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Travaux parlementaires > Rapports > Rapports d'information
Sur la mission d'information effectu�e � l'agence de l'environnement et de la ma�trise de l'�nergie (ADEME)
Rapport d'information n� 236 (2000-2001) de M. Philippe ADNOT, fait au nom de la commission des finances, d�pos� le 28 mars 2001
PREMIÈRE PARTIEUNE AGENCE
DÉPOURVUE D'OUTILS DE GESTION EFFICACES
I. UNE CROISSANCE TRÈS RAPIDE
A. UNE PROGRESSION BUDGÉTAIRE REMARQUABLE
1. Des crédits en forte augmentation
2. Un effet de levier puissant sur les
B. LA FORTE CROISSANCE DES EFFECTIFS
II. UN DÉVELOPPEMENT CONDUIT SANS SE DONNER
LES MOYENS D'UN PILOTAGE EFFICACE
A. LA GESTION PRÉVISIONNELLE DES
DÉPENSES : DES DÉFICIENCES INQUIÉTANTES
1. Des évolutions fortes du taux d'aide
2. Des décisions contradictoires
justifiées par une prévisible impasse budgétaire
3. Des déficiences multiples
4. Cette politique du " yo-yo " a
conduit à la perte de crédibilité de l'ADEME auprès
des collectivités locales
5. Les estimations de l'ADEME étaient-elles
catastrophistes ?
a) L'étude ADEME et l'étude
AMORCE
b) De sérieuses réserves sur la
fiabilité des prévisions de l'ADEME
B. L'INSUFFISANCE DE CONTRÔLE DE GESTION ET
D'INSPECTION INTERNE
1. L'absence de contrôle de gestion
2. Une inspection interne embryonnaire
C. AUCUNE VISIBILITÉ PLURIANNUELLE DEUXIÈME PARTIELE CHOC DE LA
TGAP : UNE RUPTURE MAL GÉRÉE
I. 1998 : LA FIN D'UN FINANCEMENT PAR TAXES
AFFECTÉES
A. JUSQU'EN 1998, UN FINANCEMENT PEUT-ÊTRE
INJUSTEMENT CRITIQUÉ
1. Un financement qui reposait sur des taxes
très dynamiques 2. Un mode de financement vertueux
3. Une certaine lourdeur de gestion
B. LA CRÉATION DE LA TGAP EN 1999
II. DEPUIS 1999 : UN FINANCEMENT PAR
A. UNE COMPENSATION PARTIELLE DE LA PERTE DES
TAXES AFFECTÉES
B. UNE PRISE DE CONTRÔLE PAR LE
MINISTÈRE DE L'ENVIRONNEMENT
III. UN BILAN EN DEMI-TEINTE
A. LES AVANTAGES DE LA BUDGÉTISATION
1. Une gestion facilitée
2. Une tutelle clarifiée au profit du
B. DES DÉRIVES PRÉVISIBLES
1. La gestion financière n'a
été que peu améliorée en dépit de la
fongibilité accrue
2. Dès la première année, le
gouvernement s'est livré aux travers bien connus de la régulation
budgétaire
3. Aucune visibilité à moyen terme
n'est assurée dans le cadre d'un contrat pluriannuel
TROISIÈME PARTIEDES CRÉDITS
SURDIMENSIONNÉS :ERREUR DE PRÉVISION OU MENSONGE
BUDGÉTAIRE ?
I. UN CALIBRAGE DES SUBVENTIONS SANS LIEN AVEC LES
BESOINS RÉELS
A. LA NON-CONSOMMATION DE 80 % DES CRÉDITS
DISPONIBLES EN 2000
B. L'ÉCLATEMENT DE LA BULLE
II. UN CALIBRAGE DES SUBVENTIONS DICTÉ PAR
DES IMPÉRATIFS POLITIQUES
A. AMORTIR LE CHOC POLITIQUE DE LA CRÉATION
DE LA TGAP
B. GÉRER AU MIEUX LES AFFICHAGES
D'AUGMENTATION DU BUDGET DE L'ENVIRONNEMENT CONCLUSION
LISTE DES ANNEXES
Annexe au procès-verbal de la séance du 28 mars
au nom de la commission des Finances, du contrôle
budgétaire et des comptes économiques de la Nation sur la
mission de contrôle effectuée à
l'Agence de l'environnement et de la
maîtrise de l'énergie
(ADEME), Par M. Philippe ADNOT,
(1) Cette commission est composée de : MM.
Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot,
Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels,
André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard
Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy,
secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur
général ; Philippe Adnot, Denis Badré, Jacques
Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin,
Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse,
Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry
Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet,
Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier,
Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier,
Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René
Trégouët.
Environnement.
Au 1er janvier 1999, l'Agence de l'environnement et
de la maîtrise de l'énergie (ADEME) a connu un bouleversement
majeur dans son mode de financement avec la suppression de ses taxes
affectées et leur remplacement par des subventions budgétaires :
la loi de finances pour 1999 a en effet créé la taxe
générale sur les activités polluantes (TGAP) en regroupant
(et augmentant) les taxes auparavant affectées à l'ADEME et a
versé son produit au budget général de l'Etat ; cette
même loi de finances a instauré de nouvelles subventions à
l'ADEME pour compenser la perte de ses recettes de taxes affectées. Quelques mois plus tard, en mai 1999, l'ADEME a brutalement
décidé de modifier à la baisse son barème d'aides
aux collectivités locales dans le domaine des installations de
déchets. Ces deux événements ont conduit votre rapporteur
spécial, chargé à la commission des finances du
Sénat de veiller au bon emploi des crédits de l'environnement,
à décider de mener une mission de contrôle sur cet
établissement au cours de l'année 2000. Il lui a paru d'autant plus important de contrôler
l'ADEME que celle-ci était désormais financée
exclusivement par des subventions d'origine budgétaire votées par
le Parlement.
L'ADEME est un établissement public industriel
et commercial (EPIC) placé sous la triple tutelle des ministres
chargés de la recherche, de l'environnement et de l'énergie et
créé par la loi n° 90-1130 du 19 décembre 1990, par
fusion de trois établissements existants : l'Agence pour la
qualité de l'air (AQA), l'Agence française de maîtrise de
l'énergie (AFME)1(*)
et l'Agence nationale pour la récupération et
l'élimination des déchets (ANRED).
L'ADEME, dont le champ d'intervention est très large
(pollution atmosphérique, sonore, déchets, économies
d'énergie, etc.) est chargée de trois enjeux
environnementaux particulièrement importants à l'aube du
troisième millénaire : - l'économie du déchet,
puisque l'ADEME doit promouvoir le développement d'ici à 2002 des
capacités de collecte sélective et de traitement, notamment par
les collectivités locales et assurer la pérennité des
filières de valorisation ;
- la pollution de l'air, pour doter
notre pays d'un dispositif de surveillance de l'air en liaison avec les
collectivités locales et en oeuvrant en faveur de la réduction
des émissions de produits polluants ;
- la maîtrise de l'énergie,
dans le cadre notamment des engagements de réduction des
émissions de dioxyde de carbone pris par la France à Kyoto sur la
période 1990-2010. L'ADEME constitue donc, dans ses champs d'intervention,
une pièce centrale de la politique environnementale du
gouvernement et un véritable " bras
armé " de l'Etat avec un budget de plus de 2,4 milliards
de francs en 2000.
Cette agence compte aujourd'hui près de 800 personnes,
sur trois sites différents (Paris, Angers et Valbonne), 26
délégations régionales en France métropolitaine et
dans les départements d'outre-mer, ainsi que 3 représentations
territoriales dans les territoires d'outre-mer. Depuis sa création en 1990, l'ADEME semble avoir subi
une succession de crises (choc des cultures lors de la fusion
en 1990, crises de trésorerie ponctuelles jusqu'en 19982(*), vacance de la présidence
pendant plus d'un an suite au changement de majorité gouvernementale en
1997, crise des déchets en 1998, augmentation sans
précédent de son budget depuis 1998, choc de la TGAP en 1999,
etc.) peut-être préjudiciables à son bon fonctionnement.
Aujourd'hui, à la veille de
l'échéance de 20023(*) relative aux déchets et alors que la
réduction de l'émission des gaz à effet de serre avant
2010 devrait constituer une priorité phare de l'établissement,
l'ADEME a-t-elle atteint un " régime de croisière "
satisfaisant qui permette de compter sur elle pour faire face aux grands enjeux
environnementaux qui attendent la France dans les toutes prochaines
années ? * *
Le présent rapport rend compte des trois
principales observations de votre rapporteur spécial :
1- l'ADEME doit encore améliorer son
fonctionnement interne pour pouvoir contrôler de façon
satisfaisante le développement de ses activités et atteindre
enfin un " régime de croisière " efficace ;
2- la fin de l'autonomie financière de l'ADEME
l'a fait entrer dans une logique budgétaire, qui présente d'ores
et déjà de nombreux travers : détournement du
principe pollueur-payeur pour financer les 35 heures, régulation
budgétaire, absence de visibilité budgétaire, etc. ;
3- le vote par le Parlement en 1999 et 2000 de
crédits d'intervention de l'agence manifestement
surdimensionnés traduit des pratiques gouvernementales de
dissimulation budgétaire. PREMIÈRE PARTIEUNE AGENCE DÉPOURVUE
D'OUTILS DE GESTION EFFICACES
L'ADEME a connu ces dernières années une
progression très forte tant de ses crédits d'intervention que de
ses personnels. Cette augmentation s'est accélérée avec
l'arrivée de la nouvelle équipe dirigeante en 1998. En l'espace
de deux ans, les autorisations de programme de l'ADEME ont augmenté de
75 % et ses effectifs budgétaires ont crû de plus de cent postes
nouveaux. Cette croissance très rapide qui fait changer
l'ADEME de dimension ne s'est toujours pas accompagnée d'une
amélioration du fonctionnement interne de l'agence à la hauteur
des enjeux. I. UNE CROISSANCE TRÈS
A. UNE PROGRESSION
BUDGÉTAIRE REMARQUABLE DEPUIS 1998
1. Des
crédits en forte augmentation
L'augmentation des moyens financiers de l'agence a
été très forte depuis 1995 et en particulier
depuis l'installation de la nouvelle équipe dirigeante. Les
moyens financiers de l'agence ont été multipliés par 2,5
depuis 1995 (en autorisations de programme) et l'évolution
s'est particulièrement accélérée sur 1999 et 2000.
Budgets de l'ADEME (1995-2000) - en crédits de
(en millions de francs)
Budget d'intervention
Budget de fonctionnement 287
TOTAL GENERAL
* budget initial
2. Un
effet de levier puissant sur les collectivités locales
Il faut aussi considérer " l'effet de
levier " opéré sur les subventions des collectivités
locales. En effet, une partie substantielle des crédits d'intervention
de l'ADEME (20 % environ) est aujourd'hui contractualisée avec les
collectivités locales, département et région
essentiellement. L'année 2000 constitue à cet égard une
date particulière puisque des contrats ADEME-Région ont
été annexés aux contrats de plan Etat-Région. (en milliers de francs)
Cette politique de contractualisation appelle toutefois
quelques réserves de la part de votre rapporteur spécial. En
particulier, il remarque que l'ADEME prévoit parfois de n'apporter de
contribution financière que d'un montant strictement équivalent
à celui proposé par la collectivité. Votre rapporteur spécial s'interroge sur la
légitimité de ce principe de parité. N'est-ce pas
instaurer un système inégalitaire : les collectivités
riches auront-elles plus d'aides de l'ADEME, simplement parce qu'elles peuvent
avancer dès le départ plus de crédits ? Il estime
qu'il s'agit d'une tutelle de fait que l'agence fait peser sur les
collectivités locales : si celles-ci ne proposent pas de
crédits contractualisés, elles n'obtiendront pas de subventions.
