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Travaux parlementaires > Commissions > Lois > Comptes rendus
COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS
Mardi 17 janvier 2012
Ouvrages d'art de rétablissement des
voies - Examen des amendements au texte de la
Agents contractuels dans la fonction
publique, lutte contre les discriminations et dispositions relatives à
la fonction publique - Suite de l'examen du rapport et du texte de la
Contrôle de la mise en application des
lois relevant de la commission - Communication
Compte rendu du déplacement à
Questions diverses
Mercredi 18 janvier 2012
Accord PNR avec les Etats-Unis -
Répression de la contestation de
l'existence des génocides reconnus par la loi - Examen du
Droit d'accès à un avocat dans
le cadre des procédures pénales et droit de communiquer
après l'arrestation - Communication
Reconnaissance de la nation et contribution
nationale en faveur des Français rapatriés - Examen des
amendements au texte de la commission
Centres de gestion de la fonction publique
territoriale - Examen des amendements au texte de la
Délinquance d'imprudence et
délit de « mise en danger délibérée de la
personne d'autrui » - Examen des amendements
Délai de prescription de l'action
publique des agressions sexuelles autres que le viol - Examen des
Présidence de M. Jean-Pierre Sueur, président -
La commission procède à l'examen des
amendements au texte n° 72 (2011-2012) sur la proposition de loi
n° 745 rectifié (2010-2011) visant à répartir
les responsabilités et les charges financières concernant les
ouvrages d'art de rétablissement des voies.
EXAMEN DES AMENDEMENTS
Jean-Pierre Sueur, président. - Il nous
reste un amendement à examiner sur ce texte.
Christian Favier, rapporteur. - L'amendement
n°10 rectifié ter présenté par M. Grignon
propose de recourir à la médiation du préfet avant la
saisine du juge en cas de conflit entre les deux parties. Bien qu'il s'agisse
d'une faculté, je préfère en rester sur ce point au texte
de la commission, pour laquelle le préfet peut être porteur des
intérêts du gestionnaire de la voie ayant conduit à la
réalisation d'un ouvrage d'art de rétablissement des voies. Au
contraire, le recours au juge est une garantie de pleine indépendance en
cas de conflit entre une collectivité et le gestionnaire des voies.
Défavorable.
La commission émet un avis défavorable
à l'amendement n°10 rectifié ter.
Jean-Pierre Sueur, président. - Avec cet
amendement s'achève l'examen en commission de ce texte, que nous avons
entamé le 2 novembre dernier et que nous examinons en séance
publique tout à l'heure.
La commission adopte les avis suivants :
Article oudivision
Objet de l'article
Numéro d'amendement
Auteur de l'amendement
Avis de la commission
Établissement d'une convention répartissant les
charges et les responsabilités des ouvrages de rétablissement des
10 rectifié ter
M. Francis Grignon et plusieurs de ses collègues
Défavorable
La commission poursuit l'examen du rapport et
établit le texte qu'elle propose pour le projet de loi n° 784
(2010-2011) relatif à l'accès à l'emploi titulaire et
à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels
dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et
portant diverses dispositions relatives à la fonction
Jean-Pierre Sueur, président. - Sur ce
texte, 72 amendements sont à examiner.
Article additionnel après l'article
Catherine Tasca, rapporteur. - L'amendement
n° COM-4 est présenté par le gouvernement. Il
sécurise les contractuels occupant un emploi d'un établissement
public administratif figurant sur la liste annexée au décret du
18 janvier 1984, par exemple l'Institut national de la propriété
industrielle ou l'Office national de la chasse, dans l'hypothèse
où leur établissement serait retiré de cette liste. Ils
continueraient à être éligibles à la titularisation,
si cette suppression intervenait dans les quatre ans de la publication de la
loi, et ceux qui ne seraient pas titularisés continueraient à
bénéficier de leur contrat. Je suis favorable à son
adoption.
Christian Favier. - Ainsi les contractuels le resteraient. Nous
nous abstiendrons. Mme
Catherine Tasca, rapporteur. - Cela
résulte d'un arbitrage, qui n'a pas remis en cause le principe du
recrutement des titulaires par concours, tout en reconnaissant la
nécessité d'apporter une réponse, même
partielle, à la situation de nombreux contractuels.
L'amendement n° COM-4 est adopté.
n° COM-27, que je présente, est rédactionnel.
L'amendement n° COM-27 est adopté.
n° COM-70, que je présente, a pour objet de ne pas exclure de
l'ancienneté requise pour la titularisation les services accomplis pour
assurer le remplacement de fonctionnaires en application du dernier
alinéa de l'article 3 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984.
Christian Favier. - La rédaction de l'alinéa 4 de
cet article est trop restrictive : elle exclut du dispositif des agents
dont l'ancienneté requise, au titre d'un ministère, n'est pas
suffisante, contrairement à la durée totale de leurs contrats au
sein de la fonction publique de l'Etat. Notre amendement n° COM-2
propose que l'ancienneté soit calculée non pour chaque
département ministériel, mais pour l'ensemble de la fonction
publique de l'Etat, dans l'un ou plusieurs de ses établissements
publics, ainsi que dans un ou plusieurs établissements publics locaux
d'enseignement.
Catherine Tasca, rapporteur. - Cet alinéa
reprend les termes de l'accord négocié avec les organisations
syndicales, en précisant la notion d'employeur. La titularisation est
fondée sur la valorisation des acquis professionnels,
appréciée par la réalité des services
assurés auprès de l'employeur.
Elargir la notion d'employeur, du département
ministériel à l'Etat, c'est diluer ce lien et accroître la
population éligible à la titularisation, donc le nombre de
déçus, puisque le nombre de postes offerts sera limité.
Il ne faut pas trop élargir les conditions de
titularisation au risque d'affaiblir le principe fondateur du statut, le
recrutement par concours...
Jean-Jacques Hyest. - Eh oui !
Jean-Yves Leconte. - J'ai déposé l'amendement
n° COM-23 dans le même esprit que celui de M. Favier. Dans certains
ministères, après deux ou trois ans de contrat, on doit passer
à un établissement public, avant de revenir, sans avoir la
durée suffisante pour justifier un CDI. Au-delà du
réalisme, il y a là une grande hypocrisie, à laquelle je
propose de mettre fin.
M. Alain
Richard. - Au sein de l'Etat, la gestion des contractuels et des
agents non titulaires est ministérielle, voire
infra-ministérielle, puisqu'elle revient aux directions
générales. Ce serait l'un des défis les plus difficiles
pour l'Etat, que décompter l'ensemble de ce personnel, qui n'est connu,
et encore, que département par département. Aucun
ministère n'est capable de se concerter avec un autre pour
réemployer un contractuel...
Jean-Yves Leconte. - Il y en a au moins un qui le fait...
Richard. - Le gouvernement qui changera cet état de fait,
en facilitant la gestion intégrée des agents non titulaires au
sein de l'Etat, marquera l'histoire !
L'amendement n° COM-2 est rejeté, ainsi que
l'amendement n° COM-23.
Christian Favier. - L'amendement n° COM-3 a pour objet
d'associer les organisations syndicales à l'établissement de la
liste des cadres d'emplois, pour lesquels seront organisés des concours
réservés.
Catherine Tasca, rapporteur. - Les concours
réservés sont un des modes d'accès du dispositif de
titularisation retenus par le protocole du 31 mars 2011. Le projet ne dit
rien d'autre que ce protocole. Défavorable.
L'amendement n° COM-3 est rejeté.
Catherine Tasca, rapporteur. - L'article 5
s'assure, dans une logique de reconnaissance des acquis de l'expérience
professionnelle, que les agents disposent d'une ancienneté suffisante
dans des fonctions d'un niveau égal à celui des corps d'accueil
auxquels ils souhaitent accéder. L'amendement n° COM-28
distingue la situation des agents en contrat à durée
déterminée de ceux qui sont titulaires de contrats à
durée indéterminée.
Ces derniers, en effet, ont nécessairement une
ancienneté continue d'emploi de six ans dans des fonctions de même
niveau. Ils pourront être titularisés dans un corps de même
niveau que les fonctions occupées au 31 mars 2011, conformément
à la loi du 26 juillet 2005.
En revanche, une ancienneté de quatre années est
imposée par l'article 3 du projet pour les agents recrutés en
contrat à durée déterminée. Notre amendement
précise, si l'agent a quatre ans d'ancienneté, qu'il
accède à la catégorie dans laquelle il a exercé le
plus longtemps ; s'il a plus de quatre ans d'ancienneté, il
accède à la catégorie la plus élevée, quel
que soit le temps qu'il y a passé.
Christian Favier. - Pour les agents qui ont changé de
catégorie, celle où ils ont exercé le plus longtemps n'est
pas forcément la plus élevée. Ils risqueraient
d'intégrer un corps où leur rémunération est
inférieure à celle à laquelle ils peuvent prétendre.
Catherine Tasca, rapporteur. - S'ils
« grimpent » après le 31 mars 2011, la
rédaction actuelle peut être plus avantageuse pour eux.
Jean-Jacques Hyest. - Oui.
Richard. - Il est utile que la commission se penche avec attention
sur cette question. L'objectif social de ce projet est d'assurer une
continuité de carrière aux agents non titulaires de l'Etat et non
pas de créer un raccourci pour l'accès à la
catégorie A, dès lors que l'on confère cette
capacité, dans l'administration, aux titulaires. Si un changement de
catégorie peut être effectué sur simple décision
discrétionnaire de l'employeur, il faut veiller aux conditions
d'ancienneté requises, ainsi qu'aux conditions proposées aux
titulaires, afin qu'il n'y ait pas là un raccourci...
René Garrec. - Une promotion
accélérée !
Richard. - Nous sommes ici un peu à la limite, comme me
l'a dit un ancien collègue, qui fut directeur de la fonction publique.
Jean-Pierre Sueur, président. - Il me
semble que cet amendement laisse une liberté de choix à
l'intéressé...
Catherine Tasca, rapporteur. - Il améliore
la situation de ceux qui ont plus de quatre ans d'ancienneté...
Richard. - Avec quatre ans plus un mois, on passe en
catégorie A sans concours !
Jean-Pierre Sueur, président. - N'oubliez
pas qu'il y a une navette !
René Garrec. - Ce n'est pas une raison pour ne pas bien
faire notre travail !
Jean-Pierre Sueur, président. - Nous le
faisons bien, mais nous pourrons y revenir.
Catherine Tasca, rapporteur. - La titularisation
et la nomination des agents déclarés aptes s'effectuent dans les
conditions prévues par les statuts particuliers des corps.
L'amendement n° COM-71 renvoie à ces statuts pour
nommer et classer les agents déclarés aptes. Lorsque l'agent
titularisé exerçait auparavant à temps incomplet pour au
moins 70 %, et menait par ailleurs une activité privée lucrative,
il devra respecter les dispositions législatives et
réglementaires relatives au cumul d'activités, qui sont plus
restrictives pour les agents à temps complet. L'amendement n° COM-71 est adopté.
Christian Favier. - L'amendement n° COM-5
fait référence à la date du 31 mars 2011 pour la prise en
compte de la rémunération des agents.
Catherine Tasca, rapporteur. - Je renvoie
à l'amendement n° COM-28 que nous venons d'adopter, qui
sécurise les conditions d'accès aux corps d'emploi. Je demande le
retrait de votre amendement.
L'amendement n° COM-5 est retiré.
n° COM-24, présenté par M. Leconte, est satisfait par le
4e alinéa de l'article 7, selon lequel les modifications de
périmètres ministériels n'ont pas de conséquence
sur le bénéfice de l'ancienneté acquise.
L'amendement n° COM-24 est rejeté.
Christian Favier. - L'amendement n° COM-6 précise que
l'application de cet article ne peut entraîner une réduction de la
rémunération perçue par les agents concernés.
Catherine Tasca, rapporteur. - L'amendement est
satisfait par l'article 8 qui prévoit que l'agent
« cdisé » conserve le bénéfice des
dispositions de son contrat sous réserve de la modification
éventuelle de ses fonctions. Elles doivent en tout état de
cause être du même niveau de responsabilité que les
précédentes.
n° COM-29 harmonise la rédaction avec le droit en vigueur, en
réunissant sous le même vocable d'administrations parisiennes la
commune et le département de Paris, dont les fonctionnaires ont le
même statut.
L'amendement de rectification n° COM-30 est
adopté.
L'amendement rédactionnel n° COM-31 est
n° COM-32 rectifie une erreur de référence.
Richard. - Ce n'est pas une erreur, puisque la
référence porte sur l'article après modification...
Jean-Jacques Hyest. - C'est une habitude de certains grands
corps...
Richard. - De certaines institutions !
Catherine Tasca, rapporteur. - Il faut bien faire
référence à la loi telle qu'elle est !
Richard. - Après promulgation ! Le terme d'erreur ne
me paraît pas justifié !
Jean-Pierre Sueur, président. - Disons
qu'il s'agit de rectifier une référence !
Catherine Tasca, rapporteur. - Comme à
l'article 5 pour les contractuels de l'Etat, l'amendement n° COM-34
propose de distinguer la situation des agents en contrat à durée
Pour ces derniers, qui ont nécessairement une
niveau, la titularisation pourra s'effectuer dans un corps dont les fonctions
sont de même niveau que celles occupées au
31 mars 2011.
Les quatre années de services exigées pour que
les agents en CDD accèdent à la titularisation coïncident
avec les quatre années d'ancienneté accomplies dans
l'administration auprès de laquelle ils sont éligibles : si
l'agent n'a pas acquis quatre ans d'ancienneté dans des fonctions
relevant de la même catégorie hiérarchique, il
plus longtemps ; s'il a exercé plus de quatre ans auprès de la
même administration, il accède à la catégorie la
plus élevée, quel que soit le temps qu'il y a passé.
Jean-Jacques Hyest. - C'est la reprise de ce que nous avons
adopté précédemment, et que nous appliquons aux trois
fonctions publiques.
Catherine Tasca, rapporteur. - Absolument !
Jean-Jacques Hyest. - Il faut voter cet amendement par
cohérence avec l'amendement n° COM-28 que nous avons adopté.
Christian Favier. - Nous nous abstenons, sur la fonction publique
territoriale, comme sur la fonction publique d'Etat.
n° COM-35 offre à l'autorité territoriale la faculté
de confier l'examen de la recevabilité des dossiers des candidats
à la commission d'évaluation professionnelle.
Christian Favier. - Nous sommes davantage
favorables au jury qu'à une commission ad hoc, qui emporte un
risque d'arbitraire. Le jury est plus rigoureux.
Jean-René Lecerf. - Je crains que cet amendement ne
sème la confusion entre la recevabilité des dossiers, qui est une
compétence liée de l'administration, et la vérification de
l'aptitude des candidats, qui relève du pouvoir d'appréciation
souverain du jury.
Catherine Tasca, rapporteur. - J'entends bien
votre objection. Toutefois, notre texte n'ouvre qu'une faculté et la
commission n'est pas présidée par un représentant de la
collectivité territoriale, mais par une personnalité
qualifiée.
Christian Favier. - L'amendement n° COM-8 est de
coordination. Nous demeurons favorables au jury.
Catherine Tasca, rapporteur. - J'en demande le
retrait, par coordination.
Christian Favier. - Je le maintiens.
Christian Favier. - L'amendement n° COM-9 est un amendement
de cohérence. Nous demandons l'instauration d'un jury à la place
de la commission ad hoc.
Catherine Tasca, rapporteur. - Les
sélections professionnelles sont un mode particulier d'accès au
dispositif de titularisation. Les commissions d'évaluation seront
chargées d'apprécier l'aptitude du candidat après l'avoir
entendu. Leur composition concilie les garanties nécessairement
offertes aux agents et le principe de libre administration des
collectivités territoriales. Elles sont pluralistes : y
siègent l'autorité territoriale, un représentant du
personnel, ainsi qu'une personnalité qualifiée, qui la
préside, désignée par le président du centre de
gestion.
Richard. - Qui représentera la collectivité
territoriale ? Un cadre de la collectivité, soumis à
l'autorité de l'employeur qui l'aura désigné !
Cette commission de sélection confèrera la qualité de
fonctionnaire titulaire et il convient de s'entourer de garanties. Tôt ou
tard, cette question sera examinée par le Conseil constitutionnel au
regard du principe de l'égal accès de tous aux emplois publics.
