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Projet de loi ratifiant l'ordonnance n�2012-827 du 28 juin 2012 relative au syst�me d'�change de quotas d'�mission de gaz � effet de serre (p�riode 2013-2020)
Quotas d'�mission de gaz � effet de serre
Par Mme Laurence ROSSIGNOLau nom de la commission du d�veloppement durableSommaireDossier l�gislatifDisponible en une seule page HTML
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Union europ�enne�nergieEnvironnement
Lors de sa réunion du mercredi 27 février 2013
la commission procède à l'examen du rapport et du texte sur le
projet de loi n° 770 (2011-2012) ratifiant l'ordonnance
n° 2012-827 du 28 juin 2012 relative au système
d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre
(période 2013-2020).
EXAMEN DU RAPPORT
Laurence Rossignol, rapporteure. - Ce
projet de loi ratifie une ordonnance transposant la directive de 2009 relative
au marché d'échange des quotas d'émission de gaz à
effet de serre. Le gouvernement avait été habilité
à légiférer par ordonnance par l'article 2 de la loi
du 5 janvier 2011 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de
l'Union européenne. Notre marge de manoeuvre est donc réduite,
mais ce texte est l'occasion de nous pencher sur le marché des quotas de
CO2. Lors de la signature du protocole de Kyoto, l'Union
européenne s'était engagée à réduire ses
émissions de gaz à effet de serre de 8 % entre 1990 et 2012.
Pour ce faire, la directive énergie du 13 octobre 2003 a mis en place un
système communautaire d'échange de quotas d'émission de
gaz à effet de serre, à l'usage des sites industriels les plus
émetteurs de CO2. Chaque État détermine, en
lien avec la Commission, un niveau global d'émissions compatible avec
l'objectif de Kyoto ; il répartit ensuite ce montant en quotas de
CO2, c'est-à-dire en autorisations d'émissions, entre
les installations industrielles entrant dans le champ du dispositif. Cette
répartition fait l'objet de plans nationaux d'allocation des quotas. Jusqu'à présent, les quotas ont
été attribués gratuitement aux exploitants, en fonction de
leurs émissions antérieures, diminuées d'un taux d'effort.
L'exploitant qui a consommé tous ses quotas doit racheter sur le
marché secondaire des quantités supplémentaires
auprès d'autres opérateurs disposant d'un excédent. Dans
l'hypothèse où il demeurerait en déficit de quotas, il
doit s'acquitter de pénalités financières non
libératoires. De 2005 à 2007, une première phase a permis
d'établir un système de libre échange des quotas
d'émission dans toute l'Union, d'ajuster la méthode de calcul des
quotas et de mettre en place l'infrastructure nécessaire en
matière de surveillance. Le marché d'échange a véritablement
été lancé avec la deuxième phase, de 2008 à
2012. Il concerne plus de 11 000 installations en Europe, dont
10 % en France. La distribution des quotas a été
relativement concentrée, puisque 10 % des installations se sont vu
attribuer 75 % des quotas. Elles ont dû restituer chaque
année aux pouvoirs publics un nombre de quotas correspondant à
leurs émissions. Les quotas sont inscrits dans un registre national dont
la tenue est assurée par la Caisse des dépôts et
consignations. Les trois secteurs les plus importants en termes de quotas de
CO2 sont ceux de l'acier, de l'électricité et du
ciment. La mise en place du marché des quotas s'est accompagnée
du développement d'un marché secondaire, avec BlueNext à
Paris ou ECX à Londres. Depuis, le paquet énergie-climat de décembre
2008 a conduit à l'adoption de la directive européenne du 23
avril 2009, qui fixe un objectif de réduction des émissions de
21 % en 2020 par rapport à 2005, soit une baisse annuelle moyenne
de 1,74 %. Elle remanie le marché d'échange des quotas
carbone en vue de la troisième phase 2013-2020. C'est cette directive
que nous transposons ici. La directive de 2009 prévoit des mécanismes
harmonisés et gérés au niveau européen. À
partir de 2013, un montant global de quotas sera disponible pour l'ensemble de
l'Union européenne afin d'être réparti entre secteurs
d'activité. Il s'agit de mettre fin aux disparités actuelles
entre les différents plans nationaux d'allocation des quotas. La directive inclut aussi de nouveaux secteurs et de nouveaux
gaz dans le dispositif, principalement les émissions de CO2
liées aux produits pétrochimiques, à l'ammoniac et
à l'aluminium, ainsi que les émissions de protoxyde d'azote. Enfin, la directive met un terme à l'allocation
gratuite des quotas. À compter de 2013, le principe est celui de la
mise aux enchères par les États membres. Les entreprises
d'électricité devront acquérir la totalité de leurs
quotas dans le cadre d'enchères. Les autres secteurs verront la part
d'allocation gratuite passer progressivement de 80 % en 2013 à
30 % en 2020, jusqu'à la suppression des quotas gratuits en 2027.