B. LA FORTE CROISSANCE DES
EFFECTIFS
Parallèlement, les ressources en personnels de l'ADEME
ont beaucoup augmenté ces dernières années comme l'atteste
le schéma ci-après, pour atteindre aujourd'hui près de 800
personnes, dont 75 % d'ingénieurs. Effectifs de l'ADEME4(*)
(en nombre de personnes)
Contrats à durée indéterminée
Détachés (2)
Effectifs sur postes budgétaires (1) + (2) = (3)
Mises à disposition (4)
Contrats à durée déterminée (5)
TOTAL (4) + (5) = (6)
Les charges salariales et sociales ont crû relativement
vite ces dernières années (+ 9 % entre 1998 et 1999 à
titre d'exemple) mais on peut considérer qu'elles restent
maîtrisées : elles représentaient 71 % des charges de
fonctionnement en 1997, 69 % en 1998 et 66 % en 1999. II. UN DÉVELOPPEMENT
CONDUIT SANS SE DONNER LES MOYENS D'UN PILOTAGE EFFICACE
Il est apparu à votre rapporteur que l'ADEME a
évolué très vite depuis 1995, sans avoir peut-être
eu suffisamment le temps ou la volonté jusqu'à présent
d'adapter ses outils de gestion et de contrôle. Certains chantiers ont
été engagées (informatique, rationalisation des
procédures), mais beaucoup reste encore à faire notamment en
matière d'outils de contrôle de la dépense. A. LA GESTION
PRÉVISIONNELLE DES DÉPENSES : DES DÉFICIENCES
INQUIÉTANTES
La gestion de la " crise des déchets " a fait
apparaître ces difficultés. 1. Des
évolutions fortes du taux d'aide depuis 1992
La politique des déchets municipaux est la
" politique n°1 " de l'Agence tant en termes budgétaires
que humains. Elle connaît actuellement une forte croissance,
marquée ces dernières années pour les collectivités
locales par de fortes et peu prévisibles variations des taux d'aide de
l'ADEME.
Evolution des investissements et des aides concernant
les déchets municipaux (1993-2001)
Taux moyen
* prévisions mars 2000
Le tableau précédent fait apparaître
plusieurs périodes dans l'évolution du taux moyen d'aide :
- en 1992, le système est calé sur les
prévisions budgétaires issues directement de la taxe sur la mise
en décharge (3 milliards de francs) par rapport aux prévisions
(60 milliards pour les déchets municipaux), soit 5 % ;
- en 1995, la loi Barnier prévoit une augmentation
du montant de la taxe sur la mise en décharge qui entraîne un
doublement des recettes prévisionnelles ce qui permet de doubler les
taux d'aide donc le taux moyen ;
- en 1996-1997, face à la baisse des
investissements, la politique des déchets est relancée par un
doublement des taux d'aide ; ces nouveaux taux seront appliqués en
1997 et 1998 ; - en 1999, face au redémarrage brutal des
investissements, les taux sont revus à la baisse pour éviter la
formation de files d'attente. 2. Des décisions
contradictoires justifiées par une prévisible impasse
Plus précisément, le calendrier des
décisions de l'ADEME en matière de déchets fait
apparaître une série d'événements partiellement
contradictoires et principalement une révision inadaptée du
barème " à la hausse " en 1997 suivie une
révision mal gérée et tardive " à la
baisse " en 1999.
- Le 12 janvier 1998, le conseil
d'administration de l'ADEME décide l'augmentation des taux d'aides de
l'ADEME. Ce nouveau barème avait été établi en 1996
mais n'avait pas pu être voté par le conseil d'administration
faute de président ; de façon complémentaire, le
1er janvier 1998, le soutien des
sociétés agréées aux collectivités
locales est également révisé à la hausse. - Le 1er janvier 1999, le
taux de TVA appliqué au service public d'élimination des
déchets ménagers a été réduit à 5,5 %
lorsque la collectivité met en oeuvre la collecte sélective et le
tri.
- Le 12 mai 1999, le conseil
d'administration de l'ADEME décide la baisse des taux d'aide de l'ADEME,
avec effet rétroactif au 1er janvier 1999. La révision du mécanisme des aides de l'ADEME
doit certes s'inscrire dans l'ensemble des mesures présenté
ci-dessus, globalement favorable aux collectivités locales. Il faut en
outre noter que certains projets ont bénéficié d'un taux
global d'aide au financement tout à fait déraisonnable, de
l'ordre de 80 % (ADEME + collectivités locales + Europe), ce qui a
peut-être contribué à pousser à la hausse le
coût moyen des projets. Le président de l'ADEME5(*) a ainsi indiqué que le
coût moyen d'une déchetterie avait augmenté de 50 % entre
1987 et 1998. Votre rapporteur spécial est favorable à
l'instauration d'un ticket modérateur pour freiner la dépense et
estime tout à fait anti-économique des taux de subvention
supérieurs à 80 %. Néanmoins, il estime
que la révision des barèmes ne s'est pas faite dans des
conditions optimales de visibilité pour les collectivités
locales. En l'espace de moins de 18 mois (janvier 1998 - mai 1999), l'ADEME a
donc été amenée à réviser deux fois, en sens
contraire, son barème d'aides aux collectivités locales en
matière d'installations de déchets. La seconde modification, à la baisse, des taux d'aides
de l'ADEME a été justifiée par l'afflux des demandes de
soutien financier à des opérations de collecte sélective,
de traitement, de recyclage et d'élimination des déchets (3,2
milliards de francs en 1999 contre 1,9 milliard de francs en 1998). Une
insuffisance d'autorisations de programme, vraisemblablement
en 2002, était prévue sur la base du rythme de consommation
observé. Extraits de la conférence de presse du 18 mai
1999 (ADEME)
" Dès la fin de l'année 1998, l'Agence
a procédé à une identification précise des projets
prévus pour les trois prochaines années. Cette enquête a
mis en évidence près de 20 milliards de francs
d'investissements programmés par les collectivités et les
industriels sur la période 1999-2001. (...) Ces 20 milliards viennent
s'ajouter aux 16 milliards déjà réalisés. Le
coût des équipements des collectivités locales pour assurer
la mise en oeuvre de la politique déchets a été
évalué à 60 milliards de francs.(...) Une première
phase de mise en place du dispositif inscrit dans la loi de 1992 sur la gestion
des déchets ménagers et assimilés (plans
départementaux, FMGD6(*) ...), les projets d'investissements des
collectivités locales en matière de traitement des déchets
étaient restés à un niveau relativement bas jusqu'en 1998
traduisant un " attentisme " des acteurs qui pouvait faire craindre
une remise en cause de la crédibilité de l'échéance
de la loi.
Depuis un an, on assiste à une très forte
montée en puissance du nombre de projets proposés par les
collectivités locales en matière de politique du traitement des
déchets ; la baisse de la TVA sur les collectes sélectives
et l'enjeu politique du traitement des déchets ménagers à
l'approche des élections municipales de 2001 ont contribué
à dynamiser la demande des collectivités au point que l'ADEME a
dû adapter ses taux d'aide pour répondre à l'ensemble des
projets programmés dans les trois ans à venir (...) ".
Votre rapporteur spécial déplore que
l'Etat et l'ADEME n'aient pas su mieux gérer cette politique
« à durée déterminée » et
qu'ils aient pris, à quelques années de l'échéance,
des décisions tardives ou contradictoires peu favorables au bon
déroulement de la politique très volontariste définie en
3. Des déficiences
Votre rapporteur spécial estime que les
décisions contradictoires prises en 1998 et 1999 résultent :
1- d'une part, de l'absence de président
de l'ADEME, faute de nomination, pendant plus d'un an, jusqu'au
début de 1998 ; en effet, le barème de 1998, qui
résultait en réalité de décisions de 1996, n'a pu
être voté avant janvier 1998 faute de président
nommé par le nouveau gouvernement.
Le non-renouvellement du conseil d'administration intervenu
entre novembre 1996 et décembre 1997, soit plus d'un an, est
" la conséquence directe du changement de
majorité politique intervenue à cette époque,
à la suite des élections avec la formation d'un nouveau
gouvernement et la réorganisation de plusieurs
ministères ", selon les termes mêmes des réponses
du ministère de l'éducation nationale, de la recherche et de la
technologie aux observations de la Cour des comptes7(*). Votre rapporteur spécial estime que cette
période de latence a été excessivement longue et qu'il en
va de la responsabilité de l'Etat de n'avoir pas nommé en temps
et heure les membres du conseil d'administration nécessaires.
2- et, d'autre part, d'un défaut de
prévision : la première décision
d'augmentation du barème a été " peu
réfléchie " comme l'indique le rapport d'une mission de
l'Inspection générale des finances8(*), évoquant notamment la pression à
laquelle l'ADEME était soumise de la part de ses tutelles et des
collectivités locales qui jugeaient anormale la sous-consommation des
crédits ; puis, ce barème de janvier 1998 a
été réexaminé dès l'été 1998
(rapport de l'audit interne daté de juillet 1998) car l'augmentation des
dossiers s'est faite sentir dès juin 1998 soit moins de six mois
après l'entrée en vigueur officielle du précédent
barème.
Le président de l'ADEME qualifie ce défaut de
prévision de " faute collective ", fustigeant
l'absence d'outils de prospective à son arrivée à la
tête de l'agence. A l'inverse, une des personnes interrogées par votre
rapporteur spécial indique que l'on " peut se demander si les
critères retenus (...) début 1997 n'étaient pas trop
généreux. Au vu des tendances de l'époque, non ; les
chiffrent l'attestent, les simulations de l'époque aussi, compte tenu du
rythme de réalisation retenu à ce moment précis. A
l'inverse, dès que la réglementation s'est allégée
au travers de la circulaire du 2 avril 1998, il aurait fallu revalider les
hypothèses faites fin 1996, c'est à dire dix-huit mois plus
tôt, et analyser les chiffres au fil de l'eau tout au long de
l'année 1998, d'autant que les délégués
régionaux ont dès l'automne 1998 alerté
sur l'évolution à la hausse des intentions et des
décisions des collectivités ". Enfin, votre rapporteur spécial s'étonne
que l'information donnée au conseil d'administration sur la politique
des déchets n'ait eu lieu qu'en février 19999(*), alors que les signes
avant-coureurs des difficultés étaient visibles dès
l'été 1998 et qu'en octobre 1998 les
délégués régionaux ont été
interrogés sur les évolutions prévisibles de leurs
portefeuilles de projets. Il estime pour sa part que l'annonce
du projet de révision du barème a été
repoussée pour des raisons d'affichage politique et notamment en raison
de sa proximité avec le débat sur la TGAP.
4. Cette politique du
" yo-yo " a conduit à la perte de crédibilité de
l'ADEME auprès des collectivités locales
Plusieurs raisons expliquent la réaction virulente des
élus à l'annonce de la révision à la baisse des
taux d'aide : 1- La révision du barème des aides a
été vécue comme une modification des termes implicites du
contrat entre les collectivités locales et l'ADEME d'ici à
l'échéance de 2002 ; en particulier, la politique des
déchets menée par l'ADEME est une politique " de
guichet ". Le rapport de la mission de l'Inspection générale
des finances le souligne : " L'aide est vécue comme un
droit par les collectivités locales demanderesses ".