Il s'agit ici d'une procédure « à la bonne
franquette ». Quel chef de service s'opposera à la liste
établie par son directeur général des services ? Il
me semble que nous sommes ici un peu en dehors de la ligne, quant à
l'indépendance de l'autorité qui va conférer la
qualité de titulaire.
Michel Delebarre. - Je suis d'accord. Il faut faire intervenir des
personnalités extérieures, si l'on veut préserver un
élément d'objectivité, qui ne soit pas soumis à la
gestion de la collectivité.
Catherine Tasca, rapporteur. - Fera partie de la
commission un membre du personnel de la catégorie à laquelle
aspire le candidat...
Richard. - Au moins de la catégorie !
Catherine Tasca, rapporteur. - Et elle sera
présidée par une personnalité qualifiée
extérieure.
Richard. - Le directeur général des services aura sa
liste et le deuxième membre de la commission sera son subordonné.
Un jour viendra où sera posée au tribunal administratif une
question prioritaire de constitutionnalité et on sera
borderline.
Jean-Pierre Sueur, président. - Nous
aurons une navette.
Catherine Tasca, rapporteur. - La commission
d'évaluation professionnelle est composée de l'autorité
territoriale ou de son représentant, d'une personnalité
qualifiée et d'un fonctionnaire de la collectivité ou de
l'établissement appartenant au moins à la catégorie
hiérarchique dont relève le cadre d'emplois auquel donne
accès le recrutement.
Si l'administration de la collectivité ne comprend
aucun fonctionnaire de la catégorie considérée, il faut en
désigner un d'une autre collectivité ou établissement. Tel
est l'objet de l'amendement n° COM-36.
Christian Favier. - L'amendement n° COM-10 exprime à
nouveau notre opposition à la commission ad hoc.
L'amendement n° COM-10 tombe.
n° COM-72 inclut l'ensemble des agents contractuels des administrations
parisiennes de droit public.
Michel Delebarre. - Il y a un toilettage à
faire : l'Ecole supérieure de physique et de chimie industrielles
de la ville de Paris et l'Ecole des ingénieurs de la ville de Paris
pourraient un jour rejoindre les formations supérieures de
l'éducation nationale.
Jean-Pierre Sueur, président. - C'est une
question sensible. M.
Michel Delebarre. - Historique !
Richard. - Leurs fonctionnaires sont mieux payés que dans
la fonction publique de l'Etat.
Christian Favier. - Il ne serait pas juste que ce projet
écarte les agents non contractuels justifiant de quatre ans et plus
d'ancienneté dans l'ensemble des établissements publics de
santé pour lesquels ils ont travaillé, au motif qu'ils ne
pourraient justifier d'une durée de quatre ans dans un seul et unique
établissement.
Catherine Tasca, rapporteur. - Nous devons
être attentifs à la liberté de recrutement, et à la
maîtrise des procédures par les employeurs, sachant que la loi
s'appuie sur la validation des acquis professionnels. Défavorable.
n° COM-39 applique à la fonction publique hospitalière les
mêmes règles que nous avons adoptées pour la fonction
publique d'Etat.
Jean-Pierre Sueur, président. - C'est
homothétique !
Christian Favier. - Notre amendement n° COM-13 est de
cohérence.
Catherine Tasca, rapporteur. - L'article 3 de la
loi du 11 janvier 1984 mentionne des textes qui n'existent plus. L'amendement
n° COM-73 toilette cet article pour tenir compte des modifications des
textes de renvoi. L'amendement n° COM-73 est adopté.
Catherine Tasca, rapporteur. - Selon l'article 3
de la loi du 11 janvier 1984, les emplois de certains établissements
administratifs, comme l'Office national de la chasse ou d'autorités
administratives indépendantes, comme la CNIL ou le CSA, ne sont pas
soumis à la règle de l'occupation des emplois permanents de
l'Etat par des fonctionnaires.
L'amendement n° COM-7 présenté par le
gouvernement prévoit que les agents occupant un emploi dans ces
organismes conservent le bénéfice de leur contrat, au cas
où leur établissement ou institution serait supprimé de la
liste annexée au décret d'application de la loi. Je suis
favorable à son adoption.
n° COM-67 propose de porter de trois à quatre mois la durée
des interruptions entre deux contrats autorisant la prise en compte des
services discontinus dans le calcul de la période de six ans requise
pour donner droit à un CDI. Ceci devrait mettre fin à certaines
pratiques, notamment dans l'éducation nationale.
Catherine Tasca, rapporteur. - Les amendements
n°s COM-40 et COM-41 apportent des précisions
rédactionnelles.
Les amendements n°s COM-40 et COM-41 sont
adoptés.
Jean-Yves Leconte. - L'amendement n° COM-22 propose
d'inscrire dans la loi que les non-renouvellements des contrats à
durée déterminée ne pourront être motivés que
par l'intérêt du service.
Catherine Tasca, rapporteur. - Cet amendement est
satisfait par les dispositions de l'article 45 du décret du 17 janvier
1986 concernant les agents non titulaires de l'Etat. M.
Jean-Yves Leconte. - Certes, mais il me semble
préférable d'inscrire cette obligation dans la loi, notamment au
regard des cas de non-renouvellement de CDD que j'ai constatés, dont le
but explicitement poursuivi était d'éviter que le contrat ne
devienne un CDI.
n° COM-42 est d'ordre rédactionnel. L'amendement n° COM-42 est adopté.
n°s COM-43, COM-44 et COM-45 apportent des précisions
Les amendements n°s COM-43, COM-44 et COM-45 sont
Catherine Tasca, rapporteur. - A l'instar de
dispositions que nous avons déjà adoptés, l'amendement
pour donner droit à un CDI. L'amendement n° COM-68 est adopté.
n° COM-46 est un amendement de conséquence qui s'applique aux
contrats saisonniers ou occasionnels utilisés par les
départements et les régions.
n° COM-25, dont le dispositif est approuvé par les organisations
syndicales, propose d'instituer des commissions consultatives paritaires pour
les agents contractuels des collectivités territoriales à
l'instar de celles existant pour les non-titulaires de l'Etat.
L'amendement n° COM-25 est adopté. Article 39
n° COM-69 applique à la fonction publique hospitalière
l'augmentation de trois à quatre mois de la durée des
interruptions entre deux contrats qui n'annulent pas le calcul de la
durée de six ans déjà évoquée.
n° COM-48 prévoit d'actualiser la référence des lois
statutaires auxquelles ne sont pas soumis les fonctionnaires de la DGSE.
n° COM-49 apporte une simplification rédactionnelle. L'amendement n° COM-49 est adopté.
n° COM-63 propose de prendre en compte la refonte du code du travail dans
le statut de la fonction publique territoriale.
n° COM-50 prévoit de clarifier la portée de
l'article 50 en autorisant explicitement la mise à disposition de
fonctionnaires auprès d'Etats fédérés.
n° COM-51 prévoit une harmonisation des éléments de
comparaison entre corps et cadres d'emplois auxquels il est donné
accès par la voie du détachement ou de l'intégration dans
les conditions prévues à l'article 43 du projet de loi.
L'amendement n° COM-51 est adopté
n° COM-11 concrétise l'engagement du gouvernement aux termes duquel
le reclassement en catégorie B des personnels du corps des permanenciers
auxiliaires de régulation médicale prend effet à la date
d'entrée en vigueur du décret ayant introduit cette modification,
c'est-à-dire le 16 juin 2011. Avis favorable. L'amendement n° COM-11 est adopté.
n° COM-14 propose de reporter de trois ans, soit jusqu'au 31
décembre 2016, la période durant laquelle les fonctionnaires de
la Poste ont la possibilité d'être intégrés dans les
corps et cadres d'emploi de la fonction publique. Je suis favorable à
son adoption.
Christian Favier. - Etant opposé par principe à la
privatisation de la Poste et de France Télecom, nous ne pouvons voter en
faveur de cette mesure, de surcroît non soumise aux organisations
syndicales. Abstention.
Christian Cointat. - Qu'elle ait été soumise ou non
aux syndicats, l'on ne peut qu'approuver cette mesure favorable aux
salariés de la Poste.
Catherine Tasca, rapporteur. - L'objet de
l'amendement n° COM 52 est la
modification de l'intitulé du chapitre III afin de tenir compte
de l'adoption de mesures relatives à la Cour des comptes, et non
seulement aux chambres régionales de comptes et aux juridictions
n° COM-64 rend obligatoire la nomination, chaque année, au grade de
maître des requêtes du Conseil d'Etat d'un second conseiller de
tribunaux administratifs ou de cours administratives d'appel, alors que la
rédaction actuelle prévoit que cette seconde nomination
est facultative. Il est notamment justifié par les
prévisions d'évolution de la démographie de l'institution
présentées dans l'étude d'impact du projet de loi et a
recueilli l'approbation du vice-président du Conseil d'Etat.
l'amendement n° COM-53 est l'insertion d'une nouvelle section 3 au
chapitre III du titre III du Livre Ier du code de justice
administrative consacrant le statut des fonctionnaires effectuant
leur mobilité statutaire auprès du Conseil d'Etat. Leur serait
conférée la qualité de maîtres des requêtes en
service extraordinaire et ouverte la voie à une intégration. Avis
favorable.
Jean-Jacques Hyest. - Je suis sceptique quant à
l'opportunité de créer la catégorie nouvelle des
maîtres des requêtes en service extraordinaire alors qu'il existe
déjà de nombreuses voies d'accès au Conseil d'Etat. M. Alain
Richard. - L'expérience de l'accueil de fonctionnaires en
mobilité par le Conseil d'Etat est très positive, d'autant plus
qu'il s'agit généralement de fonctionnaires parmi les meilleurs
des administrations dont l'apport est aujourd'hui indispensable à la
haute juridiction. Pour autant, dans la mesure où l'on considère
qu'ils ne donnent pas les mêmes garanties d'indépendance que les
membres du Conseil d'Etat, ils ne sont pas admis à voter dans les
formations de jugement. L'octroi du titre de maître des requêtes en
service extraordinaire constituerait une reconnaissance de leur qualité
de juger égale aux membres de l'institution. Je précise que cette
proposition est unanimement soutenue par ces derniers, y compris par ceux qui
sont les plus attachés à certaines traditions.
Quant à l'intégration, c'est une autre
L'amendement n° COM-53 rectifié est
Catherine Tasca, rapporteur. - Outre la reprise
de la disposition permettant l'affectation de présidents de juridictions
administratives ou assimilées au Conseil d'Etat, auprès de la
mission d'inspection des juridictions administratives, l'amendement
n° COM-54 rectifié propose la création des emplois de
premier vice-président d'un tribunal administratif comptant au moins
huit chambres, et de premier vice-président dans chacune des huit cours
administratives d'appel. Seraient ainsi améliorées les
perspectives de carrière de ces personnels dont nous avons un
réel besoin.
Michel Delebarre. - L'amendement n° COM-74 propose de
reconnaitre comme magistrats les conseillers des tribunaux administratifs et
des cours administratives d'appel, l'article L. 231-3 du code de justice
administrative disposant déjà qu'ils exercent des
« fonctions de magistrats ».
Catherine Tasca, rapporteur. - Cet amendement,
dont la portée est essentiellement symbolique, est très attendu
par les membres du corps qui considèrent, à juste titre, que les
ambiguïtés actuelles nuisent à la clarté et à
la lisibilité de leur statut et jettent une ombre sur leur
qualité effective de magistrat. Même si je déplore que l'examen des dispositions
relatives aux juridictions administratives et financières n'ait pu avoir
lieu dans le cadre d'un projet de loi spécifique, je suis
favorable à cet amendement. M. Alain
Richard. - Il y a les symboles, mais il y a aussi le droit.
N'oublions pas que les magistrats de l'ordre administratif demeurent des
fonctionnaires chargés d'une fonction juridictionnelle pour certaines
catégories de litiges, ce qui conduit à leur conférer
certaines compétences. Mais constitutionnellement, il n'y a pas de
séparation des pouvoirs entre le pouvoir exécutif et la justice
administrative ; dans le cas inverse, les dispositions relatives à
cette dernière relèveraient de la loi organique et non de la loi
ordinaire. Quelle que soit l'importance du symbole, il ne changera rien
à cette situation.
Jean-René Lecerf. - L'on pourrait aussi se demander si les
procureurs sont eux aussi réellement des magistrats - ce sur quoi
s'interroge la Cour de Strasbourg - ou encore revenir à ces propos de
Michel Debré, dont nous fêtons cette année le centenaire de
la naissance, qui affirmait qu'il n'existait pas de magistrats administratifs
mais simplement des fonctionnaires exerçant le métier de juge.
Il me semble que beaucoup de temps a passé depuis, et
que l'évolution des choses justifie l'amendement qui nous est
proposé. M.
Michel Delebarre. - La grandeur du politique n'est-elle pas
d'ériger le symbole en acte législatif ?
Jean-Jacques Hyest. - Mais rien n'est pire qu'une loi symbolique
sans efficacité.
M. Jean-Pierre Michel. - Je
partage l'opinion exprimée par Alain Richard, mais la situation
n'est-elle pas identique pour les membres des juridictions
financières ?
Richard. - Le code des juridictions financières est plus
affirmatif à propos de ces derniers.
Catherine Tasca, rapporteur. -
L'amendement n° COM-55 vise à faciliter la mobilité des
présidents de tribunaux administratifs et de cours administratives
d'appel en limitant à sept le nombre d'années passées
à la tête d'une même juridiction. L'amendement n° COM-55 est adopté.
L'amendement n° COM-56 rectifié vise à assortir de
garanties l'extension des détachements de fonctionnaires dans le corps
des magistrats des chambres régionales des comptes. A cette fin, elle
tient compte de la jurisprudence du Conseil d'Etat selon laquelle le niveau de
recrutement de ces fonctionnaires devait être celui atteint à
l'issue de la scolarité suivie en principe pour les magistrats des
chambres, en l'occurrence celle de l'ENA, et non celui du diplôme requis
pour accéder par concours au corps d'origine du fonctionnaire
détaché.
L'objet de l'amendement n° COM-54 rectifié est d'autoriser la
participation des magistrats des chambres régionales aux travaux de la
Cour des comptes, notamment aux enquêtes communes ou aux travaux
d'évaluation relatifs aux politiques conduites conjointement par l'Etat
et les collectivités. La Cour des comptes a beaucoup insisté pour
pouvoir ainsi bénéficier pleinement des compétences
très précieuses des conseillers des chambres régionales.
L'amendement n° COM-58 propose de porter de 40 à 45 ans
l'âge minimal requis pour être nommé conseiller maître
au tour extérieur à la Cour des comptes, revenant ainsi à
la règle qui prévalait en 2006. Il s'agirait d'un alignement sur
l'âge requis pour être nommé conseiller d'Etat. M.
Christophe Béchu. - Quitte à procéder
à un alignement, j'aurais préféré que l'on
abaissât à 40 ans l'âge requis pour être nommé
conseiller d'Etat.
Richard. - J'attire votre attention sur le fait que ce type de
mesures d'âge est désormais encadré par une jurisprudence
très stricte, exigeant qu'elles soient justifiées par la
nécessité de disposer d'une certaine expérience. Faute de
quoi, ces dispositions peuvent être censurées. L'on voit ainsi de
plus en plus souvent des dispositions réglementaires comparables
être annulées par le juge.
Catherine Tasca, rapporteur. - Que pourrions-nous
modifier alors pour prévenir un tel risque ?
Richard. - Je souhaitais simplement rappeler que cette mesure, que
j'approuve, pourrait être censurée par le Conseil constitutionnel
s'il ne lui apparaissait pas qu'elle est justifiée par la
nécessité de l'expérience. Mme
Catherine Tasca, rapporteur. - Nous ferons donc
figurer cela plus clairement dans la présentation des motifs du texte.
Jean-Jacques Hyest. - Nous allons créer des
dépressions chez les quelques quadragénaires concernés par
cette mesure.
Richard. - Il n'y en a guère...
Catherine Tasca, rapporteur.
- L'objet de l'amendement n° COM-59 est de diversifier le
vivier des recrutements effectués par la voie du tour extérieur
dans le grade de conseiller référendaire à la Cour des
comptes.
n° COM-60 a pour objet de compléter les attributions des experts
mentionnés à l'article L. 141-4 du code des juridictions
financières en les faisant participer, sur une base contractuelle,
à temps plein ou à temps partiel, aux missions dévolues
aux magistrats en matière d'évaluation des politiques publiques.