Ceux-ci pourront toutefois être attribués aux activités
exposées à un risque de « fuite de carbone »,
c'est-à-dire de délocalisations industrielles motivées par
le coût du carbone au sein de l'Union. L'article 10 de la directive impose que la moitié
au moins du produit des enchères soit affecté à des
actions en faveur de la réduction des émissions de gaz à
effet de serre. En France, les crédits dégagés financeront
le plan de rénovation thermique annoncé lors de la
conférence environnementale de septembre. L'ordonnance du 28 juin 2012 transpose ces dispositions
en droit interne. Elle modifie essentiellement le code l'environnement, ainsi
que le code monétaire et financier. La directive prévoit que doit entrer dans son champ
toute installation de combustion, quelle que soit sa nature. Les installations
nucléaires de base sont donc intégrées au dispositif,
à l'article L. 229-5 du code de l'environnement. L'article 27 de la directive prévoit que les
États peuvent exclure du système de quotas un certain nombre
d'installations de petite dimension, ainsi que les hôpitaux. Dans la
transposition proposée, seuls les hôpitaux sont exclus du
système. L'article L. 229-8 est réécrit pour
prévoir que la mise aux enchères des quotas est désormais
le mode d'allocation de principe. Le taux de quotas gratuits est fixé
à 80 % des émissions des 10 % d'installations les plus
performantes du secteur. Le taux doit diminuer chaque année pour
s'établir à 30 % en 2020. Une exception est faite pour les
secteurs considérés comme exposés aux fuites de carbone,
qui bénéficient d'un taux de quotas gratuits de 100 %.
Enfin, le code de l'environnement intègre le fait que
les phases du système d'échanges durent désormais huit ans
et non plus cinq, et que le registre des émissions n'est plus national
mais européen. L'ordonnance met par ailleurs le code monétaire et
financier en cohérence avec le règlement du 12 novembre 2010
relatif à la mise aux enchères des quotas d'émission de
gaz à effet de serre. L'Autorité des marchés financiers (AMF) est
chargée de délivrer en France l'autorisation permettant de
participer aux enchères. Elle se voit également attribuer les
pouvoirs de contrôle, d'enquête et de sanction afférents.
Bref, l'ordonnance opère une transposition rigoureuse
de la directive. Je vous proposerai un seul amendement, car l'article 4 de
l'ordonnance oublie de préciser l'échéance de 2027 pour la
suppression totale des quotas gratuits. À terme, tous les quotas devront
être alloués par enchères, afin d'avoir un effet incitatif
sur le plan environnemental. Le ministère n'y est pas opposé sur
le fond mais dit devoir s'assurer que cet amendement est juridiquement
recevable : le texte ne couvre que la période jusqu'en 2020,
peut-on viser la période ultérieure ? Adoptons l'amendement
aujourd'hui, nous aurons cette discussion avec le gouvernement en
séance.
