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Proposition de loi relative � la repr�sentation communale dans les communaut�s de communes et d'agglom�ration
7 novembre 2012 :
Communaut�s de communes et d'agglom�ration
( rapport - premi�re lecture )
Par Mme Virginie KL�Sau nom de la commission des loisSommaireDossier l�gislatifDisponible en une seule page HTML
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Mercredi 7 novembre 2012
Examen du rapport
Virginie Klès, rapporteur. - La
proposition de loi déposée par notre collègue Alain
Richard est un texte court et concis, assez consensuel. Il traite de la
représentation des communes au sein des établissements publics de
coopération intercommunale (EPCI).
L'objet de la proposition de loi est d'introduire de la
souplesse dans la représentation des communes au sein des EPCI en cours
de constitution en permettant d'augmenter l'effectif de leurs organes
délibérants tout en restant dans une stricte neutralité
budgétaire pour les EPCI concernés.
Aujourd'hui, avec les règles actuelles, il n'est pas
toujours facile de trouver un consensus entre les communes sans parvenir
à la constitution d'assemblées pléthoriques. La loi offre déjà une souplesse en permettant de
relever de 10 % l'effectif de l'organe délibérant sous
certaines conditions spécifiques.
La proposition de loi propose de relever ce quota à 25
% du nombre de conseillers communautaires, tout en restant au sein d'une
enveloppe budgétaire fixe dédiée au versement des
indemnités de fonction. Cette faculté peut être
utilisée sous réserve d'un accord local pris à la
majorité des deux tiers. Par ailleurs, s'agissant du versement des
indemnités de fonction aux délégués communautaires,
il faudra certainement simplifier les dispositions les régissant,
puisqu'aujourd'hui, des délégués des communautés de
communes bénéficiant d'une délégation de fonction
ne peuvent percevoir d'indemnités.
En ce qui concerne le nombre de vice-présidents des
organes délibérants, il est important, là encore, de
redonner de la souplesse aux EPCI, en permettant un relèvement de leur
nombre, tout en l'encadrant avec un plancher de quatre et un plafond de quinze.
Il n'est pas nécessaire d'aller au-delà de ce nombre.
Cette proposition de loi donne un message à la
société civile : les élus se fixent des limites et
des contraintes ; il n'y aura pas d'alourdissement des charges si l'EPCI
recourt à la faculté d'augmenter le nombre de ses
vice-présidents puisque cette faculté s'effectuera au sein d'une
enveloppe indemnitaire fixe.
Enfin, je suis favorable à un assouplissement des
règles régissant les suppléants des conseillers
communautaires dont il faut faciliter l'application. Aujourd'hui, la voie de la
procuration à un autre conseiller communautaire dans les
communautés de communes est privilégiée par le texte de la
loi, la suppléance étant subsidiaire. Je vous propose donc de
modifier la priorité : le suppléant a d'abord voix au
chapitre. Il convient d'élargir la suppléance à l'ensemble
des communes membres d'une communauté de communes ou d'une
communauté d'agglomération, quel que soit le nombre de ses
délégués communautaires, et non de la réserver,
comme c'est le cas aujourd'hui, aux communes disposant d'un seul
délégué.
M. Alain
Richard. - Une réflexion sur le mode d'emploi de la
proposition de loi. Notre champ d'initiative est immense mais notre
capacité à la transformer en loi est contrainte. Au cours de la
navette de l'examen de la loi du 29 février 2012, nous nous sommes
limités à la question des effectifs des organes
délibérants pour éviter les sujets d'opposition entre les
différentes tendances politiques et permettre l'adoption du texte dans
le temps qui nous était imparti.
Autre réflexion : nous devrions plutôt
parler de moindre réduction des effectifs que d'augmentation.
Aujourd'hui, le code général des collectivités
territoriales ne fixe aucune limite au nombre de membres du Bureau. Il en fixe
une pour le nombre de vice-présidents, à savoir 30 % de
l'effectif de l'instance délibérante. La loi du
16 décembre 2010 de réforme des collectivités
territoriales a plafonné ces deux effectifs de façon drastique.
