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Assembl�e parlementaire de l'OTAN
AccueilDOCUMENTSRapports de commission2011 session annuelle177 DSCTC 11 F rev. 1 final - LES OPERATIONS DE L�OTAN DANS LE CADRE D�UN NOUVEAU CONCEPT STRATEGIQUE ET L�UE EN TANT QUE PARTENAIRE OPERATIONNEL
177 DSCTC 11 F rev. 1 - LES OPERATIONS DE L�OTAN DANS LE CADRE D�UN NOUVEAU CONCEPT STRATEGIQUE ET L�UE EN TANT QUE PARTENAIRE OPERATIONNEL
NICOLE AMELINE (FRANCE), RAPPORTEUR
I. INTRODUCTION II. RECAPITULATION DES ENGAGEMENTS OPERATIONNELS ACTUELS DE L’OTAN A. AFGHANISTAN B. LIBYE C. STABILISATION DES BALKANS D. LUTTE CONTRE LA PIRATERIE E. AUTRES OPERATIONS III. CONCEPT STRATEGIQUE DE 2010 : MISE AU POINT D’UNE « BOITE A OUTILS » DESTINEE AUX OPERATIONS DE L’OTAN POUR LA PROCHAINE DECENNIE IV. L’UNION EUROPEENNE EN TANT QUE PARTENAIRE OPERATIONNEL : CONTRIBUTIONS ET LIMITES V. CONCLUSIONS ET OBSERVATIONS ANNEXE 1 – OPERATIONS ACTUELLES DE L’OTAN ANNEXE 2 – MISSIONS ACTUELLES DE L’UNION EUROPEENNE « L’imaginaire, c’est déjà le réel, sans les résultats. »
(René Char)
1. Au Sommet de Lisbonne, en novembre 2010, les pays membres de l’Alliance de l’Atlantique Nord ont défini leur vision collective de la phase suivante de l’évolution de l’OTAN dans un nouveau Concept stratégique, intitulé Engagement actif, défense moderne. Les dispositions de ce Concept ont des incidences importantes sur les engagements opérationnels en cours et futurs de l’Alliance.
2. Les priorités opérationnelles absolues de l’OTAN en 2011 sont son maintien à la tête de la Force internationale d’assistance à la sécurité (FIAS), en Afghanistan, et l’opération Protecteur unifié, en Libye. Par ailleurs, l’Alliance reste engagée dans les Balkans, dans des opérations navales en Méditerranée et au large de la Corne de l’Afrique, et aussi, dans une moindre mesure, en Iraq. Les opérations en cours ont servi à l’élaboration du Concept stratégique, et elles devraient toutes en ressentir les effets si ce dernier est correctement appliqué ; il en irait de même pour les opérations que l’Alliance pourrait choisir de mener dans l’avenir.
3. L’examen des opérations en cours, avec l’apparition d’une mission d’un nouveau type en Libye, a montré la pertinence qu’il y avait eu à dégager un nouveau concept stratégique, dans un monde en constante évolution. Aucun pays de l’Alliance n’était en effet menacé au sens de l’article 5 du Traité de Washington par les évènements qui se déroulaient en Libye, mais il est apparu, aux yeux de plusieurs pays européens notamment, qu’il y avait une obligation à la fois politique et morale à intervenir. Sans préjuger outre mesure de l’avenir, l’OTAN aura peut-être des opérations similaires à conduire.
4. Le présent rapport, qui doit être examiné par la Sous-commission sur la coopération transatlantique en matière de défense et de sécurité, a pour objet d’énoncer clairement les enseignements tirés des interventions passées et actuelles de l’OTAN dans tel ou tel autre conflit, d’analyser la gestion de ces conflits et de souligner les lacunes à combler. Il commence donc par une description dans leurs grandes lignes des engagements opérationnels de l’OTAN aujourd’hui. Il passe ensuite en revue quelques-unes des principales incidences du nouveau Concept stratégique pour les opérations en cours et à venir. Enfin, il met l’accent sur le rôle en cours de transformation de l’Union européenne en tant que partenaire opérationnel de l’OTAN.
5. La conclusion de la rapporteure est que les dispositions du Concept stratégique relatives aux opérations sont éminemment louables dans leurs aspirations ; le tout est de savoir dans quelle mesure elles seront appliquées avec succès par les Alliés et leurs partenaires. Par exemple, il est tout particulièrement judicieux d’insister davantage sur le recours à une méthode globale prévoyant, entre autres, une coordination accrue avec d’autres acteurs ; son efficacité se vérifiera essentiellement, toutefois, à la capacité de l’OTAN et de l’UE de sortir de l’impasse politique dans laquelle elles se trouvent. De la même façon, la formation de spécialistes civils en vue de leur déploiement rapide dans le contexte de missions de l’OTAN pourrait être un instrument crucial pour le développement des moyens propices à une meilleure gouvernance ou au développement économique sur les théâtres d’opération ; cependant, les efforts consentis pour la constitution de tels moyens se sont soldés jusqu’ici par des résultats mitigés et l’obtention des ressources financières nécessaires à leur aboutissement futur ne saurait être tenue pour acquise.
II. RECAPITULATION DES ENGAGEMENTS OPERATIONNELS ACTUELS DE L’OTAN
6. Les opérations passées et en cours de l’OTAN couvrent toute la gamme des activités de gestion des crises, depuis le combat et un maintien de la paix solide, en passant par les actions de soutien et la construction de capacités, jusqu’à la surveillance et l’aide humanitaire. L’OTAN mène actuellement des opérations de plus de 140 000 hommes en Afghanistan, au Kosovo, en Libye, en Méditerranée, au large de la Corne de l’Afrique et en Iraq. L’Alliance atlantique, que certains jugeaient moribonde à la fin de la Guerre froide, n’a jamais été plus active qu’aujourd’hui sur le plan opérationnel.
A. AFGHANISTAN
7. La guerre en Afghanistan a commencé le 7 octobre 2001, lorsque les Etats-Unis, agissant conjointement avec le Royaume-Uni, ont lancé l’opération Liberté durable, en réponse aux attentats du 11 septembre 2001. En décembre 2001, les Nations unies ont mis sur pied la FIAS, qu’elles ont chargée d’assurer la sécurité dans la ville de Kaboul et ses alentours. Le mandat initial de la FIAS, tel qu’énoncé dans la résolution 1386, a beaucoup évolué depuis 2001. Sa version actuelle englobe une large gamme de tâches : opérations de stabilité et de sécurité, reconstruction et développement, mise en place de capacités et formation, etc.
8. La mort d’Oussama ben Laden, éliminé en mai 2011 par les Forces spéciales américaines constitue un grand succès et a permis de remplir l’un des principaux objectifs de l’intervention en Afghanistan, à savoir l’éradication d’al-Qaida. Pour autant, les multiples attentats qui sont intervenus à Kaboul et à Kandahar, et les pertes élevées depuis le début de l’année au sein des troupes de la FIAS montrent que ni la situation militaire, ni la situation politique ne sont stabilisées. Les pays de la FIAS sont confrontés au sens et à l’objectif politique de leur mission, ainsi qu’aux conditions politiques qui justifieront leur futur désengagement.
9. Actuellement, les 28 pays membres de l’OTAN et 18 autres pays contribuent à la FIAS, dont les effectifs s’élevaient, en août 2011, à 130 697 hommes répartis entre six commandements régionaux2. A ce jour, elle a perdu 2 699 hommes, le gros de ces pertes étant partagé par les Etats-Unis, le Royaume-Uni et le Canada3. Les estimations du coût de la guerre en Afghanistan varient mais, selon l’analyse d’un spécialiste, les dépenses approuvées par le Congrès des EtatsUnis pour l’opération Liberté durable atteignaient, en juillet 2010, quelque 336 milliards de dollars4. Selon d’autres estimations, Washington consacrerait environ un milliard de dollars par mois rien que pour la formation et l’équipement des forces nationales de sécurité afghanes (ANSF).
10. Au début de l’année 2011, les commandants sur le terrain faisaient état de progrès notables pour les aspects des opérations qui touchent à la sécurité, dont la prise à partie directe d’individus occupant une position intermédiaire dans la hiérarchie de l’insurrection et une pacification relative de régions situées dans le sud du pays et considérées comme revêtant une importance particulière pour les talibans. Des succès non négligeables avaient également été obtenus dans la mise sur pied des ANSF grâce aux résultats impressionnants de la Mission OTAN de formation en Afghanistan (NTM-A). Combiné à d’autres éléments, cela a permis au gouvernement afghan et à l’OTAN de commencer à dresser et à révéler ensemble la liste des zones géographiques dans lesquelles il est prévu de transférer la responsabilité de la sécurité à la partie afghane. Il faut espérer que cette décision ait été prise en toute connaissance de cause, car les attentats commis à l’été 2011 à Kaboul et à Kandahar montrent que les forces afghanes ont des difficultés à assurer la sécurité des zones qui leur sont confiées.
11. Des responsables de l’OTAN indiquent que l’année 2011 fera apparaître des résultats stratégiques décisifs, après l’établissement d’un plan stratégique de campagne en 2008 et sa dotation en moyens financiers en 2009 et 2010 (grâce, en particulier, à l’arrivée de nouveaux renforts américains). Ils soulignent que les combats peuvent certes se multiplier cette année et qu’il ne faut pas voir là le signe d’un échec, mais bien la conséquence d’une prise à partie agressive de l’ennemi par les troupes de la FIAS. Aussi bien, certains Alliés estiment que des progrès substantiels ont déjà été accomplis et ont fait part de premiers retraits de troupes pour 2011. En juin, l’administration américaine a annoncé le départ de 10 000 hommes pour la fin de la même année. Tout en admettant que de sérieux problèmes subsistaient, M. Obama a indiqué que « la marée de la guerre se retir[ait] » et que d’importants succès avaient été obtenus, dès lors que les factions d’al-Qaïda présentes dans la région avaient été durement touchées5. La France a, de son côté, fait part du début d’un retrait progressif des renforts envoyés.
12. Cependant, des voix crédibles s’élèvent pour insister de plus en plus sur la nécessité de progresser davantage dans les secteurs de la gouvernance et du développement et de trouver une solution politique finale au conflit sans exclure un éventuel accord négocié avec les talibans. Ces deux secteurs, qui échappent largement au contrôle direct de l’OTAN, n’en sont pas moins essentiels à l’aboutissement de la mission dans son ensemble, mettant ainsi en lumière les arguments en faveur d’une "approche globale" pour les opérations, méthode approuvée dans le Concept stratégique de 2010 et décrite en détail au chapitre III ci-dessous.
13. Dans le cadre de cette analyse, l’intervention de l’OTAN en Afghanistan mérite d’être soulignée pour les transformations qu’elle induit dans la conception, selon les Alliés, des rôles et des capacités opérationnels que l’OTAN doit être capable d’assumer et dont elle doit se doter. Elle a mis en relief quatre éléments qui se détachent tout particulièrement au fil du temps et qui ont été pris en compte dans le Concept stratégique : la structure organisationnelle de l’engagement de l’OTAN, l’accent mis sur les aspects non militaires, dont la reconstruction et le développement, l’importance de la formation des forces de sécurité locales en tant que condition préalable à un désengagement, et la nécessité d’une coordination avec les organisations partenaires.
14. La multiplication des compétences et l’expansion des services du haut représentant civil de l’OTAN en Afghanistan (HRC) est un exemple parmi d’autres d’une structure organisationnelle dynamique et en évolution concentrant les efforts alliés de plus en plus axés sur un renforcement accru des partenariats civilo-militaires. Chargé de représenter la direction politique de l’Alliance, le HRC est l’homologue civil de l’officier général commandant la FIAS et il œuvre à la facilitation des actions civiles, telles que la mise en place de capacités, la gouvernance, l’Etat de droit, le développement économique, ou encore, l’engagement régional. Il a aussi pour fonction d’assurer la coordination politique avec divers interlocuteurs : représentants de l’ONU et de l’Union européenne, ambassadeurs des principaux pays donateurs et dirigeants afghans.
15. Autre enseignement tiré non sans mal de la campagne afghane : une reconnaissance plus générale de la nécessité d’opérations militaires allant de pair avec une intensification des activités civiles de reconstruction et de développement. L’absence d’efforts dirigés dans ces domaines de 2002 à 2007, due essentiellement à l’inexistence de la volonté politique requise, s’est traduite par une perte de temps et de bonnes occasions de se gagner les faveurs de la population afghane. Les Equipes de reconstruction provinciales (PRT) ont été créées en tant qu’organismes intégrés militaro-civils chargés de mettre en valeur la sécurité, la gouvernance, la coordination et la reconstruction dans tout le pays et, singulièrement, dans les zones où le manque de sécurité ne permet pas l’intervention sans restriction d’acteurs humanitaires non militaires, comme des organisations non gouvernementales (ONG) d’aide humanitaire.