L'enjeu ne réside plus dans la transposition. Le
marché carbone fait face à de nombreuses difficultés
structurelles, le système d'échange de quotas a été
marqué par des scandales récents et l'on s'interroge à bon
droit sur sa régulation. En 2009, une fraude
« carrousel » à la TVA, s'appuyant sur le
régime fiscal applicable aux transactions transfrontalières,
aurait porté sur 5 milliards d'euros. Le scandale a conduit plusieurs
États, dont la France, à mettre fin à la TVA sur les
échanges de quotas et BlueNext a été fermé en
décembre dernier. La question de la régulation de ce marché est
donc cruciale. La commission des finances du Sénat s'y est
intéressée à de nombreuses reprises. En l'état
actuel de la réglementation, la directive ne prévoit qu'un
contrôle ex post du marché par la Commission. Il n'y a
pas, aujourd'hui, de gendarme du marché européen du carbone. Autre illustration des difficultés de ce
marché : le recul concernant les compagnies aériennes
opérant dans le ciel européen. Elles devaient, en avril 2013,
compenser 15 % de leurs émissions de l'année 2012 en
achetant des crédits carbone sur le marché, les 85 % restant
leur étant alloués en quotas gratuits. Or cette obligation a
été suspendue jusqu'à l'automne 2013 pour les vols
intercontinentaux. La taxe sur les émissions polluantes des avions
s'applique toutefois pour les vols intérieurs dans le ciel
européen. Enfin, du fait de la crise économique actuelle et d'une
allocation initiale trop généreuse des quotas, le cours du
carbone s'est effondré, pour s'établir autour de 5 euros la
tonne - or le système n'est réellement incitatif qu'à 25
ou 30 euros. C'est tout l'enjeu des négociations en cours au niveau
européen. La Commission a proposé un gel des
enchères : 900 millions de quotas qui devaient être
attribués dans les trois prochaines années seraient
reportés à 2019, afin de faire remonter le cours de la tonne de
carbone et d'absorber les excédents sur le marché, estimés
à 1,4 milliard de tonnes. Cette proposition doit toutefois
être adoptée par le Parlement européen puis par les
États. La commission de l'industrie du Parlement européen a
voté contre, la commission de l'environnement pour, sous certaines
réserves. Un vote en séance plénière interviendra
en mars ou avril. L'approbation des États n'ira pas sans peine : si
la France soutient la proposition de la Commission, plusieurs États,
dont la Pologne, ont d'ores et déjà annoncé leur
opposition à ce gel des quotas. En tout état de cause, il s'agit là d'un
remède temporaire. Lors de la conférence environnementale, le
Président de la République a annoncé des objectifs plus
ambitieux, dont une baisse de 40 % des émissions de gaz à
effet de serre en 2030 et de 60 % en 2040. Dans la lutte contre le
changement climatique, le système d'échange des quotas carbone
doit redevenir un outil incitatif pour la transition vers une économie
pauvre en carbone. M.
Philippe Esnol. - Je connais mal ce dispositif. Si je
comprends bien, on impose des contraintes aux entreprises afin de respecter les
objectifs de baisse des émissions de gaz à effet de serre.
Comment fonctionne le système de mise aux enchères ?
M. Jean
Bizet. - Cette troisième phase du système
d'échange des quotas ne me pose pas de problème sur le fond.
L'effondrement du coût de la tonne de carbone a grippé le
système.
Je m'inquiète toutefois de l'extension du
périmètre au protoxyde d'azote, qui risque de pénaliser
l'élevage agricole. La moitié des gaz à effet de serre
émis par l'agriculture proviennent du mode de fonctionnement des
ruminants - c'est le vétérinaire qui parle - et de
l'utilisation d'engrais. Intégrer le protoxyde d'azote dans le
périmètre du système d'échange des quotas
fragiliserait terriblement l'élevage français. N'oublions pas que
les surfaces en herbe représentent aussi un extraordinaire puits de
carbone ! Nous avons tous à coeur l'équilibre des
territoires. Il est choquant de taxer les territoires ruraux afin d'alimenter
un fonds pour l'amélioration de la qualité
énergétique de l'habitat dans les territoires urbains. Je n'ai pas déposé d'amendement car
j'espère vous convaincre de retirer le protoxyde d'azote du
périmètre et de conserver pour cette molécule le
système d'allocation gratuite de quotas. En plein Salon de
l'agriculture, le président de la République a promis son aide
aux éleveurs laitiers dont il dit comprendre les difficultés. Et
nous adopterions un système qui les pénalise ? Il y a
là beaucoup d'incohérence. Oui au système d'allocation de
quotas, mais ne fragilisons pas l'élevage français. Mme
Évelyne Didier. - Notre groupe a depuis l'origine
dénoncé le système du marché carbone, car nous
estimons que le marché ne peut pas tout. Difficile toutefois
d'être contre une amélioration d'un système qui ne
fonctionne manifestement pas bien. Le contrôle est trop lâche, il
est grand temps d'y remédier. Ce ne sera pas simple : sur un
marché mondial, ceux qui veulent frauder y arrivent toujours...
