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Travaux parlementaires > Rapports > Rapports d'information
CHAPITRE PREMIER :LA NATIONALISATION PARTIELLE DE LA
TAXE D'HABITATION La taxe d'habitation est devenue progressivement un
impôt à double assiette et double taux.
La cotisation normale de taxe d'habitation correspond à
un impôt local : elle est déterminée
par application à la valeur locative nette de l'habitation, d'un taux
global d'imposition, somme des taux votés par le département, la
commune et, le cas échéant, l'EPCI. Les deux
caractéristiques d'un impôt local sont réunies : d'une
part, la base d'imposition est localisée, d'autre part le taux de
l'impôt est fixé librement4(*) par les collectivités locales. C'est de plus un
« bon » impôt local en ce sens qu'il est
supporté effectivement par le contribuable qui n'a pas la
possibilité de le rejeter sur d'autres agents par les mécanismes
classiques de translation de l'impôt5(*).
Mais, suite à un ensemble de mesures votées
depuis une quinzaine d'années, le redevable de la taxe d'habitation peut
soit en être exonéré ou
dégrevé totalement en raison notamment de la
faiblesse de son revenu, soit voir sa cotisation
plafonnée en fonction du niveau de son revenu et du nombre de
parts de son quotient familial. Dans tous ces cas, la taxe d'habitation
s'apparente à un impôt national. Son assiette, en
cas de plafonnement, n'a plus aucun lien avec le logement mais est
constituée par le revenu du contribuable. Son taux (ou son non-paiement)
est déconnecté de tout choix fiscal local et dépend
uniquement de décisions législatives à portée
nationale. Toutefois, cette métamorphose de la taxe d'habitation en
impôt à caractéristiques nationales n'est parfaite que pour
le contribuable individuel. L'Etat verse en effet aux collectivités
locales tout ou partie de la perte de recettes générée par
le passage de l'impôt local assis sur le logement à l'impôt
fonction du revenu.
L'objet de ce chapitre sera donc de préciser d'abord
sous un angle institutionnel la frontière entre ces deux aspects, local
et national, de la taxe d'habitation pour le contribuable (I), puis d'en
apprécier les conséquences sur les relations financières
entre l'Etat et les collectivités locales (II).
I. LES
ALLÈGEMENTS INDIVIDUELS TRANSFORMENT PARTIELLEMENT LA TAXE D'HABITATION
EN UN IMPÔT SUR LE REVENU
La personnalisation de la taxe d'habitation a longtemps
été assurée par les seuls abattements locaux (à la
base ou pour charge de famille) qui ne modifient pas la matière
imposable (l'occupation d'un logement). En revanche, les mesures nationales
d'allègement sont prises directement ou indirectement en fonction du
revenu du contribuable. On précisera donc la frontière entre le
champ d'application des mesures d'allègement de l'impôt en
fonction du revenu et celui du régime normal de la taxe (A). Mais
il existe un autre régime de taxe d'habitation dans la mesure où
les résidences secondaires obéissent à des règles
spécifiques ne laissant aucune place à la personnalisation de
l'impôt ce qui justifie leur exclusion du champ de cette
évaluation (B).
A. LES MESURES
NATIONALES D'ALLÈGEMENT DÉPENDENT PRINCIPALEMENT DU REVENU DU
CONTRIBUABLE
Un contribuable normalement assujetti à la taxe
d'habitation à raison de l'occupation d'un logement à titre de
résidence principale au 1er janvier de l'année
peut être placé dans l'une des trois situations
suivantes :
· Il ne paie aucune taxe d'habitation parce qu'il en est
soit dégrevé totalement, soit exonéré.
· Il bénéficie d'un plafonnement de son
imposition grâce à un dégrèvement partiel qui
déconnecte le calcul de sa cotisation de toute référence
à la valeur du logement occupé.
· Il acquitte la cotisation normale de taxe
d'habitation.
« Revenu fiscal de
référence » et « ménage
fiscal ».
Dans tous les cas, lorsqu'il est fait appel au revenu du
contribuable, ce revenu est le revenu fiscal de référence
défini au IV de l'article 1417 du code général
des impôts. Ce revenu s'entend du montant net des revenus et plus-values
retenu pour l'établissement de l'impôt sur le revenu,
majoré de divers compléments (bénéfices
exonérés ou charges déduites) et notamment des revenus
soumis à des prélèvements libératoires.
Ce revenu fiscal de référence est de plus, sauf
exceptions, déterminé par « ménage
fiscal ». Ce terme commode qui n'apparaît pas dans la
législation fiscale, mais est utilisé par l'INSEE signifie qu'il
est tenu compte de l'ensemble des revenus fiscaux des personnes cohabitant dans
le même logement à titre de résidence principale, qu'il
s'agisse d'un seul foyer fiscal, ou de plusieurs foyers fiscaux distincts
cohabitant dans le même logement (concubins, ascendants, enfants non
rattachés au foyer fiscal de leurs parents, frères et soeurs). De
même, lorsqu'il est fait état du nombre de parts de quotient
familial, il s'agit de la somme des parts des divers foyers fiscaux constituant
le « ménage fiscal ».
Les deux notions de « résidence
principale » et de « ménage fiscal »
peuvent donc être considérées comme équivalentes
pour l'analyse statistique.
1. Le
redevable ne paie pas de taxe d'habitation si son revenu est inférieur
à un certain minimum ou s'il est placé dans une situation
laissant présumer qu'il est sous ce minimum
Tableau 1-1Principaux cas d'exonération ou
de dégrèvement total
La première ligne du tableau 1-1 montre que la mesure
générale de plafonnement des impositions en fonction du revenu
aboutit à un dégrèvement total lorsque le revenu de
référence est inférieur à un seuil de
non-imposition, partiellement indexé sur le nombre de parts de quotient
familial dont bénéficie le redevable.
Les deux lignes suivantes montrent que ce seuil de
non-imposition double pratiquement lorsque le contribuable passe la barre des
60 ans ou qu'il est placé dans d'autres situations
particulières (veuvage par exemple).
Dans les deux derniers cas, aucune condition de revenu n'est
directement exigée du bénéficiaire de
l'exonération ou du dégrèvement total, mais la condition
de situation personnelle laisse présumer un « revenu
modeste ». La principale exception est la prolongation d'un an du
dégrèvement total pour les ex-bénéficiaires du RMI
à leur sortie de ce dispositif pour éviter toute
désincitation à la reprise d'un emploi.
Lorsque le seuil de non-imposition est franchi, le redevable
peut bénéficier d'un dégrèvement partiel.
* 4 Sous
réserve des règles de plafonnement.
* 5A la
différence par exemple de la taxe professionnelle dont le poids peut
être « exporté » hors des limites communales
en étant transféré, via le prix des produits, sur des
consommateurs n'habitant pas la commune.