16. Avec le temps, les pays placés à la tête des PRT ont commencé à "civilianiser" ces équipes pour doter le modèle de départ d’une structure civilo-militaire plus intégrée ; un certain nombre des PRT ainsi remaniées sont dirigées par des civils : c’est le cas de la PRT placée sous direction britannique de Lashkar Gah, dans la province d’Helmand, dont des parlementaires de l’Assemblée ont visité les installations en avril 2010. Un autre exemple de ce genre a été porté à la connaissance de parlementaires de l’Assemblée lors de la visite d’une souscommission aux Pays-Bas, en avril 2010 : en effet, les autorités néerlandaises avaient franchi une étape supplémentaire en créant une structure à double commandement pour un groupe d’action au complet pour veiller à ce que des résultats soient obtenus sur les trois fronts (défense, diplomatie et développement)6.
17. Cependant, en dépit des efforts consentis pour rendre plus visibles les activités civiles coordonnées menées dans le pays, divers obstacles continuent d’empêcher une coopération efficace ; on peut citer des relations encore changeantes entre civils et militaires, des relations qui souffrent fréquemment d’« affrontements culturels » entre militaires et ONG, ou encore, des problèmes de commandement et de contrôle.
18. Ces efforts se heurtent à un problème supplémentaire : il n’est pas facile de trouver des spécialistes civils qui soient prêts à être envoyés en Afghanistan, où règnent des conditions souvent difficiles. D’ailleurs, de hauts gradés ont laissé entendre que le manque de progrès dans les secteurs de la gouvernance et du développement était dû en partie à l’absence d’une « montée en puissance civile » qui fasse le pendant à l’arrivée de renforts militaires sur le théâtre des opérations. Dans un discours de mars 2009, M. Obama avait souligné la nécessité d’une « montée en puissance civile » reposant sur « des spécialistes agricoles, des éducateurs, des ingénieurs et des juristes » qui formeraient leurs homologues afghans. Les résultats obtenus sont cependant limités quant au nombre d’experts civils déployés et aux retombées civiles enregistrées. Il faut des experts agricoles et des juristes, par exemple, pour encadrer et former des responsables afghans et améliorer la capacité de ces derniers de fournir les services demandés par la population afghane. Des efforts considérables ont été déployés en la matière : entre autres, le nombre de civils américains présents sur le terrain a été multiplié par trois (ils étaient ainsi plus de 1 100 en 2010). Pourtant, des interrogations subsistent quant à la possibilité de maintenir de tels déploiements aussi longtemps que cela sera nécessaire (de cinq à 10 ans, selon les experts), d’une part, et quant à la mesure dans laquelle ces efforts resteront tributaires de sociétés privées, d’autre part.
19. De la même manière, la campagne afghane a aidé les Alliés à mieux appréhender la nécessité de contribuer promptement et efficacement à la mise sur pied de forces de sécurité locales, l’objectif étant de responsabiliser les autorités locales et de réduire le fardeau pesant sur l’Alliance. Comme indiqué plus haut, la NTM-A – décrite en détail dans le rapport général de la Commission de la défense et de la sécurité – a obtenu des résultats impressionnants en un temps relativement court ; toutefois, ce n’est qu’après sa création, en 2008, que l’ensemble des programmes de formation destinés aux forces afghanes ont été réunis sous une seule autorité et appuyés par les ressources et les structures organisationnelles requises ; ils se sont substitués à des efforts assez peu efficaces, sous-financés et mal coordonnés dont les résultats n’étaient guère fameux.
20. Enfin, l’Afghanistan a aussi rappelé à l’OTAN la nécessité d’obtenir les plus grandes contributions possibles de la part d’autres acteurs possédant des capacités qui pourraient compléter les siennes et d’entretenir avec ces acteurs la coordination la plus étroite qui soit, de manière à maximiser les effets sur le terrain.
21. A cet égard, l’Union européenne – qui a, par exemple, investi à ce jour plus de 8 milliards d’euros dans l’aide à la reconstruction de l’Afghanistan – semblerait être un partenaire institutionnel tout désigné. Si ses contributions sont importantes dans leur ensemble, l’UE a essuyé diverses critiques en raison de leur manque de coordination, y compris au sein même de ses institutions, problème que beaucoup espèrent voir résolu grâce aux récents changements apportés à l’organisation de la direction des efforts européens dans le pays.
22. L’OTAN entretient avec l’UE des rapports particulièrement étroits dans le secteur de la formation des forces de police, ce qui n’a rien de surprenant. En 2007, prenant le relais d’une initiative allemande, l’UE a donné le coup d’envoi de sa mission de police (EUPOL) en Afghanistan. Elle a annoncé que cette mission, qui visait principalement la formation des officiers supérieurs de la Police nationale afghane (PNA), avait atteint ses objectifs dans le cadre de son mandat ; cependant, le caractère limité de ce mandat et les maigres ressources allouées à EUPOL ont suscité un certain nombre de critiques.
23. En février 2011, des parlementaires de l’Assemblée ont appris du commandant de la NTM-A qu’EUPOL apportait une grande contribution et que la coordination sur le terrain entre les deux missions fonctionnait sans encombre. Pourtant, des responsables continuent à déplorer à huis clos que l’absence d’une relation politique fonctionnelle entre l’OTAN et l’UE ait sérieusement nui à l’efficacité de la mission européenne. Plus spécifiquement, plutôt que de chercher à obtenir un arrangement avec l’OTAN dans son ensemble, EUPOL a dû, pour se déployer audelà de Kaboul, se lancer dans de longues négociations avec des PRT dirigées par l’OTAN pour conclure des accords techniques concernant la sécurité et le transport de son personnel. Ces accords ont été largement appliqués suivant des dispositions ad hoc, sous réserve d’une capacité et d’une disponibilité suffisantes, sans tenir compte de l’impact potentiel, soulignant ainsi les conséquences opérationnelles de l’absence d’accords inter-organisationnels nécessaires.
B. LIBYE
24. Après le soulèvement populaire qui a débuté à Benghazi le 15 février 2011 et sa violente répression par le régime de Kadhafi – répression qui aurait fait 6 000 victimes –, le Conseil de sécurité des Nations unies a jugé que la situation dans le pays menaçait la paix et la sécurité internationales. Il a adopté les résolutions 1970 et 1973, par lesquelles il décrétait l’imposition d’un embargo sur les armements et la délimitation d’une zone d’exclusion aérienne et autorisait Etats membres et organisations internationales à « prendre toutes mesures nécessaires » pour protéger les populations et les zones civiles menacées d’attaque.
25. Avant de rappeler les conditions dans lesquelles se sont déroulées les opérations militaires, il convient d’en souligner les aspects politiques les plus essentiels.
26. L’initiative des opérations en Libye revient à plusieurs pays de l’UE, notamment la France et le Royaume-Uni, qui ont marqué leur attachement aux valeurs de liberté et de démocratie et qui ont eu une vision très claire de l’intérêt de renforcer la démocratie dans l’espace méditerranéen. L’Europe ne pouvait rester passive devant le massacre de populations dans son voisinage immédiat, mais au-delà de la protection des citoyens libyens, l’instauration de régimes politiques fondés sur la liberté d’expression, en Egypte, en Tunisie et – espérons-le – en Libye, est le gage de rapports internationaux pacifiques en Méditerranée. L’adhésion des EtatsUnis à cette vision a été précieuse et a largement permis d’atteindre l’objectif politique qu’assignait l’Europe à cette opération.
27. La chute du régime du colonel Kadhafi constitue un succès politique indéniable pour l’OTAN comme pour l’UE. Quelles qu’aient été les difficultés de mise en œuvre de l’opération, l’objectif essentiel a été atteint. Il faut se réjouir que la présidence polonaise de l’UE en ait saisi l’importance et qu’elle ait inscrit la sécurité européenne dans son agenda. L’UE pourrait aller plus loin dans ses réflexions en proposant d’établir un Livre blanc européen sur ses intérêts stratégiques, dans le cadre de l’OTAN et de son nouveau Concept stratégique, bien entendu.
28. Le deuxième grand enseignement de l’opération en Libye est l’importance de la coopération avec les pays arabes. Plusieurs pays, parmi lesquels le Qatar, ont joué un rôle diplomatique important dans l’opération libyenne. La participation de certains d’entre eux aux opérations militaires démontre qu’une nouvelle donne émerge progressivement au Proche- et au MoyenOrient. Il est impossible aux régimes de cette région d’ignorer les aspirations de leurs populations. Dès lors que les pays de l’OTAN et certains pays adhèrent à un socle commun de valeurs, il existe un espace pour une coopération plus approfondie. L’initiative de coopération d’Istanbul et le Dialogue méditerranéen ont démontré que le dialogue entre pays de l’OTAN et pays du Maghreb, du Proche- et du MoyenOrient était possible. Il n’est pas interdit d’imaginer que ce dialogue puisse se transformer en un espace de coopération politique et éventuellement militaire, à l’avenir. L’espace méditerranéen et proche oriental constitue en effet un enjeu crucial pour les pays de l’OTAN. En raison de sa situation géographique comme de sa longue présence dans plusieurs pays du Proche- et du Moyen-Orient, la Turquie a un rôle décisif à jouer dans le renforcement de l’Initiative de coopération d’Istanbul.
29. Rappelons-nous que la réaction internationale a démarré le 19 mars 2011 avec l’opération Odyssey Dawn, laquelle a duré douze jours avant de devenir une opération de l’OTAN baptisée Protecteur unifié. Une campagne initiale conduite par une coalition de 13 pays est parvenue à mettre à mal la défense aérienne intégrée et les missiles à longue portée sol-air libyens, d’une part, et à empêcher les unités blindées et mécanisées d’atteindre Benghazi, d’autre part.
30. L’OTAN a tout d’abord décidé d’imposer au régime libyen un embargo sur les armements ; dès juin 2011, 19 navires de surface et sous-marins, appuyés par des appareils de patrouille maritime et des chasseurs, ont surveillé et fait respecter cet embargo en patrouillant dans les eaux territoriales libyennes pour s’assurer de l’interruption de l’acheminement d’armes à destination de la Libye7. Les navires et les aéronefs de l’OTAN étaient autorisés, en vertu de la résolution 1973, à arraisonner et à fouiller tout bâtiment suspecté de transporter des armements, des équipements connexes ou des mercenaires.
31. Le 24 mars, l’OTAN a décidé de faire respecter la zone d’exclusion aérienne délimitée audessus de la Libye suivant le mandat de l’ONU. Le 27 mars, le Secrétaire général de l’OTAN a annoncé que les Alliés étaient convenus d’assurer le contrôle de toute l’opération militaire (en plus de la surveillance de l’embargo et de la zone d’exclusion aérienne), en vertu de la résolution 19738. L’OTAN veille actuellement aux menaces dont pourraient faire l’objet les populations civiles et les zones qu’elles habitent ; lorsque de telles menaces apparaissent, elle procède à des frappes en mettant en œuvre moyens navals et aériens. A la date du 2 septembre, elle avait effectué 21 200 sorties aériennes sur la Libye, dont 7 968 attaques9.
32. L’Alliance a pris grand soin d’éviter de causer des pertes dans la population civile ou d’entraver l’aide humanitaire. A cet effet, un système efficace a été mis au point pour la notification et la déconfliction en ce qui concerne les mouvements humanitaires terrestres, maritimes ou aériens pénétrant en Libye ou en sortant. Dans ce contexte, l’OTAN a instauré une excellente coordination avec, notamment, l’ONU, qui, précisément, assume la direction des opérations d’aide humanitaire.
33. Les modalités de la conduite de l’opération ont été énoncées à Berlin, le 14 avril 2011, par les ministres des Affaires étrangères des pays de l’OTAN et leurs partenaires :
* suppression de toutes les attaques et menaces d’attaque contre les populations civiles et les zones qu’elles habitent ;
* retrait des forces armées du régime, notamment de toutes les zones habitées qu’elles ont investies, qu’elles occupent ou qu’elles assiègent ;
* accès immédiat, intégral, sûr et sans encombre des organisations humanitaires à tous les habitants ayant besoin d’aide.
34. Pour sa part, l’UE avait déjà affecté, au 1er septembre 2011, 152 millions d’euros à l’aide humanitaire10. En avril 2011, le Conseil de l’Union européenne a mis sur pied une opération militaire pour appuyer les activités d’assistance humanitaire en Libye. Une Force militaire de l’Union européenne pour la Libye (EUFOR-Libya) a été chargée de contribuer au transfert et à l’évacuation en toute sécurité des personnes déplacées et de soutenir les organisations humanitaires dans leur tâche. L’Union a réaffirmé qu’elle était prête à déployer l’EUFOR-Libya à la demande du Bureau de la coordination des affaires humanitaires de l’ONU (OCHA). Au moment de la rédaction du présent document, ce dernier n’envisageait pas de demander ce déploiement.
