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Travaux parlementaires > Rapports > Rapports d'information
Les perspectives du retour au plein emploi
QUELLES POLITIQUES DE
L'EMPLOI ?
I. COMMENT RÉDUIRE
LE TAUX DE CHÔMAGE ?
A. LA DIMINUTION DU TAUX DE
CHÔMAGE NON INFLATIONNISTE DU FAIT DE CELLE DU TAUX DE CHÔMAGE
TOTAL : UNE IDÉE À CONSIDÉRER AVEC PRUDENCE
Selon certains économistes, le niveau
vraisemblablement élevé du taux de chômage structurel
serait un faux problème. En effet, le taux de chômage
structurel diminuerait du fait de la diminution du taux de chômage total.
· Cette thèse provient notamment de la
constatation qu'entre 1990 et 2000, la plupart des pays industrialisés
dans lesquels le chômage a baissé ont
également enregistré une baisse de leur taux de
chômage non inflationniste, comme le montre le graphique
ci-après.
Sources :
OCDE (taux de chômage).
Richardson et alii, « Concept, policy-use
and measurement of structural unemployment : estimating a time varying
Nairu across 21 OECD countries », document de travail de l'OCDE,
· Ainsi, certains pays, en particulier
l'Irlande et les Pays-Bas, ont connu une
forte diminution à la fois de leur taux de chômage total et de
leur taux de chômage non inflationniste. A l'autre extrémité, la
Finlande et la Suède ont connu une
forte augmentation de ces deux taux.
· La question est de savoir quelles
conclusions en tirer.
Certes, il est possible que cette corrélation
s'explique par l'influence du taux de chômage total sur
le taux de chômage non inflationniste.
Cependant, la causalité peut
être inverse. En effet, on sait par ailleurs que le
taux de chômage non inflationniste est un
déterminant essentiel du taux de chômage
total : ce graphique reflète peut-être simplement le
fait que les pays qui ont le plus réduit leur taux de chômage
total ont du pour cela réduire plus que les autres leur taux de
chômage non inflationniste, et qu'inversement ceux dont le taux de
chômage non inflationniste a le plus augmenté ont vu pour cette
raison leur taux de chômage total plus augmenter que celui des autres
pays.
B. QUELLES POLITIQUES METTRE
EN oeUVRE ?
Dans ces conditions, la politique
de l'emploi semble devoir jouer un rôle essentiel.
1. La réduction du
chômage classique
Mieux aider les chômeurs dans leur recherche
d'emploi
Selon certains économistes, un moyen efficace de
lutter contre le chômage classique serait d'aider les
chômeurs dans leur recherche d'emploi, éventuellement en
leur proposant une formation.
· Tel est ce que suggèrent plusieurs
expériences étrangères33(*).
6 expériences ont été
menées aux Etats-Unis entre 1977 et 1990 afin
d'évaluer l'efficacité de dispositifs d'accompagnement des
chômeurs. Une expérience analogue a été
menée aux Pays-Bas en 1990.
Ces expériences ont consisté à
sélectionner un groupe de chômeurs peu susceptibles de
trouver rapidement un emploi, et à améliorer
l'accompagnement de certains d'entre eux (choisis par tirage
au sort), les autres servant de groupe de contrôle.
Elles sont toutes parvenues à la conclusion que
l'amélioration du dispositif d'accompagnement réduisait
de manière significative la durée de recherche d'emploi.
L'impact peut être plus ou moins important, selon la nature des
chômeurs constituant l'échantillon, et l'importance de
l'amélioration de l'accompagnement.
L'effet le plus fort a été observé dans
l'expérience du Minnesota, où la durée de chômage a
été réduite d'un mois.
Ces résultats doivent être nuancés, dans
la mesure où une partie de l'impact observé résulte
vraisemblablement d'un « effet de file »
(les chômeurs aidés prenant des emplois qui, en l'absence de la
mesure, auraient été attribués à des chômeurs
non aidés). Cependant, ils suggèrent qu'un dispositif
d'accompagnement des chômeurs peut contribuer à
réduire le chômage des personnes peu
qualifiées. · Ainsi, au Conseil européen de
Luxembourg (1997), il a été affirmé que chaque
personne sans emploi devait recevoir une offre d'emploi, de formation ou de
toute autre « mesure de qualification », dans l'année au cours
de laquelle elle avait perdu son emploi.
Ces orientations ont été mises en oeuvre en
France par les programmes TRACE (trajectoires d'accès
à l'emploi), dans le cas des jeunes, et « Nouveau
départ », dans le cas des chômeurs de longue
durée.
