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Europe et International > Europe > Textes europ�ens
Livre blanc sur la responsabilit� environnementale.
COM (2000) 66 final
du 09/02/2000
Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution
Texte d�pos� au S�nat le 29/02/2000 Examen par la d�l�gation le 12/12/2000Texte rendu caduque (notification du 18 mars 2003).
Livre blanc sur la
responsabilité environnementaleTexte E 1414 - COM
(2000) 66 final
(Procédure écrite du 12 décembre
Ce Livre blanc vise à déterminer les
différentes solutions envisageables pour mettre en place un
système de responsabilité environnementale à
l'échelon communautaire.
La responsabilité environnementale est définie
comme l'instrument par lequel celui qui occasionne une atteinte à
l'environnement (le pollueur) est amené à payer pour
remédier aux dommages qu'il a causés. Il s'agit donc de
l'application du principe pollueur-payeur aux dommages corporels et
matériels, ainsi qu'aux dommages causés au milieu naturel, afin
d'éviter la prise en charge par l'Etat et pour exercer un effet
préventif.
La responsabilité environnementale a, d'abord,
été instituée dans le cadre du Conseil de l'Europe avec
l'adoption, en 1993, de la « Convention de Lugano ».
Cependant, cette convention n'a été signée que par
très peu de pays, et n'a pas encore fait l'objet de ratifications
à ce jour.
La réflexion s'est poursuivie au niveau communautaire
par la publication, cette même année, d'un Livre vert, puis par
une résolution du Parlement européen, demandant l'adoption d'une
directive communautaire.
C'est dans ces circonstances qu'est intervenue l'adoption du
présent Livre blanc, qui a vocation à susciter une large
consultation publique.
I - CONTENU DU LIVRE BLANC
Le Livre blanc définit la structure éventuelle
d'un futur système communautaire de responsabilité
environnementale et examine les différentes solutions envisageables
(adhésion à la Convention de Lugano, recommandation
communautaire, système sectoriel axé sur les biotechnologies). Il
préconise pour sa part une directive cadre.
Le mécanisme de responsabilité environnementale
s'appliquerait non seulement en cas d'atteinte aux personnes et aux biens ou en
cas de contamination de sites, mais également en cas de dommages
touchant le milieu naturel et, en particulier, les zones et les espèces
protégées dans le cadre du réseau Natura 2000, ainsi
que ceux liés aux conséquences de la dissémination d'OGM.
Par contre, il ne s'appliquerait pas lorsque la source de la pollution n'est
pas identifiée.
La détermination de la personne responsable, dans la
présente proposition, est fondée sur la personne qui exerce le
contrôle de l'activité par laquelle les dommages sont
causés, c'est-à-dire l'exploitant. Celui-ci peut être une
ou plusieurs personnes physiques mais aussi une personne morale, lorsque
l'activité est exercée par une société.
Les principes de cette responsabilité environnementale
seraient différents selon la nature du fait générateur. En
effet, il y aurait un mécanisme de responsabilité sans faute pour
les dommages résultant d'activités intrinsèquement
dangereuses, et une responsabilité pour faute si l'activité n'est
pas dangereuse.
La responsabilité environnementale ne pourrait
être mise en oeuvre qu'à la condition que l'auteur soit
identifié, que le dommage soit concret et quantifié, et qu'un
lien de causalité entre le fait générateur et le dommage
ait été établi. Les cas d'exemption ou
d'atténuation de la responsabilité, comme le cas de force majeure
ou le fait d'un tiers, seraient pris en compte.
En matière d'action en justice, le Livre blanc opte
pour une approche à deux niveaux. L'Etat devrait être responsable
de l'action en justice, en premier lieu, mais les particuliers et les
associations pourraient être habilités à agir, à
titre subsidiaire, sur le modèle de la Convention sur l'accès
à l'information, la participation du public au processus
décisionnel et l'accès à la justice en matière
d'environnement, adoptée par les Nations Unies et la Commission
européenne en juin 1998.