35. Malgré son rôle essentiel sur le plan de l’assistance humanitaire, l’Union accuse du retard dans le domaine politique et militaire. Le Conseil de l’Union européenne, par l’intermédiaire du Comité politique et de sécurité (COPS), et le Service européen pour l’action extérieure (SEAE) ont été paralysés par une inertie qui a empêché l’Union d’énoncer une stratégie pratique coordonnée ou de mener une réflexion approfondie sur la possibilité de lancer une action civilo-militaire ou de prendre des mesures spécifiques, telles que des sanctions.
36. Avec la chute du régime, les problèmes de l’après-Kadhafi n’en seront pas moins redoutables, compte tenu des divisions de la société libyenne et du sous-développement de la société civile. La Libye constituera donc une véritable mise à l’épreuve de la viabilité de "l’approche globale" et du rôle de l’OTAN dans le contexte d’une action internationale plus vaste. L’importance que revête la réussite de cette mission est évidente : un échec en Libye risquerait non seulement de provoquer une crise humanitaire, mais d’apporter une dangereuse caution aux manœuvres antiréformatrices des régimes autoritaires de la région « en relevant le seuil de la violence que des tyrans auraient le sentiment de pouvoir exercer impunément », comme l’a dit un observateur11.
37. L’Alliance peut d’ores et déjà tirer plusieurs enseignements de l’opération Protecteur unifié. Le premier provient des trois conditions fondamentales préexistantes à l’intervention de l’OTAN : une large acceptation du fait qu’une telle intervention apporterait une valeur ajoutée aux actions internationales déjà entreprises, qu’elle serait sous-tendue par un mandat légal et dépourvu de toute ambiguïté et qu’elle bénéficierait d’un ferme soutien au niveau régional. Les responsables de l’Alliance confirment qu’ils continuent à consulter activement l’ONU, l’UE, la Ligue arabe, l’Union africaine, l’Organisation de la Conférence islamique et d’autres organisations régionales pour s’assurer que leur intervention en Libye est efficace et qu’elle est coordonnée avec l’application d’autres mesures, telles que des sanctions ou le gel des avoirs financiers.
38. L’opération Protecteur unifié a aussi montré que l’Alliance était capable de mener des opérations promptes et déterminantes, ce qui représente une amélioration notable par rapport aux délais nécessaires pour le lancement d’opérations militaires dans les Balkans. (Il y a lieu de rappeler que, durant la guerre en Bosnie, les premières opérations militaires de l’OTAN et ses premières frappes au sol n’ont eu lieu, respectivement, que près de deux ans et trois ans après le début des hostilités.) S’adressant à des parlementaires de l’Assemblée en mai, l’amiral Locklear, qui commande le Commandement des Forces alliées interarmées de l’OTAN, à Naples, a souligné que la campagne se déroulait avec efficacité et donnait les résultats escomptés, en dépit des problèmes inhérents aux actions multinationales. Il s’est dit particulièrement satisfait de la rapidité avec laquelle l’opération était passée du déploiement initial à son potentiel opérationnel maximal : la transition n’a pas pris plus d’une semaine.
39. Par ailleurs, l’opération Protecteur unifié marque une rupture avec les caractéristiques habituelles des missions de l’OTAN : ce sont les Européens et, singulièrement, la France et le Royaume-Uni, qui ont pris la tête de l’opération. Les 20 bâtiments qui veillent au respect de l’embargo sur les armements sont européens ou canadiens et la grande majorité des frappes aériennes est accomplie par des appareils européens. Les Etats-Unis contribuent largement à l’effort allié en fournissant des moyens et des capacités de soutien uniques en leur genre, notamment pour la neutralisation de la défense aérienne ennemie, des véhicules aériens sans pilote, des ravitailleurs en vol et des systèmes de renseignement, de surveillance et de reconnaissance (ISR).
40. En dépit des succès remportés, la conduite de Protecteur unifié a suscité des interrogations majeures, dont la plus importante est peut-être celle d’un partage des charges qui soit adéquat. Certes, la campagne libyenne peut compter sur un large soutien politique, mais une moitié seulement des pays membres de l’OTAN y participent, et moins d’un tiers ont accepté de mener des frappes aériennes, ce qui amène à se poser des questions sur la cohésion de l’Alliance et sur le risque de voir celle-ci se transformer en une entité à deux vitesses, comme l’a déclaré le secrétaire à la Défense des Etats-Unis, Robert Gates. De tels problèmes menacent de miner l’édifice politique de l’Alliance.
41. Les principales questions tirent leur origine dans les conditions même de l’engagement des forces de l’OTAN. Il est évident qu’il n’y avait pas unanimité au sein du Conseil de l’Atlantique Nord et que le Secrétaire général de l’OTAN a « forcé le consensus », pour reprendre les termes de l’amiral Xavier Païtard, représentant militaire de la France à l’OTAN le 28 juin dernier. De ce fait, certaines nations ont résisté aux demandes de contributions et l’effort de guerre a essentiellement été supporté par un petit groupe de pays. Quelle que soit l’implication politique de plusieurs pays européens, les opérations n’ont pu être menées sans les capacités américaines. Enfin, les opérations ont montré que les états-majors de Naples (interarmes) et Poggio Renatico (forces aériennes) se sont trouvés en sous-effectifs et surtout incapables de recourir à des personnels de la structure permanente de l’OTAN. C. STABILISATION DES BALKANS
42. L’OTAN joue un rôle varié et multiforme dans les Balkans occidentaux, depuis un engagement militaire énergique jusqu’à la stabilisation, en passant par la formation et la construction de capacités. Travaillant souvent en tandem avec l’ONU et l’UE, l’Alliance attire activement les pays de la région dans les institutions euro-atlantiques.
43. Tout au long des années 1990, l’OTAN a œuvré au rétablissement de la paix et de la stabilité dans les Balkans : d’abord en Bosnie, au Kosovo ensuite. La campagne bosniaque a été la première opération menée par l’OTAN en réponse à des événements se déroulant en dehors de ses propres frontières. Selon le Secrétaire général de l’époque, Javier Solana, l’Alliance « combattait non pour conquérir ou préserver un territoire, mais pour défendre les valeurs sur lesquelles elle avait été bâtie »12. Cette campagne employait les grands moyens pour protéger des êtres humains et les valeurs sur lesquelles reposait l’Alliance. Elle a montré sans ambiguïté que l’OTAN ne resterait pas les bras croisés pendant que, pour la première fois depuis la Seconde Guerre mondiale, l’Europe voyait réapparaître des camps de la mort sur son sol.
44. L’OTAN a déployé des troupes en Bosnie en 1995 pour garantir l’application des aspects militaires des accords de paix de Dayton. Près de dix ans après son intervention et après s’être acquittée de ses missions militaires fondamentales, l’OTAN a transféré le gros des responsabilités qu’elle assumait dans le cadre des missions IFOR (Force de mise en œuvre) et SFOR (Force de stabilisation) à la Force militaire de l’UE (EUFOR), qui a lancé son opération Althea en décembre 2004. Selon M. Solana, l’un des principaux enseignements de la campagne bosniaque a été « la perception de la nécessité de voir plus loin que les suites immédiates du conflit et d’entamer une reconstruction exhaustive de la région ». Aussi bien, la coopération avec l’UE a fourni, précisément, une indication de cette détermination à établir un « ordre politique et économique viable » dans ladite région13.
45. La coopération qui s’est instaurée entre l’OTAN et l’UE en Bosnie est souvent présentée comme une réussite exemplaire. Le passage du relais entre la première et la seconde est considéré comme une application aboutie des dispositions des arrangements « Berlin Plus », en vertu desquels l’UE peut puiser dans les moyens militaires alliés pour mener ses propres opérations de maintien de la paix. Adoptés en 2002, les arrangements « Berlin Plus » faisaient partie d’un ensemble très complet d’accords conclus entre les deux entités, ensemble qui comportait aussi un accord de sécurité OTAN-UE, garantissait l’accès aux moyens de planification de l’OTAN pour des opérations relevant de la gestion des crises et conduites par l’UE et prévoyait des consultations bilatérales, entre autres choses.
46. « Berlin Plus » signifiait que, malgré l’existence à l’intérieur de l’EUFOR d’une chaîne de commandement distincte placée sous l’autorité suprême du Conseil des ministres de l’UE, les opérations étaient planifiées et conduites au moyen des structures et des capacités de l’OTAN. Le SACEUR adjoint agissait en tant que commandant opérationnel d’Althea et veillait à la bonne coopération des deux entités au SHAPE, qui faisait office de quartier général des opérations pour la mission. Outre qu’elle bénéficiait d’une coopération de tout premier ordre, Althea mettait en œuvre 80 % des troupes et des officiers d’état-major qui avaient pris part aux opérations de la SFOR, de sorte que la légitimité et la crédibilité de l’EUFOR sur place s’en trouvaient consolidées. Indépendamment des dispositions de « Berlin Plus » régissant le partage des moyens, l’OTAN et l’UE avaient arrêté des dispositions supplémentaires en application desquelles l’UE pouvait, si le besoin s’en faisait sentir, avoir accès aux moyens dont disposait l’OTAN dans les Balkans occidentaux ; les moyens alliés affectés au Kosovo pouvaient renforcer l’EUFOR et vice versa.
47. Le succès de l’opération en Bosnie doit conduire l’UE à user plus largement des outils que lui confèrent les arrangements de “Berlin Plus”, à condition que nous levions tous les obstacles politiques qui freinent cette démarche.
48. Si la campagne militaire a amplement atteint ses objectifs initiaux, il convient de ne pas oublier qu’en dépit de ces succès apparents un règlement politique définitif du dossier bosniaque se fait encore attendre aujourd’hui. En fait, comme les membres de la Commission l’ont appris lors de leur visite dans le pays en juin 2010, les institutions gouvernementales sont souvent impuissantes, conséquence d’une forte décentralisation, d’une part, et de désaccords fondamentaux entre les parties prenantes autour de la nature idéale de l’Etat, d’autre part14.
49. En avril 2011, dans le contexte de ce que le Haut Représentant en Bosnie-Herzégovine, Valentin Inzko, a qualifié de crise politique la plus sérieuse jamais survenue depuis la signature des accords de Dayton15, le Parlement de la Republika Srpska a indiqué qu’il organiserait un référendum – controversé – mettant en cause les travaux de la Haute Cour de Bosnie et le fonctionnement des services du Haut Représentant. Ce projet, considéré comme l’atteinte la plus grave aux accords en question et à l’autorité du haut Représentant, a été abandonné après les menaces de sanctions et les pressions de la haute Représentante de l’UE pour les affaires étrangères et la politique de sécurité?, Catherine Ashton. Quoi qu’il en soit, l’incident illustre éloquemment la nécessité de continuer à suivre attentivement l’évolution de la situation en Bosnie.
50. L’OTAN a également été sollicitée pour faire face à une autre catastrophe humanitaire qui se profilait dans les Balkans : celle du Kosovo. A la fin de l’année 1998, le Conseil de sécurité avait qualifié la situation de menace pour la paix et la sécurité dans la région16. A la suite de l’opération Allied Force menée par l’OTAN en mars 1999, le Conseil de sécurité avait adopté la résolution 1244 (1999), qui mettait sur pied la Force du Kosovo (KFOR) et qui chargeait cette dernière de dissuader les belligérants, d’assurer la sécurité et de démilitariser l’Armée de libération du Kosovo17.
51. Cette force a été déployée initialement en juin 1999. En 2010, au vu de la situation régnant sur le terrain et de l’amélioration de la sécurité, son effectif et son dispositif ont été progressivement allégés, et elle est passée au dispositif appelé Deterrent Presence. La première phase de ce passage (Gate One – Porte 1) s’est achevée le 31 janvier 2010, et la transition vers la phase suivante, Gate 2 (Porte 2), a été approuvée par le Conseil de l’Atlantique Nord le 28 octobre 2010. Dans ce contexte, l’effectif de la KFOR est passé de 15 000 à 5 927 hommes au cours des deux dernières années. A la fin du processus, on s’attend que l’OTAN conserve des forces sur place pour évaluer la situation. Dans son exposé à des parlementaires de l’Assemblée, l’amiral Locklear a indiqué qu’il était envisagé de ramener cet effectif à 2 000 ou 3 000 hommes. A la date du 3 août 2011, 22 membres de l’OTAN et huit pays tiers contribuaient à la KFOR18.
