qu'ils n'avaient été
concernés ni par les mesures décidées en 1993 pour le
régime général, ni par celles de 2003 appliquées
aux fonctionnaires, les régimes spéciaux ont connu deux
importantes réformes récentes : la première en 2008
était spécifique aux régimes spéciaux ; la seconde,
débattue à l'automne 2010, concernait l'ensemble des
régimes de retraites du secteur privé et du secteur public. Ces deux réformes n'auront qu'un effet très
progressif et relativement limité sur le montant des subventions
d'équilibre versées dans le cadre de la présente mission.
Cette crainte, émise à plusieurs reprises par la commission des
finances, a été récemment confirmée, s'agissant des
régimes de retraite de la SNCF et de la RATP.
Ainsi, selon les données de la Cour, les subventions
d'équilibre versées par l'Etat demeureront à un niveau
élevé en dépit des réformes : 3,5 milliards
d'euros en 2020 (SNCF et RATP) et 2,8 milliards d'euros à l'horizon
Je souhaite qu'en séance publique, le Gouvernement nous
indique si de nouvelles pistes de réforme sont actuellement
étudiées pour assurer la pérennité de ces deux
régimes spéciaux. En effet, le contexte extrêmement contraint des finances
publiques et l'aggravation des déséquilibres
démographiques rendent quasi-inévitables de nouvelles mesures. La
question des régimes spéciaux devra être attentivement
examinée lors de la concertation sur les retraites qui sera
lancée, par le Gouvernement, en 2013.
En ce qui concerne le compte d'affection spéciale
« Pensions », je rappelle qu'il a été
institué par l'article 21 de la LOLF qui a prévu la mise en
place, au 1er janvier 2006, d'un compte distinct du budget
général pour retracer les opérations relatives aux
pensions civiles et militaires de retraite des agents de l'Etat et avantages
accessoires. Il répond donc à un souci de lisibilité du
budget, traduisant effectivement le consensus politique qui a
présidé à l'adoption de la LOLF.
Le CAS « Pensions » est structuré
en trois programmes, représentant :
- les pensions civiles et militaires de retraite et
allocations temporaires d'invalidité (programme 741) pour un
montant de 51,8 milliards d'euros, répartis entre
41,64 milliards d'euros de pensions civiles, 10,02 milliards d'euros
de pensions militaires et 144 millions d'euros d'allocations temporaires
d'invalidité ;
- les pensions des ouvriers des établissements
industriels de l'Etat (programme 742) pour un montant de
1,85 milliard d'euros ;
- les pensions militaires d'invalidité et des victimes
de guerre et autres pensions (programme 743) pour un montant de
2,39 milliards d'euros.
Au total, les crédits du CAS
« Pensions » augmentent en 2012 de 2 milliards d'euros
pour s'établir à 56,1 milliards d'euros, soit une hausse de
2,7 %. Ils représentent donc un facteur dynamique de progression
des dépenses budgétaires.
Il convient de noter que, dans le présent projet de loi
de finances, un excédent de 659 millions d'euros sur le CAS
« Pensions » conduit à la reconstitution de son
fonds de roulement, à hauteur de 1,25 milliard d'euros fin 2013. Ce
fonds de roulement lui permet de faire face aux besoins de gestion en
trésorerie. Ce réabondement répond à une
recommandation que j'avais formulée suite à ma mission de
contrôle budgétaire sur le compte d'affectation spéciale.
Par ailleurs, pour ne pas fragiliser la trésorerie du
CAS « Pensions », il est souhaitable de publier dans les
meilleurs délais le décret prévoyant des majorations de
retard en cas de non-versement dans les délais des contributions des
ministères employeurs au CAS. Afin d'assurer l'équilibre du programme 741
« Pensions civiles et militaires de retraite et allocations
temporaires d'invalidité » et de permettre la reconstitution
du fonds de roulement du CAS « Pensions », le projet de loi
de finances pour 2013 prévoit des augmentations des taux de contribution
employeur de l'Etat de 68,59 % à 74,28 % (soit
+ 8,3 %) pour les pensions de retraite des civils, et de
121,55 % à 126,07 % (soit + 3,7 %) pour les pensions
militaires. Cette hausse intègre notamment le besoin de financement pour
reconstituer le fonds de roulement du CAS « Pensions ». Il
s'agissait, là encore, de la mise en oeuvre d'une de mes propositions
dans le cadre de ma mission de contrôle budgétaire sur le CAS.
La hausse des cotisations tire aussi les conséquences
du décret du 2 juillet 2012 relatif à l'âge d'ouverture du
droit à pension de vieillesse. Ce décret prévoit
l'augmentation des taux de cotisations salariale et patronale afin de financer
l'élargissement du dispositif « carrières
longues », à raison d'une augmentation de 0,25 point,
répartie entre une hausse de 0,10 point dès le
1er novembre 2012, puis une augmentation de 0,05 point par an
en 2014, 2015 et 2016.
S'agissant du taux de cotisation salariale, son
évolution est conforme à l'article 42 de la loi du
9 novembre 2010 portant réforme des retraites et au décret
du 30 décembre 2010, qui a prévu un relèvement de ce taux
de 0,27 point chaque année pour atteindre en 2020 celui en vigueur pour
les régimes de droit commun (10,55 %). Compte tenu de la hausse de
0,10 point prévue pour financer les carrières longues, que
je viens d'évoquer, le taux de cotisation salariale est porté de
8,39 % à 8,49 % dès le 1er novembre
2012 et à 8,76 % à compter du 1er janvier
Je souhaite mentionner la revalorisation de la retraite du
combattant. La valeur du point d'indice des pensions militaires
d'invalidité (PMI) a été revalorisée à
13,87 euros à compter du 1er juillet 2011, par
arrêté du 26 juillet 2012. Il en résulte une augmentation
des sommes inscrites dans le présent projet de loi de finances de
36,5 millions d'euros, soit une hausse de près de 5 %, dont je
me félicite : il s'agit de la reconnaissance par la nation du rôle
joué par nos anciens combattants.
Enfin, je souhaiterais dire un mot des frais de gestion des
traitements attachés à la Légion d'honneur et à la
médaille militaire. Au total, ces traitements sont inférieurs
à 800 000 euros par an, alors que les frais de gestion sont
supérieurs à 1 million d'euros chaque année ! Je
recommande donc d'affecter la totalité des traitements aux
sociétés d'entraide de la Légion d'honneur et de la
médaille militaire en l'absence de réponse de
l'intéressé, au terme d'un certain délai. Ces dispositions
sont d'ordre réglementaire. Le Gouvernement n'a pas paru fermé
à une telle réforme, et je souhaite l'interroger sur ce point en
séance publique.
En conclusion, comme le paiement des droits à pension
constitue pour l'Etat une obligation, je vous propose, au
bénéfice de mes observations, de préconiser l'adoption les
crédits du compte d'affectation spéciale
« Pensions » et de la mission « Régimes
sociaux et de retraite ».
Permettez-moi de vous poser quelques questions. Je serai peut-être un peu
provocateur, mais pourquoi le Gouvernement actuel ne supprime-t-il pas
l'archaïsme que constitue le versement des traitements attachés
à la Légion d'honneur et à la médaille
militaire ?
La note de présentation évoque la
nécessité de mieux mesurer le coût complet de la fonction
« pensions ». Ce sujet étant
réévoqué régulièrement depuis de nombreuses
années, pourquoi cet objectif n'a-t-il toujours pas été
atteint ?
Notre rapporteur spécial a évoqué la
nécessité, pour ne pas fragiliser la trésorerie du CAS
« Pensions », de publier dès que possible le
décret prévoyant des majorations de retard en cas de non
versement dans les délais des contributions des ministères
employeurs au CAS. Serait-il possible d'expliciter les difficultés
concrètes que posent de tels retards ?
S'agissant des régimes spéciaux de retraite,
vous relevez, à juste titre, que la Cour des comptes, dans son rapport
sur la sécurité sociale de septembre 2012, a confirmé les
craintes émises de longue date par notre commission selon lesquelles les
réformes de 2008 et de 2010 sur les régimes spéciaux
n'auront qu'un effet très progressif et relativement limité sur
le montant des subventions d'équilibre versées dans le cadre de
la présente mission. Vous souhaitez interroger le Gouvernement sur ce
point. Pouvez-vous nous en dire plus ? M.
Vincent Delahaye. - Permettez-moi de souligner qu'il faut
poursuivre les réformes de structure concernant les régimes de
retraite en général. S'agissant des régimes
spéciaux, la subvention d'équilibre versée à la
RATP augmente de 1,1 % en un an, et celle dont bénéficie la
SEITA progresse de 18 % en deux ans. J'ai bien noté que des
produits exceptionnels expliquent la hausse de la subvention à la SEITA
en 2012, mais va-t-on continuer sur la même pente ?
Je suis d'accord avec la proposition de notre président
de supprimer les traitements attachés à la Légion
d'honneur et à la médaille militaire.
Enfin, peut-on détailler le coût du financement
temporaire de la Caisse des retraites des fonctionnaires de Mayotte par la
mission « Régimes sociaux et de retraite » ?
Jean-Paul Emorine. - Pouvez-vous nous donner les chiffres des
subventions d'équilibre versés aux régimes de retraite de
la RATP et de la SNCF, sachant que ces entreprises publiques sont en
concurrence avec des entreprises privées dans le monde entier.
Christian Bourquin. - Monsieur le Président, pourquoi
le Gouvernement actuel serait-il mieux placé pour supprimer les
médaille militaire que le précédent ? Toute
évolution ne peut se faire que si un consensus politique se
dégage sur cette question. Il y a en réalité deux
possibilités : les supprimer, comme vous le proposez, mais pourquoi
ne pas aussi les augmenter ? M.
Philippe Marini, président. - Mon propos
était un peu provocateur. Je pense que nous sommes nombreux à
penser qu'il faut supprimer cet archaïsme. Mais qui va déposer
l'amendement ? 1,8 million d'euros, c'est peu au regard des enjeux
financiers du CAS « Pensions », mais c'est quand même
une somme.
Les traitements attachés à la Légion d'honneur et à
la médaille militaire concernent 160 000 personnes. Les sommes
versées sont faibles, de l'ordre de 5 à 30 euros par
bénéficiaire, mais présentent un enjeu symbolique
important. C'est pourquoi la recherche des bénéficiaires induit
des coûts de gestion élevés et que je propose, en l'absence
de réponse de l'intéressé, d'affecter les sommes aux
sociétés d'entraide. M.
Philippe Marini, président. - Votre
proposition est politiquement correcte...
Francis Delattre, rapporteur spécial. - La
gestion des traitements de la Légion d'honneur et de la médaille
militaire est d'ordre règlementaire, et relève de la
compétence du Gouvernement. Revenir sur l'existence des traitements est
un débat politique. Votre rapporteur spécial n'en prendra pas la
responsabilité.
S'agissant du décret concernant la majoration des
versements en cas de retard, il convient de souligner qu'un certain nombre de
ministères ne s'acquittent pas de leurs obligations en temps et en
heure. Des retards, même de quelques jours, fragilisent fortement la
trésorerie du CAS « Pensions ». Quand un employeur
ne paie pas ses charges sociales, il doit s'acquitter d'une
pénalité. Le mécanisme proposé pour les
ministères employeurs est identique ; le décret est
prêt, et il aura un caractère incitatif sur la gestion du CAS
« Pensions » qui est à flux tendus. Les réformes des régimes spéciaux
n'auront qu'un impact très progressif et relativement faible sur les
subventions d'équilibre versées par l'Etat. Les
« mesures d'accompagnement » de ces réformes ont
été très importantes. Il faudra bien que le Gouvernement
prenne ses responsabilités. Compte tenu de la situation des finances
publiques et de l'aggravation des ratios démographiques, de nouvelles
mesures sont quasi-inévitables.
La SEITA est un régime qui n'a pratiquement plus de
cotisants, et son déficit est structurel. M.
Vincent Delahaye. - La hausse de la subvention
d'équilibre versée par l'Etat va donc continuer d'augmenter ?
