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Travaux parlementaires > D�l�gations > D�l�gation d�centralisation > Comptes rendus
COMPTES RENDUS DE LA DELEGATION AUX COLLECTIVITES TERRITORIALES
Mardi 12 octobre 2010
Fonctionnement des instances de dialogue
entre l'État et les collectivités territoriales - Débat
d'orientation
Présidence de M. Alain Lambert, président -
La délégation organise un débat
d'orientation sur les instances du dialogue entre l'État et les
collectivités territoriales. M. Alain
Lambert, président - Nous
avons aujourd'hui le plaisir d'accueillir des représentants
d'associations d'élus et du Gouvernement qui siègent au sein de
plusieurs instances du dialogue entre l'État et les collectivités
territoriales :
- l'Association des régions de France, en la personne
de son président, Alain Rousset ;
- l'Association des départements de France, elle aussi
représentée par son président, Claudy Lebreton ;
- l'Association des maires de France qui, en raison de
l'empêchement du président Jacques Pélissard, sera
représentée par son vice-président, Philippe
Laurent ;
- la Direction générale des collectivités
locales, en la personne de son numéro un, M. Éric Jalon.
C'est la deuxième fois que nous organisons une telle
rencontre, après celle sur le statut de l'élu et le cumul.
J'attache beaucoup d'importance à ce lieu de dialogue permanent que doit
incarner notre délégation entre élus locaux,
parlementaires et Gouvernement.
Notre ordre du jour porte précisément sur le
fonctionnement des instances de dialogue entre l'État et les
collectivités territoriales. Cela va de la Conférence nationale des exécutifs
(CNE) au Comité des finances locales, en passant, entre autres, par la
Conférence nationale des finances publiques (CNFP) ou la
Conférence de la ruralité. J'ai pris l'initiative de convier nos
collègues chargés de représenter le Sénat au sein
de ces différentes instances et je salue ceux d'entre eux qui ont pu se
joindre à nous.
Notre débat d'aujourd'hui s'inscrit dans le cadre de la
préparation d'un rapport, confié par notre
délégation à Jacqueline Gourault et à Didier
Guillaume, sur le thème du dialogue entre l'État et les
collectivités territoriales. L'idée de ce rapport est née d'une rencontre au
mois de juin avec les présidents des trois associations ici
représentées. Tous trois avaient donné leur accord pour
que notre délégation s'en saisisse. Je suis heureux que nous
ayons ouvert ce chantier, faisant ainsi la démonstration que notre
Délégation est à l'écoute et désireuse de
faciliter le dialogue entre les élus locaux et l'État.
Jacqueline Gourault, rapporteur - Le dialogue
entre l'État et les collectivités territoriales est un sujet
récurrent, mais la question se pose aujourd'hui avec beaucoup
d'acuité compte tenu du contexte actuel particulier, lié
à trois phénomènes : - les circonstances économiques et financières
de notre pays, qui incitent l'État à réduire les aides
qu'il attribue aux collectivités territoriales, notamment à geler
ses dotations budgétaires à partir de 2011 ;
- la réforme en cours des collectivités
territoriales ;
- la révision générale des politiques
publiques, qui conduit à un changement d'organisation de l'État
sur le territoire. C'est un point important car le dialogue entre l'État
et les collectivités territoriales ne s'établit pas seulement au
niveau national, mais également au niveau local.
Nous pensons qu'il est nécessaire de renforcer le
dialogue entre l'État et les collectivités territoriales. Au
cours des derniers mois, la gestion des collectivités territoriales a
été fortement critiquée : elles sont accusées
d'être trop nombreuses et trop coûteuses pour les finances
publiques. Or, elles représentent 75 % de l'investissement public en
France et gèrent au mieux les compétences dont elles ont la
charge. Pour apaiser les relations entre l'État et les
collectivités territoriales, il est nécessaire de clarifier les
responsabilités et les moyens de chaque acteur.
Didier Guillaume, rapporteur - Le dialogue entre
l'État et les collectivités territoriales est indispensable dans
une démocratie apaisée. Or, force est de constater
qu'aujourd'hui, ce dialogue ne fonctionne pas bien. Au niveau national, il existe un certain nombre d'instances de
dialogue, notamment dans le domaine financier, telles que le Comité des
finances locales, la Commission consultative d'évaluation des charges
(CCEC) ou la Commission consultative d'évaluation des normes (CCEN).