52. En juin 2010, le général de corps d’armée Markus Bentler, qui commandait à l’époque la KFOR, a indiqué à des membres de la Commission de la défense et de la sécurité en visite au Kosovo que les objectifs militaires de l’OTAN dans la région avaient été largement atteints19. Au stade de ce qu’il a appelé « la dernière ligne droite », les principales tâches de la KFOR se résumaient à l’application, en étroite coordination avec des organisations internationales, d’une approche globale visant à transférer de plus en plus de responsabilités aux institutions locales et à réduire la présence de l’OTAN. Cependant, a souligné le général, l’instauration d’une sécurité durable dépendait aussi des progrès accomplis dans d’autres domaines (réformes politiques et socio-économiques, protection de l’environnement et développement des infrastructures, pour ne citer que ceux-là). Un climat de sécurité, que la KFOR et EULEX devraient assurer en permanence, est nécessaire au dialogue mené sous l’égide de l’Union européenne entre Belgrade et Pristina. Ce dialogue devrait conduire à une réconciliation entre Serbes et Albanais.
53. Dans l’exposé déjà évoqué, l’amiral Locklear a fait l’éloge des forces de l’ordre du Kosovo et, plus spécialement, de la police kosovare, dont la compétence va en augmentant. La KFOR continue d’aider à la constitution de la Force de sécurité du Kosovo (Kosovo Security Force –KSF) ; en septembre 2009, ce corps professionnel non militaire de 2 500 volontaires a atteint sa capacité opérationnelle initiale, laquelle devrait être totale en 2012, selon les plans. Les tâches fondamentales de la KSF comprennent le déminage, la lutte contre l’incendie et le soutien médical et, alors que les autorités de Pristina insistent en faveur d’une conception militaire plus classique, le mandat de la KFOR ne prévoit rien de la sorte. Les principaux obstacles à la définition de missions et de capacités nouvelles pour la KSF résident dans la législation intérieure régissant cette force et dans les dispositions pertinentes de la Constitution du Kosovo.
54. La recrudescence des tensions dans le nord du Kosovo au cours de l’été et au début de l’automne 2011 souligne la nécessité de ne pas relâcher la vigilance. Cependant, les conditions de sécurité en général ont permis à la KFOR de se faire plus discrète pour en arriver au stade de la « présence dissuasive », sous la forme d’un contingent souple et de petite taille susceptible d’être présent avec un effectif approprié en très peu de temps dans l’ensemble du pays. Certes, plusieurs questions politiques continuent à poser un problème, surtout dans la partie Nord de Mitrovica, où l’autorité de Pristina peine à se faire sentir ; la situation y est telle qu’elle évoque celle d’« un Etat dans l’Etat » et que la province passe pour être celle qui donne le plus de fil à retordre aux responsables. Toutefois, cette question déborde, pour l’essentiel, le cadre de l’opération alliée et, selon toute probabilité, les conditions seront propices à la poursuite du retrait de la KFOR. Certes, un certain nombre de questions politiques demeurent problématiques, mais ces problèmes devraient être résolus par le biais du dialogue mené sous l’égide de l’UE entre Belgrade et Pristina.
55. Selon le général Bentler, le succès de la KFOR a permis de tirer quelques enseignements pour les opérations futures. Plusieurs éléments sont particulièrement importants : un mandat très clair, des règles d’engagement énergiques pour des soldats opérant dans un environnement difficile, des ressources suffisantes pour remplir le mandat et une impression d’impartialité et de neutralité, même si les deux camps en présence ont tenté d’utiliser la KFOR à leur avantage, politiquement parlant.
56. Dans le contexte kosovar, l’UE joue un rôle très important. Elle a déployé sa Mission « Etat de droit » (EULEX) à partir de décembre 2008. EULEX bénéficie aujourd’hui de contributions de 26 pays membres et compte 2 812 hommes au total. Elle a pour tâche de développer l’Etat de droit et les secteurs judiciaire et douanier, de manière à mettre en place un système judiciaire pluriethnique viable, et coiffe actuellement l’ensemble des opérations au Kosovo.
57. Les relations qu’entretiennent les agents des diverses organisations internationales présentes au Kosovo sont plutôt bonnes, assure-t-on. Cependant, malgré une série d’arrangements ad hoc conclus grâce aux liens étroits noués sur le terrain, l’efficacité opérationnelle générale du dispositif est compromise par l’absence d’un dialogue formel entre l’OTAN et l’UE au sujet du Kosovo. Il est donc impossible de mettre en place des mécanismes de soutien aussi utiles qu’une structure coopérative pour le partage de données du renseignement, ou encore, un arrangement sur le pistage des véhicules ou sur la protection du personnel de l’UE par les troupes de l’OTAN. Comme l’a appris la délégation de l’Assemblée lors de son passage à Pristina, en juin 2010, cette absence de dialogue formel a également empêché une rationalisation du personnel entre organisations, ce qui conduit à des doubles emplois. A ce propos, il faut souligner que la collaboration la plus étroite possible entre les principaux acteurs internationaux présents au Kosovo reste nécessaire pour garantir une stabilité à long terme.
D. LUTTE CONTRE LA PIRATERIE
58. Le golfe d’Aden est un carrefour charnière pour la navigation mondiale : 22 000 navires et 30 % du pétrole mondial y transitent chaque année. En 2010 et 2011, les pirates opérant dans cette zone, véritable fléau, ont pris plus de 2 000 personnes en otage. Rien que pour 2011, le bilan s’établit jusqu’ici comme suit : 314 attaques, 31 détournements et plus de 587 otages20. Au début du mois de septembre, 18 navires et 355 personnes étaient détenus par des pirates21. De surcroît, en 2010, le montant d’une rançon moyenne est passé à 5,4 millions de dollars (+ 60 %), portant ainsi le coût global annuel de la piraterie à un chiffre situé entre 7 et 12 milliards de dollars22. Il y a plus : la piraterie s’étend maintenant à l’est dans l’océan Indien et les pirates font des émules au large de l’Afrique occidentale.
59. En fait, ce qui n’était au début qu’un phénomène caractérisé par des attaques isolées a rapidement acquis des proportions massives ; il s’étend désormais sur de vastes zones de l’océan Indien, jusqu’à 1 500 km au large des côtes, et menace les navires qui traversent le golfe d’Aden, le bassin de Somalie et l’océan Indien, soit une région maritime de la taille de l’Europe occidentale23. Le coût de la piraterie monte en flèche : aux rançons proprement dites, il faut ajouter les bâtiments hors service, les détours effectués par les pétroliers et les cargos pour éviter les pirates, le déploiement de navires de guerre, la poursuite en justice des pirates, la mise sur pied de groupes antipiraterie et de mécanismes judiciaires spécifiques etc. Les estimations varient, mais le coût de la piraterie au large de la Somalie et dans l’océan Indien a été évalué, jusqu’ici, à un chiffre oscillant entre 7 et 12 milliards de dollars, répercussions macroéconomiques incluses24.
60. L’OTAN a commencé à être associée à la lutte contre la piraterie en 2008, lorsque le secrétaire général de l’ONU a demandé à l’Alliance d’escorter les navires du Programme alimentaire mondial (PAM) qui traversaient le golfe d’Aden. Cette opération, d’abord connue sous le nom d’Allied Provider (octobre-décembre 2008), s’est prolongée sous celui d’Allied Protector (mars-août 2009), avant de se transformer en Ocean Shield, toujours en cours, qui propose pour la première fois aux Etats de la région qui le souhaitent de les aider à développer leurs propres moyens de lutte contre la piraterie (par exemple, des unités de garde-côtes locales). Ocean Shield est mené par le 2e Groupe maritime permanent de l’OTAN (SNMG 2), qui se compose de quatre navires croisant en relais sur une surface de plus d’un million de km2, dans le golfe d’Aden et dans le bassin de Somalie25.
61. L’opération s’inscrit dans un ensemble d’initiatives lancées par des organisations ou des gouvernements pour combattre la piraterie au large de la Corne de l’Afrique, par exemple en participant activement au Groupe de contact sur la piraterie au large des côtes somaliennes. Ce groupe, créé en janvier 2009 en application de la résolution 1851 du Conseil de sécurité, est chargé de faciliter la discussion, ainsi que la coordination des actions menées dans ce domaine par les Etats et les organisations internationales.
62. Sur ce théâtre, l’OTAN coopère particulièrement bien avec l’UE, qui y mène parallèlement son opération Atalanta (EUNAVFOR), en vertu de la résolution 1950 de l’ONU. Atalanta est la première mission navale de l’UE et mobilise quelque 2 000 hommes – dont des unités basées à terre – venant de 26 pays. En fonction des schémas saisonniers des activités de piraterie, elle se compose normalement de cinq à dix unités de combat de surface, d’un ou deux navires auxiliaires et de deux à quatre appareils de patrouille maritime et de reconnaissance ; elle couvre une zone de 4 millions de km2 26.
63. La coopération multilatérale affichée au cours des divers déploiements navals a été largement saluée. Les réunions mensuelles du Groupe sur le partage des informations et la prévention des interférences (SHADE – Shared Awareness and Deconfliction), à Bahreïn, offrent une bonne occasion de discussion et de coordination entre l’industrie maritime, d’une part, et l’OTAN, l’UE, la Force maritime de la coalition – conduite par les Etats-Unis – et les autres pays participants, d’autre part27. Toutefois, cette coordination sans précédent entre l’OTAN et les marines occidentales est moins le fruit d’un travail conjoint des instances dirigeantes d’organisations internationales que le résultat d’une combinaison exceptionnelle de facteurs tels que des relations personnelles, ou encore, le fait que les officiers commandant la mission de l’OTAN et celle de l’UE sont des collègues britanniques travaillant à proximité immédiate des quartiers généraux de Northwood (Royaume-Uni).
64. Tout récemment, le COPS a adopté une version révisée du plan opérationnel d’Atalanta ; cette nouvelle version autorise des actions plus énergiques à l’encontre des pirates, comme le déploiement d’équipes de sécurité embarquées ou le recours à la force pour reprendre possession des navires piratés28. Cependant, il reste beaucoup à faire au niveau de l’Union européenne pour aborder le problème d’une manière globale. Un analyste fait observer que l’Union a choisi de traiter les mouvements financiers illicites non par l’intermédiaire de ses propres institutions, mais par celui d’un « groupe, de travail ad hoc sur les flux financiers illicites liés à la piraterie », lequel a été créé par le Groupe de contact sur la piraterie au large des côtes de Somalie29.
65. En dépit de victoires tactiques évidentes, il est indéniable que les opérations navales collectives conçues pour combattre la piraterie ne traitent actuellement que les symptômes d’un problème plus vaste qui a ses racines à terre, à savoir l’absence de perspectives d’avenir, de gouvernance et d’Etat de droit en Somalie d’où les pirates lancent leurs attaques. Aussi longtemps que nos efforts ne porteront que sur les aspects marginaux de ce problème, il ne faudra guère escompter résoudre celui-ci.
66. Dans un registre plus grave, il convient de signaler que les failles qui subsistent dans la législation internationale nuisent à l’efficacité des poursuites en justice contre les pirates. Plusieurs pays affectant des moyens navals à la lutte contre la piraterie ont choisi de les déployer dans le cadre d’Atalanta plutôt que dans celui d’Ocean Shield, essentiellement parce que l’UE a conclu avec le Kenya un accord prévoyant la poursuite et l’emprisonnement des pirates somaliens dans ce pays ou dans l’un des Etats membres de l’UE. Depuis le mois de février 2011, 18 Somaliens purgent des peines de prison au Kenya et plus de 100 autres attendent de passer en jugement. Cependant, un terme a été mis à cet accord en septembre 2010, car le système judiciaire kényan peinait à absorber l’afflux de pirates appréhendés ; les poursuites sont actuellement menées par les pays qui détiennent les prévenus30. Alors que, auparavant les pirates étaient habituellement relâchés par des gouvernements soucieux de faire l’économie d’un procès, ils sont désormais poursuivis en justice dans 17 pays31. Pour l’instant, plus de 350 personnes soupçonnées d’actes de piraterie sont incarcérées dans le Somaliland et dans le Puntland, dans l’attente de leur jugement. Grâce à une aide généreuse de l’Union européenne (environ 1,5 million de dollars), l’ONU a construit à Hargeisa, capitale du Somaliland, une prison où sont détenus 88 suspects32.
67. On voit donc que, si l’OTAN apporte une contribution utile dans la mesure de ses moyens, d’autres entités – et, singulièrement, l’UE – peuvent disposer de la gamme d’outils plus vaste qui permet de traiter l’origine du problème, dont la cause principale est la pauvreté. Si les opérations en cours et les inspections de convois traitent les symptômes et les manifestations extérieures de ce problème, la véritable solution, elle, réside dans le développement économique. Aussi, le financement par l’UE de programmes de gouvernance, d’éducation et de développement rural, mais aussi de construction de capacités policières en Somalie représente-t-il le type de mesures nécessaires pour accomplir des progrès durables dans la lutte contre la piraterie.