Christian Cointat. - Je suis dubitatif, car si l'expert peut
participer à la délibération, il risque de ne plus
disposer alors de la même liberté d'expression. Il me semble
préférable de bien distinguer la fonction d'expert de celle du
décideur.
Catherine Tasca, rapporteur. - L'actuelle
répartition des présidences de chambres régionales
des comptes entre les membres de la Cour de comptes et les conseillers des
chambres régionales se révélant inopérante,
l'amendement n° COM-61 propose de la supprimer. L'amendement n° COM-61 est adopté. Mme
Catherine Tasca, rapporteur. - La loi de finances
rectificative n° 2011-900 du 29 juillet 2011 prévoyant le
recrutement complémentaire de conseillers de chambres régionales
des comptes jusqu'au 31 décembre 2016, l'amendement n° COM-62
propose de supprimer cette date limite, afin d'aligner en partie le dispositif
sur celui prévu pour les membres du corps des tribunaux administratifs
et des cours administratives d'appel.
Jean-René Lecerf. - Je suis défavorable à cet
amendement qui consiste à modifier une loi votée il y a quelques
mois. D'ici à 2016, nous avons le temps de voir.
Patrice Gélard. - Il ne faut modifier la loi que d'une main
tremblante écrivait Montesquieu.
Je précise que cette date de 2016 était le report d'une
précédente date limite fixée à 2011 par une loi de
Articles additionnels après l'article
Cet amendement précise que, lorsqu'il siège en tant
qu'organisme supérieur de recours en matière disciplinaire,
d'avancement et en cas de licenciement pour insuffisance professionnelle, le
conseil supérieur de la fonction publique d'Etat doit être
composé de façon paritaire. Avis favorable.
L'amendement n° COM-75 du gouvernement tire les
conséquences de la réforme du conseil supérieur de la
fonction publique territoriale pour l'attribution des sièges aux
organisations syndicales au sein des conseils régionaux d'orientation
(CRO), placés auprès des délégués
régionaux du CNFPT, qui les président.
Afin de concilier les exigences du bon fonctionnement des CRO
et la représentativité des organisations syndicales, il propose
d'attribuer les sièges à ces dernières en fonction du
nombre de voix qu'elles ont obtenues lors du renouvellement
général des représentants du personnel aux comités
techniques des collectivités territoriales et de leurs
établissements publics dans le ressort de la délégation,
par ordre décroissant jusqu'à épuisement des sièges
à pourvoir. Avis favorable.
Pierre-Yves Collombat. - Cette proposition me semble assez
classique et assez cohérente pour pouvoir être adoptée.
Richard. - Il n'est toutefois pas évident de parvenir,
d'une part, à assurer la représentativité de toutes les
organisations syndicales alors que leur nombre est fluctuant d'une
élection à l'autre et, d'autre part, à veiller à ce
que l'effectif du CRO demeure limité.
L'amendement n° COM-18 prévoit une nouvelle habilitation
de neuf mois après celle obtenue par la loi du 5 juillet 2010 pour
achever la codification en matière de fonction publique, notamment en
prenant en compte les conséquences du présent projet de loi.
Avis favorable.
Jean-Paul Amoudry. - L'amendement n° COM-21 a pour objet de
faciliter le versement des allocations chômage dans certains cas, par
exemple lorsque les collectivités ne peuvent que licencier des
fonctionnaires en disponibilité dans la mesure où elles sont dans
l'impossibilité de les réintégrer. Dans la mesure
où il s'agit souvent de petites collectivités pour lesquelles le
paiement de ces indemnités peut s'avérer problématique,
l'amendement propose de faire obligation aux centres de gestion de souscrire un
contrat d'assurance couvrant ce risque, et d'offrir aux collectivités
la possibilité d'en bénéficier. Il repose sur
l'idée que le centre de gestion, du fait de la mutualisation de
l'ensemble des demandes des collectivités auxquelles il
procéderait, serait à même de leur faire
bénéficier de meilleurs tarifs, car mieux négociés
avec les assureurs. Mme
Les collectivités disposent déjà de la possibilité
de couvrir ce risque, soit par la souscription d'une assurance personnelle,
soit par leur adhésion à la convention UNEDIC. Il ne semble pas
raisonnable d'aller au-delà. Avis défavorable.
n° COM-16 tire, pour le régime du congé spécial, les
conséquences du report de la limite d'âge opéré par
la réforme des retraites du 9 novembre 2010, en prévoyant un
régime transitoire applicable aux fonctionnaires déjà en
congé spécial et à ceux dont le congé
spécial sera arrivé à terme entre le 1er juillet 2011 et
la date d'entrée en vigueur de la présente loi. C'est une mesure
d'équité, à laquelle je suis favorable. L'amendement n° COM-16 est adopté.
L'amendement n° COM-17 propose d'aligner sur deux points
particuliers le régime disciplinaire de la fonction publique
territoriale sur celui des deux autres fonctions publiques, en ce qui concerne
l'exclusion temporaire de fonction assortie d'un sursis. Avis favorable.
L'amendement n° COM-19 tire les conséquences de la
réforme des retraites du 9 novembre 2010. Il propose
d'aligner le régime des agents publics ayant la qualité de
travailleur handicapé sur celui du régime général
d'assurance vieillesse, en abaissant l'âge d'ouverture des droits
à retraite des travailleurs handicapés. Avis favorable.
L'amendement n° COM-19 est adopté. Le projet de loi est adopté dans la
rédaction issue des travaux de la commission.
Le sort des amendements examinés par la commission
est retracé dans le tableau suivant :
Article additionnel après Article 2
Sort de l'amendement
Situation des contractuels d'un établissement
désinscrit de la liste prévue par l'article 3-2° de la loi
du 11 janvier 1984
Adopté
Article 3Condition d'ancienneté pour les
contrats à durée déterminéeet inclusion des
agents « CDIsables »
Mme Tasca, rapporteur
Amélioration rédactionnelle
Prise en compte des contrats sur des besoins temporaires dans
la condition d'ancienneté
M. Favier
Elargissement de la notion d'employeur
Rejeté
M. Leconte
Article 4Modes de titularisation
Liste par décret des emplois offerts aux concours
réservés
Article 5Corps accessibles à chaque candidat
et condition de nomination et de classement
Détermination des corps accessibles
Régularisation au regard du cumul d'activités
Détermination des corps accessibles par les fonctions
exercées au 31 mars 2011
Retiré
Article 7Transformation d'un CDD en CDI
Notion d'employeur
Satisfait ou sans objet
Article 8Modification des fonctions assurées
dans le cadre du CDI
Garantie de rémunération
Article 9Dérogation temporaire à la
règle du recrutement statutaire
Harmonisation rédactionnelle
Article 10Conditions d'accès au dispositif
de titularisation
Rectification de référence
Article 11Conditions d'ancienneté pour les
contrats à durée déterminée et inclusion des
Article 13Programme pluriannuel d'accès
à l'emploi titulaire
Précision rédactionnelle
Article 14Mise en oeuvre du programme pluriannuel
d'accès à l'emploi titulaire
Faculté de confier l'examen de la recevabilité
des dossiers à la commission d'évaluation professionnelle
Détermination de la catégorie de titularisation
par les fonctions exercées au 31 mars 2011
Institution d'un jury pour les sélections
professionnelles
Article 15Modalités d'organisation des
sélections professionnelles
Composition de la commission d'évaluation
professionnelle
Institution de jurys pour les sélections
Tombe
Article additionnel après Article 18
Application du dispositif de titularisation aux contractuels
des administrations parisiennes
Article 22Modes de titularisation
Rectification rédactionnelle
Article 23Corps accessibles à chaque
candidat - Conditions de nomination et de classement
Détermination des corps accessibles par les
fonctions exercées au 31 mars 2011
Article 27Réorganisation
textuelle
Rectification de références
Sécurisation de la situation des contractuels des
établissements et institutions non soumis à l'emploi
statutaire
Article 30Clarification du régime du recours
au contrat
Elargissement de 3 à 4 mois des interruptions de
contrats qui autorisent l'accès au CDI
Modalités de non-renouvellement d'un contrat
Article 33Recrutement temporaire d'agents
contractuels sur des emplois non permanents
Clarification rédactionnelle
Article 34Recrutement de contractuels sur des
emplois permanents
Elargissement de 3 à 4 mois de la durée des
interruptions de contrats qui autorisent l'accès au CDI
Article 35Coordinations
M. Portelli
Création de commissions consultatives paritaires pour
les contractuels des collectivités territoriales
Article 39Assouplissement des modalités de
CDIsation
Allongement de 3 à 4 mois de la durée des
interruptions entre deux contrats qui autorisent l'accès au CDI
comparabilité entre corps et cadres d'emploispour l'accès par
la voie du détachement ou de l'intégration
Article 44Extension des droits à
détachement et à intégration aux agents de la
DGSE
Actualisation de références
Article 48Extension des cas de suspension de la
période d'inscription sur une liste d'aptitude
Simplification rédactionnelle
Article 49Clarifications concernant le
Article 50Mises à disposition de
collectivités étrangères
Clarification de la mise à disposition auprès
d'états fédérés
Article 52Intégration directe -
Articles additionnels après Article
Date d'effet du classement des personnels du corps des
permanenciers auxiliaires de régulation médicale en
catégorie B
Allongement de trois ans de la période d'ouverture des
trois fonctions publiques aux fonctionnaires de la Poste
CHAPITRE III Dispositions relatives au recrutement et
à la mobilité des membres du Conseil d'État et du corps
des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, et des
membres du corps des chambres régionales des comptes
Cohérence rédactionnelle
Article 53Recrutement obligatoire parmi les membres
du corps des TA et CAAd'au moins un maître des requêtes chaque
année (et facultativement d'un 2ème)et d'un conseiller
d'État tous les deux ans
Deuxième nomination obligatoire d'un membre des TA et
CAA au grade de maître des requêtes
Statut de Maître des requêtes en service
extraordinaire au Conseil d'Etat
Article 56Affectation de présidents des
tribunaux administratifset des cours administratives d'appel auprès
de la mission d'inspection
54 rect
Création d'un emploi de premier vice-président
dans les CAA et dans les TA de plus de huit chambres
Article(s) additionnel(s) après Article
M. Delebarre
Consécration du statut de magistrat administratif
Limitation du nombre d'années à la tête
d'une même juridiction administrative
Article 57Détachement dans le corps des
chambres régionales des comptes
Encadrement du niveau des fonctionnaires
détachés dans les chambres régionales des comptes
Participation des magistrats de chambres régionales des
comptes à des enquêtes communes avec la Cour des Comptes
Fixation à 45 ans de l'âge minimal pour
être nommé Conseiller maître à la Cour des
Comptes
Diversification du vivier de recrutement par la voie du tour
extérieur à la Cour des Comptes
Statut de conseiller-expert près la Cour des
Suppression des quotas au sein des présidents des
Pérennisation du dispositif de recrutement des
conseillers de chambres régionales des comptes
Composition du CSFPT siégeant comme organe
supérieur de recours
Attribution des sièges des organisations syndicales dans
les conseils régionaux d'orientation
Article 61Prolongation du délai
d'habilitation législative pour codifier le droit de la fonction
Nouvelle habilitation législative pour achever la
codification du droit de la fonction publique
M. Amoudry
Souscription de contrats d'assurance chômage par les
centres de gestion
Conséquences de la réforme des retraites de 2010
sur la durée des congés spéciaux accordés avant le
1er janvier 2012
Abaissement de la durée minimale du sursis de
l'exclusion temporaire de fonctions dans la fonction publique
territoriale
Alignement du régime des travailleurs handicapés
de droit public sur celui du régime général
La commission examine le rapport sur la mise en
application des lois promulguées entre le 1er octobre 2010 et
le 13 juillet 2011.
Jean-Pierre Sueur, président. - Vous avez
reçu le bilan annuel de la mise en application des lois, dressé
cette année selon des modalités nouvelles : jusqu'à
présent, les commissions permanentes du Sénat examinaient au 30
septembre les mesures réglementaires relatives aux lois adoptées
lors de la session qui s'achevait à cette date ; en accord avec le
Gouvernement, il a été décidé d'examiner cette
année les lois promulguées entre le 1er octobre 2010
et le 13 juillet 2011, et de prendre en compte les mesures
réglementaires d'application prises jusqu'au 31 décembre 2011.
Avec une période de référence de
promulgation des lois plus courte et une période plus longue pour
l'adoption de mesures réglementaires, les nouvelles
références favorisent mécaniquement un meilleur taux
d'application. Par un courrier adressé le 22 juillet au président
de la commission des lois, alors M. Jean-Jacques Hyest, le Gouvernement avait
souhaité parvenir à un taux de 100 % avant la fin du mois de
janvier 2012 pour les lois votées jusqu'au 13 juillet 2011. Cet objectif
est loin d'être atteint pour notre commission, puisque le taux
d'application se limite à 46 %. Malgré sa progression, ce niveau
n'est pas satisfaisant, d'abord parce qu'il confère à notre
commission le plus faible taux de mise en application - alors que nous sommes
parmi les plus chargés législativement du Sénat - ensuite
parce que les nouvelles périodes de référence expliquent
largement cette amélioration.
Cette année encore, l'activité de notre
commission a été particulièrement chargée, avec 23
lois examinées et promulguées pendant la période de
référence - dont sept d'origine parlementaire, quatre
propositions de loi en navette à l'Assemblée nationale, une
proposition de loi en instance d'examen en séance publique et trois
propositions de loi examinées en commission puis en séance
publique mais pas encore adoptées. En outre, la commission a
publié dix rapports et rendu treize avis budgétaires, outre trois
avis sur des textes examinés au fond par d'autres commissions. Enfin, au
cours de la période de référence, notre commission a
voté une proposition de résolution européenne.
Parmi les 23 lois promulguées, dix sont d'application
directe, quatre ont été rendues applicables pendant la
période de référence, et neuf ne le sont que
partiellement. Je souligne que la mise en oeuvre des textes adoptés
préoccupe nombre de nos collègues : ainsi, la seule loi du 24
novembre 2009, dite « loi pénitentiaire », a motivé
seize questions écrites adressées au Gouvernement par des
sénateurs depuis le 1er octobre 2010.
Enfin, j'attire votre attention sur quatre textes
promulgués avant le 1er octobre 2010, mais dont la mise
application reste incomplète : la loi portant réforme de la
protection juridique des majeurs ; la loi relative à la
législation funéraire ; la loi relative à la
mobilité et au parcours professionnel dans la fonction publique ; la loi
tendant à faciliter la saisie et la confiscation en matière
pénale.
Le cas échéant, vous pouvez vous fonder sur le
rapport pour interroger le Gouvernement : toute intervention sur ce sujet
ira dans le bon sens, nonobstant les travaux conduits par la nouvelle
commission sénatoriale sur l'application des lois.
Christian Cointat. - Nous travaillons comme des stakhanovistes
pour voter des textes tardivement appliqués ! Dans certains pays
voisins, les parlementaires disposent des projets de mesures d'application au
moment où ils doivent se prononcer. Il semble que l'élaboration
de semblables dossiers soit constitutionnellement impossible en France, mais ne
pourrait-on considérer que l'étude d'impact devant accompagner
tout projet de loi devrait comporter aussi les textes d'application ? Nous
finissons par modifier des lois non concrétisées faute de
dispositions réglementaires !
Il faudrait trouver les voies et moyens de ne voter que des
lois dont nous sommes sûrs qu'elles seront mises en oeuvre. M.
Pierre-Yves Collombat. - Certes, mais la finalité de
certaines se limite à l'envoi d'un message à l'opinion !
Christian Cointat. - C'est votre programme ?
Pierre-Yves Collombat. - Même le Conseil d'État a
observé que l'élaboration des lois constituait le moyen le moins
onéreux pour régler un problème !
Virginie Klès. - Ou créer une commission...
Pierre-Yves Collombat. - Quant aux études d'impact, elles
sont parfaitement illusoires. Pensez à la réforme territoriale,
aux économies alléguées pour justifier la création
du conseiller territorial.
