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Loi p�nitentiaire : de la loi � la r�alit� de la vie carc�rale
4 juillet 2012 :
Par M. Jean-Ren� LECERF et Mme Nicole BORVO COHEN-SEATau nom de la commission des lois et de la commission pour le contr�le de l'application des loisNotice du documentSynth�se du rapport (858 Koctets)
B. UN RECOURS TRÈS PRUDENT AUX
PROCÉDURES SIMPLIFIÉES D'AMÉNAGEMENT DE PEINE
Tirant les conséquences du médiocre bilan de la
« nouvelle procédure d'aménagement des
peines » (NPAP) introduite par la loi n° 2004-209
du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de
la criminalité, le législateur a profondément
remanié ces dispositifs par la mise en place d'une nouvelle
« procédure simplifiée d'aménagement des
peines » (PSAP) et le placement sous surveillance électronique
de fin de peine.
1. La procédure simplifiée
d'aménagement des peines (PSAP) (art. 723-20 du code de
procédure pénale)
Cette procédure s'est substituée à celle
instituée par la loi du 9 mars 2004. Elle concerne les personnes
condamnées :
- soit à une ou des peines d'emprisonnement dont
le cumul est égal ou inférieur à 2 ans ;
le cumul est inférieur ou égal à 5 ans et dont le
reliquat de peine est inférieur ou égal à 2 ans.
Si, comme dans l'ancien dispositif, le directeur du SPIP doit
élaborer un projet d'aménagement de peine reposant sur un
« projet sérieux d'insertion », il incombe
désormais au procureur de la République de saisir le juge de
l'application des peines aux fins d'homologation. Le ministère public
joue ainsi un rôle de « filtre » de ces
propositions. Dans l'hypothèse où le procureur estime que la
proposition n'est pas justifiée il en informe le condamné et le
juge de l'application des peines. Celui-ci conserve la faculté
d'ordonner un aménagement de peine d'office ou à la demande du
condamné.
Lorsque le parquet transmet la proposition, le juge de
l'application des peines dispose d'un délai de trois semaines à
réception de la requête pour statuer. A défaut de
réponse dans ce délai, le directeur du SPIP, sur instruction du
procureur de la République, peut ramener à exécution la
mesure d'aménagement. Cette décision constitue une mesure
d'administration judiciaire non susceptible de recours.
Les vives réserves exprimées par les magistrats
lors de l'examen de la loi pénitentiaire n'ont pas été
levées par les conditions de mise en oeuvre de la PSAP. L'essentiel des
aménagements proposés au titre de la PSAP est constitué de
placements sous surveillance électronique. Les magistrats ne leur
réservent pas un accueil très favorable.
En 2011, 18 881 dossiers ont été
traités par les SPIP dans le cadre de la PSAP, 2 232 ont fait
l'objet d'une proposition d'aménagement de peine au parquet (12 %
des dossiers) et 820 mesures seulement ont été
accordées.
Pour une majorité des interlocuteurs de vos
co-rapporteurs il est très délicat pour un juge de l'application
des peines d'accorder un aménagement à un condamné qu'il
n'a pas rencontré et pour lequel il n'a pas toujours la
possibilité d'obtenir des vérifications
complémentaires.
Plusieurs magistrats ont également mentionné la
difficulté de coordonner les différentes voies
procédurales de l'aménagement de peine lorsque, par exemple, le
condamné, seul ou par l'intermédiaire de son avocat, a
déposé une demande d'aménagement qui se trouve
court-circuitée par une PSAP qui peut être moins adaptée
à sa situation.
2. La surveillance électronique
de fin de peine (SEFIP) (art. 723-28 du code de procédure
pénale)
La loi a autorisé le placement sous surveillance
électronique en fin de peine dans deux cas de figure :
- pour toute personne condamnée à une peine
d'emprisonnement d'une durée inférieure ou égale à
5 ans à laquelle il reste 4 mois d'emprisonnement à
subir lorsqu'aucune mesure d'aménagement de peine n'a été
ordonnée 6 mois avant la date d'expiration de la peine ;
inférieure ou égale à 6 mois à laquelle il
reste les deux tiers de la peine à subir.
Ce placement est de droit sauf cas
d'impossibilité matérielle, de refus de l'intéressé
ou de risque de récidive. Le placement est mis en oeuvre par le
directeur du SPIP sous l'autorité du procureur de la République
qui peut fixer les mesures de contrôle et les obligations auxquelles la
personne condamnée devra se soumettre.