Mais le dialogue doit s'effectuer d'égal à égal et dans un
esprit de concertation, ce qui n'est pas toujours le cas aujourd'hui au sein de
ces instances. Il en est de même s'agissant de la Conférence
nationale des exécutifs. Or, le préalable pour
l'amélioration des relations entre l'État et les
collectivités territoriales au niveau national est la mise en place d'un
contrat de confiance entre les différents partenaires, afin de
définir des règles communes de discussion, de témoigner de
la volonté partagée d'améliorer le fonctionnement des
instances existantes et de disposer d'une vision financière commune des
problématiques à long terme. C'est pourquoi il me semble
indispensable d'analyser la situation dans les autres pays européens,
pour s'en inspirer. Au niveau local, les organismes de dialogue sont nombreux,
mais la qualité des relations entre les représentants de
l'État et les élus dépend fortement de la
personnalité des individus. C'est pourquoi devrait être
défini un cadre national permettant de régir les relations au
niveau territorial, sous l'égide des associations nationales
d'élus ou de la Direction générale des
collectivités locales (DGCL).
Enfin, comme vient de le souligner Jacqueline Gourault, le
contexte économique et politique actuel de notre pays doit être
pris en compte pour analyser et améliorer les instances de dialogue
entre l'État et les collectivités. Mais, dans le même
temps, il faut s'interroger sur l'existence d'une particularité
française en la matière, qui conduirait à une situation de
blocage et de confrontation, quels que soient la majorité
gouvernementale et les présidents des grandes associations nationales
d'élus.
M. Alain
Lambert, président - Je vous propose de
procéder en deux temps :
- nos quatre invités vont d'abord nous faire part de
leurs propositions sur le fonctionnement des instances de dialogue entre
l'État et les collectivités territoriales,
- puis, chacun d'entre vous sera invité à
réagir, à poser des questions ou à formuler des
observations. M. Alain Rousset - On a besoin de lieux de
dialogue. Notre pays est bâti sur un modèle jacobin avec des corps
d'État qui se défendent aujourd'hui face à la
décentralisation et qui ont peur de perdre une part de leur existence
professionnelle. L'intervenant précédent évoquait les
comparaisons européennes. Nous sommes le seul pays en Europe à
maintenir un système napoléonien. Vous n'avez aucun pays
où les corps d'État doublonnent d'une manière aussi
massive les responsabilités des collectivités locales. En
Espagne, en Allemagne ou en Italie, tout cela fonctionne autrement. La décentralisation a toujours été un
progrès, que ce soit pour les départements, les communes, les
intercommunalités ou les régions. Les services publics qui ont
été transférés de l'État aux
collectivités locales étaient dans un état
catastrophique ; il a fallu que les collectivités territoriales
fassent un effort considérable et je trouve désagréable
qu'on mette en cause cet effort. Parce que cet effort a été
réalisé par toutes les collectivités, que ce soit les
départements, les régions ou les communes, que les élus
aient été de droite ou de gauche, et dans tous les secteurs, que
ce soit pour les lycées, les collèges, les trains ou le
développement économique. Par ailleurs, l'État croit attendre de nous des
subventions et non des politiques ; or, les collectivités locales
aujourd'hui conduisent des politiques.
Ensuite, malgré trente ans de décentralisation,
la clarification des relations entre l'État et les collectivités
locales, et singulièrement avec les régions, n'est toujours pas
faite. Dans le budget des régions, l'État représente une
part de plus en plus importante (pour la région Rhône-Alpes, 30
%). Avec la ligne grande vitesse, ce sera bientôt plus de 30 % pour
les régions Midi-Pyrénées, Poitou-Charentes et Aquitaine.
Aujourd'hui, les doublons ne sont pas entre les collectivités locales
entre elles. Le problème des doublons d'ingénierie, donc du
coût et du temps de la décision publique, est entre l'État
et les collectivités locales, et singulièrement entre
l'État et les régions. C'est pour cela qu'il y a des tensions.