Nous participons à un spectacle. Je n'en suis pas ravi,
mais il faut en avoir conscience.
Il est normal de protester, tout en sachant que nos paroles
resteront lettre morte.
Christian Cointat. - Pour établir son pouvoir, le Parlement
européen a utilisé le moindre petit bout de phrase pouvant le
concerner. Il a ainsi refusé d'examiner les textes tant qu'il ne lui
manquait ne serait-ce qu'une toute petite information.
Pierre-Yves Collombat. - Il y a une autre solution : ne pas voter
toutes les lois.
Patrice Gélard. - Exactement.
Jean-Pierre Sueur, président. - Il y a
sans aucun doute trop de lois de pur affichage, alors que les situations
à traiter requièrent exclusivement des moyens et de la
volonté.
Une délégation de notre commission a
été reçue il y a un certain temps au Conseil
d'État. M. Renaud Denoix de Saint-Marc a présenté
l'étude d'impact comme une solution merveilleuse. J'étais en
désaccord avec lui, et je le reste, car il est impossible de produire
une analyse neutre et objective d'un texte politique. À mon sens,
puisque le Gouvernement dispose des moyens d'expertise, le Parlement devrait
également en être doté. Pensez à une loi sur les
OGM. Après tout, légiférer consiste à se prononcer
sur les incidences d'une disposition législative.
André Reichardt. - Je préfère conserver mes
illusions, car, lorsque j'ai entamé des études de droit, je ne
pensais pas me lancer dans une filière artistique.
Jean-Pierre Sueur, président. - De
André Reichardt. - Elaborer la loi ne me semble pas
assimilable à la participation à un spectacle.
Il n'est pas scandaleux de constater aujourd'hui la
publication de 46 % des textes d'application requis par les lois votées
jusqu'au 13 juillet 2011. Ce qui serait scandaleux, ce serait d'en être
là au 31 décembre 2012. Laissons du temps au temps ! Au
demeurant, le peu d'intérêt de certaines dispositions
législatives explique sans doute que l'administration hésite ou
éprouve des difficultés à produire des textes
réglementaires d'application.
Jean-René Lecerf. - Je m'interroge sur l'articulation du
bilan établi par notre commission avec le travail de la nouvelle
commission présidée par M. Assouline.
Bien que je n'en sois pas membre, j'ai assisté à
une réunion importante de cette commission, où j'ai appris que
les quatre derniers décrets d'application nécessités par
la loi pénitentiaire étaient sur le point d'être
publiés. Il serait dommage que notre travail soit accaparé.
pourquoi nous avons deux corapporteurs pour l'application de la loi
pénitentiaire inscrite au programme de la commission sénatoriale
d'application des lois : Mme Borvo Cohen-Seat, membre de la nouvelle
commission et de la nôtre, et M. Jean-René Lecerf,
qui siège uniquement dans la nôtre. Cette
démarche, unique au Sénat, évitera de nous dessaisir. Au
contraire, ces deux éminents commissaires fourniront un magnifique
travail en commun. (Nombreuses marques d'approbation.)
Pierre-Yves Collombat. - Une autre solution consisterait à
voter des textes d'application immédiate, sans truffer les articles de
renvois à des décrets, voire à des décrets en
Conseil d'État.
trois ans, nous avions voté une disposition d'application
immédiate revalorisant chaque année les sommes
déposées au titre des contrats obsèques. Elle n'est
toujours pas mise en oeuvre, car Bercy et les assureurs sont
défavorables. Résultat : nous avons inséré une
disposition identique dans la loi sur les droits des consommateurs.
Les collègues du groupe RDSE ont eu l'heureuse
initiative de proposer un dispositif tendant à imposer la publication
des textes réglementaires. Je l'ai soutenue, en pensant notamment au
Distilbène.
Il est anormal qu'un Gouvernement puisse neutraliser une loi
votée par le Parlement. Aucune sanction n'existe.
Christian Cointat. - C'est ce qui ne va pas.
Jean-Pierre Sueur, président. - Un seul
recours existe : saisir le Conseil d'État.
Christian Cointat. - Et encore...
Jean-René Lecerf . - Nous ne sommes pas compétents
pour le faire.
Jean-Pierre Sueur, président. - Parmi les
lois votées au 13 juillet, 43,5 % étaient d'application directe.
Le taux de 46 % concerne de fait les autres textes.
Patrice Gélard. - La loi que nous avons votée en
2000 pour créer une fondation n'a jamais vu le jour faute de textes
d'application ; une disposition Warsmann y a mis fin, enterrant cette fondation
sans fleurs ni couronnes avant qu'un décret n'institue une mini
fondation. Résultat : la coopération en matière de
droit comparé entre la France et les pays étrangers n'en est
qu'à ses balbutiements et le Qatar -pressenti en l'espèce- n'y
participe plus, je crois.
Jean-Pierre Sueur, président. - Je
connais votre attachement à cette fondation, que je serais très
heureux de remettre sur le tapis. Nous pourrions saisir l'occasion d'un
débat de contrôle.
Patrice Gélard. - Très bien !
Jean-Pierre Sueur, président. - Vous
pourriez poser une question orale avec débat au nom de la commission.
Patrice Gélard. - Volontiers.
Jean-Pierre Sueur, président. - Pour
rendre compte du déplacement studieux effectué à Bruxelles
les 9 et 10 novembre dernier, le rapport n'a pas été
articulé autour de chaque entretien, mais structuré en fonction
des trois thèmes abordés : la réforme de l'espace
Schengen ; la proposition de directive relative au droit à un
avocat dans le cadre pénal ou après une arrestation ; le
projet d'instauration d'un parquet européen.
La commission autorise-t-elle la publication du rapport ?
La commission autorise la publication du rapport. Questions diverses
Jean-Pierre Sueur, président. - Je suis
très heureux de vous annoncer que la proposition de loi Pélissard
sur l'intercommunalité, reprenant pour l'essentiel une proposition que
j'avais déposée, est inscrite à l'ordre du jour de la
commission des lois de l'Assemblée nationale pour le 25 janvier. Elle
sera discutée par les députés en séance publique le
9 février. Après que je suis intervenu à de nombreuses
reprises sur ce thème, le Premier ministre s'était engagé
auprès de l'Association des maires de France à faire progresser
le texte. Je souhaite son adoption avant la fin de la session, ce qui rendra
service à nombre d'élus locaux.
Christian Cointat. - Très bien ! -
Présidence de M. Jean-Pierre Sueur, président, et
M. Jean-Pierre Michel, vice-président -
La commission entend une communication de M. Sutour,
président de la commission des affaires européennes, sur la
proposition de résolution présentée par la commission des
affaires européennes relative à l'accord PNR avec les Etats-Unis.
Sutour, président de la commission
des affaires européennes. - La commission des affaires
européennes a adopté en décembre dernier une proposition
de résolution sur l'accord avec les Etats-Unis concernant l'utilisation
et le transfert des données PNR (passenger name record) des
passagers des vols aériens au ministère américain de la
sécurité intérieure.
Nous avions déjà étudié le dossier
en 2004 puis en 2006 et en 2007. En outre, ici- même, sur le rapport de
M. Yves Détraigne, nous avions examiné le projet de PNR
européen - j'avais proposé une résolution
européenne au nom de la commission des affaires européennes.
Les délais d'examen de l'accord avec les Etats-Unis
étaient très courts : nous avons été saisis le
1er décembre, pour une adoption par le Conseil
européen du 13 décembre. Néanmoins, le Parlement
européen devra aussi donner son avis, conformément au
traité de Lisbonne. C'est une garantie essentielle dans la protection
des libertés fondamentales. Les parlementaires européens auront
connaissance de notre position avant de se prononcer.
Les données PNR sont des informations fournies par les
passagers et recueillies par les transporteurs aériens pour la
réservation et l'enregistrement : dates de voyage,
itinéraire, informations relatives au billet, adresse et numéro
de téléphone, agence de voyage, informations relatives au
paiement et aux bagages, numéro de siège. Elles sont
principalement utilisées pour identifier les personnes susceptibles
d'intéresser les services répressifs. Leur exploitation dans la
lutte contre le terrorisme et la grande criminalité est jugé
utile par les services concernés. Mais il y a débat sur ce
En dépit du droit d'accès prévu et des
corrections ou rectifications apportées, le texte n'offre pas les
garanties nécessaires. L'accord du même type signé tout
récemment avec l'Australie nous a paru beaucoup plus précis et
rigoureux sur la protection des données personnelles. Je souligne que la
proposition de résolution a été votée à
l'unanimité par la commission des affaires européennes. Les données PNR pourront être utilisées
pour la lutte contre le terrorisme mais aussi pour la répression
d'autres infractions passibles d'une peine d'emprisonnement d'au moins
trois années et de nature transnationale. Une infraction
« transnationale » est entendue au sens large,
incluant l'infraction commise dans un pays par un auteur qui se trouve dans un
autre pays ou qui « a l'intention de se rendre dans un autre
pays ». Les dossiers passagers pourront aussi être
utilisés en cas de menace grave, ou pour protéger les
intérêts vitaux d'une personne, ou si une juridiction l'impose, ce
qui élargit considérablement le champ ! Les dossiers passagers pourront également être
mis au service de la politique américaine de l'immigration, en
particulier pour identifier les personnes « qui feraient l'objet
d'un interrogatoire ou d'un examen plus approfondis en arrivant aux Etats-Unis
ou en quittant le pays ». Cette extension ne nous a pas paru
acceptable. L'utilisation des données sensibles, celles qui
indiquent l'origine raciale, ethnique, les opinions politiques, les convictions
religieuses ou philosophiques, l'appartenance syndicale, les données sur
la santé ou la vie sexuelle, n'est pas totalement exclue. Elle pourra
être autorisée dans des circonstances exceptionnelles, menace sur
la vie d'une personne par exemple. La commission des lois a toujours
été opposée à une telle exploitation des
données sensibles. L'accord prévoit la conservation des dossiers passagers
dans une base de données active jusqu'à cinq ans, puis dans une
base de données dormante pour encore dix ans, bien au-delà de ce
qu'avait préconisé le Sénat pour le projet de PNR
européen : deux fois trois ans. Cette durée de quinze ans
nous semble disproportionnée par rapport au but poursuivi.
Un droit de recours administratif et judiciaire sera ouvert
quels que soient la nationalité, le pays d'origine ou le lieu de
résidence. Garantie importante pour les ressortissants européens,
en théorie. Mais comment sera-t-elle mise en oeuvre ? L'accord
prévoit que cette faculté s'exercera conformément au droit
des Etats-Unis, qui réserve les possibilités de recours aux
seuls citoyens et résidents permanents, et les autorités
américaines ont toujours refusé de modifier leur
législation sur ce point. Les conditions de partage des données avec d'autres
autorités publiques nationales ne nous satisfont pas non plus.
Lesquelles sont concernées ? L'accord avec l'Australie n'a
autorisé un tel partage des données qu'avec des autorités
publiques australiennes dont la liste figure en annexe.
Sur le point crucial du transfert des données à
des Etats tiers, l'accord semble bien flou. Le transfert se fera
« dans des conditions compatibles avec l'accord » et
« conformément à des accords clairs
prévoyant des garanties en matière de respect de la vie
privée ». Le transfert ultérieur des dossiers
passagers et la méthode de transmission seront établis
ultérieurement, dans le cadre prévu par l'accord. Faible
garantie...
En conclusion, ce nouvel accord ne répondait pas aux
priorités retenues par le Sénat pour l'utilisation de
données PNR. Manifestement, dans la négociation d'accords avec
des tiers, l'Union européenne ne parvient pas à faire
prévaloir des standards homogènes et conformes à ses
propres règles et ses valeurs. La proposition de résolution
réaffirme donc les positions du Sénat sur ce sujet essentiel pour
les libertés fondamentales. Souhaitons que nos collègues du
Parlement européen soient sensibles à nos arguments. J'avais été saisi par le Gouvernement d'une
demande d'examen en urgence portant sur la signature de ce texte lors de la
réunion du Conseil du 13 décembre. Or, pour leur garantir de
pouvoir adopter des résolutions en temps utile, les assemblées
disposent d'un droit de « réserve d'examen
parlementaire ». L'Assemblée ou le Sénat ont ainsi un
délai pour manifester leur intention d'adopter une
résolution : huit semaines pour un projet d'acte législatif
de l'Union, quatre pour les autres actes. Le Gouvernement doit, tant que le
délai n'a pas expiré, éviter de prendre une position
définitive au Conseil européen, voire proposer un report du vote.
Lorsque les délais sont contraints, le gouvernement me sollicite - de
même que mon homologue de l'Assemblée nationale, Pierre Lequiller
- pour que la réserve d'examen parlementaire puisse être
levée en urgence.
Je n'aime pas cette procédure. Quand les circonstances
l'exigent, je suis prêt à donner mon accord, s'il s'agit de textes
mineurs. Ce n'est pas le cas ici et la commission des affaires
européennes était unanime à exprimer des réserves
sur le texte. J'ai donc refusé l'examen en urgence et le Gouvernement a
dû s'abstenir lors du Conseil européen du 13 décembre. Ce
sera un message à l'intention du Parlement européen qui va se
prononcer dans les prochaines semaines. Le Conseil devra ensuite, si le
Parlement l'a approuvé, autoriser la conclusion de l'accord. Si un
certain nombre d'Etats veulent bloquer le processus, ils le peuvent s'ils
disposent de suffisamment de voix au Parlement européen. C'est ce qui a
failli arriver puisque l'Allemagne s'est abstenue. J'ajoute que les parlements
nationaux ont des leviers d'action, même sur un texte approuvé par
le Conseil européen. La proposition de résolution a été
votée il y a plus de quatre semaines par la commission des affaires
européennes : elle est donc devenue proposition de
résolution du Sénat. M.
Pierre-Yves Collombat. - Pourquoi une simple réserve alors
que vous étiez opposé à l'accord ? Et maintenant, que
va-t-il se passer : cet accord inacceptable s'imposera-t-il à tous
les Etats ? M. Simon
Sutour. - Lever la réserve est une possibilité dont
je dispose comme président de la commission, lorsque le gouvernement le
sollicite. J'accède souvent à cette demande mais en l'occurrence
je ne l'ai pas fait, si bien que le gouvernement a dû demander au Conseil
le renvoi du texte à un examen ultérieur. A présent le
Parlement européen va devoir donner son avis. M.
Pierre-Yves Collombat. - A-t-il le pouvoir de s'y opposer ? M. Simon
Sutour. - Oui. M.
Pierre-Yves Collombat. - Mais les gouvernements peuvent passer
outre ? M. Simon
Sutour. - Oui. Les choses ne sont du reste pas si simples. Les
Etats-Unis font pression pour que l'accord soit adopté, ou ils
n'accepteront plus nos ressortissants. L'accord avec l'Australie, en revanche,
était un bon accord. M. Yves
Détraigne. - Depuis plusieurs années, sur ces
questions, la commission des lois a suivi unanimement la commission des
affaires européennes. Elle a toujours été attentive
à la protection de la vie privée et des données
personnelles. Elle a jugé que trois ans de conservation étaient
bien suffisants, les services de renseignement ne manifestant pas le souhait
d'une plus longue durée. Suivons la position des affaires
européennes et restons prudents car, derrière le PNR, il y a le
fichage des personnes. M.
Jean Louis Masson. - Les Etats-Unis, comme en témoignent
Abou Ghraib ou Guantanamo, n'ont pas la même conception des droits de
l'homme que nous. L'accord signé peut déboucher sur un fichage
ethnique, ne l'oublions pas. Si la majorité des Etats européens
se décidaient à suivre les Américains, un Etat, une
association, auraient-ils la faculté de contester la conformité
de l'accord aux principes fondateurs de l'Union européenne ?
Personne ne se gêne pour critiquer la Hongrie sur ce fondement. M. Simon
Sutour. - Le problème est différent. La Hongrie est
un Etat membre, ici nous parlons d'un partenaire extérieur. M.
