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B. LA MISE EN OEUVRE DE LA LOI
« PERBEN » DU 25 JUILLET 1994
1. L'installation des agences départementales
d'insertion et le recours accru aux contrats emploi solidarité
· L'exercice 1996 aura d'abord été
celui du démarrage effectif des agences départementales
d'insertion (ADI). Le nouveau dispositif est désormais
opérationnel :
- les directeurs ont été nommés par
décret du Président de la République en date du
21 septembre 1995 ;
- les agences ont été officiellement
créées par arrêté du 5 octobre 1995 ;
- les budgets ont enfin été
approuvés par les autorités de tutelle par arrêté du
13 mars 1996.
Les agences départementales d'insertion
bénéficient de concours financiers de l'État et des
départements. Elles ont disposé globalement de
748,5 millions de francs en 1996 :
- 312,5 millions de francs, provenant du
FEDOM ;
- 436 millions de francs, représentant
l'obligation légale des départements2(*) et la participation des autres collectivités
locales.
La répartition de ces sommes entre les
départements est de 200,8 millions de francs pour la Guadeloupe,
119,2 millions de francs pour la Martinique, 73,1 millions de francs
pour la Guyane et 355,3 millions de francs pour la Réunion.
Substituées aux conseils départementaux
d'insertion, les agences ont toutes élaboré leur
programme départemental d'insertion.
Elles ont également chacune défini un
programme annuel de tâches d'utilité sociale
comme la loi leur en fait obligation.
La somme des quatre programmes d'utilité sociale
représente globalement, en 1996, 200 millions de francs, soit plus
du quart des ressources des ADI, et doit permettre de conclure 10.370
contrats d'insertion par l'activité (CIA) d'une
durée moyenne de six mois d'ici la fin de l'année (2.500 pour la
Guadeloupe, 2.000 pour la Martinique, 870 en Guyane et 5.000 pour la
Réunion).
Or, au 30 septembre 19963(*), seuls 4.816 allocataires du RMI avaient conclu un
contrat d'insertion par l'activité :
Réunion : 2.930
Guadeloupe : 1.139
Martinique : 466
Guyane : 281
· Un important décalage apparaît
également entre les ambitions affichées au titre des deux autres
instruments créateurs d'emplois institués par la loi
« Perben » : les contrats d'accès à
l'emploi et les primes à la création d'emploi.
Les contrats d'accès à l'emploi (CAE)
sont conclus dans le cadre de conventions entre l'État et les
employeurs destinées à favoriser l'insertion des Rmistes, des
chômeurs de longue durée et des personnes handicapées. Ils
donnent droit à une aide forfaitaire de l'État à
l'employeur, à une exonération des cotisations à la charge
de l'employeur pendant deux ans et à la prise en charge par
l'État des frais de formation.
Le dispositif des contrats d'accès à l'emploi a
été sensiblement modifié depuis sa création, afin
de tirer les conséquences de la mise en place du contrat
d'initiative-emploi, créé en métropole peu après
l'intervention de la loi « Perben ».
Alors que les CAE ne devaient originellement être que
des contrats à durée indéterminée, ils peuvent
aujourd'hui donner lieu à des contrats à durée
déterminée d'au moins un an.
Par décret en date du 9 janvier 1996, la prime a
été augmentée et le plafond de 10 % de l'effectif
total a été supprimé. L'aide forfaitaire a
été portée de 2.000 francs par mois pour la durée
du contrat, dans la limite de deux ans. Par ailleurs, il a été
décidé, à compter du 1er juin 1996,
d'ouvrir le contrat d'accès à l'emploi aux jeunes de 18 à
26 ans par la loi du 5 juillet 1996 portant diverses dispositions
relatives à 1'outre-mer. Cette mesure avait été acquise
dans le cadre des assises de l'égalité sociale qui ont eu lieu le
9 février 1996.
Ce dispositif a connu quelque retard dans son application. En
1995, la dotation prévue était de 124 millions de francs,
mais la délégation tardive de ces crédits, les mouvements
sociaux intervenus dans les agences de l'ANPE et les modifications du texte ont
freiné la mise en oeuvre des CAE : 6.813 contrats ont finalement
été conclus pour une dépense de 88 millions de francs
(dont 63 millions de francs pour l'aide forfaitaire et 22 millions de
francs au titre des exonérations).
Au 30 septembre 1996, 9.453 recrutements en CAE avaient
été effectués, soit 63 % de l'objectif annuel
seulement (15.000 recrutements).
De son côté, la prime à
la création d'emploi est destinée aux
entreprises dont les activités sont tournées vers les
marchés extérieurs.