E. AUTRES OPERATIONS
68. L’opération Active Endeavour (OAE), qui se déroule en Méditerranée, est une opération visant à dissuader et à déjouer les activités terroristes, de même qu’à se défendre et à se protéger contre elles. Seule opération en cours relevant de l’article 5, l’OAE avait été conçue initialement comme une opération assurée à tour de rôle par les deux SNMG33. Cependant, son champ d’application a été étendu, l’objectif étant d’« obtenir une vue d’ensemble du trafic maritime en Méditerranée »34 grâce à la collecte d’informations et de données du renseignement. En 2003, l’OTAN a encore élargi le mandat de l’OAE à l’escorte des navires non militaires traversant le détroit de Gibraltar, de manière à garantir la sécurité dans cette zone et le passage sans encombre des navires alliés désignés.
69. Au 1er février 2011, les unités de l’OAE avaient interpellé plus de 100 000 navires marchands et abordé pour inspection plus de 155 bâtiments suspects35. L’un des succès les plus notables de l’opération est la participation, depuis 2004, de pays partenaires, parmi lesquels la Fédération de Russie et l’Ukraine. Une collaboration efficace avec les pays parties au Dialogue méditerranéen insuffle une dynamique essentielle pour l’aboutissement des opérations.
70. L’OAE fonctionne sur la base de données du renseignement, plutôt que sur des patrouilles continues ; elle compte donc sur un nombre relativement réduit de navires, ce qui peut aussi être interprété comme un manque de moyens persistant et qui pourrait s’aggraver au vu des exigences des opérations de lutte antipiraterie au large du golfe d’Aden.
71. L’OTAN mène également diverses opérations de soutien de moindre envergure, comme la Mission de formation en Iraq (NTM-I), et apporte son assistance à la Mission de l’Union africaine en Somalie (AMISOM). Ces deux missions sont des exemples supplémentaires du rôle croissant de l’OTAN dans la formation ou dans la constitution de forces de sécurité locales, élément présenté explicitement comme l’une de ses responsabilités actuelles par le Concept stratégique de 2010.
72. La NTM-I est chargée d’aider à l’élaboration d’un secteur de sécurité viable et démocratique. Installée en 2004, elle compte 140 hommes de 13 pays alliés et d’un pays partenaire. A ce jour, elle a prodigué une formation à plus de 4 000 officiers et 263 sous-officiers iraquiens, organisé des cours à l’étranger pour plus de 1 800 membres des forces de sécurité iraquiennes, formé plus de 9 800 agents et 150 instructeurs de la police fédérale. Elle a préconisé et soutenu la création d’un système d’enseignement militaire complet comprenant les institutions suivantes : National Defence University, National Defence College, War College, Joint Staff et Command College, Military Academy, Defence Strategic Studies Institute et Defence Language Institute. Ses réalisations les plus remarquables ont pour cadre l’Académie militaire iraquienne d’ar-Roustamiyah (IMAR) ; on peut citer aussi la formation de la police fédérale d’Iraq par les carabinieri. Récemment, la Mission a conçu un cours de formation à l’usage d’une « police du pétrole » : il s’agit de mettre sur pied une force de police capable de protéger l’infrastructure économique du pays36. A la fin du mois de mai 2011, elle avait formé 500 agents et 40 instructeurs de cette police.
73. De la même manière, l’OTAN s’occupe de construction de capacités en Afrique. Par exemple, l’Alliance a participé à la constitution d’une force de stabilisation africaine. A cette fin, l’OTAN a mené une étude sur l’état de préparation opérationnelle de la Force permanente africaine, à laquelle elle a fourni des modules de formation ciblés. Depuis 2009, l’Ecole de l’OTAN d’Oberammergau (Allemagne) accueille des officiers d’état-major de l’Union africaine37. L’assistance que l’OTAN apporte à cette entité est gérée le Joint Command Lisbon ; en 2005, une antenne de liaison a été mise en place à Addis-Abeba.
74. De surcroît, l’Union africaine ayant formellement demandé une aide financière et logistique, l’OTAN a apporté son soutien à l’AMIS [Mission de l’Union africaine au Soudan (Darfour)] et à l’AMISOM. Plus spécifiquement, au Darfour, elle a prodigué une formation aux forces de maintien de la paix et assuré le transport aérien stratégique à leur intention jusqu’à la transformation de l’AMIS, le 31 décembre 2007, en une force de maintien de la paix hybride ONU-Union africaine, force à laquelle l’Alliance a également offert son aide. De la même manière, en juin 2007, le Conseil de l’Atlantique Nord (CAN) a marqué son accord de principe sur une aide de l’Alliance à l’AMISOM ; l’OTAN s’est donc chargée au profit de cette dernière du transport aérien stratégique et de tâches d’encadrement et de formation. Depuis 2007, l’OTAN a assuré pour l’AMISOM deux transports aériens stratégiques de forces de maintien de la paix de l’AMISOM vers Mogadishu38.
III. CONCEPT STRATEGIQUE DE 2010 : MISE AU POINT D’UNE « BOITE A OUTILS » DESTINEE AUX OPERATIONS DE L’OTAN POUR LA PROCHAINE DECENNIE
75. L’une des conclusions les plus claires du Concept stratégique de 2010 est que l’OTAN, plus profondément engagée sur le plan opérationnel qu’elle ne l’a jamais été, se voit manifestement poursuivre son rôle expéditionnaire au cours de la décennie à venir.
76. D’ailleurs, l’Alliance proclame hautement dans ce document son ambition de continuer à s’occuper de crises et de conflits au-delà de ses frontières territoriales. Moyennant une unique et légère nuance (« lorsque c’est possible et nécessaire »), le Concept indique que l’OTAN continuera à se mobiliser pour parer aux menaces pesant sur les territoires et les populations alliées en recourant à la gamme entière des opérations envisageables, dont la prévention et la gestion des crises, la stabilisation d’après-conflit et la reconstruction.
77. Selon le Concept, l’OTAN aura besoin de certaines capacités pour concrétiser cette ambition, des capacités qui forment ce que la rapporteure désigne par l’expression « boîte à outils » :
* la capacité de projeter et de soutenir sur le terrain des forces militaires robustes ;
* une approche globale – politique, civile et militaire – prévoyant un engagement actif avec d’autres acteurs internationaux, une « structure civile de gestion de crise (…) modeste afin d’interagir plus efficacement avec les partenaires civils », et un ensemble de spécialistes civils formés et susceptibles d’être déployés ;
* la capacité de contribuer à la stabilisation et à la reconstruction ;
* la capacité de former des forces locales ;
* des consultations politiques élargies entre Alliés et avec les partenaires ;
* des instruments de prévention des conflits, dont une meilleure connaissance de la situation.
78. Si certains des éléments évoqués ci-dessus sont pris en compte dans les opérations actuelles de l’OTAN, aucun d’entre eux n’est parfaitement au point ; cette liste doit donc être interprétée comme une série d’objectifs. Les paragraphes qui suivent contiennent quelques réflexions préliminaires sur le stade atteint par l’Alliance dans l’élaboration de cette « boîte à outils ».
79. Projeter et soutenir sur le terrain des forces militaires robustes : il va sans dire qu’une capacité expéditionnaire repose sur l’aptitude collective de l’Alliance de déployer et de soutenir des forces dans la durée et à distance, ce que souligne le Concept stratégique. Au sens large, l’engagement allié en Afghanistan a montré que l’OTAN peut effectivement projeter un nombre impressionnant de soldats, les soutenir dans la durée et rassembler des ressources puis les acheminer très loin de ses frontières et dans un environnement très difficile.
80. Cependant, à y regarder de plus près, on constate l’existence de plusieurs problèmes de taille : avant même qu’une situation économique problématique et d’autres facteurs ne se traduisent par une réduction du budget de la défense de nombreux Alliés, une poignée à peine des membres de l’OTAN étaient en mesure d’atteindre les objectifs de projection convenus par l’Alliance : 50 % des forces terrestres opérationnelles doivent être déployables et 10 % d’entre elles doivent pouvoir être soutenues. En outre, le secrétaire à la Défense des Etats-Unis, Robert Gates, a observé récemment : « Nous savons depuis des années (…) que l’OTAN a besoin de plus d’avions cargos et d’hélicoptères de tous types… et pourtant, elle ne dispose toujours pas de tels moyens. Cette lacune a des conséquences directes pour les opérations en Afghanistan. De la même manière, elle a besoin d’un plus grand nombre d’appareils de ravitaillement en vol et de dispositifs de reconnaissance, de surveillance et de collecte de données du renseignement susceptibles d’être utilisés immédiatement sur le champ de bataille. »39
81. En règle générale, les opérations de l’OTAN se heurtent toutes à des pénuries de moyens d’importance majeure, comme l’ont relevé sans ambiguïté les débats de ces dernières années sur, par exemple, la nécessité de disposer de plus d’hélicoptères sur le théâtre afghan. Autre exemple : le manque chronique de moyens pour l’OAE et la Force de réaction de l’OTAN a conduit les responsables à une révision fondamentale des concepts sous-tendant l’une et l’autre.
82. Dans ce contexte, le danger existe bel et bien d’une contraction des budgets de la défense qui empêcherait de continuer à investir dans les forces déployables, souples et soutenables nécessaires pour concrétiser les ambitions expéditionnaires de l’Alliance. En octobre 2010, le Secrétaire général de l’OTAN avait lancé l’avertissement suivant :
« Les réductions peuvent aller trop loin. Nous devons éviter les coupes claires qui nous empêcheraient, à l’avenir, d’assurer la sécurité sur laquelle repose notre prospérité économique. Et nous ne pouvons pas nous retrouver dans une situation où l’Europe ne peut pas fournir sa part d’effort en termes de sécurité. Ce qui aurait pour conséquence que le Traité de Lisbonne de l’UE, que je soutiens fermement, serait une coquille vide. Et les EtatsUnis chercheraient ailleurs leur partenaire pour la sécurité. Nous ne pouvons pas nous le permettre».40
83. S’exprimant tout récemment devant un auditoire bruxellois, M. Gates a indiqué que l’OTAN risquait d’être confrontée à la perspective d’une « inutilité militaire collective ». Il a souligné que la jeune génération de dirigeants politiques américains – qui n’a pas intégré la Guerre froide dans sa formation – n’est pas autant attachée à la sécurité de l’Europe que les générations précédentes et que ces nouveaux dirigeants peuvent fort bien « estimer que la rentabilité des investissements des Etats-Unis dans l’OTAN n’en val[ai]t pas la peine ». Plus précisément, M. Gates a pressé l’Alliance de consentir de réels efforts pour empêcher de nouvelles réductions des budgets de la défense, de mieux coordonner et répartir les ressources existantes ; par ailleurs, il conviendrait que les pays alliés tiennent leurs engagements vis-à-vis de l’Alliance et de ses membres 41.
84. Approche globale : C’est sur la base des enseignements tirés par l’OTAN de ses interventions dans les Balkans et, plus encore, de la campagne afghane que le Concept stratégique souligne qu’« une approche globale – politique, civile et militaire – est indispensable pour une gestion de crise efficace ». Aussi bien, l’invocation d’une telle approche est devenue la procédure de rigueur pour les missions de l’OTAN ne relevant pas de l’article 5, même si aucune définition communément acceptée du terme n’a pu encore être donnée42.
85. De façon générale, l’approche globale renvoie à la recherche par les divers acteurs (civils et militaires) de la communauté internationale du niveau d’interaction civilo-militaire le plus approprié pour la concrétisation de leurs objectifs globaux. L’OTAN s’emploie formellement à appliquer l’approche globale depuis l’adoption, en 2006, d’une directive politique en la matière, à la suite de quoi elle a dressé un plan d’action et réaffirmé l’attachement collectif des Alliés à ce Concept dans des déclarations lors de divers sommets. Insistant sur la nécessité de coordonner ses interventions avec celles d’autres acteurs internationaux et améliorant ses propres contributions internes à l’approche proprement dite, elle a arrêté diverses mesures dans ce domaine : elle travaille notamment à l’élaboration d’une base de données de spécialistes nationaux de la reconstruction et de la stabilisation, spécialistes susceptibles de conseiller les forces de l’OTAN ; elle cherche à associer davantage d’autres organisations internationales à des exercices.
86. En Afghanistan, on a souvent considéré que le caractère nécessaire d’une telle approche se reflétait dans ce truisme selon lequel « sans sécurité, il ne saurait y avoir de développement, et sans développement, il ne saurait y avoir de sécurité durable ». Autrement dit, et de manière un peu plus explicite, l’accomplissement de progrès concomitants dans des secteurs militaires et non militaires et de nature à déboucher sur un succès général de la mission afghane a besoin d’une certaine forme de coordination entre acteurs militaires et civils.