Jean Louis Masson. Si nous signons, nous serons complices des
Etats-Unis. M. Simon
Sutour. - Il ne s'agit pas de n'importe quel partenaire. Le
Conseil européen a approuvé l'accord, la France s'est abstenue et
j'avoue mon contentement que le refus de lever la réserve ait eu cette
conséquence. Notre rôle est de dire clairement que tout cela n'est
pas suffisant. Quant à savoir si un Etat seul ou des associations ont
qualité pour agir, je ne saurais le dire. M.
aurons prochainement une audition conjointe avec la commission des affaires
européennes : nous entendrons Mme Viviane Reding, la
vice-présidente de la Commission européenne, en charge de la
justice en particulier, sur les litiges liés à internet. S'ils
sont jugés selon le droit du pays où l'opérateur internet
a son siège, par exemple le droit irlandais, il en résultera de
graves inconvénients pour les libertés. M. Sutour travaille
à une résolution sur le sujet. Cette rencontre avec Mme Reding
est nécessaire. M. Simon
Sutour. - Elle aura lieu le 21 février prochain et ce sera
la première audition conjointe de nos deux commissions de la session. Je
salue la remarquable disponibilité de Mme Reding à notre
égard. Nous attendons les propositions concrètes de la
Commission, et peut-être élaborerons-nous une proposition de
résolution commune. Si tel était le cas, espérons que
notre avis serait entendu. M.
là un grave sujet, qui touche au champ de compétence de la Cnil
et aux libertés personnelles.
La commission procède ensuite à l'examen
du rapport de M. Jean-Pierre Sueur sur la proposition de loi
n° 229 (2011-2012), adoptée par l'Assemblée nationale,
visant à réprimer la contestation de l'existence des
génocides reconnus par la loi.
EXAMEN DU RAPPORT
Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Nous sommes
invités à nous prononcer sur la proposition de loi de Mme
Valérie Boyer visant à réprimer la contestation de
l'existence des génocides reconnus par la loi, adoptée par
l'Assemblée nationale le 22 décembre 2011. Ce texte tend à
punir d'un an d'emprisonnement et de 45 000 euros d'amende les personnes qui
contestent ou minimisent de façon outrancière, publiquement,
l'existence d'un ou plusieurs crimes de génocide, reconnus comme tels
par la loi française.
En l'état du droit, le dispositif s'appliquerait aux
personnes qui contestent ou minimisent l'existence du génocide
arménien, seul reconnu comme tel par la loi du
29 janvier 2001. Mais il pourrait, à l'avenir, s'appliquer
à la contestation d'autres génocides puisque des propositions de
loi ou des amendements ont été déposés pour
reconnaître officiellement le génocide tzigane pendant la Seconde
Guerre mondiale, le génocide ukrainien de 1933-1934 ou encore le
« génocide » entre guillemets vendéen de
La proposition de loi pose la question des moyens dont dispose
le pouvoir politique pour reconnaître solennellement les souffrances
endurées par les victimes. En outre, quelles limitations à la
liberté d'expression une société démocratique
est-elle prête à accepter au nom de la protection de la
mémoire et de la dignité des disparus ? L'intervention du
législateur dans le champ de l'Histoire est-elle légitime ?
Les génocides et autres crimes contre l'humanité
sont odieux, car au-delà des souffrances infligées aux victimes,
ils remettent en cause l'identité et la part d'humanité de tout
être humain et portent atteinte aux valeurs essentielles de nos
civilisations. La contestation de ces crimes, parce qu'elle porte atteinte
à la dignité des rescapés, encourt une réprobation
morale : celle-ci doit-elle s'accompagner d'une condamnation
pénale ? Telle est la question posée. Ce n'est pas la première fois. Il y a quelques mois, le
Sénat a examiné une proposition de loi de M. Serge Lagauche
visant à réprimer la contestation du génocide
arménien. Notre commission avait alors estimé à
l'unanimité, sur le rapport du président Jean-Jacques Hyest, que
cette proposition de loi présentait un risque sérieux d'atteinte
à plusieurs principes fondamentaux reconnus par notre Constitution : le
Sénat l'avait rejetée, adoptant une motion d'exception
d'irrecevabilité présentée par notre commission.
Le présent texte soulève des interrogations
identiques et les réserves que j'éprouvais alors n'ont pas
varié : si la réalité du génocide
arménien de 1915 est indéniable, la création d'un
délit pénal de contestation ou de minimisation de ces faits
soulève de nombreuses difficultés -légitimité de
l'intervention du législateur dans le champ de l'Histoire et
compatibilité avec plusieurs des principes fondamentaux de notre droit.
Je souhaite un débat apaisé. Il serait absurde
d'affirmer que contester les lois mémorielles ou refuser de confondre le
Parlement avec une juridiction fait le jeu du
« négationnisme », qui est une attitude odieuse. Un
tel amalgame n'est pas acceptable.
La loi du 29 janvier 2001, par laquelle la France a
officiellement reconnu l'existence du génocide arménien de 1915,
est la seule ayant expressément reconnu un génocide en tant que
tel. Comme le rappelait il y a quelques mois M. Hyest, le déroulement
des faits ayant conduit au génocide arménien de 1915 est
largement connu. Si le nombre exact des victimes demeure difficile à
établir avec certitude - entre 800.000 et 1,25 million de victimes - il
est admis qu'il a conduit à la disparition des deux tiers de la
population arménienne de l'Empire ottoman. Les massacres de 1915 constituent le premier génocide
du XXe siècle. Ce n'est toutefois qu'à l'issue de la Seconde
Guerre mondiale que les notions de crime contre l'humanité et de
génocide sont devenues des concepts juridiques autonomes : le crime
contre l'humanité a été défini pour la
première fois par le statut du tribunal de Nuremberg annexé
à l'accord de Londres du 8 août 1945 ; et le génocide, par
la convention pour la prévention et la répression du crime de
génocide du 9 décembre 1948. Le droit pénal français s'est très
largement inspiré de ces définitions. Pour l'essentiel, les
éléments matériels constituant le crime de génocide
ou les autres crimes contre l'humanité correspondent à des
infractions réprimées par ailleurs par le code pénal,
-tels qu'assassinats, tortures, violences-, qui prennent la qualification de
génocide ou de crime contre l'humanité en présence d'un
élément moral spécifique : l'exécution d'un plan
concerté, guidé par des motifs idéologiques et tendant
à la destruction totale ou partielle d'un groupe national, ethnique,
racial ou religieux, ou d'un groupe déterminé à partir de
tout autre critère arbitraire. Le génocide, comme les autres
crimes contre l'humanité, est puni de la réclusion criminelle
à perpétuité. Il est imprescriptible.
En l'état actuel de la recherche historique, il
apparaît que la qualification de génocide doit être
appliquée aux massacres commis contre les populations arméniennes
en 1915. Comme l'écrivait en 1998 notre collègue
député René Rouquet dans son rapport sur la loi du 29
janvier 2001, « le caractère systématique, dans toutes
les régions de Turquie, des tueries, des conversions forcées, de
la mise à mort des déportés par épuisement et dans
des conditions inhumaines, est établi grâce aux archives de
nombreux pays. Ces témoignages montrent que la déportation (...)
faisait partie d'un processus de destruction systématique,
organisé et prémédité ».
Suivant l'exemple de l'Uruguay en 1965, une quinzaine de
parlements étrangers, le Parlement européen et l'Assemblée
parlementaire du Conseil de l'Europe ont officiellement reconnu l'existence du
génocide arménien. Ce fut le cas en France avec la loi du
29 janvier 2001. Le débat ne porte donc plus sur ce
point : il y a eu un génocide et nous éprouvons tous
l'infini respect dû aux si nombreuses victimes et à un peuple
qu'on a voulu briser, nier, anéantir. En proposant de créer un délit de contestation
ou de minimisation de faits historiques que la loi a qualifiés de crime
de génocide, la présente proposition de loi invite à
s'interroger sur la légitimité des « lois mémorielles
». A sept reprises entre 1990 et 2005, le Parlement a
légiféré sur des périodes ou des acteurs de
l'Histoire. Chaque fois, cela a suscité un large débat sur la
légitimité de l'intervention du législateur dans le champ
de la recherche historique. Laissez-moi citer Robert Badinter, lors de son
audition par la mission d'information de l'Assemblée nationale sur les
questions mémorielles : « Il faut mesurer (...) ce
que peut signifier, pour les descendants de victimes de crimes contre
l'humanité, un déni de mémoire. (...) Mais
l'émotion et la compassion que l'on peut éprouver devant ce que
Jaurès appelait `le long cri de la souffrance humaine' n'empêchent
pas le juriste de faire preuve de distance. (...) La mémoire est
nécessaire, c'est un devoir vis-à-vis des morts. (...) Mais une
chose est la commémoration, une autre chose est le recours à la
loi. »
Robert Badinter ajoutait : « Il est un
principe constitutionnel fondamental, que le Conseil a maintes fois
rappelé : la loi n'est l'expression de la volonté
générale que dans le respect de la Constitution. (...) S'agissant
de la loi sur le génocide arménien, beaucoup se sont
interrogés sur la compétence du Parlement français
à légiférer sur un évènement historique qui
est survenu il y a près d'un siècle dans un territoire
étranger, sans qu'on ne connaisse ni victimes françaises, ni
auteurs français. Mais l'important est ailleurs : (...) à
l'évidence, l'article 34 de la Constitution ne permet pas au Parlement
de se prononcer ainsi sur un évènement historique ».
Sont régulièrement soulevés aussi les
risques d'atteinte à la liberté d'opinion et d'expression,
d'atteinte à la liberté des enseignants et de la recherche. Je vous rappelle enfin que, depuis la révision
constitutionnelle de 2008, le Parlement a retrouvé le droit de se
prononcer sur de tels sujets par le biais de résolutions.
Je suis, moi aussi, réservé sur la
légitimité des lois mémorielles et je partage la
préconisation formulée par le rapport consacré aux
questions mémorielles de M. Bernard Accoyer, président de
l'Assemblée nationale, qui propose, sans remettre en cause les lois
votées, de renoncer pour l'avenir à cette tentation.
La plupart des juristes estiment qu'il y a un risque
sérieux d'inconstitutionnalité à créer un
délit pénal. En outre, j'imagine difficilement que la commission
des lois tranche dans un sens contraire à la position qu'elle avait
prise il y a huit mois. Ce que je vous propose de défendre n'est pas la
position d'un parti ou d'un groupe, mais une position fondée sur
l'idée que nous nous faisons du droit et du rôle de la loi. Quels sont ces risques d'inconstitutionnalité ? D'abord
un risque de non-respect du principe de la légalité des
délits et des peines. Bien qu'elle s'en inspire, la présente
proposition de loi diffère en réalité du dispositif retenu
par la loi dite « Gayssot », s'agissant de la
pénalisation de la contestation de la Shoah. La loi Gayssot est
adossée à des faits précis, reconnus par la convention
internationale de Londres de 1945 ou par une juridiction internationale - le
tribunal de Nuremberg - au terme de débats contradictoires. Comme
l'avait alors observé notre ancien collègue Charles Lederman,
rapporteur de cette loi, l'infraction créée n'avait pas pour but
d'instituer une vérité officielle, mais de faire respecter
l'autorité de la chose jugée. Dans un arrêt du 7 mai 2010, la Cour de cassation a
estimé que la question de la constitutionnalité de la loi Gayssot
ne se posait pas « dans la mesure où l'incrimination
critiquée se réfère à des textes
régulièrement introduits en droit interne, définissant de
façon claire et précise l'infraction ».
La situation est très différente ici : le
génocide arménien de 1915 a été commis avant
l'adoption de la convention de 1948 et ses auteurs n'ont jamais
été jugés, ni par une juridiction internationale, ni par
une juridiction française. De ce fait, il n'existe pas de
définition précise des faits constituant ce génocide dans
une convention internationale ni dans des décisions de justice. Cette
difficulté vaudrait également pour d'autres génocides que
le législateur pourrait souhaiter qualifier comme tels par la loi. En outre, les termes de la proposition de loi sont
imprécis. Le fait de « contester ou de minimiser de
façon outrancière » l'existence d'un
génocide est plus large que sa seule négation. Les
difficultés d'interprétation seraient réelles s'agissant
d'évènements historiques sur lesquels subsistent encore des zones
d'ombre. Le champ de l'infraction créée apparaît
ainsi contraire au principe de la légalité des délits et
des peines. Le Conseil constitutionnel considère que ce principe est
respecté dès lors que l'infraction est définie
« dans des conditions qui permettent au juge, auquel le principe
de légalité impose d'interpréter strictement la loi
pénale, de se prononcer sans que son appréciation puisse encourir
la critique d'arbitraire ». Il y a aussi un risque de non-respect du principe de
liberté d'opinion et d'expression, protégé par l'article
11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ainsi que par
l'article 10 de la Convention européenne des droits de l'homme. Cette
liberté admet des restrictions, destinées à
protéger d'autres droits et libertés - la sécurité
publique, la prévention des infractions, la protection de la
santé ou de la morale, ou encore le respect de la vie privée.
Encore faut-il que ces restrictions soient proportionnées aux objectifs
poursuivis. Si la loi Gayssot paraît compatible avec le principe de
liberté d'opinion et d'expression, c'est qu'elle tend à
prévenir la résurgence d'un discours antisémite. C'est ce
qu'a jugé la Cour européenne des droits de l'homme dans sa
décision Garaudy du 24 juin 2003. Or aucun discours de nature comparable
ne vise aujourd'hui nos compatriotes d'origine arménienne : de ce fait,
le Conseil constitutionnel pourrait considérer le délit
créé comme excédant les restrictions communément
admises. Le principe de liberté de la recherche scientifique
découle, d'une part, des principes de liberté d'opinion et
d'expression, d'autre part, du principe d'indépendance des professeurs
de l'enseignement supérieur. Le Conseil constitutionnel dans sa
décision du 20 janvier 1984 a estimé que « par leur
nature même, les fonctions d'enseignement et de recherche (...) demandent
(...) que la libre expression et l'indépendance des personnels soient
garanties par les dispositions qui leur sont applicables ». La
création de ce délit de contestation ou de minimisation ferait
peser un risque certain sur les travaux scientifiques que des historiens
conduiraient de bonne foi, dès lors que leurs conclusions seraient
regardées par certains comme minimisant des évènements
tragiques.
Par ailleurs, la proposition de loi se présente comme
la transposition en droit interne d'une décision-cadre en date du 28
novembre 2008, relative à la lutte pénale contre les
manifestations de racisme et de xénophobie. En réalité, la
transposition est très imparfaite. L'article 1er de cette
décision-cadre prévoit que chaque Etat-membre prend les mesures
pour faire en sorte que « soient punissables l'apologie, la
négation ou la banalisation grossière publiques des crimes de
génocide, crimes contre l'humanité et crimes de
guerre » lorsque le comportement « risque
d'inciter à la violence ou à la haine à l'égard
d'un groupe de personnes ou d'un membre d'un tel groupe ». La
finalité est donc ici de lutter contre le racisme ou la
xénophobie, pas seulement de protéger la mémoire. Or
l'infraction créée par la proposition de loi ne comporte pas cet
élément intentionnel. En outre, comme l'avait montré M. Badinter en mai
dernier, la proposition de loi, si elle était adoptée, risquerait
de mettre en péril la loi du 29 janvier 2001...
Jacques Mézard. - Exact ! M.
Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - ... si le
Conseil constitutionnel était saisi, soit avant la promulgation, soit
dans le cadre d'une question prioritaire de constitutionnalité. Car le
Conseil a la faculté, lorsqu'il examine la constitutionnalité
d'une loi, d'examiner aussi celle des textes législatifs
antérieurs dans laquelle le nouveau s'enracine. Et la
constitutionnalité de la loi du 29 janvier 2001 est douteuse, comme l'a
démontré le doyen Georges Vedel en 2005, dans le dernier texte
qu'il publia. Le principe de séparation des pouvoirs législatif
et judiciaire, expliquait-il, « met (outre le bon sens) un
obstacle infranchissable à ce que le législateur se prononce sur
la vérité ou la fausseté de tels ou tels faits, sur leur
qualification dans une espèce concrète et sur une condamnation,
même limitée à une flétrissure ». Or
une déclaration d'inconstitutionnalité de la loi du 29 janvier
2001 serait un recul pour les rescapés de 1915 et pourrait être
regardée comme une victoire par les négationnistes - ce que notre
commission ne peut pas accepter. Si, en l'état du droit, seule la négation de la
Shoah est susceptible de donner lieu à des poursuites pénales,
les rescapés d'autres génocides ne sont pas pour autant
dépourvus de voies de recours contre les propos négationnistes.