Les autres mécanismes seraient un certain
allégement de la charge de la preuve incombant au plaignant, la fixation
de critères pour l'évaluation des dommages, l'obligation
d'affecter la compensation versée par le pollueur à la
restauration de l'environnement et enfin une garantie financière. Les différentes options envisageables pour la
mise en place du système seraient les suivantes :
· L'adhésion de la Communauté
à la Convention de Lugano constitue la première piste
envisagée. Cette Convention a été adoptée en 1993
dans le cadre du Conseil de l'Europe. Elle vise à mettre en place un
système de responsabilité environnementale qui couvre tous les
dommages occasionnés par une activité dangereuse.
Cette convention n'a été signée que par
six Etats membres, et n'a pas encore fait l'objet de ratifications.
L'adhésion de la Communauté présenterait de nombreux
avantages, en particulier celui de la cohérence et du large champ
géographique. Mais cette adhésion se heurte cependant à la
fois à la réticence de certains Etats membres. Une autre possibilité serait d'instituer un
système de responsabilité à l'échelon communautaire
uniquement pour les dommages transfrontaliers. Cette solution présente
l'avantage de respecter le principe de subsidiarité et de conserver les
systèmes nationaux en ce domaine. Mais, d'une part, ce système
présenterait l'inconvénient de ne pas inciter les Etats à
mettre en place un système de responsabilité environnementale et,
d'autre part, il aboutirait à traiter, de manière
différente, des dommages causés dans le même Etat membre,
et il serait ainsi contraire au principe de l'égalité de
traitement.
La troisième option serait d'adopter un
instrument juridique non contraignant, comme une recommandation. En définitive, le Livre blanc préconise
l'adoption d'une directive-cadre. En effet, celle-ci permettrait à la
fois la mise en place d'un système de responsabilité
environnementale, tout en laissant aux Etats membres le choix des moyens et des
instruments pour arriver à cet objectif.
II - LES DIFFICULTÉS SOULEVÉES PAR LA
A la suite de la publication du Livre blanc, les services de
la Commission ont reçu plus de 150 réponses. Pour l'instant,
les réponses semblent plutôt positives. Parmi les nombreux points débattus, cinq sujets
importants paraissent se dégager :
- la question de la valeur ajoutée qu'apporterait
la directive par rapport aux législations nationales ;
- le caractère complexe de certains points
juridiques ;
- le champ d'application de la directive qui pourrait
être défini avec plus de précision ;
- la nécessaire clarification de la notion de
« dommage à l'environnement » ;
- enfin, le statut de la future directive : se
substituera-t-elle au droit interne en matière de responsabilité
ou bien constituera-t-elle un complément ?
III - L'AVIS DU GOUVERNEMENT FRANÇAIS SUR LE
LIVRE BLANC
Le Gouvernement français a rendu un avis globalement
positif sur le Livre blanc. En particulier, il estime que l'adoption d'une
directive-cadre en la matière est justifiée. Il convient de
souligner que le thème de la responsabilité environnementale a
été inscrit parmi les priorités de la présidence
française et que celle-ci a souhaité organiser un débat
sur le fond lors du prochain Conseil du 18 décembre.
Cependant, dans son avis, le Gouvernement a souhaité
donner son opinion sur certains points laissés en suspens dans le Livre
blanc.
1. Sur les conditions de la
a) Le champ d'application
Tout d'abord, l'approche du Livre blanc tendant à
définir le champ d'application en recourant à la notion
d'« activités réglementées au niveau
communautaire » suscite la réticence des autorités
françaises. En effet, cette référence paraît
inappropriée car la notion est évolutive, trop incertaine et trop
étendue. Or le champ d'application est un élément
essentiel de la sécurité juridique.
Le Gouvernement préconise donc que le champ
d'application résulte du croisement entre la définition des
dommages environnementaux couverts et une liste d'activités
professionnelles susceptibles de causer des dommages à l'environnement,
suffisamment large, mais définie précisément, soit par une
nomenclature, soit en utilisant le critère de l'emploi de substances
dangereuses.