Nous manquons de projections à long terme. Mécaniquement, moins
il y a de cotisants, moins le régime bénéficie de
cotisations, et plus la subvention d'équilibre de l'Etat augmentera.
S'agissant de la contribution exceptionnelle à la
Caisse de retraite des fonctionnaires de Mayotte, elle s'est
élevée à 13 millions d'euros en 2011.
La part de la subvention de l'Etat dans le budget des
principales caisses de retraite relevant de la mission
« Régimes sociaux et de retraite »
s'élève à 63,3 % pour la SNCF, 56,9 % pour la
RATP, 74,2 % pour le régime de retraite des marins, 77,2 %
pour le fonds de retraite des mines et 98,2 % pour la SEITA. La subvention
de l'Etat atteint 3,4 milliards d'euros pour la Caisse autonome de la
SNCF, et 615 millions d'euros pour la Caisse autonome de la RATP. En 2020,
la subvention d'équilibre à ces deux régimes - la SNCF et
la RATP - devra atteindre 3,5 milliards d'euros, dont 660 millions
d'euros pour la RATP. Enfin, le président Philippe Marini a répondu
à la question de notre collègue Christian Bourquin.
Pour finir, je souhaite rappeler que le besoin de financement
des régimes de retraite de la fonction publique d'Etat, actualisé
à cent ans, s'élève à 505 milliards d'euros.
Philippe Marini, président. - Pour ma
part, j'interrogerai le Gouvernement sur le maintien des traitements de la
Légion d'honneur et de la médaille militaire.
de la mission « Régimes sociaux et de retraite » et
du compte d'affectation spéciale
« Pensions ».
du rapport de MM. Christian Bourquin et André Ferrand, rapporteurs
spéciaux, sur la mission « Economie » et le compte
de concours financiers « Prêts et avances à des
particuliers ou à des organismes privés ». M.
Christian Bourquin, rapporteur spécial. -
Je commencerai cette intervention par un constat de base auquel nous devons
tous faire face : la situation des finances publiques et les engagements
du Gouvernement en faveur de la réduction du déficit des comptes
publics laissent peu de marges de manoeuvre. Sur ce point, je souhaite par
avance écarter les éventuelles critiques de l'opposition sur la
supposée absence d'économie faites sur les dépenses. Notre
Gouvernement a annoncé des réductions de moyens, que nous
assumons, et les crédits de la mission « Economie »
n'y échappent pas. Je vous livre quelques chiffres que vous retrouverez
plus en détail dans le rapport. Par rapport aux crédits ouverts
pour 2012, la dotation de la mission « Economie » pour
2013, environ 1,8 milliard d'euros, enregistre, à
périmètre constant, une diminution de 2,1 %. Les
dépenses de personnels sont stabilisées avec une réduction
du plafond d'emplois de 148 ETPT ramenant le nombre d'emplois à
12 999 pour 2013. Par ailleurs, les réductions les plus notables de
crédits d'intervention sont les suivantes :
- le Fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le
commerce (FISAC) enregistre une réduction de près de
10 millions d'euros (32,3 millions d'euros au lieu de
42 millions en 2012 et 64 millions l'année
précédente) ;
- l'aide au départ des commerçants et artisans
baisse de plus de 6 millions d'euros (11,9 millions d'euros au lieu
de 18 millions) ;
- la dotation des politiques industrielles de soutien à
la compétitivité des PME est amputée de 8 millions
d'euros (54,7 millions d'euros au lieu de 63 millions en
2012) ;
- la subvention aux centres techniques industriels (CTI) est
réduite de 2,5 millions d'euros (23,4 millions d'euros au lieu
de 26 millions).
De leur côté, les dix opérateurs de la
mission participent également à l'effort global de
réduction des dépenses avec une baisse de 2 % de leurs
effectifs (3 370 ETPT) et de 3,4 % du montant global des
subventions pour charges de service public qui leurs sont attribuées
(184 millions d'euros).
En revanche, certaines missions essentielles sont
consolidées car il s'agit de « joyaux » de notre
politique économique. Ainsi, les moyens des opérateurs en charge
de la promotion de l'export (l'agence française pour le
développement international des entreprises - Ubifrance), de
l'attractivité du territoire (l'agence française pour les
investissements internationaux - AFII) et du tourisme (l'agence de
développement touristique de la France - Atout France) sont
préservés. Il s'agit d'un axe stratégique de la politique
de redressement productif et de croissance durable pour notre pays. Je sais que
mon collègue André Ferrand est sensible à ce sujet qui
dépasse les clivages politiques et sur lequel nous pouvons nous
retrouver.
Mais ce ne sont pas 1,8 milliard d'euros qui sont de nature
à impulser à eux seuls l'économie nationale.
Au-delà de ce budget, je veux maintenant vous livrer quelques
réflexions sur les actions et les réformes qui doivent, à
mon sens, être menées d'urgence. Je propose d'en initier la
trame afin de les intégrer dans le débat parlementaire à
Tout d'abord, un mot sur le projet de création de la
banque publique d'investissement, adopté le 17 octobre dernier par le
Gouvernement en Conseil des ministres, pour garantir le financement des
entreprises industrielles, des entreprises innovantes et des PME exportatrices.
L'économie du tourisme doit aussi y trouver sa place car il s'agit d'un
secteur non délocalisable. Il doit être salué dans son
principe mais il conviendra de suivre avec attention l'application de deux de
ses axes majeurs :
- une capacité de financement de 42 milliards
d'euros, sans commune mesure avec celle des crédits de la mission
« Economie » ;
- et une gouvernance qui devrait associer les Régions
tant dans les orientations qui seront prises que dans la gestion
concrète du dispositif puisque les entreprises qui voudront s'adresser
à cette banque se tourneront vers un guichet unique régional. Il
faut que ce soit bien une banque décentralisée et pas
déconcentrée. Avec mon collègue François Patriat,
également président de région, nous serons vigilants sur
ce point lorsque le projet de loi viendra devant le Parlement. Ensuite, il faut ouvrir d'urgence de nombreux dossiers, qu'il
s'agisse de la crise du financement du FISAC, de la relance d'une politique de
tourisme social ou de l'accompagnement à l'export de nos PME, et
procéder à des réformes à tous niveaux local,
national et international.
Le financement du FISAC est en crise et doit être
réformé de toute urgence. J'ai été informé
qu'une mission d'inspection avait été commandée par le
Gouvernement afin de dresser un bilan de la gestion passée et proposer
des solutions pour l'apurement des demandes en cours non financées. Le
stock de 1 600 dossiers et le flux en cours représentent plus de
2 000 projets en souffrance. Pour apurer le stock, il faudra plus de 50
à 60 millions d'euros. Le travail de cette mission nourrira notre
réflexion parlementaire, mais je veux ajouter, sur la base de mon
expérience dans le Languedoc-Roussillon et en y associant mon
collègue François Patriat, que la question devra se poser au
niveau régional. En effet, territorialiser la gestion de ce dispositif
permettrait, me semble-t-il, de mieux gérer les critères
d'attribution et, surtout, d'en assumer les choix politiques plus
aisément qu'au niveau national.
De même, une réflexion doit être
menée en vue de simplifier et sécuriser le mode de financement
des centres techniques industriels qui fait appel à un
« mixte » complexe et illisible entre taxes
affectées plafonnées et dotations budgétaires.
Sur un autre plan, il me semble qu'à la lumière
des travaux de la Cour des comptes sur la gestion de l'agence nationale des
chèques vacances, il serait temps de repenser la politique du tourisme
social, sachant que 46 % des Français ne partent pas en vacances.
Sans moyens supplémentaires, il faudrait réfléchir
à mieux coordonner les actions de l'Etat et des collectivités
dans ce domaine. Toujours en matière de tourisme, je partage
également le constat selon lequel la collecte et la répartition
du produit de la taxe de séjour pourraient être modernisées
afin de mieux correspondre aux besoins des collectivités et participer
à la promotion de la France à l'étranger. Ce doit
être une priorité car l'industrie du tourisme est un gisement
d'emplois non délocalisables.
Enfin, nous pourrions nous pencher sur une possible manne
fiscale supplémentaire en ce qui concerne les habitations
légères et de loisir. Il m'est apparu que celles-ci ne supportent
pas de taxe sur le foncier bâti. Cela demanderait à être
expertisé et chiffré car ce serait non seulement une distorsion
de concurrence, mais aussi une injustice par rapport aux infrastructures de
tourisme construites « en dur », et également une
perte de recettes pour les collectivités.
Pour en venir au vote du budget, je propose à la
commission d'adopter en l'état les crédits de la mission
« Economie » car je pense que, dans le contexte très
resserré que nous vivons sur le plan budgétaire, ses missions
essentielles sont consolidées tout en considérant que ce budget
doit s'inscrire dans une perspective de réformes.
S'agissant du compte de concours financiers
organismes financiers », dont les crédits interviennent
notamment en soutien de l'installation des agents en poste à
l'étranger, je propose à la commission d'en adopter les
crédits, sans modification.
André Ferrand, rapporteur spécial.
- Je ne reviendrai pas sur les éléments chiffrés de ce
budget que mon collègue a déjà décrits
précisément. Je comprends la position délicate de la
majorité qui fait face à un budget pour 2013 très
semblable à celui qui avait été présenté par
l'ancienne majorité pour 2012, et qui se traduit par une poursuite des
réductions de dépenses d'intervention. Aussi, me permettrez-vous
simplement de m'étonner du fait que l'année dernière, vous
aviez rejeté ces crédits alors que vous vous apprêtez
à adopter un budget similaire pour cette année. Cela dit, cette
remarque est faite sans malice et nous comprenons parfaitement que vous mettiez
en oeuvre une certaine rigueur budgétaire, j'insiste sur ces derniers
mots.
J'ai bien noté pour ma part le maintien des moyens
affectés aux opérateurs Ubifrance, AFII et Atout France qui sont
essentiels. Aussi, pour ne pas faire durer le suspens, je ne vous proposerai
pas d'adopter ce budget. Mais je ne vous proposerai pas non plus de le rejeter
car, au final, celui-ci se borne à affecter les moyens
nécessaires à l'action de notre administration et des
opérateurs de l'Etat. Pour ma part, je m'abstiendrai donc.
La recherche de compétitivité de nos
entreprises, de performance à l'export et d'emplois nouveaux ne
relève pas de cette mission et il faut aller chercher ailleurs des
relais de croissance. Je parlerai brièvement de deux défis
à relever pour notre balance commerciale.
Tout d'abord, la promotion de la destination
« France » à l'international est un sujet sur lequel
j'ai travaillé l'an dernier. Nous avons un potentiel exceptionnel
à développer et un opérateur, Atout-France, qui a besoin
d'un financement pour assurer le développement de l'image de la France
à l'étranger. L'année dernière le Sénat
avait adopté un amendement de notre collègue Gérard
Collomb qui opérait un relèvement du plafond de la taxe de
séjour justifié par le fait que le nouveau classement
hôtelier comporte les nouvelles catégories 5 étoiles
et palace. Avec mes collègues Jean Besson et Michel Bécot nous
avions, par un sous-amendement, créé une part additionnelle
destinée à financer la promotion de notre marque
« Rendez-vous en France » qui a besoin d'être
développée à l'international. L'Assemblée nationale
avait supprimé l'ensemble de ce dispositif qui, à mon sens, doit
être présenté à nouveau au vote du Sénat.
Ensuite, comme vous le savez, j'ai présenté la
semaine dernière une communication d'étape concernant le
dispositif d'appui aux exportations et formulé des propositions pour la
mise en place d'une stratégie commune et cohérente de tous les
acteurs à l'étranger. Je fais le même constat que vous,
« la maison brûle » et nous avons des réserves
de croissance très importantes, notamment dans le domaine
agro-alimentaire, que nous devons pleinement exploiter. Il faut apporter
à nos entreprises, soit au travers des filières, soit au travers
des régions, toute l'information et tout le soutien
nécessaire.
Je travaille sur ces sujets avec Christian Bourquin, ainsi
qu'avec les rapporteurs spéciaux de la mission
« Agriculture », Yannick Botrel et Joël Bourdin, en
vue de la présentation d'un rapport commun au début de
l'année prochaine.