2- Cette diminution des taux d'aide a été
concomitante à l'augmentation du produit de la taxe sur les
déchets ménagers incluse dans la TGAP et versée
au budget général de l'Etat (400 millions de francs
supplémentaires) qui n'ont pas été versés à
l'ADEME en raison de la création de la TGAP. 3- En outre, le mythe du " tas d'or "
de l'ADEME est tenace et particulièrement dangereux pour
l'image et la crédibilité de l'établissement ; il
était constitué autrefois par le produit de taxes qui
s'accumulait et avait notamment conduit à l'augmentation des taux de
subventionnement en 1996. Comment expliquer aux collectivités locales
que l'ADEME a des soucis financiers pour financer leurs projets si elles
constatent que 2 milliards de francs de trésorerie dormante sont encore
disponibles ? En outre, le vote de crédits de paiement
pléthoriques pour l'ADEME, occasionnant des reports considérables
(plus de 2 milliards de francs reportés en crédits d'intervention
sur 2001) présente les mêmes difficultés de
compréhension10(*).
Notre collègue sénateur Michel Souplet,
représentant du Sénat au conseil d'administration de l'agence, a
bien exposé les difficultés de compréhension des
collectivités locales en indiquant qu'il existe actuellement
" une certaine incompréhension du fonctionnement et du
rôle de l'ADEME et que par exemple, pour un maire, le budget de l'ADEME
est en croissance (...) alors qu'à l'instruction des dossiers
présentés, il constate que le montant des aides est en
diminution. Le maire doit cependant expliquer à ses administrés
que les impôts locaux vont augmenter du fait du coût de traitement
des déchets "11(*). Extrait de l'étude de
BIPE-Conseil" Analyse de la sensibilité des
collectivités locales à une variation des taux d'aide de l'ADEME
dans le domaine des déchets municipaux " (juin 1999)
" Au sein de l'échantillon enquêté,
l'annonce de la baisse probable des aides de l'ADEME, combinée à
la hausse de la TGAP, a un impact significatif sur la crédibilité
et l'image de l'agence : les collectivités locales
regrettent l'évolution constante des taux
d'intervention de l'ADEME. Certaines collectivités interrogées,
généralement de grande taille, affirment qu'elles ne peuvent
" pas compter sur les aides de l'ADEME " (...). Plus globalement, les
collectivités locales soulignent le manque de
visibilité de l'action des pouvoirs publics et des partenaires
financiers (ADEME, Eco-Emballages, collectivités territoriales, etc.)
dans le domaine des déchets. "
Les déplacements de votre
rapporteur spécial en Alsace et dans le Centre lui ont permis
d'apprendre que, lorsque l'ADEME se désengageait, les conseils
généraux étaient parfois amenés à se
substituer à elle. Dans certains cas, il y a donc eu transfert
partiel de charge entre l'ADEME et les collectivités locales, et donc
entre le contribuable national et le contribuable local.
5. Les estimations de l'ADEME étaient-elles catastrophistes ?
a) L'étude ADEME et
l'étude AMORCE
Selon les indications de l'ADEME, les seules estimations
globales des délégations régionales disponibles en octobre
1998 n'étant pas suffisantes pour garantir une décision
pertinente, l'agence a décidé en novembre de lancer, toujours par
l'intermédiaire de ses délégations régionales un
recensement des projets aboutis ou en cours de montage et susceptibles de mise
en oeuvre sur les années 1999 - 2001. Les résultats de l'enquête, disponibles en
janvier 1999, ont fait état de plus de 20 milliards de francs
d'investissements attendus sur 1999-2001 et ont été
présentés au conseil d'administration du 25 février 1999,
au cours duquel un représentant de l'Association des maires de France
(AMF) s'est montré sceptique devant l'ampleur des investissements
attendus. L'association AMORCE a donc été chargée de
valider l'étude de l'ADEME. Les résultats de cette
deuxième enquête sont, au total, inférieurs de 15 % aux
chiffres de la première. Résultats comparés des deux
Investissements attendus
Etude ADEME
Etude AMORCE
Etude AMORCE corrigée12(*)
Afin d'apprécier la pertinence des évaluations
de l'ADEME et d'AMORCE, votre rapporteur spécial a souhaité
connaître les résultats au 30 août 2000. Les
résultats de l'année 1999 s'avèrent plus proches du
portefeuille de l'ADEME que des chiffres corrigés après expertise
d'AMORCE ; de même pour les prévisions 2000. En revanche, le
" pic " d'investissement en 2000 prévu par AMORCE est
corroboré par les dernières estimations du portefeuille.
b) De sérieuses
réserves sur la fiabilité des prévisions de l'ADEME
La mission de l'Inspection générale des
finances a estimé que " le montant d'1,2 milliard de
francs de besoins supplémentaires annoncé par l'ADEME sur la
période 1999-2001 dans le domaine de la politique des déchets
municipaux paraît difficile à valider : compte tenu de
la marge d'erreur et de dérapage dans le délai de mise en place
des projets, il est tout à fait possible que ces projets ne soient
affectés qu'en 2002 "13(*). De plus, elle a estimé que " la
révision en catastrophe du système d'aides, annoncée en
mai 1999, est toutefois entachée du même caractère
empirique que celle de 1997-1998 ".
Enfin, lors de ses contrôles en
délégations régionales, la mission a constaté des
évolutions erratiques des portefeuilles, preuve du peu de
fiabilité des évaluations réalisées.
Votre rapporteur spécial partage largement
cette analyse et reste en particulier sceptique sur cette
procédure, particulière à l'ADEME, de " l'affectation
des crédits " qui conduit à geler des autorisations de
programme pour des programmes encore aléatoires
et qui peut ainsi contribuer ainsi à gonfler artificiellement le
stock des dépenses prévues. Il s'est en particulier
interrogé sur le caractère peut-être parfois très
optimiste des calendriers fixés ainsi que sur le risque que de simples
intentions puissent être comptabilisées en projets. Votre rapporteur spécial a souhaité s'assurer
par lui-même de la réalité des estimations produites par
l'ADEME pour justifier l'instauration d'un nouveau barème, en allant
notamment en délégations régionales
recueillir des explications sur le niveau des stocks de projets en 1998. Il est
apparu lors de la visite en Alsace qu'aucun gonflement des stocks n'avait
été perçu en 1998, en raison semble-t-il d'une
spécificité alsacienne : les conseils généraux
ont toujours eu une action forte dans ce domaine qui a évité le
" pic " de 1998. En revanche, la visite à la
délégation régionale du Centre a bien fait
apparaître un " pic " en 1998 dans le nombre de dossiers
traités en matière de déchets (environ 130 dossiers),
suivi d'une diminution en 1999 au niveau de 1997 (environ 50 dossiers), puis
d'un nouveau pic en 2000 (environ 115 dossiers). L'examen du portefeuille
prévisionnel de cette délégation régionale faisait
également apparaître le pic prévu en dépenses en
2001 (95 millions de francs prévus). Le tableau ci-après présente les dépenses
budgétées, affectées et engagées, année par
année, pour la délégation régionale Centre. La
faiblesse des dépenses engagées par rapport aux budgets
prévus peut s'expliquer : - soit par une surévaluation des
prévisions de dossiers qui, en 1998, aurait pu permettre de
renforcer le " pic de 1998 " et faire de passer deux décisions
politiquement difficiles à faire admettre : l'augmentation du taux
de la taxe sur les déchets et la révision à la baisse du
taux des aides ; - soit par un flux annuel de dossiers à financer
effectivement très faible et donc des dotations en
crédits de paiement disproportionnées et un risque de
découvrir dans les années à venir de très
lourds besoins de financement pour l'ADEME qui pourra alors
récupérer les sommes reportées au motif qu'elles
n'étaient jusqu'à présent pas utilisées mais qui
pourra aussi légitimement demander de plus importants subsides à
son ministère de tutelle. B. L'INSUFFISANCE DE
CONTRÔLE DE GESTION ET D'INSPECTION INTERNE14(*)
1. L'absence de contrôle de
L'ADEME ne dispose pas de cellule chargée du
contrôle de gestion : il semblerait que la seule personne
chargée de faire ce contrôle soit l'agent comptable. Votre rapporteur spécial déplore l'insuffisance
des indicateurs de suivi de l'ADEME et l'absence de comptabilité
analytique digne de ce nom. Cette situation est tout à fait anormale pour
un établissement de la taille (financière et humaine) de l'ADEME.
Elle traduit de graves déficiences dans la gestion administrative de
l'agence. 2. Une inspection interne
embryonnaire
L'organigramme de l'ADEME fait apparaître auprès
de la Direction générale une " Inspection
générale - audit interne "15(*). De toute évidence, cette structure n'est
actuellement pas à la hauteur des enjeux du contrôle à
l'ADEME. Les membres de cette inspection sont d'anciens
délégués régionaux en pré-retraite
progressive, dont la présence à l'agence ne correspond
qu'à un seul équivalent temps plein. C'est peu pour un organisme
qui compte près de 800 personnes et brasse plusieurs milliards de francs
par an. Dans les conditions de travail qui lui sont offertes (insuffisante
formation, temps réduit, maigres effectifs), l'inspection
générale de l'ADEME n'a qu'une simple fonction de conseil. Votre rapporteur spécial estime qu'il est
indispensable de diversifier les profils recrutés, tout en conservant
aussi l'expertise d'ancien délégués qui ont une
connaissance approfondie de l'établissement, d'améliorer la
formation des membres de cette inspection et surtout d'en accroître les
effectifs16(*).
C. AUCUNE VISIBILITÉ
PLURIANNUELLE Sur la période 1995-1998, les tutelles ont
négocié avec l'ADEME un contrat d'objectifs de niveau
interministériel pour une durée de quatre ans. Une
procédure de suivi annuel, fondée sur la réalisation
d'indicateurs et associant les tutelles ainsi que le conseil d'administration,
a été mise en place à cette époque. Dans sa réponse aux observations de la Cour des
comptes17(*), datée
du 21 juin 1999, la ministre de l'environnement indiquait qu'il convenait
" maintenant de mettre en place de nouvelles procédures
de pilotage, de suivi et d'évaluation des activités de l'agence,
en s'appuyant sur des engagements concrets de sa part ainsi que sur des
indicateurs de résultats. Le futur contrat de plan entre l'Etat et
l'ADEME devra être conçu de manière à
répondre à ces préoccupations de clarté et de bonne
gestion ".
Ce contrat d'objectifs a été annoncé
à de nombreuses reprises : - dans un article de presse daté du 27 octobre
1998, le président de l'agence indiquait : " pour
s'assurer de la pérennité de ces ressources, nous souhaitons
mettre en place un contrat de plan avec les pouvoirs publics où nous
prendrons, pour la première fois, des engagements concrets en termes de
tonnes de pétrole économisées ou de production
d'énergie renouvelable " :
- la conférence de presse sur la nouvelle
politique de l'ADEME du 18 mai 1999 indiquait qu'un contrat de plan serait
signé avec l'Etat " à la fin de l'année
(1999) " ;
- lors de son audition par votre rapporteur
spécial, en octobre 1999, la sous-directrice au budget chargée de
l'ADEME indiquait que la signature du contrat de plan interviendrait
" courant 2000 " ;
- lors du déplacement de votre rapporteur
spécial au ministère le 8 juin 2000, le directeur des
pollutions et des risques a indiqué que la rédaction du contrat
en était dans une phase de synthèse et que sa signature devrait
intervenir au second semestre 2000. Force est de constater que près de deux ans
plus tard, le contrat d'objectifs tant annoncé n'a pas encore
été signé. * *
Votre rapporteur spécial estime qu'un
établissement de la taille de l'ADEME ne peut se permettre de conserver
une gestion financière et administrative aussi
inadaptée :
- il faut améliorer les outils de
prévision de la dépense en particulier le fameux " outil
portefeuille " dont les procédures doivent être clairement
standardisées et régulièrement
contrôlées ;
- l'agence doit se doter d'une inspection interne plus
riche en effectifs et en expériences ainsi que d'un pôle de
contrôle de gestion ;
- un contrat d'objectifs doit être
signé entre l'ADEME et sa tutelle afin de donner à l'agence une
visibilité à moyen terme sur ses objectifs et ses moyens.