La proposition de loi vise simplement à introduire une meilleure
transition entre les modes de représentation actuellement
pratiqués et celui envisagé à l'avenir. Quand on organise
la réduction des effectifs d'une assemblée élue, on
procède généralement par paliers.
En ce qui concerne le changement d'effectifs résultant
de la loi du 16 décembre 2010, les réductions sont
verticales, notamment dans l'espace péri-urbain : une commune de
5 000 habitants a, par exemple, un conseiller communautaire. Quand
une intercommunalité est constituée de nombreuses petites
communes, la souplesse de 10 % offerte par la loi est déjà
consommée par l'attribution d'un siège minimum attribué
aux petites communes.
Je perçois la proposition de loi comme une transition.
Le législateur dans quatre ou cinq ans évaluera le système.
Pierre-Yves Collombat. - Sur le plan général,
je regrette que cette proposition de loi soit une proposition
« Pélissard bis » plutôt qu'une proposition
« Sueur-Richard nouvelle mouture ».
Dans le terme « intercommunalité »,
il y a le mot « commune ». Il s'agit d'un contrat
passé entre communes, une « coopération de
communes » comme la qualifiait Jean-Pierre Chevènement en
1999. Il n'y a donc pas de raison qu'elles n'aient pas la plus grande
liberté possible pour fixer les règles de leur fonctionnement.
Avec 15 % supplémentaires de délégués, on va
créer 45 % de problèmes en plus. M.
Christian Favier. - Je suis favorable à l'abrogation
de la loi du 16 décembre 2010. Il faut repartir des conclusions des
Etats généraux. Nous ne voyons pas l'intercommunalité
comme un nouvel échelon. Au nom de la libre administration des
collectivités territoriales, l'intercommunalité doit rester du
libre choix des collectivités. Il n'y a donc pas lieu de
légiférer en la matière mais nous sommes tout à
fait disponibles pour travailler à un nouveau projet.
M. Philippe Bas. - Même s'il n'est pas
sans inconvénient, je soutiendrai ce texte car c'est un parti pris de
confiance envers les élus locaux. Les assemblées dont les membres
sont trop nombreux deviennent vite des chambres d'enregistrement et connaissent
une faible implication de leurs membres. S'agissant du nombre de
vice-présidents des structures intercommunales, leur trop grand nombre
dilue aussi les responsabilités.
Ce texte est pragmatique et lève un certain nombre de
freins qui provoquent des réticences de la part des petites communes qui
ont peur de ne pas être suffisamment représentée dans les
EPCI. J'approuve également le choix d'opérer ces
modifications à enveloppe budgétaire constante.
Il ne semble pas opportun, contrairement à l'opinion
exprimée par M. Collombat, d'attendre une vaste réforme
législative en espérant refonder le système ; mieux
vaut plutôt soutenir des interventions ponctuelles.
M. Jean-Patrick Courtois. - En tant que
rapporteur de la loi du 16 décembre 2010 de réforme des
collectivités territoriales, je souhaiterais en rappeler la
philosophie : l'accord amiable est à privilégier et
constitue donc le principe ; le tableau servant à la
répartition n'est que la dérogation et n'intervient qu'à
défaut d'accord pour éviter d'aboutir à des
assemblées pléthoriques. Il faut admettre qu'à la suite
des fusions d'EPCI qui auront lieu dans le cadre des schémas
départementaux de coopération intercommunale, la marge de
manoeuvre de 10 % n'est plus tenable. La possibilité d'augmenter le
nombre de délégués communautaires dans la limite de 25 %
est donc opportune. Je soutiendrai cette proposition de loi.
Pour les suppléants des délégués
communautaires, il me semblerait préférable d'instituer un
suppléant seulement pour les communes qui n'auraient qu'un nombre de
délégués titulaires d'au maximum 5 ou 7 membres.
Au-delà, il sera problématique de désigner un
suppléant qui soit de la même sensibilité politique que le
titulaire.