Au bénéfice de ces observations, je
m'abstiendrai donc sur le vote des crédits de la mission
« Economie ». En revanche, s'agissant du compte de concours
financiers « Prêts et avances à des particuliers ou
à des organismes financiers », comme mon collègue, je
propose à la commission d'en adopter les crédits.
Philippe Marini, président. - Sur la
question du FISAC, qui nous préoccupe tous, je vous informe que j'ai
reçu les deux contrôleurs d'Etat qui sont chargés d'une
mission d'inspection et ils m'ont appris qu'il n'existait pas de consolidation
de l'utilisation des fonds par catégorie d'opération. Il serait
bien que nous ayons un tel bilan car cela nous apporterait des enseignements
sur les critères d'attribution des aides à retenir. Ensuite, ils
m'ont confirmé l'existence d'une « bosse »
d'engagement d'environ 80 millions d'euros, ce chiffre n'étant
qu'un ordre de grandeur. Ce sujet est d'autant plus complexe que tous ces
engagements ne sont pas nécessairement juridiques. Certains
relèvent d'engagements moraux qui n'ont pas recueilli la signature du
ministre mais qui, malgré tout, demeurent dans la file d'attente. Il
faut clarifier les conditions d'intervention du FISAC et on ne peut que
souscrire à votre appel à une réforme urgente.
Dans un autre domaine, je relève que la
réduction des crédits relatifs aux politiques industrielles sont
toujours aussi peu justifiées et décrites dans les documents
budgétaires. Il conviendrait d'obtenir des précisions
complémentaires sur les dispositifs impactés.
Enfin, j'ai bien noté vos propositions concernant la
taxe de séjour, mais j'ai une inquiétude sur le fait que
l'instauration d'une part additionnelle en faveur de la promotion de la France
soit un étage supplémentaire ou une ponction sur les maigres
ressources actuelles des communes.
François Patriat. - Je remercie nos rapporteurs
d'avoir fait des propositions et d'avoir rappelé que des
économies sont faites par le Gouvernement. Il y a 10 milliards
d'économie sur les dépenses dans le budget 2013 que nous assumons
totalement.
Vous avez cité les deux sujets essentiels que sont la
création de la banque publique d'investissement et le FISAC. Dans les
deux cas, nous avons à traiter de dispositifs qui doivent
s'intégrer dans l'acte trois de la décentralisation. Je prendrai
également mes responsabilités, en tant que président de
région, lorsque nous aurons à voter le projet de loi qui nous
sera soumis.
Sur le FISAC, je rappelle qu'il s'agit d'abord d'un
problème de financement. La proposition de notre collègue
Christian Bourquin est intéressante et je suis favorable à la
décentralisation du fonctionnement de ce fonds mais en ayant conscience
qu'il faudrait l'alimenter substantiellement pour qu'il redevienne,
conformément à sa vocation première, l'outil de
développement du commerce local.
Joël Bourdin. - Pour ma part, je me réjouis que
les crédits alloués à la direction générale
de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes
(DGCCRF) soient confortés car la régulation du marché, la
protection et la sécurité des consommateurs sont des
priorités.
Jean-Paul Emorine. - Je regrette beaucoup la diminution des
crédits du FISAC. C'est un constat de carence du dispositif qui n'est
pas satisfaisant même si je note que les propositions des
présidents de régions peuvent être de nature à en
réformer le fonctionnement.
Enfin, j'estime que la banque publique d'investissement n'est
qu'un assemblage de moyens existants et qu'elle ne devra pas servir, pour des
motifs politiques, à financer les « canards
boiteux » ainsi que l'a formulé son nouveau président.
Marie-France Beaufils. - Sur le FISAC, il faut signaler le
bilan d'une gestion passée qui est un échec. Ce fonds devait
être financé par la taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM)
afin que la grande distribution soit mise à contribution pour
rééquilibrer le commerce de proximité. Or, cela n'a pas
été le cas. Maintenant la TASCOM revient aux collectivités
locales et, par nature, la dotation budgétaire diminue année
après année alors qu'il y a de vrais besoins dans les
territoires. Aussi, j'ai bien entendu la proposition de réformer le
FISAC mais avant de transférer aux régions la pénurie, il
faut redonner du sens à ce dispositif.
Enfin, je voudrais que le montant de la dotation de
l'établissement public national d'aménagement et de
restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA) soit
précisé car jusqu'à présent celle-ci n'était
pas clairement identifiée au sein des crédits alloués au
FISAC.
Philippe Marini, président. - La TASCOM
est affectée aux collectivités sans qu'il y ait de ventilation en
faveur de tel ou tel dispositif.
M. Richard
Yung. - Parmi nos trois opérateurs représentant
la France à l'étranger, je remarque que l'action de promotion
faite par Atout France en direction des publics étrangers est trop
discrète. Par ailleurs, si nous restons un grand pays d'investissements
internationaux on voit mal l'effet des actions de l'AFII et la
corrélation entre ses activités et les résultats en termes
d'investissement et d'emploi.
Enfin, l'opération de dévolution des
activités commerciales d'accompagnement des entreprises à
Ubifrance est terminée. Maintenant, il faut mettre l'accent sur des
actions d'accompagnement durable de nos entreprises car chacun sait qu'on ne
s'installe pas sur un nouveau marché par une présence ponctuelle
dans des salons internationaux, mais en établissant des plans d'export
sur une durée minimale de deux à trois ans.
Dominique de Legge. - J'ai remarqué un
déséquilibre dans l'effort d'économie entre la forte
baisse des dépenses d'investissement et la stabilité des autres
postes de dépenses.
- Concernant la taxe de séjour, je rappelle que sa perception
résulte de la liberté de vote des communes. Ma proposition est de
conforter leurs recettes en augmentant le plafond de la taxe et prévoir
une fraction additionnelle qui n'amputerait pas la part qui leur revient de
droit. S'agissant d'Atout France, je veux saluer l'excellent travail que cet
opérateur accomplit. Mais si la France est la première
destination touristique, elle n'est qu'au troisième rang des recettes
mondiales derrière les Etats-Unis et l'Espagne. C'est pourquoi notre
promotion à l'international doit être renforcée et donc
bénéficier d'un financement innovant. Il faudrait d'ailleurs que
tous nos opérateurs à l'étranger travaillent ensemble. A
Düsseldorf, j'ai observé que l'AFII occupait les mêmes locaux
qu'Ubifrance ; même si les équipes sont différentes,
au moins les frais fixes sont partagés et une meilleure communication
est instaurée.
Mais au final, le vrai problème de
l'attractivité de la France, j'ai le regret de le constater à
l'étranger, est que notre système fiscal n'inspire par confiance
aux investisseurs étrangers.
Philippe Marini, président. - Avec une
politique fiscale plus attrayante, je serais tenté de dire que notre
pays serait naturellement plus attractif sans avoir à financer de
multiples opérateurs !
Aymeri de Montesquiou. - Les chiffres de l'AFFI ne donnent
pas forcément une vision exacte de la réalité des
investissements. Il faudrait par exemple ventiler les investissements entre ce
qui relève des achats immobiliers et ce qui va réellement vers
les investissements en entreprises.
Je constate que nous sommes tous conscients de la nécessité de
réformer le FISAC. Les grands dossiers de décentralisation
économique devront aborder cette question. Si nous étions
capables de définir des orientations générales au niveau
national et, pour les régions, de décliner des priorités
locales, nous serions certainement davantage en mesure d'attribuer plus
finement et efficacement ces aides. Ainsi, en répartissant la dotation
actuelle du FISAC entre chaque collectivité cela aboutirait à un
montant approximatif d'un million d'euros par région. Or, pour ce qui
concerne le Languedoc-Rousillon, cela me permettrait de définir des axes
prioritaires en faveur, par exemple, de l'extrême ruralité. Comme
tout président de région, je suis prêt à assumer un
tel choix alors qu'au niveau national, on pilote à l'aveugle. Enfin, le
problème actuel est que nous héritons d'un socle de promesses
morales qui, comme nous le savons tous, ont eu tendance à augmenter
à chaque période pré-électorale. Je dis cela sans
aucun esprit polémique.
En ce qui concerne la BPI, je voudrais dire à Jean-Paul
Emorine que la gestion de proximité a démontré une
plus grande efficience dans la sélection des projets. Ce n'est pas sur
l'activité locale des grandes banques privées qu'il y a eu des
dérives, mais sur les marchés internationaux. Cette approche
régionale vaut également dans l'appui à l'export des
entreprises et des filières, même si le chef de file à
l'étranger doit clairement demeurer l'Etat.
A la question de Dominique de Legge, je pense pouvoir
répondre qu'il y a bien une réduction du plafond d'emplois de la
mission, mais que celle-ci ne se traduit pas automatiquement dans une
réduction des dépenses de personnels du fait de
l'évolution naturelle des salaires corrélée à
l'ancienneté et à la technicité.
de la mission « Economie » et du compte de concours
à des organismes privés ».
Enfin, la commission procède à l'examen
du rapport de M. François Marc, rapporteur, et à
l'élaboration du texte proposé pour le projet de loi organique
n° 43 (2012-2013) relative à la programmation et à la
gouvernance des finances publiques. EXAMEN DU RAPPORT
François Marc, rapporteur. - Ce projet de
loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des
finances publiques constituera la troisième loi organique relative aux
finances publiques, après les lois organiques relatives aux lois de
finances (LOLF), du 1er août 2001, et aux lois de financement
de la sécurité sociale (LOLFSS) du 2 août 2005. Son champ
concernera cette fois les finances publiques prises dans leur ensemble, et non
le cadre financier annuel d'une seule catégorie d'administrations
publiques.
Elle répond à l'exigence juridique de transposer
l'article 3 du Traité sur la stabilité, la coordination et la
gouvernance (TSCG) tout en anticipant les futurs règlements
communautaires. Les règles budgétaires sont en évolution
permanente depuis deux ans : réforme du pacte de stabilité,
adoption du TSCG, discussion des deux règlements qui constituent le
two-pack. Le TSCG comprend 16 articles, dont 6 consacrés au
pacte budgétaire ; seul l'article 3, qui contient la
règle de solde, doit être transposé en droit interne.
Selon celle-ci, les États se fixent un objectif de
solde de moyen terme (OMT) qui ne peut être supérieur à 0,5
point de PIB. Il est exprimé en termes de déficit structurel et
non de déficit effectif, contrairement à la règle des
3 % du pacte de stabilité. Pour l'atteindre, les États
définissent une trajectoire de solde structurel. En cas de
dérapage, un mécanisme de correction automatique est
prévu, qui doit être, selon le traité, à la fois
automatique et respectueux des prérogatives des parlements nationaux, ce
qui est une gageure. Le respect des règles est confié à
des institutions indépendantes. Dans le projet de loi de programmation
pour les années 2012 à 2017, la France retient comme OMT
l'équilibre structurel, qu'il est prévu d'atteindre en 2016.
Les interprétations juridiques du TSCG sont très
différentes de l'interprétation originelle. La Commission
européenne comme le Conseil constitutionnel ont considéré
que les dispositions n'ont pas besoin d'être juridiquement
contraignantes, rejoignant l'analyse développée par Nicole Bricq
dès février 2012. Le projet de loi organique se limite à poser le
principe des différents volets de la règle (OMT, mécanisme
de correction) et renvoie aux lois de programmation des finances publiques
(LPFP) la définition du contenu. Si celles-ci ne sont pas juridiquement
contraignantes, elles peuvent cependant être considérées
comme permanentes, étant encadrées au niveau organique et devant,
en pratique, être votées tous les deux ans pour actualiser et
prolonger le budget triennal de l'Etat. Nous devons aussi penser aux implications des
règlements européens en cours de discussion. L'institution
indépendante mentionnée dans le TSCG pour vérifier le
respect des règles budgétaires rejoint le conseil
budgétaire prévu par le two-pack. Le Haut Conseil des
finances publiques (HCFP) sera notre conseil budgétaire.