DEUXIÈME PARTIELE CHOC DE LA
Au plan financier, 1999 a constitué une année
charnière pour l'ADEME. Jusqu'en 1998, l'agence était
principalement financée par des taxes affectées (et
minoritairement par des crédits budgétaires). Depuis 1999, suite
à la création de la TGAP qui a regroupé ces taxes pour les
verser au budget général de l'Etat (en 1999) puis au Fonds de
financement de la réforme des cotisations patronales de
sécurité sociale (FOREC - depuis 2000), l'ADEME est
financée presque exclusivement par des crédits d'origine
budgétaire. Le passage d'une autonomie financière
assurée par des taxes affectées à un subventionnement
budgétaire n'a pas été conduit de façon
satisfaisante par le gouvernement. I. 1998 : LA FIN D'UN
FINANCEMENT PAR TAXES AFFECTÉES
A. JUSQU'EN 1998, UN FINANCEMENT
PEUT-ÊTRE INJUSTEMENT CRITIQUÉ
Jusqu'en 1998, le financement de l'ADEME était
assuré à plus de 70 % par des taxes fiscales et
parafiscales18(*) dont
l'agence assurait le recouvrement ainsi que la gestion, et à moins
de 30 % par des crédits d'origine
budgétaire (ministères de l'environnement, de
l'industrie et de la recherche)19(*). Cette situation permettait à l'ADEME de
bénéficier d'une relative autonomie financière et de se
soustraire largement à l'arbitrage budgétaire. 1. Un financement qui reposait
sur des taxes très dynamiques La part des taxes dans le budget de l'ADEME n'a cessé
de croître jusqu'en 1998 en raison principalement de l'augmentation de
leur produit. Ainsi, entre 1995 et 1998, le produit des taxes a doublé
pour atteindre 1,3 milliard de francs. Produit des taxes affectées à l'ADEME
Taxe 1994
Taxe sur les déchets ménagers
Taxe sur les déchets industriels spéciaux
Taxe sur la pollution atmosphérique
Taxe sur les nuisances sonores
Taxe sur les huiles de base
Ces taxes ne relèvent pas toutes de la
compétence du législateur : en particulier, les
taxes parafiscales ne sont pas des " impositions de toute nature " et
peuvent être instituées par simple décret. Le recours aux
taxes parafiscales limite le contrôle parlementaire au seul vote annuel
de l'autorisation de continuer à percevoir les taxes existantes. Depuis plusieurs années, en raison notamment de la
dynamique des taxes affectées, une tendance à la
débudgétisation de l'ADEME était apparue,
la part des crédits budgétaires dans le financement de l'agence
se réduisant au profit de celle des taxes affectées. La Cour des
comptes20(*) a
indiqué par ailleurs, s'agissant des exercices 1992 à 1995, que
la diminution du volume des autorisations de programme accordées par les
trois ministères de tutelle s'était accompagnée de
constants retards dans leur couverture par les crédits de paiement,
cause de " graves difficultés de
trésorerie " pour l'agence. 2. Un mode de financement
vertueux
Votre rapporteur spécial estime que les taxes
affectées constituaient une application efficace du principe
pollueur-payeur. En effet, ce système présentait le
triple avantage :
- d'inciter les acteurs économiques et en
particulier le monde industriel à réduire leur pollution, par
l'existence de taxes dissuasives ;
- de les aider à financer leur politique de
dépollution grâce aux subventions issues du produit des
taxes ;
- d'associer très étroitement ces acteurs
économiques aux différentes politiques de dépollution,
grâce à leur présence au sein des comités de gestion
des taxes. Ce mécanisme a pourtant été
largement critiqué, souvent injustement par ceux qui estiment qu'il faut
déconnecter la taxe de la subvention et qui invoquent une
prétendue règle du " double dividende " pour affecter
le produit des taxes au financement de la politique des 35 heures
décidée par le gouvernement.
Le gouvernement a donc remplacé un système de
financement compris et accepté par ceux qui y contribuaient par un
système dans lequel les pollueurs peuvent considérer qu'ils ont
achètent désormais un " droit à polluer " en
s'acquittant de la taxe dont ils sont redevables. Un solution intermédiaire préférable
aurait pu être l'affectation du produit de la TGAP au budget
général avec, en contrepartie, des engagements de l'Etat sur
l'évolution pluriannuelle du financement de l'ADEME. Or, l'affectation
de la TGAP au budget général de l'Etat n'a duré qu'un an
et l'ADEME n'a jamais bénéficié de visibilité sur
son budget. 3. Une certaine lourdeur de
Il faut toutefois reconnaître que la
gestion de ces crédits était particulièrement
rigide : l'équilibre entre recettes et dépenses
devait être réalisé au niveau de chaque type de pollution
car aucun transfert de ressources entre compartiment n'était
autorisé ; il pouvait donc y avoir des insuffisances de moyens de
paiement sur certaines actions alors que, paradoxalement, existaient sur
d'autres actions des excédents croissants mais indisponibles car non
fongibles. D'une façon générale, le
mécanisme de taxes étanches a conduit à prélever
plus d'argent que nécessaire et à accroître les
réserves de l'ADEME21(*) (1,4 milliard de francs en 1995 et jusqu'à
plus de 3 milliards de francs en 1998). Le fait que le rythme de perception des
taxes affectées à l'ADEME ait été supérieur
à l'emploi des taxes (du fait notamment de l'atonie des projets
d'investissement entre 1995 et 1997) explique donc la progression de la
trésorerie de 1995 à 1998 et l'apparition du mythe du
" tas d'or " de l'ADEME. B. LA CRÉATION DE LA TGAP
L'article 45 de la loi de finances pour 199922(*) a créé, à
compter du 1er janvier 1999, au profit du budget de l'Etat, une
taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) qui
s'est substituée aux cinq taxes auparavant affectées à
l'ADEME. Deux raisons principales, que votre rapporteur spécial
estime contestables, ont été avancées par le gouvernement
pour justifier devant le Parlement la création de la TGAP :
1- d'une part, moderniser, unifier et simplifier la
fiscalité pesant sur les activités polluantes, considérant
notamment que l'existence des taxes multiples dans le domaine de la protection
de l'environnement ne favorisait pas la lisibilité de la politique
fiscale de lutte contre les pollutions et occasionnait souvent des
difficultés de gestion ;
2- et, d'autre part, mettre en oeuvre de façon
plus efficace le principe " pollueur-payeur " ; désormais, la
TGAP devait permettre de dissuader les pratiques polluantes et d'inciter
à des comportements plus respectueux de l'environnement :
l'objectif du gouvernement était de déconnecter peu à peu
le rendement de l'instrument fiscal du montant des ressources
nécessaires à la réparation des dommages. Ces arguments appellent deux remarques de la part de votre
rapporteur spécial :
- d'une part, il tient à préciser que
la TGAP n'est que le simple regroupement de taxes existantes ;
il s'agit donc moins d'une simplification que d'un ajustement de
façade : pour le redevable comme pour l'administration
gestionnaire, il n'y a ni modernisation, ni simplification ; - par ailleurs, il estime que l'application du
principe " pollueur -payeur " telle que l'a proposée le
gouvernement est tout à fait insatisfaisante ; En effet, dans un premier temps, le gouvernement a
affecté le produit de la TGAP au budget général de
l'Etat ; cette situation n'a duré qu'un an (entre le 1er
janvier et le 31 décembre 1999) puisque le gouvernement est revenu sur
sa décision initiale au vu des besoins de financement de la politique de
réduction du temps et travail ; depuis le 1er janvier
2000, la TGAP est donc affectée au financement des 35 heures et les taux
et assiettes de ses différents " compartiments " sont
contraints par les besoins de financement de cette politique
budgétivore. En outre, cette " manipulation " a
été l'occasion pour le gouvernement de faire miroiter pendant le
débat budgétaire sur le projet de loi de finances pour 1999 une
augmentation du produit de la taxe sur les déchets (qui fait passer le
produit des anciennes taxes affectées de 1,3 milliard à 1,9
milliard de francs) que l'on ne retrouve plus in fine pour financer
des besoins environnementaux mais bien pour payer la politique de
réduction autoritaire du temps de travail. II. DEPUIS 1999 : UN
FINANCEMENT PAR SUBVENTIONS
A. UNE COMPENSATION PARTIELLE DE LA PERTE DES TAXES AFFECTÉES
En compensation de la suppression des cinq taxes qui lui
étaient affectées, l'ADEME a bénéficié d'une
subvention, inscrite chaque année au budget du ministère de
l'Environnement (et accessoirement, à celui de l'Industrie). Ainsi, pour
1999, l'ADEME a reçu au titre de cette compensation 1.435 millions de
francs du budget de l'Environnement.
Cette compensation ne devait être que
partielle puisqu'elle ne devait correspondre pour 1999 qu'au produit
prévisionnel des taxes à assiette et taux inchangés par
rapport à 1998 (sans prendre en compte l'augmentation
prévisionnelle de 46 % du produit de la TGAP). Il était
donc prévu que 615 millions de francs de TGAP23(*) échapperaient à
l'ADEME dès la première année. Aujourd'hui le produit de ces taxes augmente chaque
année alors que la subvention à l'ADEME suit désormais
d'autres logiques.
Evolution du produit des anciennes taxes
affectées à l'ADEME
(en millions de francs) Assiette
Déchets ménagers et assimilés
Déchets industriels spéciaux
Bruit
Pollution atmosphérique
Pour comparaison : Subv.
* prévisions
A ces sommes il convient de surcroît d'ajouter les
produits financiers qui auparavant étaient
perçus par l'ADEME et qui, depuis la fin de la suppression des taxes
affectées, sont réalisés par
l'Etat ; en effet, celui-ci conserve les crédits de
paiement tant que l'ADEME n'en a pas besoin : les dates de versement
(tardives) et les montants (dérisoires) des subventions
budgétaires versées à l'ADEME ont ainsi permis à
l'Etat de limiter ses sorties d'argent.
B. UNE PRISE DE CONTRÔLE
PAR LE MINISTÈRE DE L'ENVIRONNEMENT
Les ressources de l'ADEME sont désormais
constituées quasi exclusivement par des crédits d'origine
budgétaire. En 1998, les taxes constituaient 85 % des ressources de
l'ADEME, alors qu'en 2000 elles ont disparu au profit des subventions
budgétaires qui représentent désormais 97 % des
ressources. Structure des ressources du budget d'intervention de
l'ADEME (1997-2000) 24(*)
Crédits budgétaires
La subvention versée à l'ADEME par le budget de
l'environnement a donc subitement changé de dimension avec la
création d'une subvention compensatrice et a placé le
ministère de l'environnement comme premier financeur de l'ADEME et donc
chef de file naturel de la tutelle de l'Etat sur l'établissement.
Montants et parts des crédits de
l'environnement, de l'industrie et de la recherche(budgets
prévisionnels d'intervention - 1997-2000)
Au total, l'évolution du financement de l'ADEME
a sans doute été en partie dictée par un arbitrage
politique entre ministères : 1- affectation du produit de la TGAP aux 35
heures ;
2- en échange, et par souci d'affichage
politique, le ministère de l'environnement a obtenu le contrôle de
l'agence ainsi qu'une dotation budgétaire importante, voire excessive au
regard des besoins réels25(*). III. UN BILAN EN DEMI-TEINTE
Votre rapporteur spécial estime que la
budgétisation des ressources de l'ADEME présentait des
opportunités pour l'établissement. Malheureusement, ce passage
à un nouveau mode de financement ne s'est pas accompagné de
l'édiction de règles du jeu claires et modernes dignes d'un Etat
responsable et soucieux du fonctionnement efficace de ses établissements
publics.