Il semble par conséquent particulièrement
nécessaire de définir le contenu de la notion de
« dommage à l'environnement », et les
autorités françaises invitent la Commission à faire des
propositions en ce sens. La France considère, à cet égard,
que les définitions élaborées dans le cadre de la
Convention de Lugano constituent une bonne base de départ. Elle ajoute
que la notion de « sites contaminés » n'a pas de
contenu juridique précis et n'a donc pas sa place dans un instrument
juridique.
Par ailleurs, en ce qui concerne les dommages à la
biodiversité, le principe de faire peser sur les zones
« Natura 2000 » un régime de
responsabilité spécifique apparaît extrêmement
inquiétant car il ne pourrait qu'aggraver les difficultés pour la
désignation des sites appelés à constituer ce
réseau. De la même façon, la notion de
« qualité des sols » apparaît antinomique avec
la spécificité des pollutions des sols. Les autorités
françaises considèrent donc que la nature devrait être
traitée de manière indifférenciée quel que soit le
statut juridique de l'espace, la réparation étant modulée
selon la richesse écologique de cet espace. De plus, elles estiment que
la notion de « qualité des sols » devrait
être remplacée par celle de l'évaluation des risques.
Par ailleurs, il apparaît souhaitable d'exclure du champ
d'application de la présente proposition les dommages qui seraient
déjà couverts par les conventions internationales.
A contrario, la future directive-cadre devrait
permettre de traiter les questions de la responsabilité du fait des OGM,
y compris en cas de dissémination non intentionnelle, ainsi que le
problème du transport de marchandises dangereuses.
Sur les caractères du dommage, le Gouvernement
considère que le régime communautaire ne devrait pas concerner la
prévention des dommages qui relève, en droit national, du
régime de la police administrative.
b) Le fondement de la responsabilité
Selon la position française, la coexistence de deux
régimes de responsabilité, l'un sans faute s'appliquant aux
activités dangereuses, et l'autre pour faute pour les activités
non dangereuses, est source d'ambiguïté. En effet, il convient de
souligner qu'en France, le choix d'un régime de responsabilité
communautaire exclusivement fondé sur la faute pour les activités
non dangereuses serait moins favorable que le droit interne. En outre, le
problème de la preuve se poserait avec acuité. Dès lors,
le Gouvernement estime que ce qui ne relève pas du régime de la
responsabilité sans faute devrait relever du droit national de chaque
Etat membre.
Le Gouvernement considère, par ailleurs, que la
responsabilité des collectivités publiques, y compris de l'Etat,
pour la remise en état, apparaît contraire au principe du
pollueur-payeur. De plus, il estime que la responsabilité du fait des
actes par les autorités publiques doit être exclue du champ
d'application étant donné qu'elle ressort à des principes
juridiques profondément inscrits dans les traditions juridiques de
chaque Etat.
Si les autorités françaises souscrivent
pleinement à la position du Livre blanc en ce qui concerne l'exigence
d'un lieu de causalité entre le fait générateur et le
dommage, d'une part, et sur la nature quantifiable du dommage, d'autre part, en
revanche, l'application du principe de non rétroactivité ne
saurait, de leur point de vue, laisser en suspens ces problèmes de
pollution « hérités du passé », et
notamment la réhabilitation des anciens sites industriels
contaminés, tel qu'il est organisé par la loi du 19 juillet
1976 relative aux installations classées.
De manière générale, les autorités
françaises considèrent que le futur régime communautaire
ne doit pas remettre en cause les avancées déjà
réalisées en droit interne en ce qui concerne les dommages
à l'environnement. Ainsi, elles estiment nécessaire d'offrir la
possibilité aux victimes de choisir entre le régime issu du droit
national et celui d'origine communautaire, comme c'est le cas en matière
de responsabilité du fait des produits défectueux.