De même, la nouvelle convention Unedic,
qui doit entrer en vigueur le 1er juillet 2001, prévoit la
mise en place d'un dispositif de plans d'aide au retour à
l'emploi (PARE), dans le cadre desquels seront conclus des PAP
(plans d'action personnalisés).
Proposé au demandeur d'emploi à l'issue d'un
entretien, le PAP a pour fonction d'aider le chômeur dans sa
recherche d'un emploi. Selon le cas, il pourra se contenter
d'énumérer les postes correspondant à son profil ou
prévoir un bilan de compétences, voire une formation «
qualifiante, diplômante ou d'adaptation », ou une aide à la
mobilité géographique.
Renforcer le dispositif de réduction du
coût du travail peu qualifié ?
· Un renforcement du dispositif de
réduction du coût du travail peu qualifié
pourrait également être utile, sous
réserve qu'une telle mesure soit gagée sur une réduction
parallèle des dépenses publiques.
En effet, une faible croissance de la
productivité du travail, qui se poursuivra peut-être au
cours des prochaines années, semble impliquer une faible
croissance des salaires horaires.
Dans le cas contraire, l'augmentation du taux de
chômage structurel gênerait, voire
empêcherait, le retour au taux de chômage de plein emploi. La probabilité d'un tel dérapage a
été accrue par la réduction
de la durée légale du temps de
travail, qui a contribué au fort taux de croissance des
salaires horaires en l'an 2000, et pose à moyen terme
le problème de l'évolution du SMIC. En effet,
selon la loi du 19 janvier 2000 (dite loi « Aubry
II »), la rémunération mensuelle des
salariés passant aux 35 heures est égale à une
« garantie mensuelle », définie
comme la rémunération mensuelle, au moment de leur
passage aux 35 heures, d'un salarié payé au SMIC et
restant aux 39 heures. Ainsi, depuis l'année 1999, une nouvelle garantie
mensuelle apparaît au mois de juillet de chaque
année (date de la revalorisation annuelle du SMIC), pour les
salariés passés aux 35 heures au cours des douze
mois écoulés. Comme le SMIC horaire augmente
moins rapidement que la garantie mensuelle34(*), le montant de cette
dernière est d'autant plus élevé que le
passage aux 35 heures a été tardif. Si rien
n'est fait, cette évolution se poursuivra jusqu'en l'an
2004 35(*). Or, la loi Aubry II prévoit
que la garantie salariale sera rendue « sans objet » au
plus tard le 1er juillet 2005, ce qui semble
impliquer à cette date un « coup de pouce » de
l'ordre de 10 %. Certains économistes recommandent
donc d'unifier dès que possible la garantie mensuelle,
en prenant pour référence le taux horaire du
SMIC en vigueur à une date donnée (à
partir de laquelle le passage de 39 à 35 heures se traduirait par une
diminution de la rémunération mensuelle).
Si un dérapage des salaires se produisait, un
renforcement du dispositif de réduction du coût des
emplois peu qualifiés pourrait être
souhaitable.
· On peut rappeler à cet égard la
proposition de Revenu Minimum d'Activité (RMA) faite
par le président et par le rapporteur général de la
Commission des Finances du Sénat 36(*).
Le RMA permettrait de réduire, pendant les trois
années suivant l'embauche, le coût du travail peu qualifié,
d'un montant correspondant au minimum social ou à l'allocation
perçu par le bénéficiaire.
Il comporterait en effet deux parts : - La première, appelée aide
dégressive, correspondrait au minimum social ou à
l'allocation perçus jusqu'alors par le bénéficiaire. Elle
serait versée par l'Etat, ou l'UNEDIC pour l'ASS (allocation de
solidarité spécifique), aux entreprises qui, à leur tour,
l'utiliseraient pour rémunérer le nouvel embauché, ce
dernier tirant ainsi l'ensemble de ses ressources de son employeur, au lieu de
bénéficier d'un revenu d'assistance. Le versement à
l'entreprise serait effectué de manière dégressive pendant
trois ans.
- La seconde part, dénommée salaire
négocié, correspondrait au salaire proprement dit
versé au nouvel embauché par l'entreprise. Son montant serait
égal à la différence entre le montant total du RMA et
l'aide dégressive mentionnée ci-dessus. Il serait donc
appelé à progresser au fur et à mesure de la diminution de
la première part. Il conviendrait d'exonérer de charges sociales
le salaire négocié afin de s'inscrire dans une logique de
diminution du coût du travail. L'ensemble, c'est-à-dire le RMA, serait ainsi
versé au nouveau salarié par son employeur. Le montant du RMA ne
pourrait être inférieur au SMIC, mais les négociations de
branches pourraient librement décider de l'établir à un
niveau supérieur. Le RMA prendrait la forme d'une convention tripartite entre
l'entreprise, le bénéficiaire du dispositif, et l'Etat ou
l'UNEDIC lorsqu'il s'agit de l'ASS.