A. LES AVANTAGES DE LA
BUDGÉTISATION
1. Une gestion
facilitée
Un des avantages attendus de la suppression des taxes
affectées devait être une fongibilité
accrue des recettes de l'ADEME. En effet, alors que
les taxes affectées ne pouvaient être utilisées que pour
les politiques précises qui se rapportaient à l'objet de la taxe
(politique des déchets pour les taxes déchets ; politique du
bruit pour la taxe sur le bruit, etc.), les subventions budgétaires
peuvent être relativement facilement transférées d'une
politique à l'autre en fonction des besoins.
Pour le Parlement, le risque aurait été que cela
se traduise par un moindre contrôle. Cependant, il a connaissance lors de
son vote, grâce au " bleu budgétaire " relatif au budget
de l'environnement, de la répartition indicative des crédits de
l'ADEME entre ses différentes politiques. Mais le conseil
d'administration de l'agence n'est pas tenu par cette répartition
indicative et peut ajuster les crédits nécessaires en cours de
gestion. Cela est tout à fait utile si l'on considère qu'il peut
s'écouler vingt mois entre la préparation et la fin de
l'exécution d'un budget.
Cette situation nouvelle a effectivement permis
d'opérer des redéploiements internes de crédits. En
particulier, à la fin de la gestion budgétaire 1999, environ 400
millions de francs ont été dirigés vers la politique des
déchets. Ils ont permis d'éviter un déport significatif
sur 2000. En revanche, en 1998, en raison des contraintes de gestion des taxes
affectées, 300 millions de francs d'aides n'avaient pas pu être
financés sur cet exercice et avaient du faire l'objet d'un déport
sur 1999. 2. Une tutelle clarifiée
au profit du ministère de l'environnement
La nouvelle structure des ressources de l'ADEME a
également permis de déterminer une tutelle technique dominante,
celle du ministère de l'environnement. Auparavant la tutelle était partagée, sans chef
de file clairement identifié, entre les ministres chargés de la
recherche, de l'environnement et de l'énergie, avec de surcroît la
tutelle financière du ministre chargé du budget. Cette situation
a amené la Cour des comptes26(*) à qualifier de " à la fois
complexe et peu efficace " le contrôle de l'Etat sur l'ADEME.
La Cour ajoute : " en outre, la pluralité de la tutelle a
retardé les décisions de façon dommageable : ainsi,
le conseil d'administration n'a pas été renouvelé pendant
plus d'un an et les décrets autorisant la perception des taxes
parafiscales n'ont pas été publiés à temps, ce qui
a provoqué d'importantes moins-values de recettes ". La réforme apportée par le nouveau décret
d'organisation de l'ADEME du 15 janvier 1999 permet une meilleure coordination
de la tutelle de l'Etat sur l'ADEME et la définition d'une tutelle
technique dominante confiée au ministère de l'environnement,
principal financeur de l'agence. On note en particulier la création
d'une fonction de commissaire du gouvernement, dévolue au directeur de
la prévention des pollutions et des risques du même
ministère. On peut toutefois regretter que le mouvement de
clarification n'ait pas été poussé jusqu'à son
terme et que la structure de financement et la composition du conseil
d'administration27(*)
fassent encore apparaître différents ministères plus ou
moins concurrents. B. DES DÉRIVES PRÉVISIBLES
1. La
gestion financière n'a été que peu améliorée
en dépit de la fongibilité accrue
Si la fongibilité est aujourd'hui bien meilleure que
par le passé, les conséquences positives qui en étaient
attendues n'ont pas toutes été au rendez-vous. En particulier,
l'une des personnes interrogées par votre rapporteur spécial
indiquait que la fongibilité des ressources devait permettre de
" mieux coller aux besoins de l'établissement ". Or,
force est de constater que 1999 et 2000 ont été à cet
égard de flagrants contre-exemples puisque ces années là,
les crédits prévus pour l'ADEME ont été largement
surdimensionnés par rapport aux besoins28(*).
2. Dès la première année, le gouvernement s'est livré
aux travers bien connus de la régulation budgétaire
Avec la substitution d'une subvention compensatrice aux taxes
affectées, l'ADEME court désormais le risque de voir ses
crédits faire l'objet de mesures de régulation budgétaire
en cours d'année et des questions se posent sur la
pérennité de ses ressources. L'ADEME n'est plus à l'abri
des " pulsions budgétaires de l'Etat " comme
l'indiquait l'une des personnes auditionnées par votre rapporteur
spécial.
Lors d'une audition de votre rapporteur, le président
de l'agence a indiqué qu'il avait l'engagement de l'Etat de ne pas
opérer de régulation budgétaire sur l'exercice 1999. Or,
par exemple, 50 millions de francs en autorisations de programme et en
crédits de paiement et 1 million de francs en dépenses ordinaires
ont été annulés sur le budget du Secrétariat d'Etat
à l'Industrie au Journal Officiel du 26 novembre 1999. Selon la
représentante du ministère du budget au conseil d'administration
de l'agence, cette décision " a été prise sur la
base du niveau d'engagements réels de l'agence sachant que fin novembre
99,8 millions de francs avaient été engagés sur une
dotation initiale de 259 millions de francs d'autorisations de
programme "29(*). De telles pratiques de régulation semblent
contraires au principe tant vanté de la fongibilité
budgétaire : si les crédits n'étaient pas
consommés, ils auraient peut-être pu être reportés
sur des actions qui manquaient de crédits ...
Une autre version de la " régulation ",
beaucoup moins visible, a consisté à ne verser à l'ADEME
que les crédits budgétaires dont elle avait besoin et ainsi
à constituer des masses impressionnantes de crédits
reportés d'une année sur l'autre30(*). 3. Aucune visibilité à moyen terme n'est assurée dans le
cadre d'un contrat pluriannuel
Afin de donner à l'ADEME une garantie pluriannuelle sur
la pérennité et le niveau de ses ressources, la définition
de la subvention annuelle aurait dû se faire dans le cadre de contrats
pluriannuels conclus avec l'Etat. Le premier d'entre eux devait couvrir la
période 1999-2002. Au mois de mars 2001, aucune convention de cette
nature n'a encore été signée entre l'Etat et
l'ADEME. Il n'existe donc à ce jour aucun engagement formel du
gouvernement que les crédits de l'ADEME ne seront pas soumis à la
régulation budgétaire. * *
La budgétisation des recettes de l'ADEME
apparaît donc comme une bonne décision, malheureusement mise en
oeuvre de façon extrêmement contestable : - à court terme, elle a été
l'occasion de donner des gages à un ministère
représentatif de l'une des composantes de la " majorité
plurielle " en lui permettant d'afficher une progression très forte
de son budget annuel ;
- à moyen terme, elle n'a donné
lieu à aucune responsabilisation de l'ADEME dans le cadre d'un contrat
pluriannuel. TROISIÈME PARTIEDES CRÉDITS SURDIMENSIONNÉS
:ERREUR DE PRÉVISION OU MENSONGE BUDGÉTAIRE ?
Suite à l'examen de plusieurs projets de loi de
finances et à un contrôle sur place au ministère de
l'environnement, votre rapporteur spécial a été
amené à constater que le remplacement des cinq taxes anciennement
affectées à l'ADEME par des subventions budgétaires
s'était opéré dans des conditions criticables. La dotation budgétaire a été
largement surévaluée, conduisant l'ADEME à consommer en
2000 moins d'un cinquième de ses crédits de paiement. Cette
situation totalement anormale et faussant de façon grossière
l'information du Parlement s'explique par une volonté d'affichage
politique au détriment d'un véritable souci de transparence et de
sincérité des prévisions budgétaires de
I. UN CALIBRAGE DES SUBVENTIONS
SANS LIEN AVEC LES BESOINS RÉELS
Un contrôle sur place au ministère de
l'environnement le 8 juin 2000 a permis de confirmer les intuitions de votre
rapporteur spécial : les crédits demandés pour
l'ADEME au titre du budget de l'environnement en 1999 et en 2000 ont
été largement sur-dimensionnés. A. LA NON-CONSOMMATION DE 80 %
DES CRÉDITS DISPONIBLES EN 2000
Un document du contrôle financier du ministère de
l'environnement daté du 4 avril 2000 et remis à votre rapporteur
spécial le 8 juin 2000 indiquait s'agissant du premier trimestre de
gestion 200031(*), un taux
d'ordonnancement des crédits d'intervention de l'ADEME de 0 %,
révélateur d'une déconnexion forte entre les
crédits votés pour l'ADEME et les crédits
nécessaires à ses activités.
Cette différence résulte du niveau trop
élevé des crédits votés par le Parlement au budget
de l'environnement pour l'ADEME, à la demande du gouvernement. En effet, en 1999 et 2000, le gouvernement a choisi de
maintenir la subvention du budget de l'environnement au niveau des recettes
attendues des taxes parafiscales auparavant affectées à l'ADEME.
Les crédits de paiement pour l'ADEME en 1999 et 2000 ont donc
été fixés à hauteur des autorisations de programme
selon une règle dérogatoire au droit commun budgétaire et
qui en l'occurrence n'était pas justifiée. Toutefois, en gestion,
seuls étaient délégués les crédits de
paiement correspondant aux stricts besoins de l'établissement. La règle " AP = CP "
Une règle communément admise en matière
budgétaire prévoit qu'une autorisation de programme (AP) est
couverte en trois ans par les crédits de paiement (CP) à raison
de 30 % la première année, 50 % la deuxième et 20 % la
troisième. Dans certains cas, une couverture en deux ans (50/50) est
envisageable. Or, la compensation budgétaire intervenue en 1999 et 2000
pour l'ADEME s'est accompagnée de l'édiction d'une règle
dérogatoire du droit commun budgétaire, dite " AP =
CP ", au motif que les taxes antérieurement affectées
à l'ADEME fonctionnaient de fait sur une égalité à
tout moment des AP et des CP : dès qu'on recevait le produit des
taxes,on pouvait juridiquement le dépenser. Ce décalage entre ce que le gouvernement a
demandé au Parlement de voter et les besoins réels de l'agence,
explique le fort taux de report de crédits d'une année sur
l'autre. Récapitulatif des CP environnement du chapitre
67-30 pour 1999
Chapitre 67-30
Projet 1999
Réalisation 1999
Energie (article 10)
Déchets ménagers et assimilés (article
Dépollution des sols (article 30)
Ramassage des huiles (article 40)
119,7 %
Isolation acoustique au voisinage des aérodromes
(article 50)
Pollution atmosphérique (article 60)
Surveillance de la qualité de l'air (article 70)
Total du chapitre
Consommation des crédits de paiement
prévus au budget de l'environnement pour l'ADEME en 1999 et
en millions de francs 1999
Crédits votés n
Crédits reportés n-1
Crédits disponibles n
Crédits délégués n
51032(*)
Taux de délégation n
Crédits reportables n+1
- Ainsi, les crédits de paiement
de 1999 n'ont été mandatés qu'à hauteur de
44 % : 1.787 millions de francs avaient été ouverts et
998 millions de francs n'ont pas été consommés et donc
reportés sur la gestion 2000. - En 2000, les crédits non
consommés ont été encore plus importants : sur les
2,7 milliards de francs de crédits disponibles, seuls 510 millions de
francs, soit moins de 20 % des crédits disponibles, ont
été délégués à l'ADEME. 2.206
millions de francs ont donc été reportés sur 2001 à
l'issue de l'exercice 2000 : c'est tout à fait
considérable.