Mme Catherine Tasca. - Je tiens à
féliciter la rapporteure pour la clarté et la rigueur de son
rapport et l'auteur de la proposition de loi pour nous proposer un texte
modeste mais dont l'utilité est immédiate. La carte de
l'intercommunalité n'est pas totalement achevée et ce texte
devrait faciliter les décisions en suspens. Certes, ces dispositions
seront peut-être transitoires mais elles permettront d'accompagner la
refonte de l'intercommunalité. La proposition de la rapporteure sur les suppléants est
très utile pour apaiser les craintes des petites communes. Il est
judicieux de donner pour siéger à l'assemblée
communautaire la priorité au suppléant de la commune sur les
autres.
Mme Jacqueline Gourault. - Lors de l'examen
en 2010 de la loi de réforme des collectivités territoriales, une
interrogation avait déjà surgi sur la limite des 10 % applicables
au nombre des délégués communautaires. Un amendement avait
même proposé à l'époque d'élever ce plafond
à hauteur de 20 %. Après avoir mené quelques simulations
sur des cas concrets, le plafond retenu de 25 % me semble toutefois trop
élevé. Sans déposer d'amendement à ce stade, je
pense que le choix de 20 % serait plus raisonnable.
Concernant les vice-présidents, leur nombre est
actuellement fixé entre 4 et 15. Le pourcentage de 20 % est sans
doute limitatif dans certains cas. La modification apportée est donc une
liberté bienvenue sous réserve de maintenir la limite maximale
à 15 vice-présidents. Toute faculté laissée
au-delà de ce plafond serait inévitablement utilisée.
Enfin, je partage l'avis de notre collègue Jean-Patrick
Courtois sur la désignation rendue obligatoire d'un suppléant par
chaque commune membre de l'EPCI. Globalement, je ne vois aucun problème majeur sur ce
texte.
Mme Virginie Klès, rapporteur. - Selon
les données fournies par la direction générale des
collectivités locales (DGCL), le nombre de délégués
communautaires s'élève actuellement à environ 90 000
et atteindrait, si l'ensemble des dispositifs existant était
utilisé, 93 000. L'utilisation des facultés permises par
cette proposition de loi, dans leur version maximaliste par l'ensemble des EPCI
concernés, élèverait le niveau des
délégués communautaires à 105 000. C'est bien
la preuve qu'actuellement les élus locaux sont raisonnables dans la
fixation du nombre des délégués communautaires.
Pour les vice-présidents, leur nombre, actuellement
compris entre 19 000 et 25 000, pourrait avoisiner, après
la réforme des collectivités territoriales, les 22 -
23 000 élus. Le changement ne sera donc pas fondamental.
Pour répondre à M. Collombat, la présente
proposition de loi ne fait que contraindre la minorité d'EPCI, à
peine 5 %, qui abuse du cadre légal actuel sans restreindre
excessivement les autres EPCI.
En réponse à M. Favier, la solution
proposée est raisonnable au regard des besoins exprimés.
Concernant l'interrogation de M. Bas sur le moyen d'impliquer
les élus dans les structures intercommunales, la
délégation est un bon outil. L'indemnisation des conseillers
communautaires des structures de moins de 100 000 habitants
nécessite une réflexion plus longue.
Sur la question des suppléants, le délai d'ici
la séance publique permettra la réflexion. En revanche, le choix
d'un plafond à 25 % pour la fixation du nombre de
délégués communautaires doit être maintenu.
Je remercie, enfin, pour ses propos Mme Tasca dont je partage
pleinement l'avis.
EXAMEN DES AMENDEMENTS
Mme Virginie Klès, rapporteur. -
L'amendement COM-4 vise à modifier la
rédaction des règles encadrant l'enveloppe budgétaire en
faveur des vice-présidents des EPCI. Si le nombre de
délégués communautaires augmente, celui des
indemnités des vice-présidents devrait mécaniquement
diminuer à due proposition. Aussi, je vous propose de ne pas prendre en
compte les délégués communautaires supplémentaires
pour le calcul de cette enveloppe budgétaire qui ne conduit pas
nécessairement à une augmentation concomitante du nombre de
vice-présidents.
Mme Jacqueline Gourault. - Cette proposition
est meilleure que celle retenue par la proposition de loi !
L'amendement n° COM-4 est adopté.