Selon le two-pack, les prévisions
économiques doivent être
« réalisées » ou
« avalisées » par un conseil budgétaire
indépendant. C'est le sens de la procédure d'avis du Haut
Conseil. Le texte du règlement, tel que proposé par le Parlement
européen, mentionne des prévisions non seulement
indépendantes, mais aussi « crédibles ».
Cette précision est utile : on a vu, au Royaume-Uni par exemple,
que des prévisions indépendantes n'étaient pas toujours
crédibles. Des amendements seront proposés en ce sens.
Ce texte répond également à une exigence
économique : se doter d'une règle crédible pour
éviter une augmentation des taux d'intérêt. L'objectif de
la politique de réduction du déficit est l'allègement du
poids de la dette publique, dont le niveau est proche de 90 % du PIB, afin
de le rendre soutenable. A cet égard, on peut imaginer plusieurs
scénarios pour la France, tout en restant dans le cadre du TSCG :
si elle utilise, dans une démarche vertueuse, toutes les marges de
manoeuvres offertes par le traité (déficit de 0,5 point de PIB
tant que la dette est supérieure à 60 points de PIB, puis
1 % après), la dette se stabilisera dans quelques décennies
autour de 30 points de PIB. Si elle utilise non seulement les marges offertes
par le traité, mais aussi les possibilités de dérapage de
0,5 point de PIB « tolérées », la dette se
stabilisera dans quelques décennies autour de 45 points de PIB. Tel est
le sentier dans lequel peut s'inscrire notre trajectoire financière.
La France n'a pas un bon palmarès en matière de
respect de ses programmations et certains doutent de sa conversion à la
discipline budgétaire. Ce passif justifie l'adoption de nouvelles
règles afin de consolider notre crédibilité
budgétaire et rester durablement dans un équilibre vertueux. M.
Francis Delattre. - Nous sommes de vrais acrobates !
François Marc, rapporteur. - Le projet de
loi s'inscrit dans la continuité des deux premières lois de
programmation, dont il élève au rang organique les principes et
les adapte en vue de la transposition du TSCG et du two-pack.
L'article 1er établit le principe que les
lois de programmation fixent l'objectif de moyen terme et la trajectoire de
solde structurel. Les informations nécessaires pour les apprécier
figureront soit dans la LPFP elle-même, soit dans le rapport
annexé. Sur ce dernier point, le dispositif proposé ne change
rien à la pratique actuelle.
Le texte comporte une nouveauté en termes de contenu et
donc de procédure d'examen de la loi de finances. Alors que, depuis
1959, les lois de finances sont découpées en deux parties,
désormais, avant la première partie, il faudra se prononcer sur
un article liminaire qui portera sur l'ensemble des administrations publiques
et présentera l'exécution de l'année n-1, la
prévision d'exécution de l'année n et la prévision
pour l'année n+1. Il s'agit d'assurer une cohérence entre les
dispositions des lois de finances et le cadre plus global des programmations
dans lesquelles elles s'inscrivent : les écarts éventuels
apparaîtront de manière explicite. Cet article figurera seulement
dans la loi de finances, car, comme l'a indiqué le ministre lors de son
audition, elle est le dernier texte adopté, ce qui permet de prendre en
compte les modifications apportées lors de la discussion au Parlement
à la fois au projet de loi de finances mais aussi au projet de loi de
financement de la sécurité sociale.
J'en viens à la grande innovation, le Haut Conseil des
finances publiques, qui constituera le conseil budgétaire
indépendant prévu par le droit européen. Il comprendra
onze membres. L'équilibre atteint à l'Assemblée nationale
est intéressant : les membres de la Cour des comptes ne sont plus
majoritaires, mais le président reste, de droit, le Premier
président de la Cour des comptes ; les membres
désignés par le Parlement proviendront à parité de
la majorité et de l'opposition, ce qui réduit les risques de
complaisance vis-à-vis du Gouvernement ; les membres seront
nommés en raison de leurs compétences dans le domaine des
« prévisions macroéconomiques » et des
« finances publiques » ; enfin la participation
ès qualité du directeur général de l'Insee
crédibilisera les travaux.
Le HCFP n'a pas vocation à être une
assemblée de sages chargée de formuler des recommandations mais
sera un organisme technique chargé de donner des avis sur des
données économiques, voire économétriques. La loi
organique qualifie le Haut Conseil des finances publiques d'organisme
indépendant, sans préciser s'il s'agit d'une catégorie
juridique bien identifiée ou de l'affirmation d'un principe. Comme pour
les autorités indépendantes, ses membres ne pourront pas recevoir
d'instruction ou en solliciter dans l'exercice de leur mandat. Leur statut
prévoit l'impossibilité d'exercer des fonctions électives,
l'obligation de remplir une déclaration d'intérêts,
l'absence de rémunération. Les moyens du Haut Conseil ne sont pas
précisés ; sans doute en sera-t-il doté puisqu'il
pourra faire appel à des organismes extérieurs. Nous avons
relevé une anomalie : ses modalités de fonctionnement sont
renvoyées à un décret, ce qui parait incompatible avec son
indépendance.
Selon les articles 9 à 13, le premier rôle du
Haut Conseil sera de donner des avis sur les différents textes
financiers. Mais le gouvernement ne sera pas obligé de les suivre. Ils
porteront sur les prévisions macroéconomiques, sur la
cohérence entre la programmation proposée et les engagements
européens de la France, dans le cas des projets de loi de programmation
des finances publiques, et sur la cohérence entre les dispositions
proposées et les dispositions des lois de programmation des finances
publiques, dans le cas des projets de loi de finances et des projets de loi de
financement de la sécurité sociale. Toutefois, l'avis n'est pas
obligatoire s'agissant des projets de lois de finances rectificatives et de
lois de financement rectificatives. Enfin, s'il n'y a pas d'exigence d'avis
conforme, on ne peut exclure qu'il soit négatif ou
réservé. Le deuxième rôle du Haut Conseil est de
vérifier le respect de la trajectoire de solde structurel permettant de
parvenir à l'objectif de moyen terme : chaque printemps, le Haut
Conseil constatera les écarts entre la prévision et
l'exécution de l'année précédente. Le Parlement
disposera de son avis lors de l'examen du projet de loi de règlement.
Cette mission du Haut Conseil est importante car elle
peut avoir des conséquences pratiques : s'il constate un
« écart important », de plus de 0,5 point de PIB, le
gouvernement devra obligatoirement prendre des mesures correctrices -
d'où le nom de « mécanisme de correction
automatique » -, sans avoir, néanmoins, à corriger
immédiatement l'intégralité de l'écart
constaté. Il faudra simplement qu'il « tienne
compte » de cet écart. Si l'on combine les dispositions de la
loi organique et celles du projet de LPFP que nous examinerons la semaine
prochaine, nous constatons qu'il sera possible de s'écarter pendant
trois ans de la trajectoire. Comment le respect de la règle créée
sera-t-il assuré ? Comment l'atteinte de l'objectif sera-t-elle
mesurée ? Il n'existe pas de consensus sur le niveau du PIB
potentiel, et donc sur le calcul du solde structurel. Or les enjeux politiques
sont forts car le non-respect de l'objectif de solde structurel a des
conséquences juridiques : déclenchement du mécanisme
de correction automatique dans le cadre national, sanctions dans le cadre du
volet préventif du pacte de stabilité. La notion de solde
structurel devient dès lors aussi importante politiquement qu'elle est
imprécise techniquement.
Philippe Marini, président. - La
politique va reprendre ses droits !
François Marc, rapporteur. - Il est donc
nécessaire que les modalités de calcul du solde structurel soient
définies, de manière réaliste et consensuelle, dans la loi
de programmation des finances publiques et que, par la suite, l'ensemble des
acteurs s'y réfère, afin d'éviter deux
écueils : d'une part, le risque que le mécanisme de
correction automatique soit déclenché inutilement ; d'autre
part le risque qu'en dépit d'une loi de programmation, votée par
le Parlement et scrupuleusement mise en oeuvre, l'objectif de solde structurel
ne soit pas atteint, en raison d'une modification de l'estimation du PIB
potentiel. Si les méthodologies utilisées sont harmonisées
et les hypothèses consensuelles, le débat politique pourra en
revanche porter sur le montant des mesures à prendre, la pertinence des
mesures choisies et la vérification de la capacité d'un
Gouvernement à tenir ses engagements. Il est un cas dans lequel il peut paraître acceptable,
voire souhaitable, de s'écarter de la trajectoire de solde
structurel : celui de circonstances exceptionnelles, correspondant
à une situation économique très dégradée. Le
droit européen les définit de manière très vague,
laissant une large place à l'interprétation. Dans le cadre d'une
trajectoire de solde structurel, le dérapage en cas de circonstances
exceptionnelles n'est pas de même nature que dans le cas d'une
trajectoire de solde effectif. En situation de récession, le solde
effectif dérape naturellement en raison des moindres recettes
liées à la croissance et du jeu des stabilisateurs automatiques.
En revanche le dérapage, dans le cas d'une trajectoire de solde
structurel, est dû (si l'on excepte les fluctuations spontanées de
l'élasticité des recettes au PIB) à des décisions
de dépenser plus ou de réduire les prélèvements
obligatoires. Dans ces conditions, il est étonnant que le dispositif
proposé ne prévoie pas que l'adoption de ces mesures soit
subordonnée à la constatation que les circonstances
exceptionnelles sont bien réunies. Mes amendements apporteront des
précisions.
J'en termine par les modifications apportées par
Les droits du Parlement ont été
renforcés : audition des membres du Haut Conseil avant leur
nomination, audition à tout moment du Président du Haut Conseil
par les commissions parlementaires, précision du délai de
transmission de l'avis du Haut Conseil sur le programme de stabilité. Le
nombre de membres a été accru, le régime des
incompatibilités modifié. La possibilité d'organiser des
débats sur les procédures budgétaires européennes
impliquant des échanges de documents a été
confirmée. La loi de règlement a été
revalorisée : l'avis du Haut Conseil sur l'exécution de
l'année précédente sera rendu avant le dépôt
du projet de loi de règlement ; elle inclura un chiffrage du
coût des niches fiscales. Enfin le rapport économique, social et
financier annexé à la loi de finances a été
fusionné avec le rapport sur les prélèvements obligatoires.
Philippe Marini, président. - Merci pour
cette présentation d'une grande clarté. Le document qui la fonde
accompagnera avec succès, j'en suis sûr, toutes les
présentations qui seront faites sur cette loi, et restera une
référence en matière de science politique et de finances
publiques. Je ne crois pas avoir vu une approche aussi claire,
méthodique et conceptuelle sur le sujet. La manière dont vous
avez analysé ce texte nous permettra d'avancer davantage que ne le
permettait le texte initial du Gouvernement. Les apports de l'Assemblée
nationale avaient, eux, plutôt une valeur symbolique, voire
humoristique : faire siéger un membre du conseil économique,
social et environnemental (CESE) au Haut Conseil des finances publiques a
l'avantage d'ouvrir la composition de l'institution, mais le CESE reste quand
même le champ clos de nos « corporatismes »...
J'exagère volontairement pour vous provoquer.
Vincent Delahaye. - La loi organique est un passage
obligé dès lors que le TSCG a été adopté.
J'étais favorable au TSCG, je reste favorable au principe d'une loi
organique. Le point important concerne le solde structurel : comme par
hasard, dans la présentation du Gouvernement, le déficit
conjoncturel augmente chaque année : 0,4 % en 2011, 0,8 %
en 2012, et 1,2 % en 2013. Certes, il devrait diminuer dans le
futur : c'est toujours dans le futur que ça diminue. Comparer les
réalisations et les prévisions fait toujours apparaître des
décalages flagrants.
Philippe Marini, président. - Ca va quand
même mieux ! Et ça ira mieux dans l'avenir. Soyons optimistes.
Vincent Delahaye. - Oui, c'est toujours ce que l'on se dit
entre nous. Mais en 2011, 2012 et 2013, le déficit conjoncturel
s'accroît et le déficit structurel se réduit. Je suis
favorable à ce que les commissions des finances de l'Assemblée
nationale et du Sénat puissent donner leur avis chaque année sur
la définition du solde structurel et, du coup, du solde conjoncturel.