En 2001, le Président de la République actuel
disait que la réforme de l'État dépendait de la
décentralisation. Comme il n'y a pas de nouveau dans la
décentralisation, il n'y a pas de réforme de l'État. La
RGPP n'est qu'une réduction des effectifs. L'État n'a pas de
stratégie économique, il a une stratégie de ressources
humaines. Il veut garder sur le territoire la compétence de gestion des
fonds européens, mais il n'arrive plus à le faire parce qu'il n'a
plus assez de monde. Et comme ce n'est pas lui, mais les collectivités
locales, qui met les contreparties, quand il veut garder la compétence
de gestion des fonds européens, cela coûte plus cher et retarde
les dossiers. Il n'y a pas de stratégie politique de réforme de
l'État dans notre pays. Certes, il peut y avoir parfois des
collectivités locales qui ne sont pas parfaites, mais, sur la gestion de
leurs finances, elles ont toutes été bien gérées.
Il n'y a que l'État qui emprunte pour payer ses fonctionnaires. On n'avait jamais vu dans notre histoire démocratique
un Gouvernement qui attaque les collectivités locales, ce qui peut
expliquer des tensions. Il y a eu des tentatives faites pour développer le
dialogue. Le CFL fonctionne bien. Tout le monde y participe. La CCEN et la CCEC
permettent aussi un travail en profondeur. En revanche, il y a une
insatisfaction totale des élus face à la CNE, qui n'est qu'un
lieu de discours où il n'y a pas de dialogue. Chacun y vient pour dire
son texte, on n'y discute pas du fond. On n'a jamais discuté, par
exemple, des entreprises en difficulté, comme cela se passe en
Allemagne, en Espagne, en Italie, dans tous les pays démocratiques,
compte tenu de la part des régions dans l'action économique. Il y
a une espèce d'autisme du Gouvernement et de l'État, comme si le
dialogue pouvait passer par les préfets. On a l'impression que le
Gouvernement et l'État ne traitent pas les collectivités locales
en adulte. La CNE ne fonctionne pas bien, ce n'est pas la bonne instance de
dialogue.
Ces difficultés sont aggravées par la crise
profonde que traverse l'État : crise identitaire, crise
financière et crise politique. Crise identitaire, car l'État
n'est plus stratège. Il fonctionne par appel à projets.
L'État attend du terrain des réponses à une politique
qu'il ne formule plus. Aujourd'hui, on ne sent plus l'État comme portant
de grandes politiques scientifiques, technologiques, industrielles,
scientifiques. La crise financière aggrave les rapports entre
l'État et les collectivités locales, non pas parce que
l'État doit intervenir partout (je ne suis pas de ceux qui critiquent le
désengagement de l'État, au sens laisser faire les
collectivités locales : ce n'est plus à l'État de
s'occuper des pistes cyclables, des aménagements de bourgs ou de je ne
sais quel problème territorial). La réforme des finances locales
ne s'est pas faite avec nous. Les collectivités locales ont
représenté 44 milliards sur le plan de relance alors que
l'État a représenté 4 milliards. Pourtant, nous
n'avons pas été consultés sur la réforme de la
fiscalité locale. Nos associations sont reçues, mais jamais
consultées. J'ajouterai qu'aucun compte n'a été tenu des
nombreux rapports : rapports Lambert, Warsmann, Belot. Si je prends
l'exemple du conseiller territorial, vous constaterez qu'il n'émane
d'aucun travail d'expert, démocratique ou économique. Nous n'avons pas procédé à la
clarification des compétences. Là encore, il y a un réel
problème, non pas entre les collectivités locales entre elles,
mais entre les collectivités locales et l'État. M. Claudy Lebreton - Je vais d'abord faire un
retour trente ans en arrière. En
1980 : le conseil régional n'existait pas, les
communautés de communes et les communautés d'agglomération
non plus, et les décisions de l'assemblée départementale
étaient mises en oeuvre par le préfet. Le 2 mars 1982 est
adoptée la première loi de décentralisation. Le
président de l'assemblée départementale est devenu
maître de l'ordre du jour, a été investi de réelles
responsabilités, dispose d'une administration, si bien que nous avons
aujourd'hui une collectivité locale qui n'a rien à voir à
ce qu'elle était dans les années 1970. Il y a eu ensuite la création des régions, des