87. Certaines avancées dans l’application de l’approche globale ont été enregistrées. Des parlementaires de l’AP-OTAN voyageant en Afghanistan ont été informés des progrès observés dans la coordination générale entre organisations et l’ensemble des activités civilo-militaires. Les effectifs des PRT se composent d’un plus grand nombre de civils et sont plus fréquemment dirigées par des spécialistes civils possédant davantage d’expérience des types de projets de développement et de reconstruction à exécuter par les équipes. Les activités de celles-ci sont maintenant coordonnées par un Comité de pilotage exécutif où siègent des représentants des autorités afghanes, certes, mais aussi de l’ONU, de l’UE, du Bureau du Haut Représentant civil de l’OTAN et de la FIAS. L’OTAN a commencé des travaux de planification intégrée avec la Mission d’assistance des Nations unies en Afghanistan (MANUA) afin de coordonner leurs efforts. De la même façon, de hauts responsables internationaux représentant diverses organisations présentes dans les Balkans donnent généralement à entendre que les efforts consentis pour l’application de l’approche globale dans la région – la coordination dans les différentes organisations civiles et militaires - ont donné des résultats plutôt positifs sur le terrain43. Aussi bien, la coordination et le dialogue institués entre l’OTAN et les acteurs civils des pays non membres dans le contexte de la campagne libyenne sont nettement meilleurs que dans le passé récent. 88. Dans l’ensemble, toutefois, il reste beaucoup à faire quant à l’application pratique de l’approche globale dans le cas d’opérations sur le terrain. En effet, alors que les besoins de l’Afghanistan sont parfaitement connus, les organisations militaires et civiles ont des difficultés à surmonter leurs différences « culturelles » et leurs suspicions mutuelles : l’idée d’« être coordonné » par d’autres acteurs suscite une résistance généralisée qui n’a rien de surprenant et qui persiste ; par ailleurs, le nombre et la diversité des acteurs dotés d’une influence potentielle bloquent le dialogue et, a fortiori, les processus conjoints de planification et de décision.
89. Le Concept stratégique et les programmes de défense d’un certain nombre de pays présentent une « puissance civile » déployable comme un atout majeur pour une gestion de crises efficace44. D’ailleurs, Jamie Shea, secrétaire général adjoint délégué de l’OTAN, a récemment écrit : « Avec le temps, les enseignements tirés de la campagne afghane conduiront indubitablement les Etats-Unis et d’autres Alliés à investir davantage dans des experts civils de la reconstruction et dans des capacités civiles de réaction rapide capables d’opérer pendant de longues périodes dans des zones dangereuses. Mais cela prendra du temps et de l’argent, de sorte que l’approche globale demeurera, du moins en ce qui concerne la mission de la FIAS en Afghanistan, comme un chantier en cours. »45
90. Le Concept stratégique insiste sur la nécessité d’une structure civile de gestion de crise « appropriée mais modeste » pour une interaction efficace avec les partenaires civils et pour « la planification, (…) la conduite et (…) la coordination des activités civiles jusqu’à ce que les conditions soient réunies pour le transfert de ces responsabilités et tâches à d’autres acteurs ». Une telle structure a aussi été décrite comme « un interface destiné à rendre le mode de pensée civil plus compréhensible pour les états-majors, et vice versa »46. L’une des leçons tirées par la FIAS de sa présence en Afghanistan porte précisément sur la nécessité de disposer d’une plateforme militaro-civile cohérente avant l’engagement, plutôt que d’en improviser une sur le théâtre des opérations. Aussi le siège de l’OTAN a-t-il réorganisé ceux de ses services qui s’occupent de la planification et du soutien civilo-militaires ; au SHAPE, un conseiller militaire de haut niveau a été chargé de l’interface civilo-militaire et sera secondé par une équipe d’analystes, de planificateurs et d’autres experts.
91. Certains de ceux qui critiquent l’idée d’une telle structure civile de gestion des crises font valoir qu’elle ferait double emploi avec les capacités existantes de l’Union européenne et qu’il serait préférable d’opter pour un « Berlin Plus à l’envers » en application duquel l’OTAN pourrait demander à utiliser les moyens civils de l’UE. D’autres ont avancé que la structure en question risquait d’estomper la démarcation sur le terrain entre présence militaire et présence humanitaire et, partant, de mettre en danger des acteurs civils et des ONG47. D’autres encore ont émis l’opinion que l’établissement des plans civils à court comme à long terme devait rester dans les mains d’un seul et même responsable, excluant ainsi tout rôle à court terme pour l’OTAN, dans la mesure où celleci n’est pas dans une position qui lui permettrait de définir un cadre propice au développement économique ou aux échanges commerciaux48.
92. Si les critiques ci-dessus ne peuvent être entièrement balayées, il faut rappeler que les propositions de l’OTAN sont d’une portée modeste et qu’elles visent essentiellement à combler un vide stratégique avant que d’autres acteurs et organisations soient prêts à se déployer49. Ces recommandations suivent naturellement une prise de conscience en voie de généralisation : une coordination efficace de la reconstruction civile est nécessaire avant le début des opérations militaires. Somme toute, il est peu vraisemblable que l’OTAN prenne la direction de la gestion civile des crises à quelque stade que ce soit, si ce n’est celui de la phase initiale d’une intervention.
93. Pourtant, indépendamment des caractéristiques de la modeste structure civile qu’elle met en place, l’OTAN dépend dans une large mesure, pour ce qui est de son aptitude à appliquer une approche globale aux opérations, de sa faculté de travailler en étroite coordination avec les acteurs internationaux les mieux à même de distribuer des ressources simultanément d’un bout à l’autre de la gamme des éléments civils et militaires de la gestion des crises, et particulièrement l’UE. De fait, les contributions que cette dernière peut apporter à une telle approche sont importantes – contributions décrites plus en détail ci-dessous. Pourtant, les problèmes politiques qui persistent entre les deux entités continuent à entraver l’avènement de ce qui pourrait devenir une collaboration transformatrice.
94. Capacité de contribuer à la stabilisation et à la reconstruction : L’expérience acquise par l’OTAN dans les Balkans depuis 1995, puis en Afghanistan a mis en évidence la nécessité d’accorder à l’OTAN un rôle dans les activités de stabilisation et de reconstruction en parallèle ou en quasi-simultanéité avec les opérations de combat en cours. Tout conflit que l’OTAN conduirait ou dans lequel elle serait impliquée doit être envisagé en tenant compte de la manière dont elle en sortirait. La gestion des aspects « post-conflit » a autant d’importance que la conduite des opérations militaires. L’OTAN a constaté que les entités – qu’il s’agisse d’organisations internationales ou d’ONG à vocation humanitaire – dont le mandat concerne plus directement ce genre d’activités sont souvent empêchées d’accéder aux zones où la sécurité est compromise, ce qui met en lumière l’utilité des forces armées tout à la fois capables d’assurer les services élémentaires et de se défendre elles-mêmes. Les PRT à l’œuvre en Afghanistan (voir ci-dessus) sont l’expression la plus tangible de ce concept.
95. Alors même que les Alliés ont largement admis que la stabilisation et la reconstruction revêtaient une importance critique sur le théâtre des opérations, l’OTAN est à la traîne pour ce qui est de la planification et de la coordination adéquates de ces tâches en tant qu’alliance. Par exemple, des progrès ont bien été accomplis ces dernières années dans la coordination des activités des PRT, de façon que leurs effets s’inscrivent dans le droit fil des objectifs politiques supérieurs de l’opération, mais de sérieux problèmes subsistent, tel celui des rapports avec plusieurs acteurs non gouvernementaux et autres organisations humanitaires, qui rechignent souvent à donner l’impression de collaborer avec des forces, dès lors que le succès de leurs activités dépend de leur image d’impartialité et de neutralité.
96. Il reste beaucoup à faire à l’OTAN afin de s’assurer que les plans requis pour rendre tangibles les effets de la stabilisation et de la reconstruction pendant les opérations soient dressés avant le conflit et que les capacités nécessaires soient bien rôdées. Elle doit aussi continuer à se doter des moyens voulus (doctrines, fonds, unités spécifiquement formées à la stabilisation et à la reconstruction), de manière à être aussi bien équipée que possible pour mener efficacement les opérations vers leur aboutissement politique ultime : une paix durable garantie par des acteurs locaux. La stabilisation a en effet autant d’importance que les opérations militaires proprement dites, afin que tout conflit s’achève par une solution politique.
97. Formation de forces locales : Le Concept stratégique de 2010 qualifie de condition cruciale la constitution de forces de sécurité locales pour le transfert de la responsabilité de la sécurité sur le terrain et de partie intégrante des instruments de l’OTAN pour la gestion des crises. En Afghanistan, non seulement la formation et l’expansion des FSA ont contribué à ce que l’on appelle la « montée en puissance afghane », mais elles sont une condition sine qua non de première importance du retrait progressif des forces alliées. Toutefois, le Secrétaire général de l’OTAN a reconnu que c’était une erreur d’avoir attendu jusqu’en 2008 pour mettre sur pied la NTM-A. Il a déclaré souhaiter qu’avant le début de toute nouvelle opération, une structure permanente soit créée de manière à rendre tangibles les effets produits par la NTM-A 50.
98. La formation de forces locales pourrait non seulement permettre à l’OTAN et à ses partenaires de se désengager d’une opération, mais elle pourrait même faire partie d’une « boîte à outils » plus grande qui permettrait à l’OTAN de ne pas avoir à se déployer du tout.
99. Ainsi, regardant vers l’avenir, l’OTAN cherche à engager une réforme du secteur de la construction de capacités ou de la sécurité d’une manière plus prompte et mieux organisée, suivant un processus sous-tendu par des préparatifs et un financement appropriés. Autre grand objectif : diminuer la dépendance de l’Alliance vis-à-vis d’entrepreneurs privés en matière de formation des forces locales, une question qui a suscité une controverse considérable en Afghanistan.
100. On rapporte qu’au Sommet de Lisbonne l’idée d’un commandement de l’OTAN distinct consacré à la formation aurait été étudiée sans toutefois être adoptée51. Cependant, les difficultés qu’engendrent le déploiement d’un nombre suffisant de formateurs en Afghanistan et les débats internes récurrents sur les types de formation à prodiguer donnent à penser que l’OTAN continuera à avoir besoin d’une telle structure.
101. Consultations politiques élargies entre Alliés et avec les partenaires : Alors que l’OTAN opère sur des théâtres éloignés et de plus en plus complexes et que les ressources allouées aux capacités militaires vont en se réduisant, le Concept stratégique insiste sur la nécessité de pouvoir davantage compter sur des partenaires. La campagne afghane a montré aussi que des communautés de nations plus larges que celle que forme l’OTAN considéraient les opérations de cette dernière comme profitables pour leur propre sécurité et, par conséquent, ont été plus nombreuses à choisir d’y prendre part. Indubitablement, les pays non membres de l’OTAN apportent des contributions notables à chacune de ces opérations. Leur participation mérite d’être dûment reconnue et l’a d’ailleurs été dans plusieurs rapports de l’Assemblée52.
102. De surcroît, il est désormais manifeste que les pays qui affectent des troupes à ces opérations souhaitent, à bon droit, prendre part à la conception de celles-ci, plutôt que de se contenter d’exécuter des décisions arrêtées lors de réunions réservées aux seuls membres de l’OTAN. Au vu de l’importance de ses contributions à la campagne afghane, l’Australie a demandé, à juste titre, un dialogue élargi et a émis le vœu de contribuer davantage à l’établissement des plans et des directives destinés à la FIAS. C’est l’une des raisons pour lesquelles, désormais, les réunions de ministres ou de chefs d’Etat consacrées à l’Afghanistan rassemblent normalement les pays « contributeurs », au lieu d’être limitées aux Alliés.
103. Au nombre des autres instruments de prévention des conflits évoqués par le Concept stratégique figurent un meilleur partage des données du renseignement et une meilleure connaissance de la situation, l’objectif étant de « mieux anticiper l’apparition possible d’une crise et la meilleure façon de la prévenir ». L’OTAN devrait envisager plus sérieusement d’institutionnaliser ce qui était jusqu’ici des procédures conçues au cas par cas pour évaluer les crises et décider du moment où une situation donnée mérite l’attention du Conseil de l’Atlantique Nord (CAN). Une meilleure connaissance de la situation pour l’OTAN requiert, entre autre, un partage d’informations sur des zones maritimes présentant un intérêt particulier, telles que le Grand Nord, la Méditerranée, le golfe Persique et l’océan Indien. Par exemple, les arrangements ponctuels de partage de données du renseignement mis en place pour les opérations de lutte contre la piraterie pourraient être utilement institutionnalisés et approfondis.
IV. L’UNION EUROPEENNE EN TANT QUE PARTENAIRE OPERATIONNEL : CONTRIBUTIONS ET LIMITES
104. La dernière étude approfondie de la coopération entre l’OTAN et l’UE établie par notre Souscommission remonte à 2007, sous la forme d’un rapport de John Shimkus, du Congrès des Etats-Unis53. Les conclusions de cet excellent rapport pourraient être résumées ainsi : des mesures ponctuelles ont permis d’instaurer un certain degré de collaboration sur les théâtres d’opération mais des obstacles politiques et des blocages structurels empêchent la création d’une véritable synergie opérationnelle entre les deux entités en entravant la communication et la coordination entre elles. Or, en dernière analyse, écrivait John Shimkus, « les doubles emplois, les gaspillages et l’inefficacité engendrés par des considérations étrangères au contexte opérationnel sont un luxe que ni l’OTAN ni l’UE, ni leurs membres, ne peuvent se permettre ».