Diffamation, injure raciale ou religieuse, provocation à la
discrimination, à la haine ou à la violence à
l'égard d'une personne ou d'un groupe de personnes en raison de leur
origine sont passibles de sanctions pénales - l'apologie des
génocides et crimes contre l'humanité l'est également. Par
ailleurs, de tels faits sont susceptibles de donner lieu à une action au
civil, sur le fondement de la responsabilité de droit commun
édictée par l'article 1382 du code civil. C'est sur ce fondement
qu'un historien a été condamné en 1995 par le TGI de Paris
comme ayant « manqué à ses devoirs
d'objectivité et de prudence, en s'exprimant sans nuance sur un sujet
(...) sensible » ; le tribunal a estimé que ses
propos, « susceptibles de raviver injustement la douleur de la
communauté arménienne », étaient fautifs et
justifiaient une indemnisation.
J'appelle à un débat serein. C'est notre
conception du droit qui est ici en jeu, dans le respect infini des victimes du
génocide arménien. Je vous propose, comme notre commission l'a
fait il y a huit mois à l'initiative de M. Hyest sur la proposition de
loi de Serge Lagauche, d'opposer à cette proposition de loi une motion
d'irrecevabilité. Mme
Nicole Borvo Cohen-Seat. - Nous sommes à l'origine, avec
d'autres, de la loi de 2001. Et un certain nombre de sénateurs de notre
groupe avaient déposé une proposition de loi identique à
celle adoptée à l'Assemblée nationale. Nous savons aussi
que la présente proposition de loi pose des problèmes mais tous
les arguments juridiques invoqués par M. Sueur tendent à
prouver que la loi de 2001 n'aurait pas dû être votée. M.
Patrice Gélard. - Evidemment. Et souvenons-nous que
perseverare diabolicum... Mme
Nicole Borvo Cohen-Seat. - La Shoah a été reconnue
en droit international et par la communauté internationale - il ne
s'agit pas d'une loi du vainqueur. La situation juridique n'est pas identique
ici. Ceux qui souhaitent l'adoption de la proposition de loi peuvent
répondre qu'en 2001, le législateur a voté un texte sans
conséquence juridique. Mais toute loi doit avoir une application ;
et la reconnaissance du génocide peut prendre d'autres formes qu'une
loi. Ceux qui soutiennent la proposition de loi veulent en fait
affirmer haut et fort que le génocide a existé et qu'il faut que
cette reconnaissance emporte des conséquences sur le plan pratique. Nous sommes conscients des conditions dans lesquelles se
déroule ce débat, relancé par le président de la
République à quelques semaines de l'élection
présidentielle. Cette opération de mauvais aloi ne facilite pas
nos discussions.
Je rappelle que l'ancienne majorité avait
repoussé une proposition de loi identique. Restant fidèles à la loi de 2001, dont je vous
rappelle qu'elle a été votée à une très
large majorité, nous nous abstiendrons sur cette motion
d'irrecevabilité.
Catherine Tasca. - Je voterai la motion d'irrecevabilité
en reprenant, au-delà des problèmes posés par la
précipitation dans le dépôt de ce texte, plusieurs des
arguments avancés par le Président Sueur. Il ne saurait
être question de nier le génocide arménien, mais je partage
son raisonnement sur les risques d'inconstitutionnalité liés en
particulier au non-respect du champ d'intervention du législateur.
Contrairement à la loi Gayssot qui pouvait trouver des fondements dans
le droit positif, la présente proposition représente un
véritable détournement de la fonction législative. Elle
constitue aussi une menace pour le travail des chercheurs, qu'il nous revient
au contraire de protéger.
Jean-Jacques Hyest. - Je précise que je m'exprime à
titre personnel et en particulier en qualité de rapporteur de la
précédente proposition de loi qui avait rejetée par notre
commission à l'unanimité sur le fondement d'arguments très
semblables à ceux évoqués par le Président Sueur,
notamment sur le terrain de la constitutionnalité. Le fait que l'on ait
voté une loi en 2001 n'est pas une raison valable pour faire de
même aujourd'hui car entre-temps, nous avons retrouvé la
faculté de voter des résolutions, ce qui me semble l'instrument
juridique le plus adapté à pareil sujet. Ne soyons pas le seul
pays à voter une loi alors que d'autres parlements, dont le Parlement
européen, ont adopté des résolutions. J'ajoute en outre
que notre droit actuel permet déjà d'engager des poursuites, au
civil certes, lorsque les propos tenus sont excessifs.
Jacques Mézard. - Nicolas Alfonsi et moi-même avions
voté l'exception d'irrecevabilité sur le texte comparable qui
nous avait été soumis au mois de mai dernier. N'oublions pas que
nous sommes le législateur et il n'est pas sain que l'on nous soumette
ce type de texte, motivé par des préoccupations que nous pouvons
bien imaginer. Il sera d'ailleurs intéressant d'observer les changements
de vote susceptibles d'intervenir entre le 4 mai 2011 et le 23 janvier
Sur ce sujet, il est instructif de relire le rapport,
extrêmement intéressant en bien des points, de la mission
d'information de novembre 2008 présidée par le président
de l'Assemblée nationale, et notamment la première de ses
recommandations : le rôle du Parlement n'est pas de voter des lois
mémorielles, assorties de sanctions pénales.
Chacun peut, bien entendu, avoir son opinion sur la
portée de l'article 34 de la Constitution mais, pour notre part, nous
considérons qu'il ne revient pas au législateur de se prononcer
sur des événements historiques, et nous partageons l'ensemble des
motifs invoqués par le Président Sueur.
Par ailleurs, faire revenir ce texte ne contribue en rien
à la réconciliation entre ces deux peuples dont l'histoire
douloureuse a notamment été marquée par ce génocide
dont nous ne contestons nullement l'existence. L'adopter ne donnerait
décidément pas une belle image de notre République.
François Zocchetto. - C'est peu dire que notre commission
des lois est opposée à l'idée de lois mémorielles.
Mais le fait est que nous avons voté la loi du 29 janvier 2001 et que
celle-ci doit désormais être déclinée, faute de quoi
elle ne demeurera qu'une simple pétition de principe, d'autant plus
qu'elle n'a reçu, à ce jour, aucune application juridictionnelle
permettant d'en apprécier la portée et qu'elle ne peut donc
s'appuyer sur l'autorité de la chose jugée. Un tel raisonnement a
pu, nonobstant les arguments avancés par le rapporteur, qui
méritent d'être examinés de près, justifier le
dépôt de cette proposition de loi.
S'agissant de la question de sa possible
inconstitutionnalité, j'estime, au risque de vous choquer, qu'il serait
utile que la loi de 2001 fasse l'objet d'une question prioritaire de
constitutionalité (QPC) qui constaterait l'existence d'une
difficulté, auquel cas nous pourrions aussitôt déposer une
proposition de résolution destinée en quelque sorte à
remplacer cette loi. Nous avons en effet, avant tout, besoin de savoir à
quoi nous en tenir sur la valeur des textes et leur applicabilité,
d'autant plus qu'au-delà du génocide arménien nous
risquons d'être sollicités par d'autres communautés.
D'une façon générale, ce débat
provoque un malaise car il est l'objet d'un certain nombre de non-dits,
à commencer par celui lié au risque d'une forme de
hiérarchisation des différents génocides, ce qui serait un
non-sens, puisqu'un événement est un génocide ou il ne
l'est pas. En m'inspirant d'un article écrit par une de nos
collègues de la commission, j'ajouterai que la multiplication des lois
mémorielles constitue une menace pour la cohésion sociale.
Après s'être intéressé aux Arméniens, n'en
viendra-t-on pas, par exemple, à considérer d'une façon
particulière les personnes ayant des noms d'origine turque ? Les
réserves de la France face à la multiplication des lois
mémorielles tiennent aussi à notre difficulté à
aborder, au-delà des génocides étrangers, certains
événements de l'histoire de notre pays. Par exemple, lorsque
j'entends le président de notre commission parler du
« génocide » vendéen en y mettant des
guillemets, vous comprendrez que cela ne m'est pas indifférent.
En conclusion, regrettant le vote de la loi de 2001, j'estime
que nous devons aborder ce débat en faisant abstraction du contexte
électoral et en nous fondant à la fois sur une analyse juridique
et sur l'évaluation des conséquences de son vote sur la
société. Au sein du groupe centriste, chacun exprimera sa
sensibilité propre mais, pour ma part, j'envisage de m'abstenir, voire
peut-être ne pas prendre part au vote.
Esther Benbassa. - En tant qu'historienne, je travaille sous le
véritable diktat de la loi Gayssot imposée par les
différentes communautés qui ne cessent de nous dire comment l'on
doit écrire l'Histoire. Mon maître Pierre Vidal-Naquet, dont la
famille a disparu dans les camps, s'était élevé, à
l'époque, contre la loi Gayssot.
S'agissant du génocide arménien en particulier,
je rappelle qu'il a toujours été nié par la Turquie, et
que les archives de l'Empire ottoman sur les Arméniens et les Juifs ne
sont pas ouvertes. Mais, quand j'ai rédigé ma thèse sur la
période 1908-1920, j'ai vu voir de nombreux documents qui attestent de
la réalité du génocide arménien. Mais l'essentiel
aujourd'hui est que les Turcs eux-mêmes règlent cette question
avec les Arméniens au moment où l'on assiste à une
certaine ouverture, bien que l'utilisation du terme même de
génocide demeure passible de condamnation pénale en Turquie. Le génocide arménien qui n'a pas encore eu son
Nuremberg mérite d'être reconnu et de donner lieu à une
forme de règlement, par exemple au moyen d'une indemnisation, mais, pour
ce qui nous regarde, n'ajoutons pas à la loi de 2001 des lois
mémorielles qui empêchent les chercheurs de travailler.
N'oublions pas non plus le sort de la communauté
arménienne en Turquie, qui s'élève à 50 000
personnes, et qui est inquiète. J'en ai parlé lors d'un bref
séjour à Istanbul avec le patriarche arménien. N'oublions
pas les pogroms de 1942, de 1955, au moment de la crise à propos de
Chypre. Tout ceci me conduit à voter la motion d'irrecevabilité
qui nous est proposée. Laissons les Turcs écrire leur histoire et
trouver un modus vivendi avec les Arméniens.
Sophie Joissains. - Je m'étais
déjà prononcée en faveur de la proposition de loi
déposée par notre collègue Serge Lagauche, et même
si cette nouvelle proposition de loi présente quelques défauts,
je maintiendrai néanmoins ma position en votant contre la motion
d'irrecevabilité, car il me semble que la loi Gayssot a ouvert une voie
dans laquelle il est possible de s'engager sans que cela n'aboutisse à
une quelconque hiérarchisation des génocides. La communauté arménienne n'a pas eu droit
à son Nuremberg, notamment parce que nous faisons face à un
négationnisme d'État de la part de la Turquie, qui revient
à perpétuer le génocide. Dès lors, les
ressortissants français d'origine arménienne sont fondés,
au moment où la Turquie est candidate à l'entrée dans
l'Union européenne, à demander des comptes pour eux-mêmes
mais aussi pour les membres de leurs familles restés en Turquie. L'Union
européenne devrait d'ailleurs avoir une telle approche lorsqu'elle
envisage la candidature de ce pays. Il ne serait pas compréhensible qu'ayant affirmé
certaines valeurs à l'occasion de la loi de 2001, nous renoncions
à sanctionner ceux qui ne les respectent pas. Le vote de la proposition
de loi fondée sur ces valeurs sera même favorable à la paix
entre les Arméniens et les Turcs, car, comme le montre l'exemple
allemand, la paix et la réconciliation ne se fondent jamais sur l'oubli
mais exigent au contraire une reconnaissance préalable des
évènements, y compris douloureux.
Anziani. - Je comprends le sens de cette proposition de loi qui
est, au-delà de la question arménienne, d'affirmer l'existence de
droits fondamentaux. Mais si l'on souhaite faire respecter les droits
fondamentaux, il faut d'abord commencer par faire respecter les principes
fondamentaux qui fondent notre République, et, en la matière,
nous les mettons à mal. Ce texte porte d'abord atteinte au principe de
la séparation des pouvoirs en considérant que le politique peut
disposer de tous les pouvoirs, en l'occurrence se substituer à la
justice, ce que nous ne pouvons accepter sans conséquences
désastreuses. Ensuite, si nous admettions l'idée que le Parlement
puisse décider de l'existence d'un génocide, il faudrait admettre
que la vérité historique variera selon les temps et les lieux,
c'est-à-dire selon les majorités politiques et les Parlements
concernés, alors que c'est précisément ce que veut
combattre, me semble-t-il, la communauté arménienne. Je voterai d'autant plus la motion d'irrecevabilité que
la voie de l'action judiciaire, au civil, et celle de la résolution
d'origine parlementaire peuvent d'ores et déjà répondre
à ce type de question.
Pierre-Yves Collombat. - La liberté d'expression
présente parfois certains inconvénients, mais je rappelle que la
loi permet déjà d'y répondre pour ce qui est de l'injure
et de la diffamation. Pour le reste, si l'expression d'une opinion est
manifestement sans rapport avec la réalité, voire parfaitement
absurde ou odieuse ou même faisant oeuvre de propagande, l'interdire
reviendrait en fait à rétablir le délit d'opinion, ou
même de blasphème aboli par la Révolution française.
Ce serait une régression par rapport au régime libéral -au
sens vrai du terme- sur lequel est fondée notre République, qui
nous garantit le droit de dire ce que l'on pense, même si l'on pense mal.
Je fais bien évidemment référence aux opinions et non aux
actes qui pourraient en être le prolongement, ainsi que les appels
à la haine raciale, l'apologie de l'antisémitisme ou de la
xénophobie qui sont déjà par ailleurs sanctionnés.
Bien que n'étant pas parlementaire à l'époque,
j'étais favorable à la reconnaissance du génocide
arménien. Mais il s'agissait seulement d'une affirmation, alors qu'il
nous est demandé aujourd'hui de sanctionner ceux qui ne s'y
conformeraient pas. J'entends l'argument selon lequel il est incohérent
de ne pas sanctionner ceux qui contestent des valeurs que l'on affirmerait par
ailleurs. Mais alors, dans ce cas, allons-nous par exemple sanctionner
ceux qui pensent que les droits de l'homme ne sont pas universels ?
L'affirmation d'une valeur ne doit pas forcément conduire à la
sanction de ceux qui ne partageraient pas cette valeur. Voilà pourquoi
je soutiens la proposition de motion de notre rapporteur. Mme
Catherine Troendle. - Je souscris totalement aux propos de notre
collègue François Zocchetto. Notre groupe est dans sa majorité, mais de façon
non unanime, sensible au fait que le Conseil constitutionnel ne s'est, à
ce jour, jamais prononcé sur la loi dite
« Gayssot » ; même si la Cour de cassation a
été saisie d'une question prioritaire de
constitutionnalité en la matière, celle-ci ne l'a jamais
transmise au Conseil. S'il existe bien un risque d'inconstitutionnalité,
force est de constater qu'il ne s'agit pas d'une certitude et que nous
pourrions laisser le processus législatif aller à son terme et le
Conseil constitutionnel se prononcer définitivement. Nous avons légiféré sur les deux
génocides que sont la Shoah et le génocide arménien ;
le premier a été assorti d'un dispositif pénal, l'autre
non, cette distorsion mérite à mon sens d'être
corrigée pour des raisons de cohérence législative. Enfin, je rappelle que, contrairement aux affirmations de
notre excellent collègue Jean-Jacques Hyest, douze États
européens se sont prononcés en ce sens, dont six qui ont mis en
place des dispositifs législatifs présentant un volet
pénal. Mme
Corinne Bouchoux. - Si nul ne conteste la réalité du
génocide arménien, les débats que nous avons posent
néanmoins la question de savoir à quoi sert le Parlement et quels
sont les sujets sur lesquels nous devons et pouvons légiférer.
L'opportunisme législatif dont ce texte est empreint et qui met un
certain nombre de nos collègues dans l'embarras me semble justifier le
vote de la motion d'irrecevabilité proposée par le rapporteur.
Il faut refuser ce type de lois qui portent atteinte à la
crédibilité même du Parlement et qui ne sont, en outre,
absolument pas comprises hors de nos frontières. M.
