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Proposition de loi organique relative aux lois de finances
Lois de finances
( rapport - premi�re lecture )
Par M. Alain LAMBERTau nom de la commission des financesSommaireDossier l�gislatif
N° 343
Annexe au procès-verbal de la séance du 29 mai
au nom de la commission des Finances, du contrôle
budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1)
sur la proposition de loi organique, ADOPTÉE PAR
L'ASSEMBLÉE NATIONALE, relative aux lois de
Par M. Alain LAMBERT,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : MM.
Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot,
Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels,
André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard
Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy,
secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur
général ; Philippe Adnot, Denis Badré, Jacques
Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin,
Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse,
Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry
Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet,
Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier,
Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier,
Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René
Trégouët.
(11ème législ.) : 2540,
2908 et T.A. 640
Sénat : 226 (2000-2001)
Lois de finances.
Depuis longtemps, votre commission des finances appelle de ses
voeux une réforme de l'ordonnance n° 59-2 du
2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances.
Votre rapporteur en exprima souvent le souhait à l'époque
où il était rapporteur général, de juin 1995
à octobre 1998. Ayant rapporté trois lois de finances
initiales, et investi d'une compétence générale sur le
budget de l'État, il a rapidement éprouvé les limites de
cette ordonnance, tant dans son maniement pour le Parlement que dans sa
pertinence pour la connaissance de la situation des finances publiques, et pour
la gestion de l'État. A plusieurs reprises, à la tribune du
Sénat, et dès avant les utiles initiatives de Laurent Fabius
et de Didier Migaud, votre rapporteur a demandé cette
réforme. Le moment est venu de franchir le pas.
Obsolète comme instrument de gestion publique (elle n'a
pas empêché dette et déficit publics de se creuser) et
comme norme de relations entre le Parlement et le Gouvernement (le consentement
à l'impôt est aujourd'hui aveugle), l'ordonnance de 1959
apparaît toutefois aux yeux de certains observateurs comme un
« totem » normatif de la cinquième
République. Or les vertus qu'on lui prête à ce titre -le
vote du budget en temps et en heure, le maintien de la cohérence des
politiques budgétaires par restriction du droit d'amendement
parlementaire- ne sont pas les siennes, mais celles de la Constitution. A la
demande du Président de la République et du Premier ministre,
l'Assemblée nationale et le Sénat n'entendent pas modifier cette
dernière. La présente proposition de loi organique,
déférée automatiquement au Conseil constitutionnel, sera
nécessairement astreinte au respect de la Constitution.
Considérée par le Conseil d'État comme
une proposition de loi organique relative au Sénat1(*), le présent texte place
notre assemblée face à ses responsabilités.
Elle a la possibilité de prendre la réforme en
main, de la faire réussir comme de la faire échouer. Votre
rapporteur ne recommande pas cette dernière voie. D'abord, il rappelle
que le Président de la République, Jacques Chirac, le Premier
ministre, Lionel Jospin et son prédécesseur Alain Juppé,
les présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat
ensemble, Raymond Forni et Christian Poncelet, ont apporté leur soutien
à cette entreprise. Au surplus, un échec risquerait de
dégrader l'image du Sénat en considérant notre
assemblée comme incapable d'aller de l'avant ; en outre, elle
rendrait au gouvernement une initiative prise par le Parlement. Enfin, la
présente proposition de réforme rapprocherait la France des pays
ayant adopté les pratiques budgétaires et comptables les plus
modernes.
Vouloir la réussite de l'entreprise ne signifie
naturellement pas accepter n'importe quelle réforme. Notre
assemblée a le devoir de marquer cette proposition de l'empreinte
profonde de sa longue expérience. C'est, avec le dépôt de
plus de 168 amendements, ce que vous propose votre commission des
L'enjeu est en effet considérable. Voulons-nous que le
produit de l'impôt prélevé sur les Français soit
employé dans leur intérêt exclusif ? Voulons-nous que
pour le même impôt payé, le service rendu puisse être
le meilleur possible ?
Tels sont les enjeux de cette réforme, telles sont les
questions que se pose le Sénat.
I. RÉFORMER L'ORDONNANCE DE
1959 : UNE NÉCESSITÉ AVÉRÉE
A. UNE REVENDICATION ANCIENNE DE VOTRE
1. Les sept piliers de la sagesse
budgétaire
Votre rapporteur, rapporteur général de 1995
à 1998, avait perçu les limites de l'ordonnance de 1959.
