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Proposition de r�solution sur la proposition de directive sur la responsabilit� environnementale en vue de la pr�vention et de la r�paration des dommages environnementaux
II. LE CADRE
GÉNÉRAL DE LA DIRECTIVE
A. LE CONTENU DES PROPOSITIONS DE
Dans sa version actuelle, la proposition entraînerait
des modifications profondes dans les systèmes
juridiques des Etats membres. Elle introduit un grand nombre de concepts
nouveaux, dont les effets sont, pour certains d'entre eux, mal
évalués. Compte tenu des délais
nécessaires à l'intégration au sein de l'ordre juridique
et à l'interprétation de ces dispositions, de nombreuses
années pourraient s'écouler avant que les changements
proposés soient pleinement mis en oeuvre.
1. Le système de
responsabilité environnementale proposée par la directive
Le régime de responsabilité
préconisé dans la proposition de directive vise à
permettre la réparation des dommages causés à
l'environnement par les activités économiques. En France, une
obligation de réparer, résultant pour l'essentiel du droit commun
de la responsabilité civile et de la police des installations
classées, existe déjà. Toutefois, il s'agit
uniquement de réparer les atteintes, dans une acception patrimoniale,
aux biens et aux personnes.
En revanche, la réparation des dommages
environnementaux ne fait pas l'objet d'un régime spécifique, ni
en droit français, ni en droit communautaire.
La directive exclut de son champ d'application les
dommages aux biens et aux personnes, même si ces dommages sont issus de
la dégradation du milieu environnant. Elle vise donc
spécifiquement les atteintes à l'environnement, dans une
conception non patrimoniale. Le système peut donc être
qualifié comme un régime de responsabilité
environnementale « pure ». Les dommages à l'environnement recouvrent trois notions
différentes : - les atteintes à la
biodiversité. Cette notion doit s'apprécier au regard
des espèces protégées par la directive relative à
la conservation des oiseaux sauvages3(*) et des types d'habitats naturels, espèces
animales et espèces végétales protégés par
la directive relative à la conservation des habitats naturels ainsi que
de la faune et de la flore sauvage4(*) ;
- les dommages affectant les eaux,
c'est-à-dire ceux qui détériorent l'état
écologique, le potentiel ou l'état chimique des eaux au regard
des critères de la directive établissant un cadre pour une
politique communautaire dans le domaine de l'eau5(*) ;
- les atteintes aux sols et aux sols qui
peuvent avoir des effets néfastes pour la santé humaine.
Les dommages à l'air ont été
explicitement exclus du champ de la directive, la Commission considérant
que cette proposition ne constituait pas le cadre juridique pertinent pour
traiter ce problème.
Sur ces fondements, la directive mettrait en place un
régime de responsabilité sans faute pour des
activités spécifiques -en pratique les plus dangereuses-,
définies dans une de ses annexes, qui ont occasionné des
pollutions. Pour toutes les autres activités, un régime de
responsabilité pour faute serait institué dans
le cas des pollutions trouvant leur origine dans une négligence ou une
erreur de l'exploitant.
La directive traite également de la prévention
des pollutions. Il est ainsi précisé que s'il existe une menace
de dommage environnemental, l'exploitant doit prendre les mesures
préventives nécessaires, sans que l'Etat le lui demande. En
outre, l'autorité publique peut obliger l'exploitant à prendre
ces mesures en cas de carence ou doit les prendre elle-même.
2. Quelles activités sont
concernées ?
La quasi-totalité des activités
économiques peut être, à terme, concernée par le
champ de la directive. Une annexe fixe la liste des activités
qui donneraient lieu à un engagement de la responsabilité
sans faute. Seraient ainsi concernées les exploitations les
plus dangereuses soumises à autorisation ou à un permis, les
opérations de gestion de déchets, la fabrication, l'utilisation,
le stockage et le transport de substances dangereuses, et les utilisations et
la dissémination des organismes génétiquement
modifiés (OGM).
L'utilisation des produits serait a priori exclue du
champ d'application. Ce point est néanmoins ambigu. Le Parlement
européen a précisé que la directive devait s'appliquer aux
dommages susceptibles d'être causés par toute substance
utilisée dans l'une des activités professionnelles
énumérées à l'annexe. Cet élargissement
entraînerait, entre autres, une inclusion des activités agricoles,
soumises à autorisation, dans le champ de la directive, pour autant que
ces dernières soient utilisatrices de produits phytosanitaires, biocides
ou d'OGM.
Pour toutes les autres activités économiques,
non définies explicitement dans l'annexe de la directive, les
exploitants ne verraient leur responsabilité engagée
qu'en cas de faute ou négligence causant des dommages
environnementaux.
3. Les activités exclues du champ
de la directive
La proposition de directive prévoit un certain
nombre d'exemption au champ d'application du régime de
responsabilité sans faute. Le Parlement européen a
précisé que ces exclusions étaient
énumérées de manière limitative.
Il s'agit des dommages environnementaux causés
par : - un conflit armé, une guerre civile ou des
actes de terrorisme (ajout du Parlement européen) ;
- un phénomène naturel
exceptionnel ;
- les activités conformes aux bonnes pratiques
agricoles et sylvicoles (ajout du Parlement européen) ;
- une émission ou une activité
expressément autorisée par les lois et règlement
applicables, ou par le permis ou l'autorisation délivré à
l'exploitant ;
- les émissions ou les activités qui
n'étaient pas considérées comme néfastes
conformément à l'état des connaissances scientifiques et
techniques au moment où l'émission ou l'activité a eu
lieu.