Quel serait l'impact d'une plus forte protection
de l'emploi sur la diminution du taux de chômage ?
Ces dernières années, l'annonce de
projets de suppressions d'emplois par de grands groupes (Renault,
Michelin et, plus récemment, Danone, Marks & Spencer, Dim, Moulinex
et AOM-Air liberté) a suscité une forte émotion et
opposition. Ainsi, le Gouvernement a présenté en avril 2001
des amendements au projet de loi de modernisation sociale (PLMS), actuellement
en cours de discussion, visant notamment à rendre les
licenciements plus difficiles. En particulier,
l'indemnité légale de licenciement doublerait
dans le cas des licenciements économiques (passant de 1/10e à 1/5e de mois de salaire par année
d'ancienneté). Certes, l'impact économique de
cette mesure serait vraisemblablement modeste (les grands
groupes accordent d'ores et déjà des indemnités plus
importantes que ce que prévoit cet amendement). Cependant, on peut
s'interroger sur la nature de l'analyse économique
à l'origine de cette mesure.
Il convient de souligner que, contrairement à ce que
l'on pourrait croire, une législation plus
contraignante en matière de licenciements pourrait ne
pas accélérer la diminution du taux de chômage.
Un apparent paradoxe
Certes, ainsi que le soulignent MM. Jean-Paul FITOUSSI et
Olivier PASSET dans leur rapport Réduction du chômage :
les réussites en Europe (2000), parmi les pays de l'OCDE il n'y a
pas de corrélation entre la rigueur de la protection de
l'emploi et le taux de chômage.
En revanche, les pays où le taux de chômage a
diminué plus rapidement qu'ailleurs ont
généralement une faible protection de l'emploi,
comme l'indique le graphique ci-après.
Source : OCDE, Perspectives de
l'emploi, juin 1999.
Le seul pays à s'écarter nettement de la
tendance est la Finlande. Selon l'OCDE, ce phénomène s'expliquerait
notamment par le fait que la protection de l'emploi susciterait des
salaires plus élevés chez les personnes ayant
déjà un emploi, ce qui tendrait à accroître
le chômage classique.
La modulation des taux de cotisation patronaux
d'assurance-chômage en fonction du « comportement de
séparation » des entreprises : un impact incertain sur
l'emploi 37(*)
Dans ces conditions, on peut s'interroger sur la pertinence
de la mise en place éventuelle d'un système de modulation
des taux de cotisation patronaux d'assurance-chômage en fonction du « comportement de séparation »
des entreprises.
La mise en place d'un tel dispositif a été
envisagée en France par M. Edmond MALINVAUD dans un rapport du
Conseil d'analyse économique 38(*), puis par le Commissariat général du
Plan dans son Rapport sur les perspectives de la France (2000).
Entre-temps, cette proposition a été publiquement reprise par le
Premier ministre.
· Un impact positif sur l'emploi aux Etats-Unis,
grâce à une réduction du chômage classique et
à un lissage du chômage conjoncturel
Certes, il y a consensus parmi les économistes pour
dire que cette modulation a eu un impact positif sur
l'emploi aux Etats-Unis.
Aux Etats-Unis, le taux de cotisation des employeurs est
modulé en fonction du nombre de nouveaux chômeurs
indemnisés suscités par leurs licenciements (selon un mode de
calcul variable selon les Etats). Appelé Experience rating (ce qu'on traduit en français par «
modulation » , ou « bonus-malus
», en s'inspirant du vocabulaire des assurances), ce système a
été mis en place en 1931 dans le Wisconsin en même temps
que le premier dispositif américain d'indemnisation du chômage,
puis généralisé à tous les Etats au cours
des années quatre-vingt. En moyenne, 60% des dépenses
d'assurance-chômage sont facturées aux entreprises dont
proviennent les chômeurs (86% dans l'Etat de New York).
L'impact sur l'emploi serait
positif, tant d'un point de vue statique que
d'un point de vue dynamique.
D'un point de vue statique, la modulation
permettrait d'éviter que les entreprises qui ne licencient pas
subventionnent celles qui licencient, cette subvention suscitant moins
d'emplois dans les entreprises qui ne licencient pas (à cause d'un
coût du travail accru). La modulation permettrait donc de
réduire le chômage classique.