Dès juillet 1997, à l'occasion de l'audit des finances
publiques demandé par le nouveau gouvernement, il en a demandé la
modification. En novembre de la même année, à l'occasion du
débat sur le projet de loi de finances pour 1998, il a rendu publics
quelques principes pouvant servir à cette réflexion. A
l'époque, celle-ci n'était pas engagée. L'encadré
ci-après est extrait du tome I du rapport général
publié en novembre 1997.
Les sept piliers de la sagesse
budgétaire2(*)
Rétablir la
« sincérité » de la loi de
Au fil des années, la loi de finances est devenue un
document à rendre perplexe un commissaire aux comptes. Le projet
présenté au Parlement est incomplet (les fonds de concours n'y
figurent pas), contracté (près de 250 milliards de francs de
prélèvements sur recettes sont des charges n'apparaissant pas),
hétérogène (des dépenses identiques sont
traitées différemment selon qu'elles figurent au budget de
l'État ou dans des comptes spéciaux du Trésor).
Ainsi, le budget voté pour 1995 prévoyait
1.616 milliards de dépenses à caractère
définitif. En loi de règlement3(*), le montant des charges s'est en définitive
établi à 3.757 milliards de francs, soit une
différence de 2.141 milliards de francs. Il est
nécessaire de faire apparaître la réalité : le
budget de l'État atteint 2.369 milliards en total net des
crédits ouverts, et dépasse le budget social
(2.300 milliards).
Institutionnaliser la distinction entre
l'investissement et le fonctionnement.
Depuis 1992, une part du déficit budgétaire
(115 milliards de francs en 1997) finance des dépenses
courantes : l'État s'endette pour vivre au jour le jour. Sans en
avoir conscience, nous laissons ainsi à nos enfants le soin et la charge
de régler demain nos consommations d'aujourd'hui. Cette atteinte aux
droits des générations futures n'est pas admissible. Par analogie
avec la « règle d'or » inscrite dans la Constitution
allemande, elle appelle une réforme de l'ordonnance du
2 janvier 1959, identifiant la section de fonctionnement de
l'État et les conditions de son équilibre obligatoire,
seul l'investissement étant dorénavant financé par
l'emprunt.
Certifier les méthodes comptables
L'évolution rapide des phénomènes
économiques ne permet pas de comparer des projets de loi de finances
à « structure constante ». Cette instabilité
inévitable -mais irritante- doit être corrigée par la
présentation au Parlement, sous le contrôle de la Cour des
comptes, d'une annexe au projet de loi de finances recensant les modifications
de présentation budgétaire. Inspirée du principe comptable
de « permanence des méthodes », cette réforme
préviendra les polémiques sur les
« débudgétisations ».
Instaurer une procédure de suivi des
dépenses sociales
Le vote de la loi de financement de la Sécurité
sociale implique que le Parlement puisse en contrôler l'exécution
en cours d'année. Cela suppose la création d'indicateurs mensuels
rendus d'autant plus nécessaires que les comptes sociaux se
caractérisent par leur extrême émiettement et que les
chiffres de l'ACOSS ne sont pas rendus publics.
Accélérer la mise en oeuvre de la
comptabilité patrimoniale
L'appréciation de la fidélité des
documents budgétaires implique une amélioration de la
comptabilité patrimoniale de l'État, dans le sens des travaux
initiés par Jean Arthuis. En effet, les déclassements
d'opérations budgétaires en opérations de
trésorerie, la mise en jeu de la responsabilité pécuniaire
de l'État et les systèmes de vases communicants entre le budget
général et les comptes des entreprises publiques ne sont
finalement retranscrits que dans le compte de la dette et non dans les lois de
finances. Les pertes en capital n'apparaissent pas, et pas davantage les
charges de retraite non provisionnées.
Moderniser les procédures de régulation
Les rapports de la Cour des comptes fournissent, chaque
année, les exemples d'une « comptabilité
créatrice » visant tant à lisser sur plusieurs
exercices, qu'à réguler en cours d'année les flux de
dépenses et de recettes. L'ordonnance de 1959 n'est plus
respectée : les conditions mises à la publication de
décrets d'avance, d'arrêtés d'annulation et de textes
créant des dépenses nouvelles4(*) ne sont plus appliquées. Elles doivent
être adaptées.