Jean-Yves Leconte. - Tout en étant sensible aux arguments
relatifs à l'atteinte à la séparation des pouvoirs et au
risque de fragiliser la loi de 2001 par le vote d'un nouveau texte, il me
semble que la reconnaissance de la réalité du génocide
arménien est une priorité. Compte tenu de la gravité d'un
tel événement, il me semble difficile d'y opposer le souci de la
liberté de la recherche ou même de la liberté d'expression.
En outre, la pénalisation de la négation de ce
génocide contribuerait à la cohésion nationale
déjà évoquée par certains collègues, dans la
mesure où je vous rappelle que 500 000 de nos concitoyens sont les
descendants des victimes de ce terrible événement.
Tout cela conduit à justifier le texte qui est
proposé, même si j'admets qu'à côté de ces
considérations de fond, des considérations d'opportunité,
tenant en particulier aux relations déjà compliquées entre
la France et la Turquie, doivent être aussi prises en compte. Je suis
partagé et prévois en conséquence de m'abstenir.
Christian Cointat. - Je suis mal à l'aise face à
cette proposition de loi dont les conséquences nous échappent et
qui concerne en réalité beaucoup plus d'étrangers que de
ressortissants français. Je me retrouve totalement dans les propos de
notre collègue François Zocchetto. J'ajouterai que, si
effectivement nous comprenons le désarroi et les attentes de nombreuses
familles arméniennes, il ne faut pas non plus oublier, d'une part, que
de nombreuses familles françaises d'origine turque sont très
critiques face à ce dispositif et que, d'autre part, ce sont les
nombreux ressortissants français qui vivent aujourd'hui en Turquie qui
subissent les conséquences de ces tensions. C'est pourquoi, quelle que
soit l'issue de ce texte, car il y a autant de bonnes raisons de voter pour que
de voter contre, faisons attention à ne pas mettre en péril nos
compatriotes qui se trouvent en Turquie, ni les intérêts de la
France dans un grand pays ami, dont le rôle est essentiel dans la
résolution des conflits au Proche et Moyen-Orient. Je souhaiterais que
l'on ne perde pas de vue le fait que la Turquie est un acteur essentiel
à l'avenir de la paix sur la planète. A chacun donc de prendre
ses responsabilités, je vous annonce que moi-même j'ai fait le
choix de ne pas prendre part au vote de ce texte, car il ne devrait pas, selon
moi, être traité par le Parlement.
Gaëtan Gorce. - Je me placerai essentiellement non sur un
plan juridique mais du point de vue de l'idée que nous devons nous faire
de notre Nation. Il s'agit d'une approche certes délicate mais
indispensable pour aborder ce sujet difficile. J'ai la faiblesse de penser que
la Nation est une personne, sinon comment expliquer qu'elle ait survécu
au-delà des moments où sa sécurité ou sa
défense ont été mis en jeu ? Cette personne s'est
forgée au fil du temps et des épreuves, autour de valeurs
communes qui constituent notre mémoire nationale, fruit de l'Histoire,
mais aussi le résultat de choix, auxquels nous participons
au-delà de nos différences. Si nous confondons la
mémoire et l'Histoire nous commettrons une grave erreur. Par ailleurs, eu égard à nos tentations à
vouloir multiplier les lois mémorielles, nous devons être
attentifs à notre mémoire nationale, synthèse de
mémoires diverses et non pas addition de mémoires, qu'elles
soient ouvrière, religieuse ou encore laïque. Si cette
mémoire nationale, qui transcende les mémoires
particulières, commence à être remise en cause au motif
qu'elle devrait constituer une addition de mémoires spécifiques,
tout aussi légitimes soient-elles, alors nous prenons le risque de la
détruire et de mettre en danger la cohésion nationale. Cela ne
signifie nullement que nous ne devons pas réactualiser cette
mémoire, mais ce n'est pas le rôle de la loi. Nous devons le
faire davantage par la commémoration, indiquant ainsi aux
communautés visées, en l'occurrence la communauté
arménienne, qu'elles font partie intégrante de la
communauté nationale. Si nous commençons à décider
dans un texte ce que doit être la mémoire nationale, nous risquons
de déclarer une guerre des mémoires consistant à savoir si
la Révolution française est bien notre socle politique ou si elle
a commis un génocide en Vendée, alors c'est toute la construction
politique, intellectuelle et affective de la Nation que nous mettons en danger.
Je regrette que des hommes et des femmes qui prétendent
être des hommes ou des femmes d'État se soient permis des
déclarations à ce sujet qui sont indignes de quiconque veut
diriger la République.
Jean-René Lecerf. - Je me retrouve, pour ma part,
complètement dans les propos tenus par les présidents successifs
de notre commission des lois. J'éprouve personnellement une
difficulté à voter une loi dans le dessein de permettre au
Conseil constitutionnel d'en vérifier la constitutionnalité et
par voie de conséquence de déclarer éventuellement
l'inconstitutionnalité de la loi de 2001. Je crains aussi une forme
d'effet de « contamination » de cette proposition de loi et
que des propositions de lois soient déposées pour
reconnaître officiellement qu'un génocide a été
commis au Cambodge, au Rwanda, en Vendée, ou encore lors de la
colonisation, entravant ainsi le travail des scientifiques. Les victimes, comme les bourreaux, du génocide
arménien ont disparu, la véritable réparation offerte aux
familles des victimes serait la reconnaissance du génocide par la
Turquie et je ne crois pas que nous y parviendrons de cette manière,
alors même que les Gouvernements européens seraient parfaitement
fondés à faire de cette reconnaissance une condition de
l'entrée de cet État dans l'Union européenne. M.
Nicolas Alfonsi. - J'ai déjà dit en d'autres
circonstances et en d'autres lieux que cette proposition de loi me paraissait
totalement hypocrite, car elle constitue en réalité un projet de
loi déguisé. Ce texte est aussi dangereux car il vient troubler
nos relations avec ce grand pays qu'est la Turquie, le doyen Vedel soulignant
déjà en son temps le débordement de compétences de
la part du Parlement lorsque celui-ci s'immisce dans les relations
internationales. Quant au débat sur la question prioritaire de
constitutionnalité, je vous soumets une question de politique
fiction : si elle est posée ou bien si un recours permet de
« purger » en quelque sorte la loi de 2001 et qu'aucun
génocide n'est reconnu, quel service rendrions-nous vraiment aux
Arméniens ? Nous n'avons pas vocation à écrire l'Histoire.
Dès lors, le problème n'est pas celui de la communauté
arménienne auquel nous sommes tous sensibles, mais celui de savoir
comment le Parlement doit écrire le droit. J'estime que nous avons le
devoir de voter cette motion d'irrecevabilité. M.
Philippe Bas. - Il me semble effectivement que le
premier devoir de notre commission est de se prononcer sur les questions
juridiques. Celles-ci sont loin d'être simples car, si la loi du 29
janvier 2001 est certainement contraire à l'article 34 de la
Constitution, à partir du moment où nous voterions cette
proposition de loi, nous donnerions à la loi de 2001 un effet utile,
autrement dit certaines de ses dispositions deviendraient exécutoires.
Ainsi le fait de nier l'existence du génocide arménien serait
passible de sanctions pénales. Par conséquent nous ne serions
plus du tout dans le schéma d'une loi remplaçant une
résolution qui ne pouvait pas, à l'époque, être
adoptée par le Parlement, mais dans celui d'une loi comportant une
sanction pénale. L'autre problème de constitutionnalité, plus
difficile à résoudre et tenant au texte même de la
proposition de loi, concerne la séparation des pouvoirs. En effet, en
condamnant la négation du génocide qui n'a pas fait l'objet de
condamnations par un tribunal, le législateur s'immiscerait dans un
domaine qui, par essence, relève du juge. Pour autant, faut-il que nous tranchions nous-mêmes
cette question de constitutionnalité ou bien devons-nous en laisser le
soin au Conseil constitutionnel ? Les deux attitudes sont envisageables
et, pour ma part, je suis prêt à laisser à la fois le
débat se poursuivre et à donner l'opportunité au Conseil
de se prononcer. C'est pourquoi je ne prendrai pas part au vote.
Christophe Béchu. - Je suis complètement
opposé aux lois mémorielles, y compris à la loi de 2001,
mais je ne souscris pas aux arguments relatifs à la
constitutionnalité de la présente proposition de loi, en ce
qu'elle prévoit que tout génocide reconnu ne peut être
contesté. Certes, il y a des difficultés, comme la signification
exacte des termes « minimiser de façon
outrancière ». Mais je suis aussi très surpris
d'entendre en commission des lois des arguments tendant à
protéger une loi que l'on considère comme constitutionnellement
fragile et à éviter pour cela le risque qu'une QPC ne soit
posée. Ne serait-ce pas une incitation à adopter des lois
dénuées de toute portée réelle, qui ne seraient en
quelque sorte des résolutions, ce qui serait absurde ?
Sur le fond du texte, si je souscris à plusieurs
éléments de la présentation du Président Sueur,
l'argument selon lequel on ne pourrait punir que la négation d'un
génocide susceptible de se reproduire ou intervenant à l'encontre
d'une population qui continue à faire l'objet d'une haine ou d'un risque
de xénophobie me pose une vraie difficulté.
Je ne vous cache pas que j'ai aussi été
étonné d'entendre invoqués des arguments
d'opportunité tenant à la nécessité de
ménager telle communauté ou nos relations avec tel pays, ce qui
me semble être hors de propos s'agissant du texte d'harmonisation
pénale qui nous est soumis.
Sur l'ensemble, sans savoir quel sera exactement mon vote sur
la proposition de loi, je puis vous dire que pour les raisons que je viens de
vous indiquer je m'opposerai à la motion d'irrecevabilité.
Patrice Gélard. - Vous avez constaté que chacun au
sein du groupe UMP votera sur ce texte en fonction de son opinion personnelle
dans la mesure où il n'y a pas d'unanimité sur ce sujet.
Pierre-Yves Collombat - Il n'y a pas que dans
votre groupe !
Patrice Gélard. - Parmi les propos entendus, il est un
argument juridique que je trouve inacceptable, selon lequel une loi dont
l'inconstitutionnalité n'aurait pas été soulevée et
qui serait, de ce fait, entrée en vigueur aurait vocation à
s'imposer à l'ensemble des textes postérieurs. Elle me rappelle
étrangement Pachoukanis, le théoricien du droit soviétique
affirmant que le droit était au service du pouvoir ...
Nicole Borvo Cohen-Seat. - On atteint des sommets ! M.
Patrice Gélard. - Mais je ne m'en prends pas à
l'U.R.S.S. et je pourrais tout autant faire référence à la
tradition britannique selon laquelle le Parlement est supposé pouvoir
tout faire, sauf changer un homme en femme. Ces conceptions sont
éloignées de la nôtre qui repose depuis 1789 sur le
principe de la séparation des pouvoirs, dont la loi de 2001 est pourtant
la négation. En me référant notamment à la mise en
garde du doyen Vedel sur ce sujet, j'estime que l'on ne peut pas continuer
indéfiniment à vivre dans un système fondé sur un
texte dont on peut penser qu'il présente des irrégularités
au regard d'un principe constitutionnel, même si c'est bien entendu au
seul Conseil constitutionnel qu'il revient de statuer sur sa
constitutionnalité. Le législateur ne peut pas tout et, s'il était
tenté de tout faire, il perdrait alors sa légitimité.
C'est sur la base des arguments juridiques et indépendamment du fond que, comme Jean-Jacques Hyest, je voterai la motion d'irrecevabilité.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur.- Je tiens
à remercier l'ensemble des orateurs pour le climat dans lequel nous
venons de débattre.
Mme Borvo, qui avez estimé que la loi de 2001
n'aurait pas dû être votée, je vous rappelle que mes propos
ne portaient que sur les risques de mise en cause de la
constitutionnalité de celle-ci. Je remercie Mme Tasca pour avoir été la
première à soulever la question du rôle de la loi, ensuite
reprise par plusieurs de nos collègues.
A M. Jean-Jacques Hyest, outre que je partage son opinion sur
le fait que la résolution parlementaire constitue un instrument
adapté à ce type de sujet, je tiens à dire que, si j'ai
tenu à être rapporteur de ce texte, c'est au nom de la
continuité des travaux de notre commission. Au-delà des
circonstances politiques changeantes, il revient en effet à cette
dernière d'affirmer un certain nombre de principes.
Merci, M. Mézard, d'avoir mentionné le
remarquable rapport de Bernard Accoyer, qui pourrait inciter son auteur
à prendre quelques initiatives ...
Merci, M. Zocchetto, pour vos propos, mais je souligne le
paradoxe consistant à vouloir s'inscrire dans une continuité
envers une loi dont la constitutionnalité est douteuse. Le doyen
Gélard a répondu à ce raisonnement par l'absurde, mais je
suis en phase avec M. Zocchetto quant aux lois mémorielles et au
devoir de mémoire envers les victimes arméniennes de ce
génocide.
Mme Benbassa s'est exprimée avec sa compétence
d'historienne. Il est assurément souhaitable que les autorités
arméniennes et turques continuent à se parler. Des actes ont
déjà eu lieu, comme le fait d'assister ensemble à un match
de football. Il serait bon que l'Unesco crée une commission mixte
d'historiens, ce que souhaitent certains intellectuels turcs et
arméniens.
Je remercie Mlle Joissains d'avoir explicité sa
position. Il va de soi que la loi française n'influencera nullement le
négationnisme en Turquie, puisque la loi française ne s'applique
qu'en France. Les autorités arméniennes n'ont pas fait voter de
loi pénalisant la négation du génocide, mais vous avez
raison d'affirmer que la paix véritable ne peut être bâtie
sur l'oubli.
M. Anziani a défendu la nécessaire
séparation des pouvoirs. Le Parlement n'est ni un
amphithéâtre universitaire où l'on fait de l'Histoire, ni
un tribunal. S'il se charge d'établir la vérité
historique, le résultat peut varier selon les majorités...
Merci à M. Collombat, qui s'est fondé sur les
grands textes de la République pour plaider contre le
rétablissement du délit d'opinion.
MM. Leconte, Cointat et Alfonsi ont mis l'accent sur nos
relations avec la Turquie. Me limitant à l'exception
d'irrecevabilité, je n'ai pas évoqué la diplomatie, mais
il est vrai que la Turquie est un grand pays qui joue un rôle
décisif dans une région périlleuse du monde. Les relations
avec ce grand pays sont un sujet sensible pour tout ministre des affaires
étrangères, notamment l'actuel. J'ai regretté à ce
propos qu'une phase de très grande ouverture sur l'éventuelle
adhésion de la Turquie à l'Union européenne ait
débouché sur la fermeture absolue. En tout état de cause,
les relations entre l'Union européenne et la Turquie sont très
importantes.
M. Gorce, merci pour vos belles paroles sur la loi et la
mémoire. Vous avez rappelé qu'en France, la mémoire
nationale n'est pas l'addition de mémoires communautaires, mais leur
synthèse réalisée par le creuset républicain.
M. Lecerf, merci d'avoir insisté avec chaleur sur
la continuité de la commission, lourde de signification si ma
proposition est adoptée. Je souligne également les propos de M. Bas sur la
séparation des pouvoirs, me réjouissant d'une forte tendance
Montesquieu dans notre commission ... Devons-nous trancher nous-mêmes ou
nous en remettre au Conseil Constitutionnel ? Nous pouvons nous prononcer,
sans préjudice d'une éventuelle décision des Sages.
M. Béchu a montré les risques de la formule
« minimalisation outrancière ». Je ne le rejoins pas
au sujet du paradoxe dont a parlé M. Gélard. Dans une
décision du 7 décembre 1976, la Cour européenne
des droits de l'homme s'est prononcée sur la liberté d'expression
et la nécessité de limitations proportionnées.
Enfin, je remercie M. Gélard, qui a rappelé
l'opinion du doyen Vedel, dont nous connaissons l'autorité. Je le
remercie également d'avoir souligné le paradoxe
précité, puis d'avoir dit que le législateur ne peut tout
faire : en définitive, notre débat porte sur le champ de la
loi. Vous avez finalement rappelé la liberté de vote
laissée par chaque groupe à ses membres, ce dont je me
réjouis car la Constitution dispose que « tout mandat
impératif est nul.» Nous nous exprimons donc en toute
liberté. Il est toujours bon que les autorités de la
République disposent d'un Parlement qui s'attache à exercer sa
mission dans une certaine indépendance.
