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Un monde de réfugiés
Les trois combats du HCR
par Augusta Conchiglia Les trois combats du HCR↑
Cinquante millions de déracinés dans le monde. Ce chiffre, révélateur des tensions qui traversent la planète, est celui des populations qui ont dû abandonner leur foyer pour des raisons politiques ou à la suite de catastrophes naturelles. En 2011, plus de 35 millions de personnes ont reçu l’assistance du Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR). Parmi elles, on distingue notamment : les réfugiés — environ 10,4 millions (1), dont plus de 7 millions se trouvent en exil prolongé à l’étranger, sans solution pérenne en vue ; les personnes déplacées à l’intérieur de leur propre pays — 14,7 millions d’individus issus de vingt-cinq Etats ont bénéficié de l’aide du HCR en 2011 ; enfin, 837 500 demandeurs d’asile.
Le mandat initial — la protection et l’assistance aux réfugiés — du HCR, créé le 14 décembre 1950, se révèle d’autant plus essentiel aujourd’hui que 80 % des migrants forcés se trouvent dans des pays en développement (2) où ils ne peuvent subvenir à leurs besoins. Après la seconde guerre mondiale, le HCR intervenait surtout en Europe, où il recevait le soutien des pays industrialisés directement concernés. Son budget, alimenté pour l’essentiel par les dons annuels des Etats en réponse à des appels de plus en plus pressants et minutieusement chiffrés, est ainsi passé de 300 000 dollars par an en 1951 à 1,8 milliard de dollars en 2011. Si c’est le plus élevé depuis soixante ans, il se révèle toujours insuffisant pour faire face à des besoins croissants.
Un grand flou juridique Le HCR doit avant tout s’assurer que les Etats maintiennent ouvertes leurs frontières afin de garantir la liberté de circuler énoncée par la Déclaration universelle des droits de l’homme, et subvenir aux besoins minimaux des personnes (alimentation, soins médicaux, logement, éducation), soit directement, soit avec l’aide d’associations locales ou internationales. A l’origine, seuls les réfugiés (ceux qui ont dû quitter leur pays) et les apatrides (lire « Ceux qui n’existent pas ») avaient droit à une protection internationale, prévue par la convention de Genève de 1951 et celle de New York de 1954 (3). Mais, depuis les années 1990, le nombre de déplacés à l’intérieur de leur propre Etat (internally displaced persons, IDP) dépasse celui des autres migrants forcés. Face aux crises humanitaires à répétition, l’Organisation des Nations unies (ONU) a donc explicitement étendu le champ d’action du HCR, la protection des déplacés devenant son troisième mandat, après le soutien aux réfugiés et aux apatrides. De manière plus empirique, l’agence doit également répondre au défi des « migrations mixtes » impliquant des réfugiés économiques ou environnementaux. Mais le plus grand flou juridique règne quant au statut des personnes déplacées en raison de l’environnement : « Nous offrons nos bons offices quand nos moyens nous le permettent, explique M. Philipe Leclerc, représentant du HCR en France. Nous sommes ainsi intervenus après le tremblement de terre au Pakistan et les inondations aux Philippines. Dans ces deux cas, il s’agit également de solidarité envers des pays qui ont reçu des réfugiés dans le passé. »
En 1992, l’ONU a conçu l’approche dite de cluster (« groupée ») et créé l’Inter-Agency Standing Committee (IASC), qui permet à plusieurs de ses agences de mener des actions conjointes, y compris en faisant appel à des organisations non gouvernementales (ONG), sous l’autorité du Bureau de la coordination des affaires humanitaires (Office for the Coordination of Humanitarian Affairs, OCHA). En 2011, le HCR a lancé dans ce cadre vingt et une opérations d’aide aux déplacés. Les plus importantes se sont déroulées en République démocratique du Congo (RDC), en Somalie et au Yémen.
Comme au Rwanda en 1994 Avec ses 6 500 agents déployés en permanence sur le terrain, le HCR doit non seulement faire face à l’urgence, mais aussi trouver des solutions à long terme. Par exemple, il porte assistance aux 2,7 millions d’Afghans qui se trouvent au Pakistan et en Iran, où se déroulent des conflits de grande ampleur depuis plus de trente ans.