Votre commission des lois avait souhaité que ce nouveau
mécanisme ne s'apparente pas à une « grâce
électronique ». Comme le rappelait alors le rapport du
Sénat51(*),
« les mesures d'aménagement de peine ne doivent pas
devenir un instrument de gestion des flux de la population carcérale
mais rester au service exclusif de la réinsertion des détenus
sous peine d'être discréditées ». Le
dispositif finalement inscrit dans la loi n'a pas retenu la compétence
du juge de l'application des peines, souhaitée par votre commission des
lois, pour ordonner le placement sous surveillance électronique.
Certes la crainte que la SEFIP ne devienne un moyen
systématique de régler la surpopulation pénitentiaire a pu
être nourrie par la manière souple dont le ministère de la
justice en a envisagé le champ d'application. Ainsi selon une circulaire
du 10 mai 201152(*),
« l'incompatibilité de la mesure avec la
personnalité du condamné ou le risque de récidive ne peut
se caractériser par la seule absence de paiement des dommages et
intérêts, le seul défaut d'acquittement des sommes dues au
trésor public ou encore la seule inactivité en détention.
La révocation d'une précédente mesure d'aménagement
de peine ou d'un sursis avec mise à l'épreuve, le rejet d'une
précédente demande d'aménagement de peine ou encore la
délivrance d'un mandat de dépôt par le tribunal ne peuvent
à eux seuls caractériser un risque de récidive ou
l'incompatibilité de la personnalité de la personne
condamnée avec la mesure ». La SEFIP a pu par ailleurs dissuader les personnes
détenues de s'engager dans un projet d'aménagement de
peine : sûres de bénéficier d'une SEFIP, elles se
bornent à réunir les justificatifs nécessaires à la
SEFIP, sans recherche d'emploi, ni indemnisation des victimes.
Néanmoins, en pratique, la SEFIP a reçu une
application très limitée. En 2011, 28 876 dossiers ont
été traités par les SPIP, 5 493 ont fait l'objet
d'une proposition au parquet (19 % des dossiers), 3 069 SEFIP
ont été accordées. Parmi les dossiers n'ayant pas
été proposés par le SPIP au parquet, près de la
moitié -49 %- ne l'ont pas été en raison d'une
impossibilité matérielle de mise en oeuvre de la mesure. En
outre, les parquets, dans leur ensemble, au prix d'ailleurs de certaines
tensions avec les SPIP, accordent une attention particulière aux
critères d'éligibilité à la SEFIP.
Le nombre limité de SEFIP et leur caractère
sélectif expliquent un taux d'échec réduit dans
l'exécution des mesures. Selon vos co-rapporteurs, ce dispositif, s'il
peut être maintenu, doit conserver son caractère sélectif
et surtout s'accompagner d'un suivi socio-éducatif -que
le législateur n'avait pas imposé expressément- afin
d'accroître les chances de réinsertion (recommandation
n° 18).
Les résultats de la PSAP et la SEFIP paraissent
modestes et décevants à l'aune de l'énergie
déployée pour les mettre en oeuvre. Les organisations syndicales
représentant les personnels d'insertion et de probation ont
regretté, à l'occasion d'une table ronde organisée avec
vos co-rapporteurs, la focalisation des SPIP sur l'aménagement de peine
au détriment des mesures de probation en milieu ouvert appelées
à devenir une variable d'ajustement pour les services surchargés.
Le découragement des conseillers d'insertion et de probation (CIP) a
pour arrière-plan une réelle incompréhension entre ces
derniers et les magistrats. Les premiers jugent que leur travail n'est pas
suffisamment reconnu. Les seconds s'estiment dépossédés
d'une partie de leurs attributions et s'inquiètent même de la
pérennité de leurs fonctions. Cette situation -qui connaît
heureusement nombre d'exceptions selon les lieux et les personnes- n'en demeure
pas moins préoccupante alors que le développement des
aménagements de peine requiert la mobilisation de toutes les
énergies.
Les orientations de la loi pénitentiaire dans ce
domaine doivent être confortées et amplifiées autour de
deux axes.
En premier lieu, les aménagements de peine doivent se
diversifier. En effet, le placement sous surveillance électronique
représente aujourd'hui la moitié des mesures accordées. Or
il comporte plusieurs limites : au-delà de 8 à 9 mois,
il est mal supporté par le condamné et les risques d'échec
s'aggravent ; en outre, il n'est souvent accompagné d'aucune mesure
socio-éducative pourtant indispensable.
Vos co-rapporteurs plaident pour le développement de
trois autres types d'aménagement.