En revanche, et malgré quelques améliorations
récentes, le Parlement ne peut accepter d'être mis en permanence
devant des faits accomplis, d'apprendre que des correctifs sont apportés
à la loi de finances dont l'encre est à peine sèche, voire
de constater que des crédits annulés au printemps sont
rétablis à l'automne. Deux pistes méritent
d'être explorées. La Cour des comptes pourrait être
saisie pour avis du projet de loi de finances -à l'image du Conseil
d'Etat- et porter un jugement sur l'adéquation du niveau des dotations
inscrites. Les commissions des finances devraient être appelées
à débattre des régulations mises en oeuvre.
Fixer un nouveau rendez-vous
Les grandes entreprises arrêtent des comptes
semestriels. L'État ne s'impose pas cette discipline. Il convient donc
que le Parlement soit saisi, en fin de premier semestre, d'un état
commenté de l'exécution des comptes publics, analogue au travail
commandé aux deux magistrats de la Cour des comptes5(*) -dont l'élaboration
pourrait être confiée à la Cour dans l'esprit de
l'article 47 de la Constitution. Un jugement politique pourra alors
être porté sur la pertinence de l'exécution de la loi de
finances et de la loi de financement de la sécurité sociale.
Dans les grandes lignes, ces réflexions,
essentiellement comptables ou relatives à l'exécution du budget,
restent valables aujourd'hui.
La pensée de votre rapporteur s'est cependant
approfondie sur certains sujets, en particulier sur la « Règle
d'or ». Votre commission considère toujours qu'il s'agit d'une
saine pratique budgétaire, recommandée d'ailleurs par la Cour des
comptes et par l'Union européenne. Elle ne recommande plus
toutefois que cette règle soit inscrite dans la loi organique,
car elle viendrait inévitablement, un jour ou l'autre, à
être transgressée ou détournée. En outre, cette
règle serait difficilement compatible, du fait de sa rigidité,
avec la fongibilité des crédits inscrite dans la nouvelle loi
(cf. infra). Votre commission demande en revanche que les pouvoirs publics,
Gouvernement et Parlement, soient dotés d'un instrument comptable leur
permettant de savoir si le fonctionnement sera probablement financé par
emprunt, ou s'il l'a effectivement été, de manière
à être contraints de décider clairement et à
assumer les mesures correctrices
nécessaires.
Le pouvoir politique doutant légitimement de sa
vertu est souvent tenté de l'écrire dans la loi. Votre
rapporteur considère aujourd'hui que la vertu sera mieux garantie par un
éclairage comptable fiable obligeant ainsi Gouvernement et Parlement
à assumer pleinement leur responsabilité à l'égard
des générations futures.
* 1 Avis du
Conseil d'Etat, publié en annexe du rapport A.N. n° 2908
(2000-2001), pages 605 et 606. Cet avis, a pour conséquence que le texte
doit être voté dans les mêmes termes par les deux
assemblées, et pour corollaire que la navette se poursuive
jusqu'à cet accord, sans provocation de commission mixte paritaire.
Selon les informations de votre rapporteur, le Premier ministre aurait
l'intention de suivre cet avis sur ce point . * 2 Rapport
général Sénat n° 85 (1997-1998) - Tome I -
pages 89 à 91.
* 3 Y compris
les opérations temporaires et les remboursements et
dégrèvements d'impôts.
* 4 Articles 11
et 13 et article premier de l'ordonnance. A titre d'exemple,
l'arrêté du 10 juillet 1997 annule la quasi totalité des
crédits du fonds de gestion de l'espace rural alors même que
l'abondement de ce fonds avait fait l'objet de longs débats au
Parlement : l'Assemblée nationale et le Sénat avaient
« obtenu » une majoration de 150 millions de francs
des crédits correspondants.
* 5 L'ordonnance
de 1959 dispose judicieusement, en son article 38, que : « si
aucun projet de loi de finances rectificative n'est déposé avec
le 1er juin, le Gouvernement adresse au Parlement un rapport sur
publiques. » Toutefois, et de pratique constante, ce rapport
est muet sur l'aspect finances publiques considérées dans
l'optique de l'exécution budgétaire.