Mais, depuis 2012, c’est le Sahel qui retient toute l’attention. Début mai, on dénombrait 130 000 déplacés et 140 000 réfugiés maliens (4), partagés entre la Mauritanie, le Burkina Faso et le Niger, des pays pauvres ayant « généreusement accueilli » ces voisins en détresse, souligne-t-on au HCR. La tension entre les deux Soudans et le sort de 100 000 réfugiés au Soudan du Sud provenant du Kordofan du Sud et du Nil Bleu (lire « Amer divorce des deux Soudans ») préoccupent également au plus haut point l’organisation. Celle-ci doit répertorier les Soudanais du Sud résidant au Soudan et procéder à leur identification, notamment pour les 107 000 d’entre eux qui souhaitent regagner leur pays nouvellement indépendant. L’Ethiopie, déjà submergée par l’exode de Somaliens, a aussi accueilli 32 000 nouveaux réfugiés en provenance du Soudan.
Les catastrophes humanitaires ont jalonné l’année 2011 : la crise postélectorale de Côte d’Ivoire (200 000 réfugiés au Liberia et au Ghana ; 500 000 déplacés à l’intérieur du pays) ; la guerre en Libye, qui a jeté sur les routes des milliers de personnes, en grande majorité des travailleurs étrangers, donnant lieu au plus gros flux de réfugiés depuis le génocide au Rwanda en 1994 : 1,2 million de personnes. Rapidement, le 21 septembre 2011, le HCR a lancé une opération qui lui a permis de réunir les moyens nécessaires au rapatriement de quelque 740 000 travailleurs africains, une gigantesque opération réalisée avec le concours de l’Organisation internationale pour les migrations (OIM) et des pays d’origine. Des zones d’accueil ont ainsi été créées pour plus de 133 000 Libyens arrivés en Tunisie et en Egypte, ainsi que pour des milliers de Subsahariens dont le retour n’était pas envisageable (Somaliens et Erythréens, notamment). Le HCR a lancé pour eux l’initiative « Global Resettlement Solidarity ». Seuls 20 000 individus — à comparer avec le chiffre global de 1,2 million de personnes ayant quitté la Libye — ont cherché à atteindre les rives de l’Europe, c’est-à-dire une infime partie.
Le fol exode des Somaliens Pour leur part, les pays de la Corne de l’Afrique ont accueilli en 2011 quelque 250 000 réfugiés somaliens, dont la fuite a ouvert l’une des crises humanitaires les plus importantes dans une sous-région déjà affectée par la famine ou les aléas climatiques, comme le tsunami de décembre 2004. Depuis presque trente ans, la Somalie est ravagée par une guerre civile menée par des milices armées auxquelles se sont joints dans les années 2000 des groupes islamistes shebab. Le conflit revêt une dimension internationale avec l’intervention militaire de l’Ethiopie voisine et la présence de forces d’interposition de l’ONU. En outre, après les attentats perpétrés par les milices shebab au Kenya même, Nairobi a décidé pour la première fois de son histoire de lancer une offensive militaire en territoire somalien le 16 octobre 2011.
Epuisés par des semaines de marche, totalement démunis, quelque 1 300 Somaliens fuyant la famine et les violences ont franchi chaque jour, des mois durant, la frontière avec les pays voisins, notamment l’Ethiopie.
Au total, 917 000 réfugiés étaient enregistrés auprès du HCR en octobre 2011, certains ayant ce statut depuis vingt ans ou étant nés dans les camps de l’ONU, notamment au Kenya. « Avec une population déplacée estimée à 1,4 million, on peut affirmer que le quart des Somaliens est déraciné, se désole M. Volker Türk, directeur de la protection internationale au HCR. C’est la pire situation qu’on puisse imaginer : à la guerre s’ajoutent la sécheresse, le changement climatique, la famine… » Situés dans des régions peu propices à l’agriculture, notamment en Ethiopie, les camps ne peuvent espérer atteindre l’autosuffisance, un objectif que le HCR ne cesse de se fixer afin de rendre la vie sous les tentes plus supportable et moins dépendante de l’aide extérieure.