· La semi-liberté
La semi-liberté dont la part au sein des
aménagements de peine sous écrou n'a cessé de baisser
depuis 2009 (passant de 27,6 % au 1er janvier 2009
à 16,5 % au 1er janvier 2012 malgré
l'augmentation en valeur absolue du nombre des mesures -de 1 665 à
1857 mesures) rencontre de nombreuses difficultés :
implantation inadaptée de structures souvent éloignées des
zones d'emploi et de formation professionnelle ; amplitude des horaires
d'ouverture insuffisante (difficile à concilier avec l'organisation du
service de nuit des personnels pénitentiaires dans les quartiers de
semi-liberté de moins de 10 places)...
· Le placement à l'extérieur
Le placement à l'extérieur a également
décliné au sein des aménagements de peine sous
écrou (8,4 % au 1er janvier 2012 contre 14,7 %
au 1er janvier 2009)53(*). Le nombre de placements à l'extérieur
stagne (2 400 mesures par an en moyenne) alors que ce dispositif,
comme l'ont rappelé les représentants de la
fédération nationale des associations de réinsertion
sociale (FNARS) à vos co-rapporteurs, est sans doute
particulièrement adaptée à la partie la plus
vulnérable de la population pénale. Il permet en effet un
accompagnement global portant sur la formation, le travail, la santé...
La mesure a souffert de la précarité des financements
destinés aux associations partenaires qui constituent le support
nécessaire du dispositif. Dans certains départements, les
conseillers d'insertion et de probation ne préparent plus de placements
à l'extérieur faute de crédits.
· Les libérations conditionnelles
Le nombre de libérations conditionnelles a
diminué de 3,7 % entre le 1er janvier 2009 et le
1er janvier 2012 (passant de 7 494 mesures à
7 481).
Une récente étude de l'administration
pénitentiaire54(*)
a confirmé l'impact positif des aménagements de peine et plus
particulièrement de la libération conditionnelle. Ainsi, les
risques de recondamnation des libérés n'ayant
bénéficié d'aucun aménagement de peine restent
1,6 fois plus élevés que ceux des
bénéficiaires d'une libération conditionnelle.
Les risques d'une recondamnation à une peine privative de liberté
sont deux fois plus élevés. L'étude n'établit pas
pour autant un lien de causalité, la sélection des
libérés favorisant, en principe, ceux dont le risque de
récidive est évalué au plus bas. Cependant, comme l'a
indiqué M. Pierre-Victor Tournier, lors de ses échanges avec
vos co-rapporteurs, les résultats de la libération conditionnelle
en matière de récidive ne dépendent pas seulement des
critères de choix des personnes. Le suivi de la mesure joue aussi,
à l'évidence, un rôle déterminant.
Le second axe prioritaire en matière
d'aménagement de peine vise à accroître les effectifs des
SPIP.
L'étude d'impact annexée à la loi
pénitentiaire du 24 novembre 2009 estimait nécessaire de
réduire de 80 à 60 le nombre de dossiers suivis par chaque
conseiller d'insertion et de probation (CIP), ce qui supposait la
création de 1 000 postes supplémentaires.
Ces objectifs n'ont pu être
réalisés : les créations successives d'ETPT au titre
des « métiers de greffe, de l'insertion et de
l'éducation » se sont élevées à 148
dans la loi de finances pour 2010, 114 dans la loi de finances pour 2011, 41
seulement dans la loi de finances pour 2012.
Au 1er janvier 2011,
2 716 conseillers d'insertion et de probation suivaient
239 996 placés sous main de justice, soit un ratio de
88,4 dossiers par conseiller d'insertion et de probation.
Le groupe de travail sur les SPIP mis en place au
ministère de la justice à la suite de l'affaire dite
« de Pornic », sur la base de l'étude menée
par la direction interrégionale des services pénitentiaires de
Rennes, également utilisée par les inspections, estimait
nécessaire d'atteindre un effectif de 3 110 à
3 528 CIP. Soit une insuffisance évaluée de 204
à 622 postes par rapport aux effectifs constatés en
juin 2011 (2 716 ETPT).
précité, p. 195.
CRIM-11-10/E3.
* 53 En valeur
absolue, le nombre de mesures a augmenté entre le
1er janvier 2009 et le 1er janvier 2012 passant
de 872 à 947.
* 54 Annie
Kensey, Abdelmalik Benaouda, Les risques de récidive des sortants de
prison. Une nouvelle évaluation, Cahiers d'études
pénitentiaires et criminologiques, mai 2011, n° 36. Cette
recherche porte sur un échantillon national des sortants de prison entre
le 1er juin et le 31 décembre 2002.