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2. La
problématique de l'impôt de solidarité sur la fortune
Sans revenir sur les développements relatifs à
l'ISF figurant dans son rapport portant éléments d'analyse
économique pour une réforme de la fiscalité
patrimoniale55(*), votre
rapporteur général rappelle l'urgence d'agir, pour des raisons
d'équité tout d'abord, pour des motifs économiques
ensuite.
En ce qui concerne le barème, il souhaite rappeler que,
contrairement au barème de l'impôt sur le revenu qui est
actualisé chaque année en fonction de l'inflation, la
dernière actualisation du barème de l'impôt de
solidarité sur la fortune est intervenue dans la loi de finances pour
1996. Certes, les projets de loi de finances pour 1998, 2000, 2001 et 2002
contenaient chacun un article en ce sens. Mais cet article était
systématiquement rejeté par l'Assemblée nationale lors de
son examen de la première partie du projet de loi de finances. Le
Sénat, à l'initiative de votre commission des finances, en
prônait alors le rétablissement afin de revenir au texte initial
du gouvernement, sans être suivi cependant.
Le barème de l'ISF est ainsi bloqué à son
niveau de 1997. Une actualisation de celui-ci en fonction des taux d'inflation
constatés sur les années passées aurait porté le
bas de barème à 800.000 euros.
En matière de barème, la
véritable décision politique n'est pas l'actualisation de
celui-ci, qui maintient la pression fiscale, à bases
constantes, inchangée, mais la non-actualisation qui
constitue un choix d'alourdissement de la fiscalité sur le
patrimoine.
L'actualisation annuelle du barème, dont le coût
pour les finances publiques est de l'ordre de 30 millions, constitue donc une
mesure d'équité, notamment pour les redevables en bas de
barème. Il convient en outre de revaloriser plus que proportionnellement
le seuil d'imposition, pour tenir compte en particulier de l'augmentation de
valeur des résidences principales.
Pour éviter de revenir chaque année sur un
débat marqué de passion et d'idéologie, il paraît de
plus souhaitable de créer un dispositif permanent et automatique
d'indexation du barème de l'ISF sur l'évolution du
barème de l'impôt sur le revenu.
Sous l'angle économique, divers points peuvent
être abordés, destinés à apporter des correctifs
dans un dispositif fiscal qui incite les patrimoines investis en entreprise
à se délocaliser.
Il convient dans cette perspective d'examiner
évidemment le dispositif relatif aux engagements collectifs de
conservation de la loi dite Dutreil afin d'améliorer la
sécurité juridique des associés et d'adapter les
mécanismes existants aux réalités des entreprises et de
leur actionnariat familial.
Il est indispensable par ailleurs de revenir sur le
mécanisme de plafonnement du plafonnement. L'article 5 de
la loi de finances pour 1996 a, en effet, limité les effets du
mécanisme de plafonnement de la cotisation d'impôt de
solidarité sur la fortune en fonction du revenu disponible. Celui-ci ne
peut désormais aboutir à une réduction de l'impôt
supérieure à la moitié du montant de l'impôt
normalement dû ou à 10.970 euros56(*). Le mécanisme de plafonnement est donc
limité pour les redevables dont le patrimoine taxable excède, au
jour du fait générateur de l'impôt, la limite
supérieure de la 3ème tranche du barème de
l'ISF, soit 2.548.000 euros. Votre commission des finances considère que le
« plafonnement du plafonnement » constitue une puissante
incitation à la délocalisation fiscale. Le nombre de
contribuables qui voient leur plafonnement limité par les effets de
l'article 5 de la loi de finances pour 1996, est en forte hausse, de plus de
70 %, par rapport à 1998 pour s'établir aujourd'hui à
1.742 redevables. Il convient de souligner que c'est précisément
pour des raisons tenant à l'absence d'un plafonnement raisonnable de
l'impôt sur la fortune allemand que la Cour constitutionnelle de
Karlsruhe a jugé le dispositif de cet impôt, pourtant fort ancien,
inconstitutionnel. Elle a en effet considéré que
l'impôt, compris comme l'addition de l'impôt sur le revenu et de
l'impôt sur la fortune, ne devait pas dépasser 50 % du revenu
annuel. Par ailleurs, il appartient au Parlement de concevoir un
dispositif de réduction d'impôt, tenant compte évidemment
des réductions d'impôt sur le revenu obtenues par ailleurs,
plafonné à un niveau suffisamment pertinent pour inciter les
redevables à l'ISF à investir davantage dans l'économie et
dans les PME. Il y a dans cette perspective la possibilité d'un
dispositif gagnant-gagnant pour l'Etat et les contribuables dans
lequel chacun trouve un intérêt, l'Etat soutenant
l'économie et évitant l'évasion fiscale, le particulier
réduisant son imposition et l'entreprise se trouvant in fine
renforcée.
Tout ceci revient à développer des
dispositifs d'impôt choisi, notamment pour les contribuables les
plus importants, ceux pour lesquels de tels dispositifs permettent l'effet de
levier le plus significatif.
Un tel dispositif pourrait être
créé afin de soutenir les associations d'intérêt
général et les fondations. Le développement des
fondations paraît ainsi à votre rapporteur général
une des voies à explorer pour concilier la nécessité d'une
diminution des prélèvements obligatoires dans un monde ouvert et
celle de satisfaire un nombre toujours plus diversifié de besoins en
matière de recherche et d'action sociale sans augmenter et même en
diminuant les dépenses publiques. C'est pourquoi il a
déposé en 2002 une proposition de loi tendant à
créer des fondations agréées d'intérêt
général57(*). Il s'agit en l'espèce de systématiser,
pour l'impôt sur la fortune, les avancées réalisées
en matière d'impôt sur le revenu avec l'extension progressive du
champ des possibilités offertes par l'article 200 du code
général des impôts, grâce à la loi Aillagon.
Pourrait ainsi être introduite dans les articles du code
général des impôts relatifs à l'ISF, une
réduction d'impôt correspondant aux dons aux associations et
fondations reconnues d'utilité publique, sous certaines conditions de
même nature que celles déjà en vigueur pour l'impôt
sur le revenu. La réduction d'impôt pourrait s'appliquer aux
fondations de recherche, et par exemple, aux associations qui procèdent
à la fourniture gratuite de repas à des personnes en
difficulté, qui contribuent à favoriser leur logement ou qui
procèdent, à titre principal, à la fourniture gratuite des
soins.
La réduction d'impôt issue d'un même don ne
pourrait pas être cumulée avec celle obtenue au titre de
l'impôt sur le revenu.
* 55 Rapport
d'information n° 351 (2003-2004).
* 56 Il s'agit
du montant de l'impôt correspondant à un patrimoine taxable
égal à la limite supérieure de la troisième tranche
du barème.
Proposition de loi n° 408 (2001-2002).