Au Kenya, la présence d’un si grand nombre de réfugiés (600 000, dont 500 000 Somaliens) alimente la xénophobie, certains hommes politiques n’hésitant plus à réclamer la fermeture des camps et l’expulsion des étrangers. Conscient de ces tensions, le HCR déploie les plus grands efforts pour élargir aux populations environnantes l’aide qu’il apporte aux réfugiés, telle que l’accès aux points d’eau, aux soins ou à l’éducation primaire. « Le soutien aux communautés locales qui hébergent les réfugiés est devenu ces dernières années une priorité, explique M. George Okoth-Obbo, directeur du bureau régional Afrique du HCR. Les pays hôtes laissent les frontières ouvertes quand ils savent que la solidarité internationale va jouer son rôle. »
Aider aussi les pays hôtes En 2011, les situations d’urgence sur le continent africain ont drainé l’essentiel des ressources dont disposait le HCR, retardant le rapatriement volontaire d’environ 300 000 Africains (notamment 131 000 Angolais, 60 000 Libériens et 100 000 Rwandais) dont les pays ont retrouvé la paix.
En moyenne, seuls 10 %des réfugiés parviennent à s’intégrer dans les sociétés locales, notamment en obtenant un permis de travail. La Tanzanie fait figure d’exception : pour la troisième fois de son histoire, Dar es-Salaam a en effet décrété en novembre 2011 la naturalisation de réfugiés présents sur son sol. Il s’agit notamment de 162 000 Burundais qui avaient fui les persécutions ethniques dans la région des Grands Lacs. Toutefois, cette généreuse mesure a été assortie d’une condition : la relocalisation autoritaire des personnes concernées en divers lieux du pays, afin d’éviter la constitution d’une « enclave burundaise » en Tanzanie. Faute de campagnes d’explication et de préparation adéquates, les communautés locales censées héberger ces expatriés s’y sont opposées, encouragées en cela par des hommes politiques démagogues. Les réfugiés, dont certains avaient pourtant atteint l’autonomie économique et contribué à l’essor de l’agriculture locale, ont depuis lors cessé toute activité en attendant de connaître leur destin. « Ils se retrouvent dans des limbes juridiques et politiques qui les paralysent et les rendront à terme de nouveau dépendants de l’aide internationale », déplore M. Okoth-Obbo.
En Iran, se réjouit le HCR, le million de réfugiés résidant en milieu urbain a obtenu de Téhéran le droit de travailler et, de ce fait, l’accès au logement, aux soins de santé et à l’éducation.
En Asie, où se trouvent 10,6 millions de réfugiés et déplacés, soit environ un tiers de la population dont le HCR a la charge, des formes de solidarité ou d’intégration locale sont signalées à plusieurs endroits. Bien que n’ayant pas signé la convention de Genève, la Malaisie et l’Inde sont les deux pays du monde qui accueillent le plus grand nombre de réfugiés en milieu urbain. Beaucoup de musulmans originaires du nord de l’Etat rakhine, en Birmanie (Myanmar), et quelque 11 000 réfugiés de la bande d’Atjeh (Indonésie), qui ont échappé au tsunami de 2004, ont été accueillis en Malaisie, qui a déjà accordé à ces derniers le droit d’exercer une activité.
Solidarité sélective Les pays de l’Organisation de la coopération islamique (OCI) accueillent 50 % des réfugiés dans le monde. Pour la première fois, en mai 2012, ces Etats, qui ne sont pas signataires de la convention de Genève, se sont réunis au niveau ministériel avec le HCR, au Turkménistan. Les cas de la Syrie et des anciens réfugiés irakiens qui y vivent, ainsi que celui de l’Afghanistan et de ses 5,7 millions de réfugiés (pour la plupart de longue durée), figuraient au programme. « En 2010, les mouvements de retours volontaires ont été les plus faibles depuis vingt ans. Seuls 200 000 réfugiés ont choisi de regagner leur pays, alors que la moyenne au cours des deux dernières décennies a été de plus de 1 million par an », souligne M. Türk.
