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2. Les garanties relatives aux
ressources transférées aux collectivités territoriales
Plusieurs garanties fondamentales relatives aux ressources des
collectivités territoriales ont été introduites par la loi
constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à
l'organisation décentralisée de la République :
- d'une part, le quatrième alinéa de
l'article 72-2 dispose que « tout transfert de compétences
entre l'Etat et les collectivités territoriales s'accompagne de
l'attribution de ressources équivalentes à celles qui
étaient consacrées à leur exercice. Toute création
ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter
les dépenses des collectivités territoriales est
accompagnée de ressources déterminées par la
loi ». Il garantit ainsi, en particulier, que les
collectivités territoriales bénéficient toujours des
ressources nécessaires au financement de leurs compétences
nouvelles.
- d'autre part, le troisième alinéa de
l'article 72-2 dispose que « les recettes fiscales et les autres
ressources propres des collectivités territoriales représentent,
pour chaque catégorie de collectivités, une part
déterminante de l'ensemble de leurs ressources ». La loi
organique n° 2004-758 du 29 juillet 2004 relative à
l'autonomie financière des collectivités territoriales a
précisé la portée de cet alinéa. L'article 3 de
cette loi organique dispose ainsi que « les ressources propres
des collectivités territoriales sont constituées du produit des
impositions de toutes natures dont la loi les autorise à fixer
l'assiette, le taux ou le tarif, ou dont elle détermine, par
collectivité, le taux ou une part locale d'assiette, des redevances pour
services rendus, des produits du domaine, des participations d'urbanisme, des
produits financiers et des dons et legs ». La loi organique
précitée tend donc à garantir que la part des ressources
propres ne pourra, par catégorie de collectivités territoriales,
être inférieure à la part constatée pour
l'année 2003. Il convient toutefois de rappeler que les
ressources propres des collectivités territoriales ont été
entendues largement, incluant notamment les impôts partagés avec
l'Etat pour lesquels les collectivités territoriales ne peuvent agir ni
sur l'assiette, ni sur le taux.
Lors de l'examen de la loi précitée relative aux
libertés et responsabilités locales, le Parlement a
cherché à s'assurer que les compétences
transférées et les compétences nouvelles seraient
correctement évaluées et financées. Plusieurs
dispositions ont été introduites à cette fin :
- l'article 118 prévoit que la commission consultative
d'évaluation des charges (CCEC) sera désormais
présidée par un élu. Elle devra être
consultée sur les modalités d'évaluation des charges
d'investissement, et chaque année, sur l'évaluation des charges
liées à toutes les nouvelles compétences, notamment au
regard des recettes fiscales transférées. Par ailleurs, le bilan
de l'évolution des charges transférées aux
collectivités locales devra désormais retracer :
? pour chaque catégorie de collectivités
territoriales, l'évolution du coût des compétences qui leur
ont été transférées ou confiées au cours des
dix dernières années ;
? les conséquences financières des
transferts de personnel et des délégations de compétences,
ainsi que l'évolution du produit des impositions de toutes natures
transférées en compensation des créations, transferts et
extensions de compétences ;
? en annexe, pour le dernier exercice connu, la
participation des collectivités locales à des opérations
relevant de la compétence de l'Etat et des concours de l'Etat à
des programmes intéressant les collectivités locales ;
? l'évolution, pour chaque collectivité
lorsqu'elles concernent des compétences exercées par les
régions ou les départements, des charges résultant des
créations, des extensions de compétences ou des modifications par
voie législative des conditions d'exercice des compétences
transférées.
- l'article 119 prévoit que « la
compensation financière des transferts de compétences
s'opère, à titre principal, par l'attribution d'impositions de
toute nature, dans des conditions fixées par la loi de
finances ». Par ailleurs, il déroge aux dispositions de
droit commun relatif à la compensation des transferts de
compétences12(*) et
prévoit que l'évaluation des charges de fonctionnement
correspondant aux compétences transférées par la loi
précitée relative aux libertés et aux
responsabilités locales sera calculée à partir des trois
derniers exercices, et, pour les charges d'investissement, au moins à
partir des cinq derniers exercices, de manière à limiter l'impact
d'une éventuelle minoration artificielle des dépenses de l'Etat
au cours de la dernière année précédant le
transfert ;
- l'article 119 précité prévoit
également que si les recettes provenant des impositions
attribuées aux collectivités territoriales au titre de la
compensation financière des transferts de compétences diminuent
« pour des raisons étrangères au pouvoir de
modulation reconnu aux collectivités bénéficiaires, l'Etat
compense cette perte dans des conditions fixées en loi de finances afin
de garantir à ces dernières un niveau de ressources
équivalent à celui qu'il consacrait à l'exercice de sa
compétence avant son transfert. Ces diminutions de recettes et les
mesures de compensation prises au titre du présent alinéa font
l'objet d'un rapport au Comité des finances
locales »13(*).
Cette dernière disposition est essentielle, puisqu'elle
garantit le niveau, en valeur, des ressources fiscales
transférées par l'Etat aux collectivités territoriales en
compensation des transferts de compétences. Certes, elle ne
suffit pas à assurer les ressources nécessaires pour financer une
compétence dont le coût serait très dynamique, mais elle
limite toutefois le risque d'une diminution des ressources
transférées, risque inexistant dans le cas des dotations, mais
aujourd'hui réel avec le transfert de ressources fiscales.
L'évolution de la consommation des carburants pourrait d'ailleurs
conduire à une diminution des ressources de taxe intérieure de
consommation sur les produits pétroliers (TIPP), et à la mise en
oeuvre de cette disposition au cours des prochaines années.
* 12 On
rappellera que l'article L. 1614-1 du code général des
collectivités territoriales dispose que « tout
accroissement net de charges résultant des transferts de
compétences effectués entre l'Etat et les collectivités
territoriales est accompagné du transfert concomitant par l'Etat aux
communes, aux départements et aux régions des ressources
équivalentes à l'exercice normal de ces compétences.
Ces ressources sont équivalentes aux dépenses
effectuées, à la date du transfert, par l'Etat au titre des
compétences transférées et évoluent chaque
année, « dès la première
année, » comme la dotation globale de fonctionnement. Elles
assurent la compensation intégrale des charges
transférées ».
rappellera que ce dispositif, introduit à l'initiative de
l'Assemblée nationale, s'inspire de la décision du Conseil
constitutionnel n° 2003-489 DC portant sur la loi de finances pour
2004. Au sujet de l'article 59 de la loi précitée, relatif aux
modalités de compensation financière aux départements
résultant de la décentralisation du revenu d'insertion, le
Conseil constitutionnel a considéré que « si les
recettes départementales provenant de la taxe intérieure de
consommation sur les produits pétroliers venaient à diminuer, il
appartiendrait à l'Etat de maintenir un niveau de ressources
équivalent à celui qu'il consacrait à l'exercice de cette
compétence avant son transfert ». Envoyer à un ami