Le monde agricole a joué le jeu du Grenelle de
l'environnement. Ne laissons pas croire qu'il n'est pas prêt à de
nouvelles avancées. Intéressons-nous plutôt à la
santé des agriculteurs exposés à des produits toxiques...
L'élevage est déjà mal en point : en Lorraine, de
nombreuses exploitations disparaissent. Elles ont d'autres
préoccupations, notamment la perte de confiance due à la
multiplication des intermédiaires entre le producteur et le
consommateur - en la matière, l'industrie agroalimentaire n'est pas
innocente. On ne peut prendre du Grenelle ce qui nous convient et freiner
la mise en oeuvre d'autres aspects alors que ceux-ci apportent un mieux au plus
grand nombre !
Bizet. - Prenant en compte le Grenelle de l'environnement,
les agriculteurs ont réduit leurs émissions de CO2de
15 % en faisant évoluer leurs pratiques et en limitant
l'utilisation de produits phytosanitaires. Mais les émissions
liées au nombre de ruminants sur le territoire sont incompressibles. On
arrive à l'os : si on limite le nombre d'animaux, les
éleveurs mettront la clé sous la porte. Et ce ne sont pas des
terres en jachère qui amélioreront le cycle du carbone :
point de puits de carbone sans prairies, point de prairies sans animaux !
Inclure le protoxyde d'azote dans le dispositif
créerait en outre une distorsion de concurrence avec les pays
extra-européens qui ne s'imposent pas de telles contraintes. Cessons de
faire toujours plus, sinon nous n'aurons plus d'agriculteurs sur notre
territoire ! Et, encore une fois, ce n'est pas aux territoires ruraux
d'abonder un fonds pour l'habitat. M.
Charles Revet. - Cet aspect des choses m'avait
échappé. Je ne suis pas spécialiste, mais là, c'est
du bon sens paysan !
Laurence Rossignol,
rapporteure. - L'agriculture ne rentre pas dans le champ
d'application du texte. Elle n'est pas le seul secteur à émettre
du protoxyde d'azote. Le texte vise les installations classées, les
exploitants d'aéronefs et, dorénavant, les installations
nucléaires de base. Nous demanderons au ministre de confirmer que
l'élevage n'est pas concerné. Quand bien même, je ne vois
pas comment de petites exploitations agricoles pourraient échanger des
quotas. En outre, des secteurs sont exclus du champ d'application dès
lors qu'il y a un risque de délocalisation : c'est un filet de
sécurité supplémentaire. M.
Charles Revet. - Ce qui va sans dire va souvent mieux en
le disant. Il y aura toujours d'habiles technocrates pour réussir un
jour ou l'autre à faire entrer dans le champ d'application un secteur
que le législateur voulait exclure ! Le recours croissant aux ordonnances me choque : celle-ci
compte pas moins de 24 articles.
Il faut interroger le gouvernement pour s'assurer que les
éleveurs, dont la situation est déjà bien difficile, sont
bien exclus du dispositif. N'oublions pas le rôle majeur de
l'élevage contre l'érosion des sols et les inondations, et pour
la sécurité alimentaire : difficile de planter un drapeau
français sur la viande si l'on dissuade nos agricultures de produire. Il
serait absurde de les intégrer dans le mécanisme des
émissions que l'on ne peut maîtriser.