M. Pierre-Yves Collombat. - Je constate que
faire confiance à l'intelligence des territoires a ses limites ! Le
problème est qu'il y aura nécessairement des blocages là
où les fusions résultant de la refonte de la carte intercommunale
aboutiront à de grandes agglomérations. Pourquoi donc introduire
des contraintes pour les assemblées communautaires alors que, au
regard des statistiques données par la rapporteure, les abus ne sont pas
avérés ? Laissons aux communes le soin de fixer librement le
nombre de délégués communautaires !
Au sein des bureaux des EPCI, une nouvelle distinction va
exister entre les membres qui sont vice-présidents et ceux qui ne le
sont pas alors que c'est un organe capital dans la recherche du consensus. Ce
n'est pas ma conception de l'intercommunalité ! D'où mon
amendement n° COM-1.
Mme Virginie Klès, rapporteur. - Je
demande le retrait de cet amendement ou propose, à défaut, un
avis défavorable. La loi incite les communes à réfléchir
globalement et non séparément. Le nombre limité de
vice-présidents aide les petites communes à la négociation
pour obtenir des vice-présidences. Ce constat actuel m'invite donc
à maintenir un élément de contrainte vis-à-vis des
structures intercommunales.
M. Pierre-Yves Collombat. - Penser
régler le problème démocratique des
intercommunalités par ce biais est illusoire ! Le nombre
élevé de délégués est la conséquence
des grandes intercommunalités qui naissent de fusions.
Mme Virginie Klès, rapporteur. - Je ne
prétends pas résoudre tous les problèmes
démocratiques de ces structures mais seulement aider aux
négociations.
L'amendement n° COM-1 n'est pas
adopté.
Mme Jacqueline Gourault. - Mon amendement
COM-7 me semble satisfait par celui du
rapporteur ; je le retire donc.
L'amendement n° COM-7 est retiré.
L'amendement COM-5 vise, par un accord adopté
à la majorité des deux tiers, à permettre d'augmenter le
nombre de vice-présidents à 30 % de l'effectif de l'organe
délibérant tout en plafonnant le nombre à quinze.
M. Pierre-Yves Collombat. - Je
préfère la rédaction antérieure à celle
proposée aujourd'hui.
M. Alain Richard. - Cet amendement a
été en fait inspiré par une remarque de notre
collègue Jacqueline Gourault. Les bureaux des EPCI ont parfois plusieurs
dizaines de membres. Or, comme chaque vice-président doit avoir une
délégation, la découpe des délégations
relève de la politique du salami. Une compétence d'assainissement
de l'eau peut ainsi être divisée entre 3 ou 4
vice-présidents, selon le diamètre des tuyaux ! Pour faire
gagner les EPCI en légitimité et en crédibilité, le
nombre de vice-présidents doit être limité.
M. Jean-Patrick Courtois. - Je suis tout
à fait d'accord avec cet amendement qui est dans la logique du texte.
Argument supplémentaire : cet amendement permet d'harmoniser les
règles avec celles applicables aux conseils municipaux !
L'amendement n° COM-8 est satisfait.
Virginie Klès, rapporteur. - L'amendement
COM-6 concerne les délégués
suppléants. Si besoin, je vous propose de retravailler la question d'ici
la séance publique pour prendre en compte la remarque de Jean-Patrick
Courtois.
Pierre-Yves Collombat. - J'ai bien conscience que
l'amendement COM-2 s'écarte de la problématique en discussion.
Parmi les obligations fixées au préfet pour
l'établissement du schéma départemental de la
coopération intercommunale figure la réduction du nombre des
syndicats de communes et des syndicats mixtes. Ce n'est pas anodin car cette
suppression pose le problème de leur compétence. C'est pour cela
qu'en novembre 2011, nous avons adopté la proposition que je vous
représente ici. Aujourd'hui, nous sommes dans la difficulté et
c'est pour cela que je souhaite que l'on traite de nouveau cette question.
Virginie Klès, rapporteur. - Je suis
convaincue, et je crois que c'est un sentiment partagé au sein de la
commission, du bien-fondé de cet amendement. Je serai donc plutôt
favorable.