D'un point de vue dynamique, la modulation
permettrait de réduire les fluctuations du taux de
chômage, en diminuant le niveau d'emploi en haut du cycle et en
l'augmentant (davantage) au creux du cycle, c'est-à-dire en
lissant le chômage conjoncturel.
En particulier, la modulation des cotisations d'assurance
chômage ne serait pas une cause importante de disparition
d'entreprises aux Etats-Unis. En effet, il n'existe pas, dans le cas
des Etats, de corrélation entre le taux maximal de cotisation et le
pourcentage d'indemnisations versées aux anciens salariés
licenciés par un employeur qui a fait faillite.
Les études empiriques qui ont été
réalisées sur le sujet au niveau
microéconomique semblent indiquer une réduction
non négligeable du taux de licenciement des entreprises aux
Etats-Unis.
· De nécessaires adaptations en cas de
transposition en France
Le Commissariat général du Plan souligne,
à juste titre, la nécessité d'adapter le
dispositif américain au cas français, si jamais un
système analogue devait être instauré en France. On peut en
effet mentionner deux adaptations essentielles.
Tout d'abord, les allocations versées aux
chômeurs étant aux Etats-Unis d'un montant moins
élevé et d'une durée plus courte, la modulation ne semble
pouvoir concerner en France que la partie assurantielle du
dispositif de protection contre le chômage, afin de ne pas faire peser
une charge excessive sur les entreprises françaises.
Ensuite, la législation sur les CDD
devrait être modifiée, afin d'éviter d'inciter les
entreprises à recourir à des CDD de durée
inférieure au seuil qui ouvre droit aux allocations.
· Un système qui, par son principe même,
risquerait d'accroître le chômage structurel en France
Cependant, votre Rapporteur estime que la mise en place en
France d'un tel dispositif serait peut-être néfaste
à l'emploi.
Tout d'abord, le chômage de longue durée
pourrait être accru. En effet, le niveau élevé en
France de ce dernier risque d'inciter les employeurs à une
sélectivité accrue au moment de l'embauche, afin de ne pas
risquer de devoir verser des indemnités chômage
élevées pendant plusieurs années.
Ensuite, comme on l'a vu, une forte protection de
l'emploi semble néfaste à la réduction du taux de
chômage. L'impact positif de ce dispositif aux Etats-Unis vient
en partie du fait que dans ce pays le coût d'un licenciement pour une
entreprise est faible. En France, il pourrait constituer un coût
supplémentaire d'ajustement, et donc pénaliser davantage les
entreprises qui licencient, sans qu'il soit possible, en l'état actuel
des connaissances empiriques, de déterminer si cet effet l'emporterait
sur les créations d'emplois consécutives à la diminution
des cotisations pour les entreprises qui ne licencient pas.
Au total, il ne semble pas actuellement possible de
déterminer avec certitude si un tel dispositif serait ou non
bénéfique à l'emploi en France, quelles que
soient les mesures prises afin de l'adapter aux spécificités
françaises.
* 33 Denis FOUGERE,
« Accompagnement des chômeurs et sanctions : leurs effets
sur le retour à l'emploi », complément au rapport de M.
PISANI-FERRY, Plein emploi, Conseil d'analyse économique,
* 34 Le SMIC
horaire est indexé sur le salaire
horaire ouvrier moyen, alors que la garantie
mensuelle l'est sur le salaire mensuel
ouvrier moyen. Par ailleurs, il peut faire l'objet de «
coups de pouce », ce que la loi interdit dans le cas de la garantie
mensuelle.
* 35 En effet, la
durée hebdomadaire légale du travail des entreprises de 20
salariés ou moins ne passera à 35 heures qu'au 1er janvier 2002,
avec jusqu'au 1er janvier 2004 un régime transitoire concernant les
heures supplémentaires. Ainsi, ces entreprises pourront ne passer aux 35
heures qu'en l'an 2004.
* 36 MM. LAMBERT et
MARINI ont déposé, le 25 avril 2000, une proposition de loi
portant création d'un revenu minimum d'activité (RMA). Cette
proposition a fait l'objet d'un rapport d'information présenté
par M. Philippe NOGRIX dans le cadre de la Commission des Affaires sociales (30
janvier 2001, n°206).
* 37 Ces
développements s'appuient notamment sur l'article de David MARGOLIN et
Denis FOUGERE, « Moduler les cotisations employeurs à
l'assurance-chômage : les expériences de bonus-malus aux
Etats-Unis », Revue française d'économie,
n°2/2000.
* 38 Edmond MALINVAUD,
Les cotisations sociales à la charge des employeurs : analyse
économique, 1998.