105. Depuis lors, l’OTAN et l’UE ont fait l’objet d’une révision stratégique majeure : la première par l’adoption du Concept stratégique de novembre 2010, la seconde par le Traité de Lisbonne de décembre 2009. Quelle est la signification de cette révision pour les préoccupations qu’évoquait à juste titre le rapport de John Shimkus ?
106. L’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne, le 1er décembre 2009, a ouvert un nouvel espace et de nouvelles perspectives pour la Politique européenne de sécurité et de défense (PESD), rebaptisée par la suite « Politique de sécurité et de défense commune » (PSDC)54. Somme toute, le Traité de Lisbonne peut garantir un surcroît de cohérence et de planification à long terme grâce, par exemple, à la création de postes permanents pour le président du Conseil européen et le haut représentant de l’Union pour les Affaires étrangères et la Politique de sécurité.
107. Le Traité de Lisbonne a aussi élargi la portée de la PSDC aux « actions conjointes en matière de désarmement », aux « missions de conseil et d’assistance en matière militaire », aux « opérations de stabilisation à la fin des conflits » et à la « lutte contre le terrorisme, y compris par le soutien apporté à des pays tiers pour combattre le terrorisme sur leur territoire ». Tout aussi importante est la disposition confiant l’accomplissement d’une tâche à un « groupe d’Etats membres qui le souhaitent et disposent des capacités nécessaires pour une telle mission ». Autres éléments dignes d’intérêt : l’introduction d’une « clause de solidarité », un engagement de « défense mutuelle » et la possibilité d’une « coopération structurée permanente » dans le domaine de la défense. A cet effet, un fonds des opérations relevant de la PSDC a été créé, en plus d’un corps diplomatique connu sous le nom de « Service européen pour l’action extérieure », ce qui constitue un pas considérable sur la voie d’une plus grande cohésion de la politique de sécurité et de défense de l’Union.
108. En fin de compte, le Traité de Lisbonne n’a pas modifié la nature générale de l’engagement de l’UE dans les opérations, une Union européenne qui a toujours du mal à trouver la volonté politique requise pour exposer un projet commun et exprimer d’une seule voix les intérêts politiques et les perceptions de la menace – parfois discordants – de ses Etats membres. Il n’est pas facile, dans ces conditions, de formuler une politique de défense commune.
109. Il s’ensuit que, si l’Union européenne mène tout à la fois des opérations militaires et des opérations civiles, elle reste davantage orientée vers des activités de faible envergure dans les secteurs de la stabilisation, de la gestion civile des crises et de la reconstruction, complétant ainsi fréquemment les efforts d’autres organisations. A ce jour, on dénombre 28 opérations de l’UE et de la PSDC ; la plupart ont eu pour cadre le voisinage de l’UE : Balkans, Caucase, Proche-Orient et Afrique55. Actuellement, l’Union envisage d’envoyer une équipe d’évaluation de la réforme du secteur de sécurité en Libye, en Tunisie et en Egypte56.
110. Certes, l’UE s’est dotée progressivement de certaines capacités collectives, mais divers spécialistes font observer que des lacunes majeures persistent dans des domaines tels que le renseignement, la reconnaissance, les transports stratégiques et tactiques et la protection des forces. Entre autres raisons le plus souvent avancées pour expliquer ces déficits capacitaires, on invoque le fait que l’industrie de défense demeure fragmentée et entravée par le protectionnisme d’Etat, l’absence d’harmonisation et le problème des normes communes57.
111. Les groupes tactiques de l’UE, unités de réaction rapide de 1 500 à 2 500 hommes réunissant des contributions nationales ou multinationales sous le commandement d’une nation-cadre, ont été présentés comme le succès le plus remarquable obtenu jusqu’ici dans le domaine de la PSDC. Cependant, l’absence de normes fixes et d’harmonisation a considérablement abaissé les critères de participation et sapé l’efficacité de ces unités. Qui plus est, il n’existe aucun mécanisme correcteur qui prendrait la forme d’un dispositif visible de surveillance et de sanction. A ce jour, aucun groupe tactique n’a été déployé sur le théâtre ; au lieu de cela, l’UE s’en est largement remise à des dispositifs militaires ponctuels. Ce succès modéré en matière de génération de forces ne s’est pas traduit par une amélioration des capacités, pas plus qu’il n’a débouché sur quelque enseignement majeur que ce soit sur le plan institutionnel58.
112. Les difficultés suscitées par la crise financière et ses conséquences sur les budgets de la défense ont ajouté un degré d’incertitude qui entoure l’aptitude de l’UE à conduire des opérations à moyen terme. Pour l’acquisition et la modernisation des capacités militaires, il faut s’attendre, dans de nombreux pays, à des périodes de vaches maigres, au point que Robert Gates en est venu à déplorer profondément, au début de l’année 2010, une « démilitarisation de l’Europe ».
113. Plusieurs initiatives ont été lancées pour « donner un nouvel élan au développement des capacités militaires européennes afin de pouvoir atteindre le niveau d’ambition fixé, de combler les lacunes qui subsistent et de préserver les capacités de défense requises pour soutenir la PSDC (…), tout en évitant les doubles emplois inutiles entre Etats membres » 59, ainsi que l’a souligné le Conseil de l’Union européenne en décembre 2010. A cette époque, les ministres de la Défense des Etats membres ont adopté le « Cadre de Gand », selon lequel les Etats membres acceptaient de recenser leurs capacités et de faire la distinction entre celles qu’ils conserveraient au niveau national, celles qu’ils verseraient à une réserve commune avec d’autres Etats membres et celles qui seraient laissées de côté au profit d’un régime de partage de rôles entre Etats membres. La conception et la forme de ce processus pourraient tracer la voie à suivre par l’Union en application de la Coopération structurée permanente envisagée dans le Traité de Lisbonne.
114. Une initiative particulièrement intéressante est le Traité franco-britannique de coopération en matière de défense et de sécurité de novembre 2010, par lequel deux protagonistes de la défense européenne s’engagent à mieux partager et mutualiser des matériels et des équipements pour conserver des capacités cruciales à l’heure de l’austérité économique. Le texte prévoit la construction d’installations communes, l’accès mutuel aux marchés de défense et une coopération industrielle et technologique, ainsi qu’une collaboration dans le domaine de la gestion des arsenaux nucléaires60. 115. Le traité présente une manière efficace et rentable de préserver l’accès à toute la gamme des capacités militaires et peut contribuer à combler partiellement les écarts capacitaires constatés à l’échelle de l’UE tout entière. Si les perspectives stratégiques de Londres et de Paris continuent à coïncider et si les barrières qui ont fait obstacle à un resserrement de la coopération peuvent être levées, une telle démarche pourrait dynamiser la collaboration et les efforts consentis conjointement pour tirer davantage de valeur et d’efficience de budgets de la défense européens qui vont en s’amenuisant, autrement dit, « en faire plus avec moins ».
116. On peut citer, parmi d’autres initiatives dignes d’intérêt, le Triangle de Weimar, qui a pour objectif d’améliorer la coopération et la collaboration entre l’Allemagne, la Pologne et la France et qui se manifeste essentiellement sous la forme de réunions au sommet, dont la dernière en date s’est tenue en février 2011. On s’attend que la Pologne, qui préside actuellement l’Union européenne et qui avait, à ce titre, fait de la défense sa priorité absolue, insuffle un regain de dynamisme à cette initiative. Certains observateurs soutiennent que le Triangle a surtout été remis en activité en tant que moyen de mieux coordonner la politique économique et fiscale de l’Union, mais les chefs d’Etat français et polonais, MM. Nicolas Sarkozy et Bronislaw Komorowski, ont aussi souligné l’importance d’une coopération intensive dans le domaine de la défense.
117. En somme, l’Union européenne est à un tournant de son histoire, au moment où elle précise sa vision de la défense européenne. Des questions restent toutefois en suspens, telles que la définition des secteurs propices au partage et à la solidarité, ou encore, le développement intégral des capacités de défense de l’Europe. Un véritable arrangement institutionnel et un partenariat effectif entre l’UE et l’OTAN ne peuvent intervenir qu’après la définition par l’UE de ses priorités internes. Et pourtant, même si de telles mesures lui offraient des capacités grâce auxquelles elle pourrait jouer un rôle opérationnel beaucoup plus ambitieux, elle pourrait se heurter à ce que les spécialistes qualifient de désaffection progressive de l’opinion publique des Etats membres à l’égard de ce genre d’opérations61.
V. CONCLUSIONS ET OBSERVATIONS
118. L’analyse exposée ci-dessus suggère un certain nombre de conclusions et d’aspects à approfondir.
119. Le Concept stratégique de 2010 est né de la nécessité d’adapter l’OTAN à des conditions sécuritaires en évolution ainsi que de prendre en compte et de formaliser les enseignements tirés de précédentes opérations. S’il décrit les missions que devra assumer l’OTAN dans son rôle futur, il n’énonce pas en termes concrets les étapes à franchir à cet effet.
120. En effet, le cœur du problème est la concrétisation du grand projet sur lequel se fonde le Concept. Dans un monde en mutation rapide, ce Concept définit la feuille de route représentant la vision des pays membres, en novembre 2010, des rôles et des missions futurs de l’Alliance ainsi que des capacités dont elle doit se doter à cet effet. Toutefois, l’utilité du Concept sera directement proportionnelle aux capacités et aux ressources que les Alliés alloueront à son application.
121. La rapporteure ne conteste pas l’hypothèse retenue par les rédacteurs du Concept, qui pensent que les leçons acquises dans les Balkans et, singulièrement, dans le contexte des campagnes afghane et libyenne continueront à être utiles pour l’avenir de l’Alliance.
122. La rapporteure approuve aussi l’insistance que met le Concept sur une approche globale des opérations, y compris la création de partenariats solides avec des pays non membres de l’OTAN et d’autres entités internationales, dont l’ONU et l’UE. Elle juge de la plus haute importance que l’Alliance recherche l’établissement d’interactions optimales avec d’autres acteurs, de manière à éviter d’opérer « dans une bulle ». A cet effet, l’application de l’approche globale est fondamentale pour répondre aux conditions politiques qui mènent à la conclusion de toute opération. Si l’aptitude de l’OTAN à projeter une puissance militaire coordonnée est sans pareille, ses opérations dans les Balkans et en Afghanistan ont montré que les moyens militaires seuls ne suffisaient pas à l’aboutissement de la mission et que des avancées sur des fronts non militaires comme la gouvernance et le développement étaient indispensables. Cela a également été prouvé dans le contexte de la lutte internationale et collective contre la piraterie, où l’on voit que le principal instrument mis en œuvre – des forces navales – ne peut traiter que les symptômes du mal plutôt que sa cause.
123. S’attacher à comprendre les origines d’un conflit et à les résoudre politiquement constitue en effet le seul moyen de ne pas pérenniser outre mesure des opérations militaires coûteuses en personnels militaires comme en crédits budgétaires. La liste des opérations en cours de l’OTAN et de l’UE (cf annexe) rappelle que certaines durent depuis longtemps, au risque de créer un «empilement» qui épuise les ressources des pays de l’Alliance atlantique.
124. Toutefois, pour transposer dans la réalité la vision de l’OTAN telle qu’elle ressort du Concept stratégique, les Alliés devront financer un certain nombre de capacités nouvelles. En effet, le Concept décrit une OTAN toujours plus apte à assurer la défense territoriale de ses membres certes, mais aussi de conduire des opérations et d’assumer de nouvelles tâches dans des secteurs comme la défense antimissiles ou la défense contre les cyberattaques.
125. Alors même que le Concept stratégique étoffe le programme de l’Alliance, une réalité s’impose indéniablement : simultanément, presque tous les Alliés réduisent leur budget de la défense. Cela fait longtemps que l’Alliance ne parvient pas à satisfaire ses besoins en moyens opérationnels d’importance majeure, même lorsque les contraintes financières étaient moindres. N’oublions pas non plus que le siège de l’OTAN proprement dit a commencé l’exercice 2010 avec un déficit budgétaire considérable. La situation est encore compliquée par l’implication de l’Alliance dans un nombre croissant de conflits qui se prolongent et dont certains, comme la lutte contre la piraterie, plongent leurs racines dans des problèmes aussi insolubles que la pauvreté ou le sous-développement.