Cette aide prend la forme d'une prime à la
création d'emplois résultant soit d'une extension des
activités de l'entreprise, soit de l'implantation d'un
établissement nouveau dans le département ou la
collectivité territoriale. Elle se substitue à la prime
d'équipement et à la prime d'emploi, excepté à
Mayotte ou l'ancien dispositif perdure. Le dispositif a été mis
en place pour une durée de trois ans et doit être remodelé
dans le cadre du projet de loi relatif à l'aménagement du
territoire ultramarin, annoncé par le ministre de l'Outre-mer,
M. de Peretti, pour le début de l'an prochain.
La prime est versée selon un barème
dégressif et pour un montant moyen de 20.100 francs par an et par emploi
créé, aussi longtemps que l'emploi subsiste et pendant une
durée maximale de dix ans.
Or, le résultat de ce dispositif apparaît
faible : aucun versement de prime n'a été sollicité
en 1995. Des versements répondant à la création de 258
emplois ont été effectués en 1996, alors que 1.000 primes
avaient été initialement programmées, puis 500
après la réunion du second comité directeur du FEDOM.
· Les élus d'outre-mer ont, en fait,
plébiscité les contrats emploi solidarité (CES) dans le
cadre du FEDOM.
En effet, en 1996, le comité directeur du Fonds pour
l'emploi dans les départements d'outre-mer et la collectivité
territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon (FEDOM) s'est réuni deux
Au cours de la première réunion, qui s'est
déroulée le 25 janvier 1996, le ministre de l'outre-mer,
après avoir exposé l'objectif du Gouvernement sur la mise en
oeuvre de la lutte contre le chômage, a rappelé que cette
politique s'inscrivait dans le cadre de la loi du 25 juillet 1994.
Le FEDOM, émanation de cette loi, a été
créé pour regrouper les financements d'actions
spécifiques, le rôle du comité directeur étant de
formuler un avis sur les objectifs physiques proposés
pour chaque mesure par département, et d'adapter cette nouvelle
politique aux réalités locales.
Ainsi, le comité directeur a-t-il donné
un premier avis sur la répartition
prévisionnelle des enveloppes physiques par mesures et par
département, retracée dans le tableau ci-après :
CAE(1)
Primes création d'emploi
St Pierre et Miquelon
(1) Dont 14.000 contrats primés et 3.500 non
primés.
Dès le mois d'avril toutefois, compte tenu du contexte
difficile dans lequel évoluent les demandeurs d'emploi d'une part, et
des besoins exprimés tant par les préfets que par les élus
d'autre part, il a été nécessaire d'envisager de
réunir un deuxième comité directeur.
Le comité directeur s'est donc réuni le
30 mai dernier pour procéder à certaines inflexions, afin
d'assortir les mesures aux besoins exprimés et de définir une
nouvelle répartition des actions destinée à éviter
la dérive du début de l'année sur les recrutements et la
durée des contrats emploi solidarité.
Pour faire face aux difficultés exprimées dans
la gestion du dispositif CES, un arbitrage du Premier ministre a accordé
7.700 contrats emploi solidarité supplémentaires qui ont
nécessité, d'une part, des mouvements au sein du chapitre 44-03,
et, d'autre part, un abondement de la ligne à hauteur de
307 millions de francs par le décret d'avances du
26 septembre dernier.
Par ailleurs, le ministre de l'outre-mer a confirmé
l'extension dans les départements d'outre-mer du contrat d'accès
à l'emploi aux jeunes de 18 à 26 ans.
À 1'issue de la deuxième réunion du
comité directeur la nouvelle répartition physique se
présente comme suit :
CAE (1)
St-Pierre et Miquelon
(1) Soit 14.500 contrats primés dont 3.000 pour les
jeunes et 500 contrats non primés.
Sur le budget du ministère délégué
à l'outre-mer le FEDOM en loi de finances initiale était
doté de 1.036,1 millions de francs se répartissant comme
suit :
- contrats emploi solidarité 434 millions de
francs
- contrats d'insertion par l'activité
107,44 millions de francs
- contrats d'accès à l'emploi
- primes à la création d'emploi
24 millions de francs
- contrats de retour à l'emploi
(exonérations contrats en cours) 30 millions de
Le FEDOM a été abondé en cours
d'exercice, d'une part, de la part d'insertion de la créance de
proratisation, soit 192,6 millions de francs, qui a été
déléguée aux agences d'insertion simultanément, et,
d'autre part, d'un crédit d'avances de 300,7 millions de francs pour le
financement des CES.
Par ailleurs, le comité directeur s'était
prononcé pour des ajustements à l'intérieur du FEDOM pour
répondre à la nouvelle répartition physique des
enveloppes. La dotation financière se présente comme suit et
devrait satisfaire les propositions arrêtées :
- contrats emploi solidarité
1.034,87 millions de francs
46,8 millions de francs
- contrats de retour à l'emploi 30 millions
de francs
* 2 Soit la contrepartie
de 20 % des sommes versées par l'État au titre du revenu
minimum d'insertion.
* 3 Dernier chiffre
connu.