Nous pourrions émettre un vote formel, comme nous le faisons pour le
directeur général de la Caisse des dépôts et
consignations. On peut craindre en effet que le Gouvernement soit tenté,
certaines années, d'être moins sérieux... Je souhaite donc
un amendement sur ce point.
Je suis favorable à l'existence d'un Haut Conseil,
même si ses avis ne sont pas contraignants. En revanche, je m'oppose
à l'Assemblée nationale qui veut ajouter à ses membres le
directeur général de l'Insee et un membre nommé par le
président du CESE. On n'a pas besoin d'un Haut Conseil
pléthorique. Huit membres, cela semble suffisant.
composition initiale était de neuf membres. Les amendements de
l'Assemblée nationale ont porté ce chiffre à onze. Mieux
vaut un nombre impair.
Arthuis. - Je m'associe aux compliments qui ont
été adressés au rapporteur général pour la
clarté de sa présentation. La notion de solde structurel me pose
un vrai problème. Nous avions soulevé les mêmes
interrogations au cours des travaux menés par la commission Camdessus.
C'est un héritage que nous devons à la République
fédérale d'Allemagne. C'est peut-être une soupape, une
sécurité, une souplesse. L'opposition estimera toujours que le
déficit structurel est plus important que ne l'affirme le gouvernement.
D'ailleurs, le gouvernement précédent estimait le déficit
structurel 2011 à 3,7 % du PIB, tandis que le gouvernement actuel
l'établit à 4,8 % du PIB. Il serait intéressant de
demander aux différents organismes qui ont contribué au chiffrage
du solde structurel de nous donner les paramètres qu'ils ont pris en
compte pour clarifier la différence entre le solde conjoncturel et le
solde structurel.
Sur la composition du Haut Conseil, je suis surpris de
l'importance que l'on donne à la Cour des comptes. Sa mission est
d'attester a posteriori que les comptes sont sincères et bien
tenus. Or, le Haut Conseil aura à s'exprimer sur les prévisions
macroéconomiques et la crédibilité des hypothèses
de croissance, et ceux qui sont chargés de l'historique ne sont pas
forcément les meilleurs spécialistes de la prévision. Le
poids relatif de la Cour des comptes est excessif. En outre, ne pas
rémunérer les membres du Haut Conseil n'est en rien un gage
d'indépendance : ils resteront dépendants de ceux qui les
rémunèrent ! Enfin, quel temps consacreront-ils à la
mission de haut conseiller ?
Le critère de 60 % de dette publique va exercer
une forte pression sur le gouvernement. Or, nous n'avons pas
réglé la question de l'endettement hors bilan. Cette notion prend
de l'importance dans le privé, mais aussi dans la présentation
des comptes publics. En 2005, à l'occasion de la première
réforme de la loi organique relative aux lois de finances, nous avions
essayé d'apporter une réponse à cette question sous
l'angle des autorisations de programme pour les opérations de
partenariats public-privé (PPP). Certaines opérations de bail
emphytéotique administratif (BEA) ou de PPP sont des financements
innovants qui, moyennant le paiement de loyers pendant cinquante ans,
dissimulent la dette sous l'investissement initial et le paiement de loyers
pendant cinquante ans. La réponse apportée en 2005 n'est pas
satisfaisante : je prendrai l'initiative d'un amendement pour tenter de
régler cette question.
Charles Guené. - Je m'associe aux compliments sur la
qualité de la présentation du rapporteur général,
ainsi qu'aux remarques qui ont été faites : d'abord sur les
limites du dispositif tant que les notions de solde structurel et de
dérapage légitime ne sont pas précisées. Ensuite,
sur la non-rémunération des personnes
désignées : ce n'est pas un gage d'indépendance, ni
d'efficacité. Enfin, le Haut Conseil se prononcera-t-il sur l'endettement
des collectivités locales ?
Éric Bocquet. - Monsieur le président, vous
aviez raison sur deux points : il est important que nous ayons un
échange sur ce texte, qui est structurant pour les années qui
viennent. Et puis ce texte est d'une très grande clarté sur la
mise en oeuvre des dispositions du TSCG, sur lequel vous connaissez notre avis.
Il s'agit là bel et bien de la règle d'or qui avait
été initiée à la fin du quinquennat
précédent.
Il est très ennuyeux qu'on ne dispose pas de
définition stable, fixe, générale, incontestable du solde
structurel, alors que tout dépend de cette notion. Comment raisonner sur
une notion qui n'est pas calée définitivement ?
Les prérogatives des parlements nationaux sont
réputées respectées. C'est une bonne chose, mais pas ce
qu'on avait entendu dans le débat initial : le texte accuse une
perte évidente de souveraineté budgétaire. On parle de
renforcement du rôle du Parlement : quelles avancées y a-t-il
eu ?
J'entends enfin parler d'interprétation souple mais
aussi de règles « contraignantes et permanentes ».
Ce n'est pas ce que nous avions entendu pendant le débat sur le TSCG.
Qu'en est-il exactement ?
Je vais persifler sur la composition du Haut Conseil. Sa
neutralité et son indépendance ne dépendent pas de la
présence en son sein de représentants de la majorité et de
l'opposition, mais de ceux qui ont soutenu le texte européen et de ceux
qui s'y sont opposés ! Le Haut Conseil va donner des avis, soit. Mais s'ils
diffèrent de ceux du Gouvernement, comment les choses seront-elles
tranchées ? Je croyais qu'on avait mis en place un gendarme pour
contrôler l'engagement pris par les Etats de respecter la règle
d'or. Va-t-il faire du préventif, tel un radar pédagogique, ou
des sanctions effectives - même si on les appelle mesures de correction -
seront-elles prises ?
Yung. - Nous reviendrons sur la notion de déficit
structurel au cours des débats. Il faut d'abord que la
méthodologie soit commune à tous les pays, pour favoriser les
comparaisons et faciliter l'action de la Commission. En outre, quelle
définition donne-t-on de l'inflation ? C'est un critère
important dans la définition de la croissance potentielle. Sur les circonstances exceptionnelles, les Allemands ont une
approche pragmatique : c'est la commission des finances du Bundestag qui
qualifie une telle situation. Nous pourrions suivre cette voie, surtout si l'on
souhaite revaloriser le rôle du Parlement.
Je partage le constat du rôle trop
prépondérant de la Cour des comptes dans la composition du Haut
Conseil. Le travail de ses magistrats est de juger les comptes a
posteriori. Ils n'ont pas de vocation particulière à faire
de la prévision et de la macro-économie. Vous avez eu des paroles
dures sur le CESE...
Effectivement, pardonnez-moi.
Yung. - Je vois mal le Sénat supprimer cette
contribution de l'Assemblée nationale, nous serions mal compris de
l'opinion. L'autre ajout, c'est le directeur général de l'Insee.
Nous pourrions avoir un débat sur le fait qu'un haut fonctionnaire
chargé des prévisions économiques se retrouve en position
d'opposition avec son gouvernement. Que se passerait-il si celui-là dit
à celui-ci que ses prévisions ne valent rien ? Est-il
relevé de ses fonctions au prochain conseil des ministres ? Que se
passera-t-il dans le mouvement naturel des hauts fonctionnaires quand le
directeur général de l'Insee changera ?
Je conteste l'idée que les deux membres du Haut Conseil
désignés par les présidents des commissions des finances
du Sénat et de l'Assemblée nationale servent à donner deux
postes à l'opposition. C'est l'argument de M. Bocquet, vu sous un autre
angle. Ce n'est pas le rôle du Haut Conseil d'être composé
selon des critères politiques : on attend de lui une
capacité d'analyse économique et d'analyse des soldes. Je
proposerai un amendement là-dessus. Notez que le règlement du
Sénat n'impose pas que le président de la commission des finances
soit membre de l'opposition ! M.
reviendrons sur tout cela lors de l'examen du texte article par article. Je
vous signale que le ministre Jérôme Cahuzac est arrivé. Il
viendra s'asseoir parmi nous pour l'examen des amendements, selon la
règle appliquée depuis la révision constitutionnelle de
Jean-Pierre Caffet. - Je partage les interrogations de
beaucoup de mes collègues. On aura un juge de paix, ce Haut Conseil, qui
rendra des avis, parmi lesquels le plus important sera le respect par le
Gouvernement de la trajectoire des finances publiques, grâce à
l'outil du déficit structurel. On ne sait pas comment celui-ci est
calculé car il existe des méthodologies différentes. Pour
le construire, il faut connaître le PIB potentiel, dont les estimations
peuvent varier grandement : la Commission estime la croissance potentielle
de la France pour la période 2010-2016 à 1 %, lorsque
d'autres organismes l'estiment à 1,5 %. Le solde conjoncturel,
ce n'est que la différence du solde constaté et du solde
structurel ; le déficit conjoncturel, on ne le constate
qu'après. Ce qui est normal, puisque le cycle économique n'est
connu qu'alors. Mais il reste un vrai problème d'application de la loi.
On peut imaginer que l'avis du Haut Conseil soit contesté. Richard Yung
a raison, il faut une méthodologie commune entre les différents
pays qui ont ratifié le traité, car l'inverse impliquerait une
rupture de l'égalité des Etats. M.
L'harmonisation européenne sera nécessairement au coeur de cette
méthodologie : on ne va pas définir notre propre solde
structurel dans notre coin. Toute cette procédure n'a de sens que si
elle sert la pérennité et la crédibilité de la zone
Arthuis. - Le Haut Conseil lui-même devrait être
européen !
Philippe Marini, président. - Il faut
avancer pas à pas, sinon on recule beaucoup plus...
M. Edmond
Hervé. - Ce projet est un très bon projet, mais
nous devons faire attention à préserver des droits du Parlement.
D'abord, si les questions de définition sont légitimes,
gardons-nous de concevoir des définitions excessivement
précises : elles nous emprisonneraient. Ensuite, veillons à
limiter la prééminence des comptables sur les économistes
et des économistes sur les politiques. Enfin,
réfléchissons sur les moyens d'investigation du Parlement, car il
y a, d'une manière générale, un déséquilibre
entre la technostructure et le pouvoir politique.
Germain. - S'il y a beaucoup de différences sur les
appréciations politiques que l'on a du déficit structurel, il y
en a moins qu'on ne le dit sur les définitions économiques. On
définit d'abord un taux de croissance potentielle, puis un PIB
potentiel. Ensuite, on examine l'écart entre le PIB réel et le
PIB potentiel. Puis on corrige le déficit effectif en fonction du
déficit conjoncturel provenant de cet écart. La
présentation du rapporteur général à ce propos
était claire. Il faudra certes simplifier la méthodologie. Mais
ce n'est pas un corset supplémentaire, c'est une facilité. Ce qui
serait terrible, ce serait de s'intéresser seulement aux déficits
effectifs : les Etats seraient amenés à prendre des mesures
terrifiantes.
Arthuis. - Dans le PIB potentiel, on pourrait
considérer qu'il n'y a plus de chômeurs, que tout le monde
travaille, donc qu'il n'y a plus de problème budgétaire.
Germain. - C'est la différence entre les
économistes qui font de la prévision et les astrologues.
Philippe Marini, président. - Ce n'est pas
possible dans l'Union européenne !
Germain. - Je ne suis pas totalement d'accord. Ne nous
étonnons pas qu'on nous refuse la présence d'hommes et de femmes
politiques dans les organismes indépendants. Nous, nous ne sommes pas
obligés de faire de l'astrologie. Peut-être faut-il en profiter
pour augmenter les droits du Parlement, notamment de la commission des
finances. Comment se mettre d'accord sur ce qui est constaté ?
François Marc l'a dit sur la loi de règlement, mais il faut aller
plus loin. S'agissant de la composition du Haut Conseil, je ne suis pas
d'accord avec l'idée que quelqu'un de non rémunéré
serait indépendant : on est toujours payé par
d'autres ! Les conseillers de la Cour des comptes sont payés, me
semble-t-il. Sinon, on est dans le système américain où il
faut être milliardaire pour faire de la politique. Ceux qui ne sont pas
rémunérés essaient toujours de se faire
rémunérer ailleurs ! Cela ne vaut pas pour le cas
présent bien sûr.