Par ailleurs, il convient de préciser que le transport
d'hydrocarbures et les activités nucléaires sont exclus du champ
de la directive, car ces activités font l'objet de conventions
internationales spécifiques. Le Parlement européen a néanmoins introduit des
amendements affaiblissant la valeur juridique de cette exclusion. En effet, la
directive trouverait à s'appliquer si les conventions internationales
spécifiques n'étaient pas encore entrées en vigueur ou
s'il était jugé que ses dispositions étaient plus
favorables que celles des conventions.
On imagine quelle perturbation une telle mesure serait de
nature à entraîner dans l'ordre juridique de l'Union. Si les
conventions ne sont pas encore entrées en vigueur, deux droits distincts
peuvent se succéder, ce qui n'est pas à même d'en favoriser
la compréhension et l'application. Surtout, s'il y a concurrence entre
le régime de la convention et celui de la directive, lequel sera mis en
oeuvre tant que n'aura pas été tranchée la question
préjudicielle relative au plus favorable ?
En outre, le Parlement a adopté un amendement
précisant que les rayonnements (notamment ionisants) sur les sols
pourraient donner lieu à réparation, ce qui contredit
précisément l'exclusion, prévue par ailleurs, des
activités nucléaires du champ d'application de la directive.
4. La réparation du dommage
En premier lieu, la directive précise qu'il doit
exister un lien de causalité entre l'activité
polluante et le dommage environnemental.
D'autre part, la directive n'est pas d'application
rétroactive, ce qui signifie que les dommages antérieurs à
son entrée en vigueur ne seront pas couverts. La proposition rappelle
que, conformément au principe pollueur-payeur, un exploitant qui cause
un dommage doit supporter le coût des mesures de prévention ou de
réparation. Le débiteur est donc en principe l'auteur du
dommage.
La réparation des dommages environnementaux à la
biodiversité et à l'eau s'effectuerait par la remise en
l'état originel de l'environnement. Elle est alors effectuée par
une réhabilitation, un remplacement ou
l'acquisition de l'équivalent des ressources
naturelles. Elle impose également, le cas
échéant, l'élimination de tout danger grave pour la
santé humaine.
La réparation des sols et sous-sols pollués
implique que des mesures soient prises pour assurer que les
polluants soient contrôlés, contenus
réduits ou éliminés de façon à ce
qu'ils ne posent aucun risque pour la santé humaine.
Le texte prévoit par ailleurs que lorsqu'un même
dommage a été causé par les actions ou omissions de
plusieurs exploitants, les Etats membres peuvent prévoir que les
exploitants concernés sont tenus solidairement et
individuellement responsables du dommage. Dans tous les cas, la réparation des dommages implique
des « actions de réparation primaires » qui seraient
susceptibles d'accélérer le retour à l'état
initial, même si les effets de la restauration naturelle doivent
être pris en compte. En attendant ce rétablissement, des
« actions réparatrices compensatoires » devront
être mises en oeuvre.
5. Le rôle de la puissance
La puissance publique est chargée d'un
rôle majeur dans ce système. Elle est, en effet, investie d'une
responsabilité subsidiaire. En l'état de la proposition, l'Etat devrait prendre les
mesures de prévention ou de réparation nécessaires si
l'exploitant ne s'est pas conformé aux obligations de la directive,
même après injonction.
Il y a donc une dérive potentielle grave dans
ce principe qui pourrait conduire à une substitution de la notion de
contribuable-payeur à celle de pollueur-payeur, même si
la directive précise très clairement que l'autorité
compétente recouvre auprès du responsable les coûts qu'elle
a supportés pour les mesures de prévention et de
réparation.
6. Développer les systèmes
d'assurance environnementale Le dernier volet important de la directive est
constitué par les mesures d'incitation pour les entreprises à
souscrire des produits d'assurance pour les dommages environnementaux.
La proposition prévoit que les Etats membres
encouragent la prise par les opérateurs de toute assurance ou autres
formes de garantie financière appropriées et qu'ils encouragent
le développement d'assurances ou d'autres produits financiers
pertinents.
En ce domaine, la Commission européenne s'est
fondée sur l'approche retenue par les Etats-Unis avec la loi
générale sur les mesures correctives et compensatoires et la
responsabilité dans le domaine de l'environnement, qui a
créé un fonds de réparation des dommages environnementaux
(le « Superfund »). L'expérience américaine
n'est cependant pas si concluante que la Commission européenne
l'affirme, compte tenu des dérives du système, qui ont
suscité de nombreuses procédures contentieuses.
En outre, le Parlement européen a amendé cette
disposition en lui substituant une obligation d'assurance à terme (trois
ans pour les installations classées et soumises à autorisation,
six ans pour toutes les activités mentionnées à l'annexe
de la directive).
Le texte de compromis de la présidence reste dans le
domaine de l'incitation mais prévoit l'élaboration de lignes
directrices pour développer les systèmes d'assurance, dans les
mêmes délais que ceux définis par le Parlement
européen. En outre, ces mesures d'incitation seraient assorties d'une
obligation d'assurance qui s'appliqueraient cinq ans après la
date-limite de transposition de la directive.
Ces dispositions ne sont pas sans poser des
problèmes importants eu égard à la nouveauté du
sujet et au degré d'impréparation des acteurs économiques
en la matière.
* 3 Directive
n° 79/409 du 2 avril 1979
n° 92/43 du 21 mai 1992 modifiée par la directive
n° 97/62 du 27 octobre 1997, portant adaptation au progrès
technique et scientifique
n° 2000/60 du 23 octobre 2000