La motion d'irrecevabilité est
adoptée.
La commission entend ensuite une communication de
M. Jean-René Lecerf sur la proposition de résolution
présentée au nom des affaires européennes relative au
droit d'accès à un avocat dans le cadre des procédures
pénales et au droit de communiquer après l'arrestation.
Jean-René Lecerf. - Cette proposition de directive participe de la reconnaissance
mutuelle des décisions de justice, pierre angulaire de la
coopération judiciaire, qui suppose une confiance mutuelle des
États membres dans leurs systèmes judiciaires respectifs, en
particulier dans leur procédure pénale. C'est pourquoi la Commission européenne a
présenté en 2004 une proposition de décision-cadre tendant
à définir un socle minimal de droits procéduraux
accordés aux personnes soupçonnées d'avoir commis des
infractions pénales. Outre le droit de
bénéficier gratuitement des services d'interprétation et
de traduction, ce texte instituait le droit à l'assistance d'un avocat,
celui d'être informé de ses droits, une attention
particulière pour les personnes vulnérables mises en cause, ainsi
que le droit de communiquer avec sa famille et les autorités
consulaires. Après l'échec des
négociations sur ce texte, la Commission européenne a opté
pour une approche plus graduelle, formalisée dans une
« feuille de route » fondée sur une approche par
étapes. Depuis l'entrée en vigueur du
traité de Lisbonne en décembre 2009, l'Union européenne
peut établir des règles minimales en matière de
procédure pénale, par voie de directives selon la
procédure législative ordinaire combinant majorité
qualifiée au Conseil et codécision avec le Parlement
européen.
La première application de la
feuille de route fut l'adoption de la directive du 20 octobre 2010 sur le
droit à l'interprétation et à la traduction dans le cadre
des procédures pénales. La deuxième étape concerne
le droit d'être informé sur ses droits et sur les charges
retenues, ainsi que le droit d'avoir accès au dossier de l'affaire. La
directive sur ce point semble réunir un consensus. Enfin, le droit d'accès à un avocat et celui de
communiquer après une arrestation constituent les troisième et
quatrième mesures prévues dans le programme de 2009. Quelles sont les principales dispositions
de la proposition de directive ?
La première concerne le droit
d'accès à un avocat, applicable dès qu'une personne est
informée qu'elle est soupçonnée d'avoir commis une
infraction pénale, ou dès qu'elle est poursuivie à ce
titre. L'intéressé devrait avoir, dès
que possible, accès à un avocat selon des modalités
préservant les droits de la défense. Cet accès devrait
être garanti au plus tard au moment de la privation de liberté et
dans les meilleurs délais au regard des circonstances de chaque affaire.
Qu'elle soit ou non privée de liberté, la personne
concernée devrait pouvoir bénéficier d'un avocat
dès son audition. L'avocat devrait aussi être
autorisé à s'entretenir avec le suspect pendant un temps
suffisant et à intervalle raisonnable pour exercer effectivement les
droits de la défense ; il devrait pouvoir assister à tout
interrogatoire ou audition. Sauf lorsque le risque d'un retard compromettrait
la disponibilité d'éléments de preuves, il devrait pouvoir
assister à toute mesure d'enquête ou de collecte de preuves pour
laquelle la législation nationale exige ou autorise la présence
de la personne soupçonnée ou poursuivie, il pourrait
accéder aux lieux de détention pour vérifier les
conditions de détention. La proposition
reconnaît en outre aux personnes privées de liberté dans le
cadre des procédures pénales le droit de communiquer, dès
que possible après l'arrestation, avec au moins une personne qu'elles
désignent, afin de l'informer de la mise en détention. Les détenus étrangers devraient pouvoir obtenir
que les autorités consulaires soient informées de leur situation.
Enfin, dans le but de garantir les droits de la défense, toutes les
communications entre une personne soupçonnée ou poursuivie et son
avocat devraient être totalement confidentielles. Les États membres ne pourraient déroger
qu'à titre exceptionnel, au droit d'accès à un avocat. Les
dérogations devraient être justifiées par des motifs
impérieux tenant à la nécessité urgente
d'écarter un danger pour la vie ou l'intégrité physique
d'une ou de plusieurs personnes. Enfin, le texte prend en
compte le mandat d'arrêt européen, puisqu'il étend le droit
de bénéficier des services d'un conseil aux personnes
arrêtées à ce titre dans l'État membre
d'exécution. L'intéressé pourrait également avoir
accès à un avocat dans l'État membre d'émission,
afin d'assister l'avocat désigné dans l'État membre
d'exécution. J'en viens à l'appréciation
qu'il nous revient de porter sur cette proposition. Tout d'abord, nous devons approuver le renforcement des
garanties procédurales, qui figure expressément dans le programme
pluriannuel adopté en 2010 sous présidence suédoise, dit
« de Stockholm ». La méthode graduelle retenue par le Conseil
en 2009 permet de mieux sérier les questions et de trouver des points
d'équilibre pour chaque aspect. Conformément au traité,
cette démarche doit se limiter à des règles minimales. Une
directive ne peut donc tout régler ; elle doit laisser aux
États membres une marge d'appréciation faisant la part des
spécificités de chaque système juridique. Or, le texte qui
nous est soumis s'inscrit dans la logique d'un système accusatoire
davantage que dans celle de notre système, largement inquisitoire.
J'en viens au lien entre le droit
d'accès à un avocat et l'harmonisation de l'aide
juridictionnelle.
Dans le rapport d'information que j'ai élaboré
conjointement avec Jean-Pierre Michel, nous avons fait valoir que les
progrès du droit à l'assistance d'un avocat pouvaient faire
courir un risque d'injustice sociale, exigeant que la collectivité
revalorise l'aide juridictionnelle. Dans sa feuille de route, le Conseil avait
expressément lié l'accès à un avocat et
l'harmonisation des règles relatives à l'aide juridictionnelle.
Cela me paraît essentiel pour éviter de fortes
inégalités de droits entre personnes se trouvant dans des
situations juridiquement identiques, mais aux moyens différents. Sur ce point, la Commission européenne n'a pas
respecté la feuille de route, en renvoyant aux Etats membres cette
question de l'aide juridictionnelle, malgré les très grandes
disparités actuelles. La Commission a voulu promouvoir des droits sans
se préoccuper de leur effectivité, et nous devons rappeler qu'il
est essentiel d'harmoniser très vite l'aide juridictionnelle.
Nous devons aussi concilier les droits de
la défense et la recherche des auteurs d'infractions, thème
délicat entre tous ! Le conseil des barreaux européens estime que
la présence de l'avocat assurerait l'impartialité des
procédures et la recevabilité des preuves rassemblées en
sa présence ; elle devrait être systématique
dès lors qu'une privation de liberté est envisagée. Le
conseil national des barreaux français fait valoir que le renforcement
du rôle de l'avocat pendant l'enquête pénale est une
garantie essentielle de l'État de droit, du procès
équitable et du respect effectif des droits de la défense. A l'inverse, dans une note conjointe du 22 septembre
2011, la Belgique, la France, l'Irlande, les Pays-Bas et le Royaume-Uni ont
exprimé de fortes réserves sur la proposition de la Commission
européenne, en invoquant des difficultés substantielles dans les
enquêtes et procédures pénales. Dans
le rapport élaboré avec Jean-Pierre Michel, nous avons
souligné que le droit à l'assistance d'un avocat risquait de
judiciariser la garde à vue, ce qui pourrait conduire à confondre
les phases policière et judiciaire de l'enquête. Répondant le 18 novembre 2011 à une question
prioritaire de constitutionnalité, le Conseil constitutionnel a
rappelé que le renforcement des droits de la défense n'avait pas
pour effet de juridictionnaliser la garde à vue, qui demeure une mesure
de police judiciaire : le débat contradictoire sur les
éléments de preuve doit se dérouler devant la juridiction
d'instruction ou de jugement. Le commentaire de la
décision relève que l'évolution possible du droit induite
par la proposition de directive ne trouve pas de fondement dans la
jurisprudence actuelle du Conseil constitutionnel, sa décision du
30 juillet 2010 ayant imposé l'assistance d'un avocat à
raison de la privation de liberté. Il n'en va donc pas de même si
la personne consent à être entendue librement, un point que la
jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme n'a d'ailleurs
pas tranché. J'ajoute que le Conseil
constitutionnel a déclaré les dispositions issues de la loi du
14 avril 2011 conformes à la Constitution, avec une importante
réserve d'interprétation en imposant deux garanties minimales
pour l'audition d'une personne soupçonnée d'avoir commis une
infraction : avant de pouvoir être interrogée, elle doit
connaître la nature et la date de l'infraction qu'on la soupçonne
d'avoir commise ou tenté de commettre ; elle doit être
informée de son droit de mettre fin à l'entretien en quittant les
locaux de police ou de gendarmerie. Ces garanties
étant posées pour l'audition libre, c'est bien l'existence d'une
contrainte telle que la privation de liberté qui me semble devoir
être le critère du droit d'accès à un avocat, non la
notion de suspect figurant dans la proposition européenne.
À mon sens, le droit communautaire
devrait se concentrer, conformément au Traité, sur des
règles minimales permettant d'assurer un exercice effectif des droits de
la défense, autorisant les États membres à les
préciser en adéquation avec leurs traditions et systèmes
juridiques. Est-il indispensable que l'avocat soit
présent pendant la prise d'empreintes digitales ou lors d'un
prélèvement ADN ? Faut-il confier
à l'avocat le contrôle des lieux de détention, mission qui
relève en France des autorités publiques - magistrats,
parlementaires et contrôleur général des lieux de privation
de liberté ? Je considère que non. En
revanche, il est important que l'avocat bénéficie de droits au
cours d'un interrogatoire ou d'une audition, mais sans bloquer le
déroulement des enquêtes. Le texte doit donc fixer des
règles minimales, en préservant la marge d'appréciation
des États membres. Il me semble en outre que le cadre
européen devrait prévoir des dérogations adaptées
aux infractions les plus graves, dans le prolongement des travaux de notre
rapport d'information sur l'intervention de l'avocat auprès des
personnes impliquées dans des affaires liées à la grande
criminalité ou au terrorisme : nous avons
préconisé que l'avocat soit choisi par la personne gardée
à vue sur une liste agréée par le barreau, voire, comme en
Espagne, prévoir une désignation d'office par le bâtonnier.
La Cour européenne des droits de l'homme admettant
elle-même des dérogations aux droits de la défense dans des
circonstances exceptionnelles et pour des motifs impérieux et notre code
de procédure pénale autorisant le report de la présence de
l'avocat dans ces cas, la directive doit comporter un régime
dérogatoire pour les infractions les plus graves.
Enfin, le droit de communiquer
après une arrestation constitue certes une garantie importante, mais il
faut l'encadrer : sans aller - comme l'envisage le texte - jusqu'à
permettre de communiquer avec toute personne librement désignée
par la personne privée de liberté, il serait plus
équilibré d'autoriser - comme le fait déjà le droit
français - à prévenir un proche et son employeur ou les
autorités consulaires.
En conclusion, je crois que nous devons
accueillir favorablement cette nouvelle étape dans le renforcement des
garanties procédurales, mais nous limiter à établir des
règles minimales prenant en compte les traditions et systèmes
juridiques des États membres, en évitant toute confusion entre
les phases policière et judiciaire de l'enquête. M.
remercie M. Lecerf pour cette communication.
Pierre-Yves Collombat. - Félicitations ! (Nombreuses
marques d'approbation.)
Jean-Pierre Sueur, président. - M.
Collombat ne félicite qu'à bon escient.
Pierre-Yves Collombat. - Le travail est parfait.
Puis la commission examine les amendements au texte
n° 42 (2011-2012) sur la proposition de loi n° 264
(2009-2010) tendant à modifier la loi n° 2005-158 du
23 février 2005 portant reconnaissance de la Nation et contribution
nationale en faveur des Français rapatriés.
Jean-Pierre Sueur, président. - Ce texte
sera discuté demain en séance. Nous avons déjà
examiné le rapport. Il ne reste à voir qu'un amendement et un
sous-amendement.
Sophie Joissains, rapporteur. - L'amendement
n°1 rectifié bis tend à combler une lacune du
droit. Certains commissaires ayant critiqué la manière
dont les harkis étaient protégés contre les injures et la
diffamation, l'amendement assimile les forces supplétives aux forces
armées françaises, ce qui constitue pour les Harkis la plus
justifiée des reconnaissances.
René Vandierendonck. - Merci d'avoir fait droit à
une observation que j'avais formulée. Je souscris bien sûr
à l'amendement.
Sophie Joissains, rapporteur. - Le
sous-amendement n°2 permettra de rattacher l'amendement à la loi du
23 février 2005.
Le sous-amendement n°2 est adopté.
La commission émet un avis favorable à
l'amendement n°1 rectifié bis sous-amendé.
n° 248 (2011-2012) sur la proposition de loi n° 723
(2009-2010) tendant à modifier les dispositions relatives aux centres de
gestion de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant
dispositions statutaires relatives à la fonction publique
territoriale.
Jean-Pierre Sueur, président. - Le texte
relatif aux centres de gestion a été retiré de l'ordre du
Je me félicite de la réunion de travail positive
organisée entre nos collègues qui permet de se diriger vers une
insertion de ce texte dans le projet de loi rapporté par Mme Tasca.
Jean-Pierre Vial, rapporteur. - Nous sommes
parvenus à un accord de principe sur ces dispositions, que Mme Tasca est
disposée à accueillir dans le texte qu'elle rapportera
Jean-Pierre Sueur, président. - Je me
réjouis de ce travail fécond.
La commission examine ensuite les amendements sur la
proposition de loi n° 223 (2010-2011) présentée par
MM. Pierre Fauchon, François Zocchetto et Jean-René Lecerf,
relative à la délinquance d'imprudence et à une
modification des dispositions de l'article 223-1 du code pénal
instituant le délit de « mise en danger
délibérée de la personne d'autrui ». M.
Jean-Pierre Sueur, président. - Aucun
amendement n'a été déposé sur ce texte.
Enfin, la commission examine les amendements sur la
proposition de loi n° 61 (2011-2012) présentée par Mme
Muguette Dini et plusieurs de ses collègues, modifiant le délai
de prescription de l'action publique des agressions sexuelles autres que le
viol.
Jean-Pierre Sueur, président. - La
commission s'est déjà prononcée contre cette proposition
de loi déposée par Mme Dini. Nous devons aujourd'hui examiner
quatre amendements.
Nicole Bonnefoy. - L'amendement n° 1 tend à
supprimer l'article premier, qui modifierait l'architecture des prescriptions.
En outre, augmenter la durée de la prescription n'aboutirait qu'à
l'impossibilité pour les victimes d'apporter la preuve plusieurs
années après les faits.
M. Yves
Détraigne, rapporteur. - Avis favorable.
Jean-Pierre Sueur, président. - Dès
lors que nous sommes défavorables à la proposition de loi, nous
pouvons commencer par supprimer son article premier...
l'amendement n° 1.
Détraigne, rapporteur. - L'amendement
n° 4 n'aura plus d'objet si le précédent est
adopté. Dans le cas contraire, j'y serai défavorable, par
cohérence avec la position de notre commission.
à l'amendement n° 4.
n° 3 relève de la même analyse.
Christian Favier. - L'amendement n° 2 tend à
protéger les personnels de santé signalant des violences aux
autorités.
À juste titre, l'exposé des motifs de la
proposition de loi rappelle que l'on compte moins d'une plainte pour dix
agressions, car les victimes éprouvent de réelles
difficultés psychologiques à dénoncer les faits. La
procédure de signalement est donc essentielle pour combattre les
violences sexuelles. Afin que les personnes concernées par l'article
226-14 du code pénal puissent effectuer sereinement leur signalement,
nous proposons d'inclure dans son champ les cas où les faits
dénoncés n'ont finalement pas débouché sur des
poursuites ou une condamnation.
Détraigne, rapporteur. - Nous avons
déjà évoqué cet amendement la semaine
dernière, en précisant que le droit en vigueur protégeait
les intéressés. Nous pourrions interroger le ministre sur
l'application du droit.
Par cohérence avec la position de la commission, avis
défavorable à l'amendement.