2. Sur la mise en oeuvre de la
Tout en souscrivant à l'objectif de favoriser l'action
en justice, la France juge contestable l'option choisie par le Livre blanc
consistant à investir l'Etat de la mission de tuteur principal de
l'environnement en sa qualité de dépositaire des
intérêts liés à la préservation du patrimoine
commun et lui donnant par conséquent intérêt à agir,
tout en réservant, à titre subsidiaire, la possibilité
pour les groupes d'intérêt d'intervenir. En effet, le rôle
des pouvoirs publics est distinct selon le type de contentieux (civil,
administratif et pénal) et en fonction de l'intervention de ceux-ci
(pouvoir réglementaire, opérateur, tuteur de l'environnement).
En ce qui concerne la personne responsable, le Livre blanc se
réfère à la notion de l'exploitant, tel qu'elle est
définie par l'article 2 de la Convention de Lugano, qui
considère qu'il s'agit de la personne qui contrôle
l'activité par laquelle les dommages ont été
causés. Cette définition apparaît trop imprécise.
Ainsi, dans le cas des plantes génétiquement modifiées,
l'exploitant est-il le producteur de semences, celui qui les commercialise ou
l'agriculteur qui les sème ? Il convient donc de définir
plus précisément cette notion.
Sur les critères de réparation des dommages
recensés par le Livre blanc, la France considère que les
critères posés par l'article 2-7 et 8 de la Convention de
Lugano paraissent les plus réalistes. En outre, elles invitent la
Commission à dresser un bilan des études théoriques et des
expériences pratiques tendant à réparer le
préjudice écologique.
IV - L'EXAMEN DU LIVRE BLANC ET DE
L'AVIS DU GOUVERNEMENT FRANÇAIS
Les récents naufrages de l'Erika et de l'Ievoli Sun
soulignent, une fois encore, les conséquences dramatiques que peuvent
avoir pour l'environnement certaines activités économiques.
Face à ces événements, on est
amené à se demander si c'est à la société
tout entière, autrement dit au contribuable, d'assurer les coûts
résultant du nettoyage de sites pollués et de la
réparation des dommages. Ne revient-il pas au pollueur, lorsqu'il peut
être identifié, de réparer le dommage qu'il a
causé ?
Les produits issus de modifications génétiques
posent, à cet égard, des difficultés identiques.
Instaurer une responsabilité environnementale permet
donc de faire prendre conscience aux citoyens qu'ils doivent répondre
des conséquences éventuelles de leurs actes. L'adoption d'un
instrument juridique communautaire instituant un système de
responsabilité environnementale paraît donc pleinement
justifié, au regard du principe de précaution. A propos des difficultés soulevées par le Livre
blanc, on ne peut que partager le point de vue exprimé par le
Gouvernement dans son avis et souscrire aux solutions qu'il préconise.
Encore convient-il de souligner que l'avis du Gouvernement ne permet pas de
lever toutes les ambiguïtés contenues dans le texte de la
En particulier, les entreprises françaises ont
critiqué de nombreux points du Livre blanc, comme l'absence de
réglementation communautaire en matière de contamination de sites
industriels sur la base de laquelle les juridictions nationales pourraient
évaluer l'opportunité ou l'étendue de la remise en
état de tels sites, ainsi que l'absence d'un système d'assurance
obligatoire ou de garantie financière.
De plus, la disposition du Livre blanc selon laquelle la
charge de la preuve fera l'objet d'un « allégement »
paraît dangereuse. Elle comporte, en effet, le risque d'un renversement
de la charge de la preuve et semble, en outre, peu compatible avec le principe
du pollueur-payeur qui exige par définition une certitude quant à
l'identité du pollueur.
Enfin, le fait que le Livre blanc place la
responsabilité des collectivités publiques, en particulier des
collectivités locales, en première ligne, tant en ce qui concerne
l'introduction de l'action en justice, que pour la remise en état des
atteintes à l'environnement apparaît très inquiétant
pour l'équilibre des finances publiques et surtout contraire à la
logique du Livre blanc qui vise justement à faire appliquer le principe
du pollueur-payeur pour éviter au contribuable d'être mis à
contribution. Tout en souhaitant que le gouvernement
français prenne en compte les réserves ainsi formulées, la
délégation n'a pas estimé nécessaire d'intervenir
plus avant dans l'examen de ce texte. Envoyer à un ami