Jean-Pierre Sueur, président. - J'ai
tendance à soutenir cet amendement. Nous nous sommes beaucoup battus
pour maintenir un certain nombre de syndicats. Mme
Jacqueline Gourault. - Je voudrais une précision sur
le sens de la rédaction proposée pour le 4° de l'article L.
5210-1-1 III du CGCT : l'intercommunalité pourra-t-elle exercer la
compétence du syndicat au nom d'une partie seulement de ses communes
membres ?
Pierre-Yves Collombat. - Non. Ce sera possible si
l'intercommunalité veut assumer la compétence. Si elle ne le veut
pas, elle ne l'exercera pas.
Jean-Patrick Courtois. - Qui alors l'exercera ?
Pierre-Yves Collombat. - Alors, c'est la difficulté.
Le syndicat subsistera. Je propose de généraliser la disposition
adoptée pour les syndicats scolaires, sinon, on va au devant de
difficultés énormes.
Richard. - C'est un délaissé en quelque sorte.
Nous avons eu un débat en séance au Sénat.
Personnellement, je suis très fermement en défaveur du partage
territorial au sein de la communauté. Quand l'intercommunalité
est compétente, elle reprend la compétence de l'ancien syndicat.
Sinon, par défaut, la compétence revient à la commune ou
au syndicat qui subsiste.
Jean-Pierre Sueur, président. - Soit
l'EPCI a strictement la même compétence, il reprend donc la
totalité de la compétence du syndicat ; soit l'EPCI n'a pas
strictement la compétence du syndicat, le syndicat subsiste ou les
communes reprennent la compétence.
Richard. - Aujourd'hui, en vertu de la loi du 16
décembre 2010, l'objectif est de réduire le nombre de syndicats
et de supprimer les doubles emplois. Si l'EPCI n'exerce pas strictement ladite
compétence, le syndicat subsiste. M.
Jean-Patrick Courtois. - Ainsi la compétence n'est
donc pas transférée automatiquement à l'EPCI.
Michel Mercier. - Il est vrai que la communauté de
communes va réfléchir à la reprise de la compétence
mais elle n'en a pas l'obligation. Elle pourra modifier ses
compétences.
Pierre-Yves Collombat. - L'amendement du rapporteur
étant meilleur que le mien, je retire l'amendement COM-3.
Jean-Pierre Sueur, président. - Je
consulte la commission sur l'ensemble du texte ainsi modifié. La proposition de loi est adoptée dans la
rédaction issue des travaux de la commission. http://www.senat.fr/senfic/gelard_patrice95034f.html
Jean-Pierre Sueur, président. - On
m'annonce un nouvel amendement du Gouvernement sur le projet de loi relatif
à la retenue pour vérification du droit au séjour et
modifiant le délit d'aide au séjour irrégulier pour en
exclure les actions humanitaires et désintéressées. Il
n'est pas satisfaisant de recevoir deux amendements à 22 heures 30 hier
soir et un troisième aujourd'hui alors que la commission a achevé
l'examen des amendements déposés sur ce texte. Je vous propose donc d'examiner ce dernier amendement lors de
notre réunion de cet après-midi.
Accord de la commission.
Le sort des amendements examinés par la commission
est retracé dans le tableau suivant :
Sort de l'amendement
Augmentation du nombre de sièges au sein des
conseils communautaires
Mme KLÈS, rapporteur
Amélioration rédactionnelle
Adopté
M. COLLOMBAT
Suppression du plafonnement du nombre de conseillers
communautaires par EPCI
Rejeté
Mme GOURAULT
Suppression de la diminution de l'enveloppe
dédiée au versement des indemnités de fonction
Retiré
Augmentation du nombre de vice-présidents au
sein des conseils communautaires
Possibilité d'augmenter de 30 % le nombre de
vice-présidents dans la limite de quinze
Article(s) additionnel(s) après Article
Extension des règles de la suppléance à
toutes les communes membres d'une communauté de communes et
d'agglomération
Modification des orientations du schéma
départemental de coopération intercommunale
Modification des règles de suppléance