126. Il convient donc de poser les questions suivantes dans le contexte de la réflexion sur les conséquences potentielles du Concept stratégique :
a. Les pays membres seront-ils désireux et capables de satisfaire les aspirations opérationnelles du Concept et de mettre en œuvre les ressources nécessaires à cet effet ? Les capacités requises – des forces armées déployables et soutenables, certes, mais aussi les capacités requises par l’approche globale, telles qu’une réserve de spécialistes civils pouvant être envoyés sur le terrain – ne se matérialiseront pas sans la poursuite d’investissements importants.
b. S’il se révélait impossible de financer toutes les capacités évoquées dans le Concept – non seulement les moyens opérationnels, mais aussi les systèmes de défense antimissiles et de défense contre les cyberattaques, qui exigent de gros investissements, pour ne citer que ces deux exemples – quelles seront, selon l’OTAN, les capacités prioritaires et les autres ? Les Alliés seront-ils capables de garantir la transparence des plans de défense et de préserver leur cohésion ?
c. Les pays membres auront-ils, séparément et collectivement, la volonté politique de prendre les mesures nécessaires pour utiliser au mieux les ressources disponibles ? Cela demandera une étroite coopération entre pays « sur la même longueur d’onde ». L’accord de défense franco-britannique de novembre 2010 est un bon exemple pour ce qui est de la préservation des capacités en dépit de fortes restrictions financières ; la coopération de défense nordique en est un autre. Les blocages politiques qui entravent la coopération entre l’OTAN et l’UE doivent être éliminés, de manière que les deux entités travaillent ensemble au profit de leurs membres respectifs, qui sont en grande partie les mêmes.
d. Les membres de l’OTAN considèreront-ils qu’il est de leur intérêt stratégique d’approfondir le dialogue en matière de défense avec des pays partenaires, notamment les pays du pourtour méditerranéen ainsi que du Proche et du Moyen-Orient ?
e. Enfin, l’Alliance atlantique sera-t-elle capable de mettre en place des outils d’évaluation des conflits et des situations d’après-conflit, afin de tirer les leçons des opérations en cours ?
127. Ces cinq questions sont fondamentales pour que le nouveau Concept stratégique soit mis en oeuvre. Elles induisent des questions complémentaires, comme la nécessité absolue pour l’UE d’être capable de déterminer des objectifs propres de politique étrangère et de défense, même si l’Alliance atlantique est le cadre de sa défense collective.
128. Les membres de l’Assemblée parlementaire de l’OTAN ont un rôle à jouer pour ce qui est de veiller à ce que les dirigeants de l’OTAN et leurs propres gouvernements apportent à ces questions des réponses qui soient à la hauteur des défis auxquels l’Alliance est confrontée. Sans la volonté politique et les ressources nécessaires, l’élaboration du Concept stratégique de 2010 n’aura été rien d’autre qu’une entreprise futile.
1 L’intervention de l’OTAN en Afghanistan est traitée ici de façon sommaire car elle est amplement étudiée dans d’autres rapports des commissions de l’Assemblée, dont le rapport général de la Commission de la défense et de la sécurité pour 2011, rapport consacré à l’Afghanistan et établi par Sven Mikser [175 DSC 11 F].
2 Ces chiffres sont ceux qui étaient disponibles à la date du 16 août 2011,
http://www.isaf.nato.int/images/stories/File/Placemats/16%20August%202011%20Placemat.pdf 3 Pour de plus amples informations et des statistiques complètes : http://icasualties.org/oef/
4 Amy Belasco (Service de recherche du Congrès des Etats-Unis) : « The Cost of Iraq, Afghanistan, and Other Global War on Terror Operations Since 9/11 » – septembre 2010
5 Voir transcription du discours de M. Obama daté du 22 juin 2011,
http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2011/06/22/remarks-president-way-forward-afghanistan
6 Un rapport de mission complet de cette visite est disponible à l’adresse http://www.nato-pa.int/Default.asp?SHORTCUT=2493, http://www.nato.int/cps/en/natolive/topics_71652.htm?
7 Opération Protecteur unifié : NATO Factsheet. Juin 2011 http://www.nato.int/nato_static/assets/pdf/pdf_2011_06/20110608_Factsheet-UP_Arms_Embargo.pdf
8 Pour de plus amples informations et un calendrier détaillé, voir « OTAN et Libye – Opération Protecteur unifié »
9 NATO Operational Media Update du 2 septembre 2011, http://www.nato.int/nato_static/assets/pdf/pdf_2011_09/20110902_110902-oup-update.pdf
10 « Responding to the Challenge of Stabilisation in post-conflict Libya. » Communiqué de presse, 1er septembre 2011, http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=MEMO/11/576&format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=en
11 Nicholas Pelham, “Bogged Down in Libya”. The New York Review of Books.
12 Javier Solana : « NATO’s success in Kosovo » – Foreign Affairs, novembre-décembre 1999
14 Rapport de mission, visite de la Sous-commission sur l’avenir de la sécurité et des capacités de défense au Kosovo et en Bosnie-Herzégovine, 21-24 juin 2010 [194 DSCFC 10 F]
15 Helsinki Bulletin, mai 2011. http://www.helsinki.org.rs/doc/HB-No78.pdf
16 Résolution 1199 (1998) du Conseil de sécurité
17 Le mandat initial de la KFOR englobait une vaste gamme d’activités, dont la prise en charge du retour ou de la réinstallation des personnes déplacées et des réfugiés ; la reconstruction et le déminage ; la sécurité et l’ordre public ; la sécurité des minorités ethniques ; la sécurité des frontières ; l’interdiction de la contrebande d’armes transfrontalière ; l’application, à l’échelle du Kosovo, d’un programme d’« amnistie » pour les armes, les munitions et les explosifs ; la destruction d’armements ; la fourniture d’assistance pour la création d’institutions civiles, de mécanismes d’ordre public, d’un système judiciaire et pénal et d’un processus électoral, ainsi que pour d’autres aspects de la vie politique, économique et sociale du Kosovo .
18 http://www.nato.int/kfor/structur/nations/placemap/kfor_placemat.pdf
20 Cf. statistiques du Centre d’observation de la piraterie du Bureau maritime international pour 2011
22 « Sharp Rise in Pirate Ransom Costs » – Financial Times, 16 janvier 2011
23 Rapport de Jack Lang, envoyé spécial de l’ONU pour la piraterie – S/PV. 6473
24 « Somalia's Piracy Problem: Robbery on the High Seas Too Lucrative to Refuse » Der Spiegel, 16 juin 2011, http://www.spiegel.de/international/world/0,1518,763063,00.html
Voir aussi la récente étude « Cost of Piracy Project » de Oceans Beyond Piracy. http://www.saveourseafarers.com/assets/files/The_Economic_Cost_of_Piracy_Summary.pdf
25 « Opérations de lutte contre la piraterie »
http://www.nato.int/cps/en/SID-A3404889-96708CDD/natolive/topics_48815.htm?selectedLocale=en
26 A ce jour, les unités de l’opération Atalanta ont escorté sans encombre 95 navires du PAM (qui ont livré 499 615 tonnes de denrées alimentaires à la Somalie) et 87 navires de l’AMISOM (Mission de l’Union africaine en Somalie). L’EUNAVFOR a arrêté jusqu’ici 92 pirates, dont 43 ont déjà été jugés.
27 « Opération Ocean Shield : mission et mandat »,http://www.aco.nato.int/page208433730.aspx
28 CSDP and EU Mission Update, ESR Briefing 6 - June/July 2011. Sebastian Bloching http://www.isis-europe.org/pdf/2011_artrel_642_esrbriefing6csdpupdate.pdf
30 « Piracy: No Stopping Them » – The Economist, 3 février 2011
31 « Pirates Jailed in 17 nations as Prosecutions Rise », Associated Press, 16 mars 2011
33 Ces forces mènent des activités de présence et de surveillance, y compris par l’interpellation et la visite coopérative de bâtiments choisis.
34 « Operation Active Endeavor » http://www.aco.nato.int/page1367412.aspx
35 « Operation Active Endeavor » http://www.nato.int/cps/en/natolive/topics_7932.htm
36 « Mission OTAN de formation en Iraq », http://www.aco.nato.int/page272705130.aspx
37 « Contributing to the Establishment of an African Stabilization Force »,
http://www.nato.int/cps/en/natolive/topics_54617.htm)
38 « NATO Provides Airlift Support to African Union Mission in Somalia (AMISOM) »
http://www.aco.nato.int/page27220646.aspx
39 Allocution du secrétaire à la Défense, Robert M. Gates, à la National Defense University (Washington), 23 février 2010.
40 «Le nouveau Concept stratégique de l’OTAN : engagement actif, défense moderne » – Discours du Secrétaire Général de l’OTAN, Anders Fogh Rasmussen, devant le German Marshall Fund of the United States (GMF), à Bruxelles
41 Voir transcription du discours prononcé par Robert Gates le 10 juin 2011
http://www.defense.gov/speeches/speech.aspx?speechid=1581
42 Il n’existe aucune définition agréée par l’OTAN des termes « approche globale », ce qui s’explique en partie par le respect des rôles et des mandats des autres acteurs de la communauté internationale ; l’OTAN ne veut pas donner l’impression d’imposer une stratégie à ces autres acteurs.
43 Une différence majeure entre le théâtre des opérations en Afghanistan et les Balkans est, bien évidemment, la sécurité relative qui règne dans les Balkans et qui autorise le déploiement de spécialistes civils gouvernementaux et non gouvernementaux.
44 Un bon exemple de cela est l’examen quadriennal de la diplomatie et de l’aide au développement (QDDR) des Etats-Unis (décembre 2010), qui présente un plan de travail utilisable pour la coordination des activités de toutes les parties prenantes et dans lequel l’administration civile joue de plus en plus un rôle de centre de coordination. « Leading Through Civilian Power », U.S. Quadrennial Diplomacy and Development Review (QDDR), décembre 2010 45 Jamie Shea : « NATO Strategy: Building the Comprehensive Approach »
46 Jamie Shea : « Why does NATO’s New Strategic Concept Matter? »
47 Rem Kworteng : « The New Strategic Concept: Important, not impressive », Atlantic Perspectives n 8, 2010
48 Sven Biscop : « From Lisbon to Lisbon: Squaring the Circle of EU and NATO Future Roles », European Security Brief, janvier 2011
50 « Le nouveau Concept stratégique de l’OTAN : engagement actif, défense moderne » – Discours du Secrétaire Général de l’OTAN, Anders Fogh Rasmussen, devant le German Marshall Fund of the United States (GMF), à Bruxelles
51 Jamie Shea : « Why does NATO’s New Strategic Concept Matter? », p. 6
52 Le dernier rapport sur la contribution des pays non membres de l’OTAN aux opérations de celle-ci peut être consulté sur le site de l’Assemblée : http://www.nato-pa.int/default.asp?SHORTCUT=1475.
53 « La coopération opérationnelle entre l’OTAN et l’Union européenne » [166 DSCTC 07 F bis], John Shimkus – APOTAN, 2007
54 Nouveaux articles 27 et 28
55 L’annexe 2 comporte une liste complète des missions actuelles de l’Union européenne.
56 CSDP and EU Mission Update, ESR Briefing 6, juin-juillet 2011, Sebastian Bloching, http://www.isis-europe.org/pdf/2011_artrel_642_esrbriefing6csdpupdate.pdf
57 « Strength in Numbers: Comparing EU military capabilities in 2009 with 1999 », Policy Brief de l’Institut d’études de sécurité de l’Union européenne (IESUE)
58 Claudia Major et Christian Moelling : « Military Capabilities, Some European Troops but not yet a European Army », Ettore Greco, Nicoletta Pirozzi, Stefano Silvestri, éditeurs ; « EU Crisis Management: Institutions and Capabilities in the Making », IAI Quaderni English Series n° 19, Rome, novembre 2010, pp. 11-28.
59 Conclusions du Conseil sur le développement des capacités militaires, 9 décembre 2010
60 D’autres aspects notables du Traité portent sur les échanges opérationnels, sur la coopération industrielle et sur la coopération en matière d’armements. (Sommet franco-britannique de 2010 : Déclaration sur la coopération de défense et de sécurité)
61 Daniel Keohane, « The EU and NATO’s Future », EU Common Security and Defence Policy Newsletter, hiver 2010/2011
62 Toutes les opérations sont conduites conformément aux décisions pertinentes du CAN. Le cas échéant, les mandats de l’ONU et les résolutions respectives du Conseil de sécurité ont été mentionnés.
63 Mission de la FIAS, http://www.isaf.nato.int/mission.html
64 Général Michael D. Barbero, « Turkey, NATO, and Iraq: 2011 and Beyond », Allocution prononcée durant une table ronde organisée en Turquie par le Centre de recherche stratégique sur le Moyen-Orient (ORSAM), 12 et 13 octobre 2010
65 Cf. Politique européenne commune en matière de sécurité et de défense (PECSD), http://www.Consilium.Europa.Eu/Showpage.Aspx?Id=268&Lang=En
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