Pour les 7 millions de réfugiés dans le monde qui n’ont aucune perspective de retour, l’intégration locale ou la réinstallation dans un pays tiers devient la seule solution. Il en est ainsi des 45 000 (sur 108 000) Bhoutanais réfugiés de longue date au Népal, qui ont bénéficié en 2011 d’un programme de réinstallation dans des pays tiers. Même si les Etats accueillant les réfugiés au titre de la réinstallation sont plus nombreux qu’auparavant (vingt-cinq) (5), moins de la moitié des 172 demandes d’accueil soumises par le HCR en 2011 ont été satisfaites.
Alors que l’Europe restreint de plus en plus les conditions d’octroi de l’asile (seuls 2 % des réfugiés provenant de Libye avaient été accueillis en Europe en 2011), l’Afrique subsaharienne est confrontée à une forte progression des demandes. Plus de 100 000 ont été déposées en Afrique du Sud en 2011 (pour 50 000 en France durant la même période), et 180 000 l’année précédente (dont 10 083 acceptées). Si Pretoria offre des conditions correctes d’examen des cas qui lui sont soumis, l’application stricte d’une des dispositions de la loi sur l’immigration témoigne d’une volonté plus restrictive : il s’agit de celle permettant le refoulement des demandeurs vers le dernier pays de transit traversé avant d’atteindre la frontière sud-africaine. Cette politique ne concerne pas les Zimbabwéens fuyant le régime déliquescent de M. Robert Mugabe, qui se comptent par millions, mais elle entrave l’arrivée des migrants de la Corne de l’Afrique ou d’Afrique centrale. Pretoria justifie le durcissement de sa politique par la crainte d’explosions xénophobes telles que celles qui avaient enflammé ses bidonvilles en 2009, faisant des centaines de victimes.
Avec les incertitudes provoquées par les crises économiques et sociales, ainsi que les défis de ce siècle tels que la dégradation environnementale, la croissance démographique ou le trafic d’armes, ceux qui sont à la marge de la société — dont les réfugiés, les demandeurs d’asile et les apatrides — représentent une proie facile pour la presse de caniveau et les démagogues.
Apparemment, la solidarité ne se manifeste pas toujours avec la même ferveur selon les cas. Le traitement réservé par les médias au bateau de croisière Costa Concordia échoué au large de la Toscane contraste avec la chronique du naufrage des frêles embarcations chargées d’anonymes provenant de la rive sud de la Méditerranée, déplore-t-on au HCR. Le débat en Europe porte en effet davantage sur les moyens d’empêcher l’arrivée de ceux qui risquent leur vie pour traverser la Méditerranée que sur le soutien aux pays d’origine.
Augusta Conchiglia
Journaliste.
(1) Sans compter près de 5 millions de réfugiés palestiniens, assistés par l’Office de secours et de travaux des Nations unies pour les réfugiés palestiniens dans le Proche-Orient (UNRWA), créé en 1949.
(2) « Rapport statistique mondial 2010 » (PDF), Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés, Genève, 20 juin 2011.
(3) Convention relative au statut des réfugiés et convention sur la réduction des cas d’apatride du 28 septembre 1954, www2.ohchr.org
(4) Lire Philippe Leymarie, « Comment le Sahel est devenu une poudrière », Le Monde diplomatique, avril 2012.
(5) Argentine, Australie, Brésil, Bulgarie, Canada, Chili, Danemark, Espagne, Etats-Unis, Finlande, France, Hongrie, Irlande, Islande, Japon, Norvège, Nouvelle-Zélande, Paraguay, Pays-Bas, Portugal, Roumanie, Royaume-Uni, Suède, République tchèque, Uruguay.
supplément
Discret, mais présent sur tous les continents, le Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR) prend en charge, depuis 1951, les millions de réfugiés, apatrides et déplacés que causent les guerres ou les catastrophes naturelles. Le HCR ne se contente pas de gérer l’urgence mais cherche aussi des solutions de long terme pour les (...)
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Traductions de cet article
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