Souvenons-nous du député Baudin.
Germain. - Il doit y avoir à la fois des gens qui
constatent, et des gens qui doivent faire de la prévision
économique. Et la prévision économique, ce n'est pas le
rôle de la Cour des comptes. Equilibrer tout cela sera extrêmement
difficile. Mais le Haut Conseil ne doit pas que faire des comptes, il doit
anticiper l'avenir au moyen de gens compétents qui peuvent être
aussi des élus, car il n'y a pas que des élus incompétents.
l'espérer ! M. Jean
Germain. - Je me dissocie de mon collègue Yung sur les
nominations exercées par les présidents des commissions des
finances. On a progressé dans les droits du Parlement et de l'opposition
en laissant le poste de président de la commission des finances à
l'opposition. Revenir en arrière m'apparaîtrait négatif. M.
L'Assemblée nationale, et c'est judicieux, a ajouté que les
personnalités proposées à la désignation devraient
être auditionnées publiquement par les commissions des finances,
ce qui permettra d'objectiver davantage les choix.
Francis Delattre. - Nous voyons se constituer une
véritable usine à gaz.
Philippe Marini, président. - Elle
s'appelle l'Union européenne, cher collègue...
Francis Delattre. - Non, l'Union européenne ne dit pas
cela. Nous sommes dans une usine à gaz parce que le Conseil
constitutionnel n'a pas pris toutes ses responsabilités, pour les
raisons qu'on connaît. Dire que le mécanisme n'est pas
contraignant mais permanent oblige à faire des acrobaties. Pourquoi le
projet de loi organique fixe-t-il des règles et renvoie leur contenu
à des lois de programmation ? C'est un mystère. A moins que
ces lois de programmation aient valeur de lois organiques. Si c'est cela, je ne
suis qu'en partie rassuré. Car les lois de programmation, on sait
comment ça marche : voyez les lois de programmation militaire. Ce
n'est pas sérieux !
Le Parlement devrait pouvoir se doter d'outils, pas
forcément permanents, qui nous soient propres : contracter avec un
institut de prévision sérieux, avoir nos propres analyses. Je
suis d'accord avec Jean Germain : la certification des comptes, ce n'est
pas la prévision. On doit pouvoir mettre dans le Haut Conseil des gens
qui ont des compétences macroéconomiques sérieuses. Pourquoi ne pas s'inspirer de certains organismes, comme la
Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL), que je
connais bien ? Le Conseil d'Etat et la Cour de cassation y
désignent leurs représentants par une élection interne.
Cela permet l'indépendance. Si c'est uniquement le premier
président de la Cour des comptes qui les désigne, même si
les commissions valident ces désignations après coup, ce n'est
pas une façon démocratique de savoir qui représente les
grands corps.
Philippe Marini, président. - Je ne sais
pas si c'est démocratique ou aristocratique, mais c'est collégial.
Francis Delattre. - Cela atténue l'aristocratie,
justement.
L'aristocratie est souvent collégiale.
Francis Delattre. - Ma seule question concerne donc les lois
de programmation : pourquoi la loi organique renvoie-t-elle son contenu
aux lois de programmation et pas aux lois de finances ? Si les lois de
programmation ont valeur organique, c'est une révolution.
Philippe Marini, président. - Les
désignations internes à la Cour des comptes, c'est un vrai sujet.
Francis Delattre. - Les lois de programmation aussi, c'est un
vrai sujet !
Jean-Paul Emorine. - J'ai bien saisi qu'il était
indispensable d'avoir ce Haut Conseil. Les quatre magistrats de la Cour des
comptes ne me posent pas de problème. Vous avez prononcé un bel oxymore : un
« dérapage légitime ». En principe, quand
vous dérapez, ce n'est pas légitime. En outre, vous évoquez « une constatation
a posteriori par le Haut Conseil », mais le Haut Conseil
doit être très réactif. Les circonstances exceptionnelles,
ce peut être aussi une grave récession économique. Je
souhaite que le Haut Conseil puisse être saisi très rapidement.
Gaillard. - Plus j'écoute, moins je suis convaincu.
Nous sommes en présence d'une institution dont on ne sait pas si elle
est juridique ou économique. Je ne sens pas trop cette affaire...
Philippe Marini, président. - C'est
l'ambiguïté de l'Europe dans laquelle nous sommes. M.
François Marc, rapporteur. - Je salue le
ministre qui nous rejoint à l'instant. Je crois que les interventions et
questions de nos collègues illustrent la teneur interrogative de mon
exposé introductif. J'ai en effet tenu à indiquer l'esprit de
cette loi, son contenu, et les questionnements qui restent en suspens. Monsieur Delahaye, en période de crise il est normal
que le solde conjoncturel se dégrade. Nos amendements ont pour objet de
faire en sorte que les hypothèses sur lesquelles sera fondée la
trajectoire du solde structurel résultent de débats approfondis
entre le Parlement et le Gouvernement, ainsi qu'entre le Gouvernement et Haut
Conseil. Je rappelle que les commissions pourront auditionner le
président du Haut Conseil à tout moment. M. Arthuis a évoqué les problèmes
méthodologiques. La loi de programmation précisera toutes les
clés de passage entre solde effectif et solde budgétaire, entre
comptabilité budgétaire et comptabilité nationale. Il
trouve que la Cour des comptes occupe une place trop importante dans le Haut
Conseil, mais je rappelle qu'elle n'a plus de majorité au sein de cet
organisme. S'agissant du hors-bilan, la Cour des comptes remettra à la
commission un rapport sur le sujet en mars en application de l'article
58-2° de la LOLF, à la demande de Jean-Claude Frécon. La notion de solde structurel, monsieur Guené, a des
limites juridiques, mais elle est pertinente économiquement. Les
difficultés juridiques doivent-elles faire obstacle à une
politique économique plus pertinente ? Concernant votre remarque
sur les collectivités territoriales, le Haut Conseil ne pourra pas
parler des équilibres entre administrations publiques. Il n'y a pas de
possibilité d'émettre des appréciations sur les
collectivités locales. Nous examinerons un amendement visant à
interdire au Haut Conseil d'intervenir en dehors des cas prévus par la
loi organique.
Monsieur Bocquet, nos amendements auront pour vocation de
caler la définition du solde structurel retenue pour mettre en oeuvre et
contrôler le respect de la trajectoire. La règle est contraignante
en ce qu'elle oblige ceux qui ne la respectent pas à se justifier. Elle
est permanente car ses modalités d'application sont prévues par
la loi. Mais le Parlement est libre de définir comme il le souhaite le
mécanisme de correction automatique. Le risque est l'attaque d'un autre
Etat devant la Cour de justice de l'Union européenne. Les avis du Haut
Conseil sont transmis au Parlement qui les utilise pour apprécier les
projets du Gouvernement. Le constat d'un écart à la trajectoire
par le Haut Conseil entraîne de fait le déclenchement du
mécanisme de correction automatique.
Comme le souhaite M. Yung, un amendement donnera un rôle
au Parlement dans le déclenchement des circonstances
exceptionnelles : on ne se contentera plus de constater
a posteriori. Quant à la direction générale
de l'Insee, elle est fonctionnellement indépendante. Si ce
n'était pas le cas, Eurostat critiquerait la France ! Même si
le directeur de l'Insee est un fonctionnaire, l'organisme est aujourd'hui
considéré comme suffisamment indépendant à
l'échelle européenne. Enfin, il me semble qu'il est bon que les
membres du Haut Conseil soient désignés par des
personnalités d'origines politiques diverses : c'est un
élément d'affichage susceptible de constituer une garantie
auprès de nos concitoyens, d'autant que les candidats seront
auditionnés par les commissions avant leur désignation.
Selon M. Caffet, le Haut Conseil devra fonder son avis sur le
respect de la trajectoire, mais il devra utiliser la méthodologie de la
loi de programmation pour permettre une homogénéité de
l'appréciation portée. S'il procède ainsi, il n'est pas de
cacophonie à craindre dans l'expression du Haut Conseil. S'il ne
procédait pas ainsi, la programmation et le jugement de l'action du
gouvernement seraient rendus impossibles.
M. Hervé a attiré notre attention sur les droits
du Parlement. Nous avons proposé qu'il puisse acter les circonstances
exceptionnelles, et fixer les principes qui doivent guider le Haut Conseil.
C'est ce que nous souhaitons voir inscrit dans le texte grâce à
nos amendements.
M. Germain approuve les orientations préconisées
par le rapporteur général ; je le remercie de son soutien.
Le solde structurel n'est pas calculé au doigt mouillé :
l'estimation en est faite sur la base de travaux économétriques
sérieux. Si l'on peut dégager un consensus, les choses seront
fiables. Le rapport reproduit les grands principes de la méthodologie
d'estimation du solde structurel. Je vous incite à vous y reporter.
M. Delattre a évoqué le contenu obligatoire des
lois de programmation : on ne peut faire autrement, sinon on aurait dans
la loi organique des règles qui iraient au-delà des règles
de procédure, ce qui empêcherait les majorités successives
de mettre en oeuvre comme elles le souhaitent les principes chiffrés
contenus dans le traité. Chaque gouvernement pourra adopter une ligne de
conduite spécifique et différente. M.
Francis Delattre. - Si c'est obligatoire, je ne vois pas
pourquoi !
François Marc, rapporteur. - Le
traité laisse des possibilités d'adapter sa propre ligne de
conduite dans le cadre des règles générales qu'il
définit.
Les lois de programmation des finances publiques ont
été inventées et inscrites dans la Constitution en 2008,
à l'initiative de M. Sarkozy...
C'était une excellente initiative !
François Marc, rapporteur. - ...et vous
aurez certainement le plus grand respect pour la philosophie qui a
présidé à leur création.
Francis Delattre. - J'ai ma propre philosophie.
Philippe Marini, président. - Mais
vous les avez votées !
Francis Delattre. - Non, justement.
François Marc, rapporteur. - J'indique
enfin à M. Emorine qu'un de mes amendements traite des
circonstances exceptionnelles.
EXAMEN DES ARTICLES
Les articles 1er, 2, 3 et 4 sont adoptés
sans modification.
François Marc, rapporteur. - Le PIB
potentiel constitue l'élément central de la mise en oeuvre de la
trajectoire du solde structurel. Selon le niveau de PIB potentiel retenu, les
efforts nécessaires pour respecter la trajectoire seront plus ou moins
importants, d'où la nécessité de déterminer le PIB
potentiel de la façon la moins contestable possible. Dans l'amendement
n°1 nous proposons d'aller au-delà de l'Assemblée nationale
en prévoyant que le rapport annexé au projet de loi de
programmation des finances publiques comprenne non seulement les
hypothèses de croissance de PIB potentiel, mais plus
généralement les hypothèses de PIB potentiel, ce qui
comprend en particulier son niveau. En outre, le rapport devrait
présenter et justifier les différences éventuelles qui
pourraient être relevées par rapport aux estimations de la
Commission européenne. Nous pensions nous fonder sur les
évaluations de la Commission, censées devenir une
référence homogène et unique au sein de l'Europe, mais
l'absence de dispositif fiable à ce jour rend cette perspective
M. Jérôme Cahuzac, ministre
délégué chargé du Budget.
- L'avis du Gouvernement est favorable. Le rapporteur a raison de souligner le
caractère central des hypothèses de croissance potentielle. Le
rapport annexé au projet de loi de programmation des finances publiques
comprend déjà cette information. Je ne vois aucun
inconvénient à ce que les choses soient précisées
dans la loi.
L'amendement n° 1 est adopté.
L'article 5 est adopté dans la rédaction
issue des travaux de la commission. Les articles 5 bis, 6, 6 bis, 7 et 7 bis sont
adoptés sans modification.