Les dates de versement de ces subventions sont aussi
intéressantes : elles montrent, notamment en 2000, que l'Etat
attend que l'ADEME ait des besoins avérés pour
déléguer les crédits de paiement. Calendrier des versement des subventions d'intervention
du budget de l'environnement
millions de francs
AP prévues
AP reçues
CP prévus
CP reçus
1er trimestre 1999
2ème trimestre 1999
Total 1999
Votre rapporteur spécial estime anormal que les
crédits de paiement prévus pour l'ADEME dans le budget de
l'environnement en 1999 et 2000 aient été de la sorte
surdimensionnés. Dans sa réponse aux observations de la Cour des
du 21 juin 1999, la ministre de l'environnement indique qu'il
" paraît évidemment souhaitable que cette disposition (AP
= CP) soit reconduite dans les années à venir afin que l'ADEME ne
soit plus périodiquement confrontée à des crises de
trésorerie ". Certes, une telle mesure éviterait toute
crise de trésorerie mais est-il raisonnable de parler de crise lorsque,
en 2000, plus de 80 % des crédits disponibles n'ont pas
été nécessaires à l'ADEME ? Certains interlocuteurs de votre rapporteur
spécial ont invoqué des difficultés de
prévision au moment de l'élaboration du projet de loi de finances
(notamment pour 2001). Ces arguments semblent à votre rapporteur, au
mieux peu convaincants, au pire extrêmement inquiétants :
si le ministère de l'environnement est incapable d'assurer une
marge d'erreur inférieure à 80 %, on peut douter de sa
capacité à assurer une tutelle efficace sur ses
établissements publics.
Comme l'indique le tableau ci-après, seul le
ministère de l'environnement semble avoir conduit une telle politique de
surdimensionnement des crédits a priori ayant
débouché sur des taux de mandatement particulièrement
faibles (43 % en 1999). Mandatements des crédits de paiement 1999 par
CP disponibles
Environnement hors loi sur l'air
Environnement - loi sur l'air
Total général 1 181
Si l'on considère globalement les crédits
disponibles à l'ADEME, il apparaît que les reports globaux sont,
en 1998 et 1999, de l'ordre d'un milliard de francs en autorisations de
programme et de 3 milliards de francs en crédits de paiement, ce qui est
considérable. Consommation des autorisations de programme en
Reports 1999
Reports 1998 *
Total AP
* et désengagements
On remarque dans le tableau ci-après des ratios
particulièrement étonnants : les crédits
reportés en 2000 représentent les deux tiers (65 %) des
crédits disponibles en 1999 ; en effet, les crédits
mandatés en 1999 représentent 35 % seulement du disponible (alors
que ce taux était de 73 % en 1998). Finalement, les reports en 2000
représentent 272 % des dotations. Consommation des crédits de paiement en
Autres mouvements
CP reçues
Total CP
B. L'ÉCLATEMENT DE LA
BULLE BUDGÉTAIRE
En loi de finances pour 2001, les crédits de paiement
destinés à l'ADEME sont passés de 1,7 milliard de francs
à moins de 500 millions de francs (491,7 millions de francs). Le
gouvernement a évoqué à ce sujet une " remise
à niveau technique ". Il semble difficile d'adopter une telle qualification
pour une baisse de plus de 71 % qui traduit plutôt une prise de
conscience trop tardive du dimensionnement réel des besoins de l'ADEME
et le dégonflement de la " bulle budgétaire " de
l'établissement.
On peut encore s'interroger sur le calibrage pour 2001 :
compte tenu des 2.206 millions de francs de reports, prévoir près
de 500 millions de francs supplémentaires semble encore beaucoup pour
2001. Une année blanche au plan budgétaire aurait pu être
envisagée.
Cette diminution des crédits de paiement au niveau des
besoins réels de l'ADEME était attendue dès le projet de
loi de finances pour 2000 par votre rapporteur spécial qui avait
constaté la faiblesse des délégations de crédits en
provenance du ministère de l'environnement. Votre rapporteur spécial estime que le
calibrage des subventions à l'ADEME doit se faire en fonction de
l'exécution passée et des prévisions à venir des
besoins de l'agence, et non pas en fonction des souhaits d'affichage concernant
l'évolution d'un budget ministériel. II. UN CALIBRAGE DES SUBVENTIONS
DICTÉ PAR DES IMPÉRATIFS POLITIQUES
A. AMORTIR LE CHOC POLITIQUE DE
LA CRÉATION DE LA TGAP
Pour une part, l'excédent de crédits pour
l'ADEME a correspondu à la volonté du ministère de
l'environnement d'apaiser les parlementaires, échaudés par la
création de la TGAP, les risques que courraient alors les redevances des
agences de l'eau et la décision de l'ADEME d'abaisser le barème
de ses aides aux collectivités locales. Votre rapporteur spécial estime donc que le
maquillage budgétaire qu'il a constaté s'agissant des subventions
votées par le Parlement pour l'ADEME s'explique notamment par la
volonté pour le gouvernement de justifier l'augmentation de la taxe sur
les déchets et la baisse des subventions de l'ADEME aux
collectivités locales en matière de déchets
ménagers : il fallait en effet faire apparaître en
contrepartie de ces deux décisions, des masses de projets à
financer et donc un financement " à la hauteur ".
C'est donc ici aussi une volonté d'affichage
politique qui a prévalu sur le principe de sincérité et de
bonne information de la représentation nationale. B. GÉRER AU MIEUX LES
AFFICHAGES D'AUGMENTATION DU BUDGET DE L'ENVIRONNEMENT Votre rapporteur spécial estime que
l'augmentation continue des crédits du budget de l'environnement
s'inscrit moins dans une logique d'action en faveur de l'environnement que dans
une logique de pouvoir et d'affirmation au sein du gouvernement du poids d'une
composante de la " majorité plurielle ". Les crédits consacrés au budget de
l'environnement apparaissent en augmentation constante depuis trois ans,
grâce au transfert vers ce budget de crédits existants : - l'ADEME en 1999 et 2000 (+ 1,4 milliard de francs en
remplacement de taxes affectées versées au budget
général puis au FOREC), - le Fonds national de solidarité pour l'eau
(FNSE) en 2000 et 2001 (+ 500 millions de francs en provenance des agences de
l'eau), - l'Institut de protection et de sûreté
nucléaire (IPSN) en 2001 (+ 1,3 milliard de francs en
provenance du ministère de l'industrie). Lorsque le budget de l'environnement augmente de cette
façon, par simple transfert, le gain pour l'environnement est nul :
l'augmentation des crédits n'est que pur affichage politique.
La gestion de la subvention du budget de
l'environnement à l'ADEME s'inscrit dans ce contexte de recherche
d'effets d'affichage de progression du budget de l'environnement.
Evolution des crédits de l'ADEME inscrits au
budget de l'environnement (1996-2001)
Crédits votés (en millions
de francs)
Chapitre 44-20 - Article 20Soutien à l'ADEME
Chapitre 67-30 *ADEME C.P.
Chapitre 67-30 *ADEME A.P.
* au chapitre 67-20 - art. 50 avant 1999 ; en
1999, la subvention compensatrice a justifié la création d'un
chapitre exclusivement dédié aux dépenses d'intervention
de l'ADEME.
Or, si les dépenses de l'ADEME avaient
été correctement évaluées, le profil du budget de
l'environnement aurait été tout autre.
Le budget de l'environnement en 1999 et 2000, avec et
sans évaluation correcte des crédits d'intervention de
l'ADEME
Budget de l'environnement hors ADEME (1)
CP ADEME budgétés (2)
CP ADEME délégués (3)
TOTAL (1) + (2)
On remarque ainsi dans le tableau ci-dessus que le budget
annoncé du ministère de l'environnement pour 2000 aurait
été inférieur de plus de 28 % aux chiffres annoncés
si la prévision des dépenses de l'ADEME avait été
" parfaite ". Choisir une prévision réaliste pour 2000
aurait été bien gênant pour le ministère de
l'environnement, soucieux de donner chaque année l'image d'une
progression implacable : une correction simplement en 2000
aurait provoqué une diminution des crédits totaux du
ministère de l'ordre de 22 % par rapport à 1999.
Dans ces conditions, la " remise à niveau
technique " de 2001 s'est fort opportunément accompagnée
pour le ministère d'un transfert de crédits en provenance du
budget de l'industrie, celui de l'IPSN, à hauteur de 1,3 milliard de
francs. Votre rapporteur estime bien évidemment que la
prévision " parfaite " est irréaliste, compte tenu de
la marge de souplesse positive qu'il convient de laisser à
l'établissement. Néanmoins, il considère qu'une
marge de manoeuvre (ou d'erreur ?) de plus de 80 % est
disproportionnée et ressort peut-être d'une tentative d'habillage
budgétaire.
Pour votre rapporteur spécial, la
sous-consommation chronique des crédits de paiement de l'ADEME mise en
évidence en 1999 et 2000 traduit une surévaluation ex
ante des crédits de paiement par volonté d'affichage
politique sans souci de sincérité budgétaire. CONCLUSION
Au terme de sa mission de contrôle, votre rapporteur
spécial a été amené à établir le
triple constat suivant : 1- en matière de politique
budgétaire, la politique menée par le gouvernement
à l'égard de l'ADEME est très peu transparente et
présente de nombreuses dérives que l'on croyait, à tort,
quelque peu dépassées : surdimensionnement
volontaire des crédits ex ante en période d'aisance
financière, régulation budgétaire a posteriori,
absence de visibilité budgétaire à moyen terme, ne
serait-ce que d'une année sur l'autre. ;
2- en matière de réforme de l'Etat,
à contre-courant des grandes déclarations du gouvernement sur ce
thème, l'ADEME n'est encore aujourd'hui dotée d'aucun
outil de gestion moderne et efficace : ni contrat pluriannuel
d'engagements, ni inspection interne, ni contrôle de gestion, ni
comptabilité analytique ;
3- en matière de politique environnementale,
il semble que les effets d'affichage aient primé sur les
réalisations concrètes : l'augmentation du budget
ne doit pas être la priorité du ministère de
l'environnement, surtout si celle-ci est factice ; la dénonciation
du système de financement de l'ADEME n'aurait pas dû conduire
à un mécanisme aussi pervers que l'affectation de la TGAP aux
besoins exponentiels de la politique des 35 heures. LISTE DES ANNEXES
ANNEXE N°
1 : Liste des auditions et des contrôles
2 : Questionnaires envoyés à l'ADEME
3 : Les cinq taxes auparavant affectées à
4 : Les taux d'aides dans le domaine des déchets
5 : Bilans et comptes de résultat (1998-1999)
ANNEXE N° 6 : Budgets
d'intervention et de fonctionnement (1995-2000)
ANNEXE N° 7 : Crédits
contractualisés avec les collectivités
ANNEXE N ° 1LISTE DES
AUDITIONS ET DES CONTRÔLES
Outre l'examen attentif des réponses aux
questionnaires34(*)
(contrôle dit " sur pièces "), votre rapporteur a
complété ses analyses par une série d'auditions et
plusieurs déplacements " sur place ". I. AUDITIONS
- M. Jacques VERNIER, ancien président de l'ADEME
- M. Pierre RADANNE, actuel président de l'ADEME -
- Mme Anne BOSCHE-LENOIR, sous-directrice à la
Direction du budget, et M. Laurent FOURQUET, administrateur civil - 21 octobre
- M. Thierry WAHL, conseiller budgétaire et
directeur adjoint du cabinet de Mme la ministre de l'aménagement du
territoire et de l'environnement - 21 octobre 1999
- M. Vincent DENBY-WILKES, ancien directeur
général de l'ADEME - 27 octobre 1999
- M. Alain BOURNAZEL, contrôleur d'Etat de l'ADEME,
et Mme Liliane MERVILLE, administratrice civile - 6 juillet 2000
- M. Claude WENDLING, inspecteur des finances - 11
II. CONTRÔLES SUR PLACE
- au Ministère de l'environnement et de
l'aménagement du territoire : MM. Philippe VESSERON,
directeur des pollutions et des risques, Jean-Pierre HENRY, directeur adjoint
et Pierre PARAYRE, administrateur civil chargé de mission - 8 juin
- au siège parisien de l'ADEME : MM. Pierre
RADANNE, président et Gilles VANACKERE, directeur administratif et
financier - 6 juillet 2000
- à la délégation régionale
Alsace : M. Claude LIVERNAUX, délégué
régional - 27 septembre 2000
- à la délégation
régionale Centre : M. Alain BOUDARD,
délégué régional - 25 octobre 2000
ANNEXE N° 2QUESTIONNAIRES
ENVOYÉS À L'ADEME
La mission de contrôle menée par votre rapporteur
spécial, entamée en juillet 1999, ne s'est achevée qu'en
mars 2001, en raison principalement des difficultés
rencontrées par votre rapporteur spécial pour obtenir des
réponses écrites de l'ADEME à ses différents
questionnaires. A la suite de l'audition de M. Pierre Radanne le 29 juillet
1999 et en accord avec ce dernier, votre rapporteur spécial a fait
parvenir à l'ADEME un questionnaire en date du
29 juillet 1999, et posant la date limite pour l'envoi des réponses au
15 septembre 1999.