Bizet. - Je remercie notre rapporteure pour sa
réponse, mais il faut être précis. L'élevage, ce
sont aussi les entreprises qui fabriquent les engrais. Si celles-ci sont
pénalisées, le prix du produit final sera impacté.
Raymond Vall, président. - Rien
de cela n'est bien nouveau ; nous ne faisons qu'appliquer la loi du
5 janvier 2011... que vous avez votée, je vous le rappelle. M. Jean
Bizet. - C'est la première fois que le protoxyde
d'azote est inclus dans le protocole. L'agriculture ne se limite pas à
l'élevage, mais doit être appréhendée dans sa
globalité ; il y a aussi la fabrication d'engrais. Mme
Évelyne Didier. - Nous y voilà. M. Jean
Bizet. - Il faut interroger le gouvernement sur ce point. Si
les fabricants d'engrais sont intégrés au dispositif, je serai
contre : je ne veux pas fragiliser davantage l'élevage
Raymond Vall, président. - Vous
aviez pourtant voté la loi du 5 janvier 2011.
Laurence Rossignol, rapporteure. - Je
veux donner à M. Esnol les précisions demandées.
À la suite du protocole de Kyoto a été mis en place en
Europe un système de quotas. Les secteurs économiques fortement
émetteurs de gaz à effet de serre ont été
identifiés ; chaque secteur s'est vu attribuer des permis
d'émettre, des droits à polluer. En fonction de leurs
émissions et de leur activité, les entreprises se sont vues
attribuer un volume d'émissions en baisse. Celles qui ont émis
plus que ce seuil doivent donc acheter des quotas à celles qui ont moins
émis. Dans un premier temps, un grand nombre de quotas ont
été mis gratuitement sur le marché ; résultat,
le prix de la tonne de CO2 s'est effondré, d'autant que
l'activité industrielle en Europe baissait. D'où cette
troisième phase : l'extinction programmée des quotas
d'émission gratuits. Si une entreprise n'a pas utilisé tous ses permis
d'émettre ou a contrario a besoin de permis
supplémentaires, elle va sur le marché où l'on vend et
achète des permis. C'est la rencontre de l'offre et de la demande. C'est
en quelque sorte la taxe carbone appliquée aux entreprises.
Raymond Vall,
président. - D'autres font de la compensation, en
plantant des arbres. Ce système peut paraître aberrant, mais on
n'y échappera pas. Il faudra une comptabilité universelle
intégrant les actions ou les modes de production permettant de
protéger la planète.
rapporteure. - Monsieur Bizet, il faut en effet lever les
ambigüités. Nous vérifierons auprès du gouvernement
si un éleveur peut relever du système d'échange de quotas.
En fonction de la réponse du ministre, vous aurez le temps de
déposer un amendement si vous le souhaitez. Je doute toutefois que
l'élevage soit concerné, les secteurs visés étant
explicitement énumérés. Les entreprises d'engrais sont en
revanche incluses : si tel n'était pas le cas, je déposerai
un amendement pour qu'elles le soient ! M. Jean
Bizet. - On ne peut concevoir l'élevage sans engrais
synthétiques à côté des engrais organiques. Je me
souviens très bien du vote de 2011, mais le diable se loge dans les
détails. D'accord pour taxer les industries chimiques, mais ne
fragilisons pas davantage un secteur qui contribue pour 11,5 milliards
à l'excédent de notre balance commerciale ! Notre vote
dépendra de la réponse du ministre sur ce point.
EXAMEN DES AMENDEMENTS
L'article unique est adopté
Article additionnel après l'article
Laurence Rossignol, rapporteure. -
L'amendement n°COM-1 inscrit l'échéance de 2027 dans le
L'amendement n°COM-1 est adopté et devient un
article additionnel
Évelyne Didier. - Nous nous abstenons.
Bizet. - Nous aussi, en attendant les réponses du
gouvernement.
Le projet de loi est adopté dans la
rédaction issue des travaux de la commission. M.
Raymond Vall, président. - Ce texte
viendra en séance publique le 12 mars. SommairePage précédente