François Marc, rapporteur. - L'amendement
n° 10 de notre collègue Gaëtan Gorce propose que le
premier président de la Cour des comptes puisse désigner au Haut
Conseil non seulement des magistrats en activité, mais aussi des
retraités, pour élargir le vivier. Il propose d'exclure en
revanche que les membres du Haut Conseil puissent venir de la formation
interchambre chargée du rapport sur les perspectives des finances
Sur le premier point, on n'imagine pas que la Cour des comptes
ne dispose pas de suffisamment de compétences parmi ses membres encore
en activité... Sur le second point, notre collègue souligne un
vrai problème de conflit d'intérêts qui pourrait
porter préjudice à la Cour comme au Haut Conseil.
A l'inverse, ne peut-on imaginer que les magistrats désignés
quittent la formation interchambre à leur nomination au Haut
Conseil ? Le premier président, qui présidera les deux
institutions, en sera le meilleur juge. Tous les membres devront par ailleurs
remplir une déclaration d'intérêts. Toutes ces garanties
nous conduisent à être prudents sinon défavorables. Mais
l'avis du Gouvernement sera utile, au moins sur le second point. M.
Philippe Marini, président. - L'amendement
de M. Gorce a le mérite de faire ressortir une certaine
asymétrie : compte tenu des ajouts de l'Assemblée nationale,
les personnalités pressenties par les présidents des
assemblées parlementaires et des commissions des finances devront
participer à une audition publique. Les magistrats
désignés par la Cour ne seront pas astreints à la
même procédure. M. Gorce souligne aussi qu'il y a peut-être des risques
de conflit d'intérêts dans les différentes attributions de
la Cour des comptes. Il faut trouver une solution aussi consensuelle que
M. Jérôme Cahuzac. -
L'amendement de M. Gorce me paraît contradictoire terme à
terme : étendre le vivier aux magistrats retraités est
peut-être une bonne chose s'il s'agit d'étendre le registre des
compétences au sein desquelles le premier président
désignerait ceux qui siégeront au Haut Conseil. La seconde partie
me paraît peu cohérente puisqu'il s'agit de restreindre ce vivier.
A choisir, je préférerais le premier mouvement. Quant à
l'asymétrie que vous semblez regretter, je suis sensible à cet
argument : l'audition des magistrats améliorerait la transparence.
Philippe Marini, président. - Si l'on
procédait ainsi, il nous resterait à décider du mode
d'organisation de ces auditions. Les auditions individuelles, très
révélatrices, sont très différentes des auditions
de groupe, où chacun peut se cacher derrière son voisin. Peut
être faudra-t-il nous laisser une marge de manoeuvre. Cela concernerait
quatre personnes, plus deux par assemblée, soit six auditions. Pourquoi
pas ?
Monsieur le ministre, votre avis est donc
défavorable ?
M. Jérôme Cahuzac. - Oui.
Quant aux auditions, les commissions sont maîtresses de leur organisation
en la matière. Il me semble que des auditions individuelles seraient
nettement préférables, sauf à estimer que les magistrats
auraient un point de vue collectif à exprimer, ce qui n'est pas dans
l'esprit du Haut Conseil. Je jugerais très intéressantes des
auditions individuelles dans chacune des deux assemblées. M.
Philippe Marini, président. - Le
rapporteur général va réfléchir à la
possibilité de présenter un amendement en ce sens.
François Marc, rapporteur. - Il serait
prématuré de donner un avis favorable sur cet amendement
aujourd'hui. Nous allons réfléchir d'ici la semaine prochaine
pour améliorer les choses.
Francis Delattre. - S'il y a des auditions, parfait. Mais
pourquoi le Gouvernement n'a-t-il pas choisi, comme c'est parfois le cas, un
système d'appel à candidatures à l'intérieur de
l'institution, puis une élection ou une décision par consensus.
Un tel système existe à la CNIL, où j'ai été
rapporteur. Je suis favorable aux auditions, mais je ne vois pas pourquoi le
premier président désignerait les membres du Haut Conseil. Nous
avons intérêt à avoir des magistrats motivés par la
tâche !
Philippe Marini, président. - C'est vrai
que la question de la collégialité peut se poser au sein de la
Cour. Il me semble difficile d'aller plus loin dans le débat ce matin.
Il doit y avoir aussi quelques arrière-pensées politiques :
chacun sait que selon la respiration politique de notre pays, les membres des
grands corps de la sensibilité du gouvernement exercent des
responsabilités exécutives ou de cabinet, jusqu'à leur
retour, quand l'alternance a fonctionné. Ce sont des données
sociologiques assez difficiles à mesurer. L'amendement n° 10 n'est pas adopté.
L'article 8 est adopté sans modification.
Article additionnel après l'article
n° 3 est important car il fait suite à de nombreuses
observations émises ce matin. Il s'agit de préciser les principes
généraux qui doivent guider le Haut Conseil lorsqu'il rendra ses
avis en tout indépendance : tant sur les prévisions de
croissance - il lui est suggéré de tenir compte des
prévisions d'organismes qu'il aurait lui-même
désignés à l'avance - que sur les hypothèses de PIB
potentiel. Il faut encourager la convergence des méthodes pour que
l'application de la règle ne conduise pas à des discussions
méthodologiques sans fin au détriment des considérations
de fond. Le débat sur la croissance potentielle entre le Parlement et le
gouvernement et entre le gouvernement et le Haut Conseil doit avoir lieu au
moment de la loi de programmation des finances publiques, de manière
à faire reposer la trajectoire sur une hypothèse réaliste.
Il est ensuite souhaitable, pour la lisibilité du débat public et
la bonne application de la règle, que tout le monde se
réfère au consensus trouvé dans la loi de programmation.
Il est proposé que si le Haut Conseil estimait, dans l'un de ses avis,
devoir se référer à d'autres hypothèses que celles
convenues, il soit tenu de publier sa méthodologie alternative et d'en
expliquer les fondements.
approche est une approche de transparence : le Haut Conseil doit rendre
publique la méthodologie sur laquelle il se fonde en cas d'écart
avec ce qui figure dans la loi de programmation. C'est un réel
progrès par rapport au texte initial du Gouvernement. Sur la question de
la liste des organismes de prévision, votre suggestion est utile. En
réalité, vous nous proposez d'adopter le modèle allemand,
qui fait référence explicitement à une liste d'organismes,
toujours les mêmes, référencés, et dont on fait la
moyenne des estimations. J'ignore s'il y a en Allemagne une décision qui
fonde cette pratique, ou s'il s'agit d'une coutume traduite dans les documents
du ministère fédéral des finances. M. Jérôme Cahuzac. - Je ne
sais pour l'instant pas grand-chose sur ce qui se passe en Allemagne... Sur
l'amendement lui-même, je comprends le souci de transparence qui vise
à limiter d'éventuelles critiques de la part de ceux qui
contesteraient les avis donnés par le Haut Conseil, qui pourraient
exciper d'une forme d'opacité pour appuyer leurs critiques ; de
même, ceux qui conforteraient ses avis pourraient donner le sentiment de
le faire avec des a priori dès lors que la méthode retenue ne
serait pas connue. Au fond, l'institution sera libre de tout, en tout et
à l'égard de tout le monde. Néanmoins, en mettant ses avis
dans le débat public, le Haut Conseil se trouve obligé
d'argumenter. Je ne suis pas insensible à cette volonté.
Je comprends la recherche d'éléments rassurants.
Il n'est pas indispensable d'avoir des compétences exceptionnelles en
économie pour faire une moyenne. Ce qui me gêne, c'est que c'est
peut-être un peu réducteur : on risquerait de
présenter le Haut Conseil comme un aréopage de
personnalités éminentes se contentant d'une opération
arithmétique du niveau de l'école primaire. M.
Philippe Marini, président. - On pourrait
penser aussi qu'on leur donne un vrai pouvoir économique :
être référencé par le Haut Conseil peut fonder la
crédibilité d'une institution de prévision
macroéconomique.
M. Jérôme Cahuzac. - Et son
chiffre d'affaires...
Philippe Marini, président. - Je comprends
que le Gouvernement est favorable au premier alinéa et
défavorable sur le second.
Jean-Pierre Caffet. - Le second alinéa ne me pose
aucun problème. En revanche, je ne comprends pas le premier. Le Haut
Conseil va être amené à donner des avis. Le principal sera
celui jugeant du respect par le Gouvernement de sa trajectoire des finances
publiques, laquelle dépend fondamentalement de l'hypothèse
retenue de PIB potentiel. Or, le premier alinéa sous-entend que le Haut
Conseil pourra avoir une hypothèse de PIB potentiel fondamentalement
différente de celle du gouvernement. Le Haut Conseil jugerait le
gouvernement avec des règles du jeu complètement
différentes. Comment cela peut-il fonctionner ? Soit les hypothèses du Haut Conseil sont identiques
à celles du gouvernement, auquel cas il est fondé à
indiquer un dérapage éventuel du budget. Soit elles sont
différentes, auquel cas il ne peut juger. Cette rédaction ouvre
la porte à des interprétations différentes du respect de
la trajectoire par le gouvernement. Est-il nécessaire de l'écrire
voire d'inciter le Haut Conseil à utiliser ses propres
hypothèses ?
Jean-Paul Emorine. - Ce n'est pas parce que le Haut Conseil
s'appuiera sur des prévisions moyennes qu'il ne tiendra pas compte des
hypothèses basses ou hautes. Il devra en tout cas justifier sa
position. La publication de la liste des organismes est source de transparence
pour les élus et les concitoyens.
Francis Delattre. - Devons-nous intégrer dans une loi
organique ces dispositions ? Elles relèvent davantage des textes
d'application. En Allemagne, deux indices sont utilisés
principalement : celui des syndicats et celui du patronat.
Philippe Marini, président. - En
Allemagne, le gouvernement s'appuie sur les prévisions
économiques d'un panel d'instituts dont la composition ne change pas.
Certains sont proches des syndicats, d'autres du patronat.
Yung. - Le panel comprend aussi les instituts de
prévision économiques Berger et IFO, distincts des syndicats et
du patronat.
Le texte de l'amendement est « tient compte des
prévisions moyennes » d'un ensemble d'organismes et non
« prépare une moyenne des prévisions ». Le
Haut Conseil pourra examiner chaque prévision.
De même la formulation « tient
compte » donne au Haut Conseil une possibilité, et ne
créé pas une obligation, de suivre ces prévisions.
L'argumentation de M. Caffet est intéressante. Le traité
prévoit soit une externalisation de la prévision
économique, soit la formulation d'un avis par un conseil
indépendant. Ce dernier choix est compatible avec un souci de
transparence, non pour que le Haut Conseil entre en concurrence avec le
gouvernement sur sa méthodologie, ce qui serait préjudiciable,
mais pour qu'il puisse justifier ses avis. Peut-être faut-il modifier la
rédaction afin que les craintes de M. Caffet ne se
révèlent pas fondées ?
François Marc, rapporteur. - Nous nous
sommes inspirés du modèle allemand, et non anglais où un
organisme, dit indépendant, présente des chiffrages parfois
très éloignés de la réalité. Il est possible
de retirer l'adjectif « moyennes ».
Cet amendement a pour but de fixer des règles connues
à l'avance, et utilisées par tous ceux appelées à
émettre un avis, en particulier le Haut Conseil. M.
Jean-Pierre Caffet. - Cela ouvre bien la voie à des
méthodologies différentes.
Philippe Marini, président. - Cette
possibilité appartient au Haut Conseil du fait de son
indépendance. Mais il devra dans ce cas publier sa méthodologie.
François Marc, rapporteur. -
L'amendement encadre une faculté qui existe déjà dans le
texte actuel. M. Jérôme Cahuzac. - Je
partage l'avis de M. Caffet. Soit cette possibilité existe
déjà, auquel cas la précision est inutile, soit elle
n'existe pas, et il est inutile de la créer car elle risque de poser des
problèmes de concurrence de méthode. J'ajoute que le Conseil
constitutionnel publie des considérants et que son indépendance
n'est pas remise en cause. Sagesse, mais le souci de transparence ne doit pas devenir
source de conflit ou de polémique. M.