Sans réponse à cette date, M. Radanne a
été relancé le 20 octobre puis son directeur financier a
été contacté à cinq reprises entre novembre et
février (15 novembre, 14 décembre, 23 décembre, 20 janvier
et 3 février). Le 27 mars 2000, le rapporteur spécial
étant toujours sans réponse, le directeur financier a
été relancé, le questionnaire a de nouveau
été transmis au Président de l'ADEME qui y a
répondu le 15 mai suivant. Il est inacceptable qu'il ait fallu plus de neuf mois
et des relances incessantes pour répondre à une douzaine de
questions d'ordre général. Un second questionnaire a été transmis
à l'ADEME le 20 juin 2000. Au mois de mars 2001, soit plus de neuf mois
plus tard, votre rapporteur n'a reçu les réponses
qu'à cinq questions (sur dix questions au total).
Enfin, le 22 juillet 2000, un troisième
questionnaire a été adressé à l'ADEME. Au mois
de mars 2001, sur un total de cinq questions, deux demeurent encore
sans réponse. Les parties grisées indiquent les questions
auxquelles l'ADEME n'a pas toujours répondu. I. QUESTIONNAIRE DU 29
JUILLET 199935(*)
1) Présentation du budget
Présenter depuis 1997 (y compris prévisions
2000) le budget de l'ADEME en distinguant entre le budget de fonctionnement et
le budget d'intervention, entre les différentes origines des ressources
(en particulier distinguer selon le ministère concerné), etc.
Quelle marge de manoeuvre l'ADEME conserve-t-elle face à sa tutelle pour
déterminer la répartition de ses dépenses. 2) Consommation du budget
Etablir un tableau récapitulant, pour 1997, 1998 et le
premier semestre 1999, le taux de consommation des crédits inscrits au
budget de l'ADEME par type d'action. Analyser ces données. Justifier les
éventuels reports et déports constatés. Expliquer en
particulier les taux de consommation inférieurs à 60 % au
31 décembre 1998. 3) La trésorerie
Fournir une note sur l'état et l'évolution de la
situation de la trésorerie de l'ADEME depuis 1995. Commenter les
évolutions. 4) Régulation budgétaire
Fournir une note sur les différentes opérations
de régulation budgétaire des crédits de l'ADEME depuis
1997. Quels sont les engagements ministériels en la matière pour
2000 ? 5) Contrats de plan Etat d'avancement du contrat de plan Etat-ADEME. Contenu
prévisible. Fournir une courte note sur le volet ADEME des contrats de
plan Etat-régions. 6) Maîtrise de l'énergie
Récapituler les crédits consacrés
à cette politique depuis 1997 (y compris prévisions 2000).
Indiquer les actions menées au titre de 1999 et les projets
d'activité 2000. Indiquer le taux de consommation des crédits
consommés au 30 juin 1999 et les perspectives pour le 31
décembre. 7) Déchets Récapituler les crédits consacrés
d'activité 2000. Fournir l'étude sur laquelle le conseil
d'administration s'est fondé pour modifier les taux d'aide. Indiquer les
efforts entrepris par l'ADEME pour développer sa prospective
opérationnelle. Fournir un tableau synthétique présentant
l'évolution des taux d'aide depuis 1996. Indiquer en parallèle
l'évolution constatée du coût moyen des investissements
présentés. Faire le point sur les files d'attente en 1998 et
1999. 8) Pollution de l'air
d'activité 2000. 9) Huiles usagées
d'activité 2000. 10) Bruit
d'activité 2000. 11) Recherche
d'activité 2000. Fournir une note sur la politique de la recherche
menée par l'ADEME. Quels sont ses partenaires ? comment sont-ils
sélectionnés ? pour quels montants de subventions ?
avec quels résultats et quels contrôles de leur action ? 12) La relocalisation à Angers
Présenter cette opération ainsi que son
coût annuel pour l'ADEME jusqu'en 2001. Fournir tous documents utiles
pour apprécier le coût de cette opération. Quelles
compensations sont-elles prévues pour les personnels ?
Détailler le contenu du plan d'accompagnement social. 13) Le recrutement de nouveaux personnels
Fournir une note sur le personnel de l'ADEME : effectifs,
statuts, missions, temps-plein/temps partiels, qualification, localisation
géographique, etc. Présenter les évolutions depuis 1995.
Fournir une note sur le recrutement de 100 nouveaux personnels : pour
renforcer quelles missions ? quelles catégories de
personnels ? quel statut ? avec quel impact sur le budget de
fonctionnement ?
14) Chantiers en cours Fournir des notes détaillées sur les sujets
suivants : l'instauration d'une comptabilité matière et la
mise en place d'une logique d'engagement ; les projets de fonds de
garantie ; la " réinstallation " des comités de
gestion.
II. QUESTIONNAIRE DU 20
Transmettre les documents suivants (exercices 1997-1999)
: 1) procès-verbaux des conseils
d'administration (1997-2000)
2) rapports de gestion et comptes (y compris
EPRD) pour toute la période contrôlée
3) liste et description de tous les
procès, plaintes, actions et procédures judiciaires
intervenus au cours de la période contrôlée ou en cours
4) état des dix personnes les
mieux rémunérées, pour chacun des exercices sous
5) déclaration des honoraires
et autres rémunérations versées à
des collaborateurs extérieurs
6) note sur le cadre juridique des
opérations de trésorerie
7) note sur le contrôle
interne, son organisation, son rattachement au sein du groupe
8) liste des rapports (1997-2000) de
l'inspection générale
9) rapports d'audit externes
commandés depuis 1995
10) rapports du contrôleur
d'Etat pour la période sous revue
III. QUESTIONNAIRE DU 22
1) L'activité internationale de
l'ADEME : nombre de contrats, montants, marges
bénéficiaires, modes de comptabilisation et d'imputation des
coûts, financement, etc. Distinguer selon qu'il s'agit de contrats
" commerciaux " ou de " service public ". Les
ministères prennent-ils à leur charge le coût des contrats
qu'ils imposent à l'ADEME ? 2) La délocalisation à
Angers : indiquer le coût du m2 du nouvel
immeuble et son évolution depuis le lancement du projet ; le
surcoût lié aux normes " Haute Qualité
Environnementale " ; le nombre de personnes qui seront amenées
à y travailler ; préciser le plan de financement actuel
(collectivités locales, provisions de l'ADEME, subventions de l'Etat,
revente de bâtiments, emprunt, etc.).
3) Les 35 heures : fournir une note
sur l'application des 35 heures à l'ADEME ; en préciser les
conséquences en termes de personnels et de coûts. 4) Les annulations d'avances
remboursables : faire une note sur les avances remboursables non
remboursées (origine, montants annulés, montants restant dans les
comptes, procédures de provisionnement et d'annulation, suivi depuis
l'origine, etc.).
5) La politique des déchets
ménagers : fournir les études AMORCE et BIPE
Conseil sur les prévisions d'investissements. Dans quelle mesure ces
prévisions ont-elles été confirmées dans les
faits ? Présenter sous forme de tableau le montant des
investissements par année (depuis 1997 et jusqu'en 2000) ainsi que les
subventions accordées par l'ADEME. Justifier les variations du taux
d'aide ainsi observé. ANNEXE N ° 3LES CINQ TAXES
AUPARAVANT AFFECTÉES À L'ADEME
Il existait jusqu'en 1998 cinq taxes affectées
à l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de
l'énergie (ADEME) et dont l'objet était de taxer les
émissions polluantes : 1) la taxe sur le stockage des déchets
ménagers et assimilés, instituée par l'article 7
de la loi du 13 février 1992 relative à l'élimination des
déchets, possède un caractère fiscal. Elle est
acquittée par les exploitants de décharges de déchets
ménagers et assimilés et son produit est destiné
à soutenir le développement de techniques de traitement
innovantes, à financer des investissements et à aider les
communes d'accueil des nouvelles installations ;
2) la taxe sur les déchets industriels
spéciaux, instituée par la loi du 2 février 1995
relative au renforcement de la protection de l'environnement, a
également un caractère fiscal. Elle est acquittée par les
exploitants des installations de traitement ou de stockage de déchets
industriels spéciaux et son produit est destiné à
financer le traitement et la réhabilitation des sites pollués
" orphelins " 36(*) ;
3) la taxe parafiscale sur la pollution
atmosphérique, instituée par le décret n°
85-582 du 7 juin 1985, est acquittée par les exploitants d'installations
émettant certains rejets dans l'atmosphère ; le produit de
la taxe est affecté à la surveillance de la qualité de
l'air et au financement de projets de lutte contre la pollution
atmosphérique ;
4) la taxe sur les nuisances sonores
aéroportuaires, instituée par la loi du 31
décembre 1992 relative à la lutte contre le bruit, a un
caractère fiscal. Elle est acquittée par les compagnies
aériennes utilisant les grands aérodromes et son produit est
destiné à aider les riverains de ces aéroports à
réaliser des travaux d'isolation acoustique ;
5) la taxe parafiscale sur les huiles de
base, instituée en 1986 et réformée par le
décret du 31 août 1989 puis par celui du 31 août 1994, est
acquittée par les personnes mettant sur le marché des huiles
neuves ou régénérées. Son produit est
affecté au financement de l'élimination ou de la
régénération des huiles usagées, à des
actions de communication et à des investissements pour la mise en place
de points de collecte.
ANNEXE N ° 4LES TAUX D'AIDES
DANS LE DOMAINE DES DÉCHETS
(en %)
Stations de transfert
Déchetteries
Collecte séparative
Compostage individuel
Collecte et traitement des déchets verts
Collecte et traitement des autres déchets organiques
Incinération avec valorisation
Aide complémentaire à la valorisation
15, 25 et 35
Plates-formes de maturation des mâchefers
30 et 50
ANNEXE N ° 5BILANS ET COMPTES
DE RÉSULTATS 1998 ET 1999
Bilans simplifiés 1998 et 1999
Passif
Immobilisations
Ressources longues, dont
- réserves facultatives *
- provisions pour risques
Actif circulant, dont
- disponibilités
Passif circulant
Comptes de résultats simplifiés 1998 et
Charges d'exploitation
dont charges de personnel
Produits d'exploitation
dont subventions Etat et autres ressources affectées
Résultat d'exploitation
Charges financières
Produits financiers
Résultat financier
Charges exceptionnelles
Produits exceptionnels
Résultat exceptionnel
Dotations aux amortissements et provisions
Reprise amortissements et provisions
Impôt sur les bénéfices
TOTAL CHARGES
ANNEXE N ° 6BUDGETS
Budgets de l'ADEME (1995-2000) - crédits de
Crédits INDUSTRIE
Crédits RECHERCHE
Crédits ENVIRONNEMENT
Utilisation de CP sur exercices antérieurs
Sous-total crédits d'intervention
Taxe AIR
Taxe HUILES
Taxe BRUIT
Taxe DECHETS ménagers et assimilés
Taxe DECHETS industriels spéciaux
Sous-total Taxes
Total Intervention
Budget de fonctionnement Crédits INDUSTRIE
Subvention relocalisation
Sous-total crédits budgétaires et
Sous-total frais de gestion des Taxes
Total fonctionnement 287
ANNEXE N° 7CRÉDITS CONTRACTUALISÉS AVEC LES
Crédits de l'ADEME contractualisés avec
les collectivités locales (1992-2000)
ADEME (1)
Régions (2)
Départements (3)
Total collectivités (2) + (3) = (4)
Part de l'ADEME dans le total des aides (1) / (1) + (4)
Réunie le mardi 23 janvier 2001 sous la
présidence de M. Alain Lambert, président, la commission a
entendu une communication de M. Philippe Adnot, rapporteur spécial
des crédits de l'environnement, sur la mission de contrôle qu'il a
effectuée à l'Agence de l'environnement et de la maîtrise
de l'énergie (ADEME).
M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a tout d'abord
rappelé que trois événements de l'année 1999
avaient motivé sa décision d'effectuer un contrôle de
l'ADEME en 2000 : la création de la taxe générale sur
les activités polluantes (TGAP) qui a supprimé les taxes
affectées à l'ADEME, l'augmentation du taux de la taxe sur les
déchets ménagers et la baisse des aides accordées par
l'ADEME aux collectivités locales pour subventionner leurs installations
de déchets. En premier lieu, il a estimé que l'ADEME constituait un
bon exemple des retards pris en matière de modernisation de
l'Etat : la relocalisation de l'agence a pris plusieurs années de
retard ; son contrat d'objectifs, annoncé il y a plus de deux ans
et demi, n'est toujours pas signé ; et l'ADEME présente
encore aujourd'hui une situation indigente en matière de contrôle
de gestion et d'inspection interne. Il a également rappelé les
dysfonctionnements qui ont amené à la " crise des
déchets " de 1998-1999 et à la révision en
catastrophe du barème des aides aux collectivités locales. A ce
sujet, il a émis des doutes sur l'avancée réelle des
dossiers traités par l'ADEME par rapport aux prévisions
très sombres qui avaient été dressées en 1998 pour
justifier l'augmentation de la taxe sur les déchets et la baisse des
aides.
En deuxième lieu, M. Philippe Adnot, rapporteur
spécial, a regretté la création de la taxe
générale sur les activités polluantes (TGAP) qui a
supprimé les taxes auparavant affectées à l'ADEME,
désormais remplacées par une subvention inscrite au budget de
l'environnement. Le gouvernement a en effet supprimé le principe du
dépollueur-aidé, corollaire efficace du principe pollueur-payeur
et il a affecté le produit de la TGAP au financement des 35 heures,
faisant passer ainsi cet impôt d'une logique environnementale à
une logique de financement. En outre, il a souligné que l'ADEME ne
bénéficiait à ce jour d'aucune garantie sur la
pérennité de ses ressources. Il a estimé d'une
façon générale que la réforme de la TGAP avait
été dictée par un marchandage politique
interministériel : le ministère de l'environnement acceptant
l'affectation de la TGAP aux 35 heures en échange du contrôle de
l'ADEME et d'une dotation budgétaire importante inscrite à son
budget. En troisième lieu, il a dénoncé le
surdimensionnement des crédits votés pour l'ADEME en 1999 et 2000
à la demande du gouvernement. Il a en effet constaté, lors de ses
contrôles sur place, des taux de délégation des
crédits disponibles très bas (inférieurs à 50 % en
1999 et à 20 % en 2000). Il a estimé que ce mauvais calibrage des
crédits demandés par le gouvernement résultait moins d'une
erreur de prévision que d'une volonté
délibérée de tromper le Parlement pour donner des gages
budgétaires factices au ministère de l'environnement. Puis, M. Philippe Marini, rapporteur général, a
souhaité que le rapporteur spécial lui indique si des
économies pouvaient être réalisées sur le budget de
l'ADEME. En réponse, M. Philippe Adnot, rapporteur
spécial, a indiqué qu'un montant important d'économies
était déjà réalisé en 1999 et en 2000 par le
budget de l'Etat dans la mesure où seuls les crédits
correspondant à des besoins de l'ADEME lui étaient
délégués, soit une économie de plus de deux
milliards de francs pour 2000 par exemple. M. Jacques Oudin est ensuite intervenu pour rappeler que le
débat sur la fiscalité écologique avait été
insuffisamment approfondi en France et que le système choisi lors de la
création de la TGAP était insatisfaisant. Il a ajouté que
de graves problèmes environnementaux se posaient aujourd'hui avec
notamment la question de l'épandage des boues sur les terres agricoles,
face aux réticences croissantes des exploitants, et celle
de l'installation de centres d'enfouissement techniques et d'usines
d'incinération, face aux protestations des habitants des communes
concernées. Il a estimé que l'ADEME avait manqué de vision
prospective. M. Gérard Braun a indiqué qu'il partageait le
diagnostic établi par le rapporteur spécial et a
souhaité évoquer les problèmes posés au plan local
par la situation de monopole de la société Eco-Emballages. M. Alain Lambert, président, a souhaité savoir
si la suppression des taxes affectées à l'ADEME avait
donné à cet établissement plus de souplesse dans sa
gestion financière. En réponse, M. Philippe Adnot, rapporteur
spécial, a indiqué que les conditions d'une meilleure gestion, et
en particulier, celle relative à une plus grande visibilité
budgétaire, ne lui semblaient pas à ce jour réunies.
La commission a alors donné acte au rapporteur de sa
communication et a décidé d'autoriser la publication de ses
conclusions sous la forme d'un rapport d'information. * 1 Dans
laquelle avait été dissout le Commissariat à
l'énergie solaire. * 2 Dues au non
versement de certaines subventions budgétaires (notamment des
ministères de l'industrie et de la recherche). Ces crises de financement
de certaines actions voisinaient avec des trésoreries
pléthoriques sur d'autres politiques financées par les taxes
affectées. * 3 La loi du 13
juillet 1992 a rénové la loi-cadre sur les déchets du 15
juillet 1975 et prévoit notamment la limitation de la mise en
décharge, à partir du 1er juillet 2002, aux seuls
" déchets ultimes ".
* 4 A ces
effectifs, il convient aussi d'ajouter : les contrats
emploi-solidarité (22 en 1995, 7 en 1999), les contrats
emploi-consolidé (1 en 1996, 11 en 1999), les contrats
d'apprentissage (1 en 1996, 8 en 1999), les contrats de qualification ( 1
en 1996, 12 en 1999), les volontaires de l'aide technique (19 en 1995 et
19 en 1999), les objecteurs de conscience (19 en 1995, 13 en 1999), les
appelés volontaires pour l'environnement (" appelés
verts ") dont le statut a été supprimé en 1999 (4 en
1995 et 1 en 1998), des post-doctorants et des emplois-jeunes (depuis
1998, 21 emplois-jeunes ont été recrutés, exclusivement en
délégation régionale sur des missions nouvelles ; ils
sont présents pour une durée de cinq ans).
* 5 Audition au
Sénat par la commission des affaires économiques le 20 octobre
1999. * 6 Fonds de
modernisation de la gestion des déchets.
* 7 Observations
en date du 25 mars 1999 (exercices 1992-1995).
* 8 Rapport
daté de juillet 2000.
* 9 Les
procès-verbaux des précédents conseils d'administration
(12 octobre 1998 et 18 décembre 1998 notamment) ne font pas état
de cette question. * 10 Cf
troisième partie.
* 11 Extrait du
procès-verbal du conseil d'administration du 10 décembre 1999.
* 12 Pour tenir
compte de différents facteurs d'incertitude, les résultats de
l'étude d'AMORCE ont été corrigés et
réévalués pour servir de base aux scenarii
budgétaires de l'ADEME.
* 13 Rapport
précité.
* 14 Toutefois,
votre rapporteur spécial a eu connaissance, dans les semaines
précédant la présentation de son rapport à la
commission des finances du Sénat, de la mise en place prochaine d'un
contrat d'objectifs et du renforcement du service de l'inspection interne
(conseil d'administration du 13 février 2001). * 15 Il est
toutefois regrettable que l'ADEME n'ait pas jugé bon de transmettre
à votre rapporteur spécial, comme il l'avait pourtant
demandé, la liste des rapports rédigés par cette
inspection. Cf annexe n° 2. * 16 Le
compte-rendu de la réunion préparatoire au conseil
d'administration de l'agence du 9 mai 2000 fait état de la
volonté de l'ADEME de renforcer son service interne de l'inspection,
mais sans réalisation concrète jusqu'à
présent.
* 17
Observations précitées. * 18 Liste en
annexe n° 3. * 19 Pour
couvrir notamment une partie des dépenses de fonctionnement de l'agence
ainsi que ses dépenses d'intervention en matière d'énergie
et de recherche.
Observations précitées.
* 21 Cette
trésorerie des taxes est en régression depuis la fin du
financement par taxes affectées (3 milliards de francs fin 1998, 2
milliards en 1999, 1,8 milliard au 29 juin 2000, etc.), à mesure que les
reliquats des anciennes taxes sont consommés. En outre, une lettre de
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat au budget, datée du 26
décembre 2000, permet désormais de fongibiliser la
trésorerie des anciennes taxes à compter du 1er
janvier 2000 : cette trésorerie " historique " devrait
ainsi être ramenée à zéro avant l'automne 2001.
* 22 Loi
n° 98-1266 du 30 décembre 1998.
* 23 Le
gouvernement prévoyait certes une mesure nouvelle en faveur de la
maîtrise de l'énergie et des énergies renouvelables
à hauteur de 500 millions de francs mais celle-ci ne pouvait en aucun
cas être considérée comme une compensation puisqu'elle
était affectée au financement d'actions nouvelles.
* 24 Les
montants des crédits budgétaires, le produit des taxes et le
montant des autres ressources indiqués dans le tableau correspondent
à des réalisations effectives à l'exception de
l'année 2000 (prévisions). * 25 Cf
troisième partie. * 26
* 27 Au total,
sept ministères sont représentés au conseil
d'administration de l'agence.
* 28 Cf
Procès-verbal du conseil d'administration du 10 décembre
* 30 Cf.
troisième partie. * 31 Les
crédits sont délégués trimestre par trimestre.
* 32 Sur ce
total, 47 % descrédits ont été engagés entre le 15
novembre et le 31 décembre 2000.
* 34 Voir
questionnaires en annexe n° 2. * 35 Réponses
parvenues à votre rapporteur spécial le 15 mai 2000. * 36 Il s'agit
des sites pollués n'ayant plus de propriétaire clairement
identifié. Envoyer à un ami