François Marc, rapporteur. - Je maintiens
l'amendement en supprimant le mot « moyenne » au second
alinéa et je vais réfléchir à une nouvelle
rédaction. L'amendement n° 3 ainsi rectifié est
adopté.
L'article additionnel est adopté dans la
rédaction issue des travaux de la commission et devient article 8
bis.
n° 5 précise que le Gouvernement, en vue de l'examen d'un
projet de loi de programmation, saisit le Haut Conseil des finances publiques
non seulement des hypothèses macroéconomiques mais aussi de
l'estimation du PIB potentiel. Il est indispensable de préciser que le
Haut Conseil doit nécessairement exprimer un avis sur ce
paramètre, afin que l'hypothèse sur laquelle reposera la
programmation puisse constituer une référence.
M. Jérôme Cahuzac. - Avis
L'amendement n° 5 est adopté. L'article 9 est adopté dans la rédaction
issue des travaux de la commission. Les articles 10, 11, 12 et 13 sont adoptés sans
François Marc, rapporteur. - Le droit
budgétaire européen prévoit la transmission d'un nombre
croissant de documents aux autorités communautaires. Le
two-pack, en cours d'examen, prévoit des « plans
budgétaires nationaux » et des « plans
budgétaires à moyen terme ». Le TSCG y ajoute des
« programmes de partenariat budgétaire et
économique », dont le contenu demeure à
préciser.
L'amendement n° 2 prévoit, par coordination,
que le HCFP est saisi de ces projets de documents et que, s'il le souhaite, il
peut rendre un avis sur les prévisions macroéconomiques qui leur
sont associées. L'avis est facultatif.
Sagesse. Je comprends votre souci de précision, mais il n'est pas
L'amendement n° 2 est adopté. L'article additionnel est adopté dans la
rédaction issue des travaux de la commission et devient article
13 bis. L'article 14 est adopté sans modification.
Article 14 bis (nouveau)
n° 4 précise que le président du Haut Conseil des
finances publiques est entendu à tout moment à la demande des
commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat.
L'amendement renforce les pouvoirs du parlement.
L'article 14 bis est adopté dans la
rédaction issue des travaux de la commission.
n° 6 supprime l'anomalie selon laquelle « les
modalités de fonctionnement du Haut Conseil des finances publiques sont
précisées par décret en Conseil d'État ».
En effet, un tel décret serait incompatible avec l'indépendance
du HCFP. Cet amendement détermine les principales modalités de
ses délibérations. Afin que les avis du HCFP soient les plus
légitimes possible, cet amendement précise notamment que ses
membres sont tenus au secret sur ses délibérations et qu'il ne
peut publier d'opinion dissidente. Enfin, il prévoit que le HCFP ne peut
délibérer ni publier d'avis dans d'autres cas ou sur d'autres
sujets que ceux prévus par le présent projet de loi organique. M.
L'indépendance, toute l'indépendance, rien que
l'indépendance ! Le Haut Conseil est un corps collégial qui
s'exprime comme un tout, sans publier d'opinions dissidentes.
François Marc, rapporteur. - A la
différence de certains comités de politique monétaire par
exemple.
M. Jérôme Cahuzac. - Cette
solidarité me paraît une très bonne chose.
L'Assemblée nationale ayant augmenté le nombre des membres du
Haut Conseil, peut-être pourrions-nous prévoir d'augmenter le
quorum de cinq à sept membres, en précisant que deux au
moins des membres désignés par les présidents des
assemblées ou des commissions doivent être présents.
Philippe Marini, président. - Cinq
membres plus le président, c'est pourtant la majorité absolue.
M. Jérôme Cahuzac. - Il
faut un quorum allant au-delà de la majorité simple. Je souhaite
sept membres, dont deux désignés par les assemblées, plus
le président.
Effectivement, si tous les membres désignés par les
assemblées sont absents, cela pourrait porter préjudice à
la crédibilité du Haut Conseil.
François Marc, rapporteur. - Je propose la
rédaction suivante : « Le Haut Conseil des finances
publiques se réunit sur convocation de son président. Il
délibère valablement s'il réunit, outre son
président, sept de ses membres, dont deux ont été
désignés dans les conditions prévues aux
2° et 3° de l'article 8 ».
délégué. - D'accord.
L'amendement n° 6 ainsi rectifié est
adopté. L'article 15 est adopté dans la rédaction
issue des travaux de la commission. Article 16
n° 9 rectifié bis précise la clause de
circonstances exceptionnelles. Lorsque l'économie traverse des
circonstances exceptionnelles, il est justifié économiquement de
s'écarter de la trajectoire budgétaire. Or, abstraction faite des
fluctuations de l'élasticité des recettes au PIB, tout
écart par rapport une trajectoire structurelle résulte de
décisions politiques. Cet amendement les formalise : la situation
de circonstances exceptionnelles serait constatée soit parce que le
Gouvernement aurait saisi pour avis le Haut Conseil des finances publiques,
soit parce que la Commission européenne ou le Conseil auraient
jugé que ces circonstances sont réunies. Le Parlement devrait
également adopter une disposition en ce sens dans l'article liminaire de
la loi de finances.
En Allemagne les circonstances exceptionnelles ne peuvent
être invoquées que si la majorité absolue des membres du
Bundestag vote en ce sens.
Jean-Paul Emorine. - Qu'entendez-vous lorsque vous
écrivez que le Haut Conseil répond « sans
délai » ? M.
François Marc, rapporteur. -Avec une
rapidité exemplaire.
Jean-Paul Emorine. - Mais cette expression admet plusieurs
sens. Ne faudrait-il pas préciser le temps de réponse du Haut
Conseil ?
expression existe-t-elle dans d'autres textes juridiques ? Pris au sens
littéral, « sans délai » est un non-sens.
François Marc, rapporteur. - Nous
examinerons avec diligence s'il convient d'améliorer la
rédaction.
L'amendement n° 9 rectifié bis est
L'article 16 est adopté dans la rédaction
issue des travaux de la commission. Article 17 A (nouveau)
n° 7 prévoit qu'une éventuelle non adoption de
l'article liminaire d'une loi de finances - instauré par l'article 6 du
présent projet de loi organique - n'empêcherait pas de poursuivre
la discussion du texte. L'article liminaire porte sur l'ensemble des
administrations publiques. Il est sans portée juridique. Il symbolise la
cohérence entre la programmation et sa déclinaison dans les lois
de finances. Il n'y a pas lieu de prévoir une procédure analogue
à celle selon laquelle la seconde partie d'un projet de loi de finances
ne peut être mise en discussion avant l'adoption de la première. M.
Philippe Marini, président. - D'un
point de vue politique, au regard de notre crédibilité sur la
scène européenne, est-il possible d'envisager de voter la loi de
finances en ayant rejeté cet article? M. Jérôme Cahuzac. - Avis
favorable. Mais je comprends les interrogations.
Philippe Marini. - Cet article n'est que la
réaffirmation de la trajectoire budgétaire. Comment voter la loi
de finances en le rejetant ?
Dominique de Legge. - Comment un article de loi peut-il
être dépourvu de portée juridique ? Il s'agirait alors
d'un préambule.
sommes dans le droit mou, mais celui-ci finit par devenir contraignant...
N'est-ce pas le propre de la construction européenne ?
François Marc, rapporteur. - Nous voulons
seulement apporter de la souplesse. Il peut être fait usage de la
réserve lors de l'examen de l'article liminaire pour tenir compte du
décalage des calendriers entre le PLF et le PLFSS.
M. Jérôme Cahuzac. - Le PLF
étant voté en dernier, il est normal de lui réserver
certains éléments. D'un point de vue logique on peut voter contre
l'article liminaire, sans remettre en cause le PLF, si l'on considère
que d'autres éléments extérieurs, comme la politique
familiale par exemple, font peser un risque sur la trajectoire
budgétaire. Mais c'est compliqué...
Compliqué, c'est le moins... et vu de l'extérieur, cela n'inspire
pas la confiance !
Dominique de Legge. - Cet amendement affaiblit davantage le
dispositif qu'il ne le renforce. Préciser que la discussion peut
continuer si l'article liminaire n'est pas voté, c'est reconnaître
qu'il n'a aucune importance !
François Marc, rapporteur. - Il s'agit
uniquement de préciser qu'il n'est pas indispensable de le voter en
premier. Une loi de finances sans cet article encourrait la censure du Conseil
constitutionnel, car il constitue un élément obligatoire du PLF
selon les dispositions mêmes de la loi organique. Cet amendement ne
modifie pas le droit proposé, mais supprime une ambiguïté.
discussion de l'article liminaire pourrait ainsi être reportée
après l'examen des deux parties du PLF, sans que l'on puisse adopter un
texte qui ne soit pas cohérent avec lui ?
François Marc, rapporteur. - Tout à
fait. La souplesse permet de tenir compte de la différence des
calendriers d'examen dans les deux assemblées.
Philippe Marini, président. - Cet
amendement apporte donc simplement une souplesse de procédure.
Jean-Pierre Caffet. - L'adoption de l'article
d'équilibre dépend des conditions économiques qui ne sont
connues qu'en fin d'année. Il n'en reste pas moins que l'article
liminaire peut être rejeté.
rejet de l'article liminaire signifierait la négation du programme de
stabilité ; cela me semblerait, quel que soit le gouvernement et la
majorité, assez lourd de conséquence.
Jean-Paul Emorine. - L'article liminaire, comme son nom
l'indique, doit être discuté au début du projet de
loi ; normalement, il y a une majorité pour le soutenir. S'il n'est
pas voté, cela pose un problème général. Dire qu'il
est reporté à la fin de la discussion, c'est un non-sens.
Philippe Marini, président. - Il ne serait
plus vraiment liminaire... Il figurerait au début dans la loi
promulguée, mais après avoir été voté
à la fin. Ce serait paradoxal.
François Marc, rapporteur. - Ou alors on
change le calendrier du PLFSS...
Philippe Marini, président. - Tout vient
de la dichotomie entre PLF et PLFSS, qui est source de difficultés
considérables. Un jour, il faudra enfin avoir le courage de
réformer, et rassembler dans une même loi financière au
moins les parties recettes - les dépenses n'étant pas de
même nature. Mais ni les uns ni les autres n'ont été en
mesure de le faire jusqu'à présent. La position du rapporteur
général est de soumettre cet amendement, avec la
possibilité de rechercher la rédaction la plus précise
possible, pour qu'on puisse quand même comprendre nos débats en
les lisant. Le Gouvernement y était favorable. Je vous propose, à
titre conservatoire, de l'adopter, mais avec le souci de chercher une
rédaction plus compréhensible.
L'amendement n° 7 est adopté. L'article 17 A est adopté dans la rédaction
issue des travaux de la commission. Article 17 B (nouveau)
n° 8 est un amendement de précision.
Charles Guené. - J'en reviens à l'interrogation
que j'avais formulée tout à l'heure à l'attention du
rapporteur général. Le fait que l'Assemblée nationale
déclare dans cet article que le rapport présentera les recettes,
les soldes et l'endettement des collectivités locales n'implique-t-il
pas que le Haut Conseil pourra leur adresser des injonctions ? M.
Philippe Marini, président. - Ce rapport
ne sera pas un rapport du Haut Conseil, mais du Gouvernement. Par ailleurs, il
sera purement informatif. Il ne s'y attache aucune conséquence
juridique. C'est votre opinion, monsieur le ministre ? M. Jérôme Cahuzac. - Oui.
Philippe Marini, président. - Il est
toujours possible de présenter les chiffres consolidés des
collectivités locales, mais cela n'a aucune réalité
juridique puisqu'elles sont autonomes. M.
Jean-Paul Emorine. - Et la règle d'or leur est
imposée !
Effectivement, la règle d'or la plus stricte y est appliquée
grâce aux maigres dotations que l'Etat veut bien nous accorder.
L'amendement n° 8 est adopté. L'article 17 B est adopté dans la rédaction
issue des travaux de la commission. L'article 17 C est adopté sans modification ainsi
que l'article 17.
L'ensemble du projet de loi organique est adopté
dans la rédaction issue des travaux de la commission.