communautés d'agglomération et de communes. Le paysage territorial a donc profondément
changé en l'espace de quelques années et ce serait
intéressant d'apprécier, sur le plan quantitatif et qualitatif,
cet apport de la décentralisation. Des rapports existent, ils sont
objectifs et convergent souvent : la démocratie territoriale y a
gagné, les libertés locales s'y sont épanouies,
l'efficacité de l'action publique a été au rendez-vous et
tout cela avec des budgets maîtrisés, sous le contrôle du
citoyen. Le sens et la volonté d'alors étaient de redonner les
pouvoirs au citoyen par une proximité, par une démocratie locale
proche de l'ensemble des hommes et des femmes qui vivaient sur notre
territoire ; c'est la décentralisation. Pour autant, le jacobinisme dans notre pays a encore de beaux
jours. Souvenez-vous des préfets, qu'on a un temps voulu appeler les
commissaires de la République, souvenez-vous de l'extrême
résistance aux changements d'alors. Aujourd'hui, la relation des
élus avec l'administration de l'État déconcentrée a
beaucoup changé. Nos administrations locales sont composées de
personnes de grande qualité qui ne souffrent d'aucun complexe à
l'endroit de l'administration d'État, qu'elle soit centrale ou
territorialisée. Ensuite, je veux aborder cette question en regardant
au-delà de nos propres frontières nationales. A l'ADF, dans le
cadre de la réforme des collectivités territoriales et de la
fiscalité, nous avons produit des rapports assez exhaustifs sur
l'organisation territoriale des 27 pays de l'Union européenne :
dans les 27 il y a le niveau local ; 19 pays européens ont le
niveau intermédiaire ; seulement 8 pays ont le niveau
régional en tant que collectivité territoriale
légitimement élue au suffrage universel direct. On retrouve, la
plupart du temps, le niveau régional dans les pays les plus
peuplés d'Europe. Tous les grands pays européens ont trois
niveaux de collectivité territoriale. Il faut aussi regarder les compétences, y compris les
finances publiques et la fiscalité. Les collectivités, c'est
précisément 213 milliards 800 millions d'euros, alors que le
budget de l'État qui va être discuté au Parlement en
recettes est de 336 milliards 500 millions. Si une évolution de la
décentralisation devait se poursuivre, le temps viendrait,
peut-être, où le budget des collectivités locales pourrait
être supérieur au budget de l'État lui-même, parce
qu'on aurait compris qu'un certain nombre de compétences sont mieux
assurées en proximité qu'elles ne le sont au niveau local. Dans
le cadre du débat sur la clarification des compétences, on parle
surtout de la clarification des compétences entre
collectivités ; il faut aussi mettre dans le jeu clarification des
collectivités et de l'État lui-même.
Troisième point : quand on parle du dialogue, on
fait souvent une confusion entre l'État et le Gouvernement. Le
problème de la relation se pose entre les collectivités et les
représentants politiques de notre pays ; ce n'est pas pareil que le
dialogue avec les administrations de notre pays, administrations centrales et
déconcentrées. Les élus organisés au niveau
national rencontrent les grandes directions, la DGCL, la DGFiP, mais il y a
aussi des relations avec le Gouvernement. Et, localement, les élus et
les collectivités ont des relations avec les représentants de
l'État (préfet, sous-préfet,...). La relation avec
l'État peut être meilleure que la relation avec le Gouvernement.
Je fais une analyse en trois mots qui me paraissent
essentiels : consultation, concertation et négociation. A quelle
étape en sommes-nous ? Certainement pas à celle de la
concertation, et ne parlons même pas de la négociation. D'autres
grandes démocraties européennes ont la culture de la
négociation. Par exemple, lorsque le Président du Gouvernement
espagnol a envisagé de transférer la compétence de
santé aux grandes régions espagnoles, il y eu trois ans de
négociations préalables entre le Gouvernement et les
représentants des régions ; résultat : la loi a
été votée pratiquement à l'unanimité. On
aurait pu, sur un sujet aussi important que l'organisation territoriale de la
République, conduire une véritable négociation entre les
collectivités, leurs représentants et le Gouvernement et je pense
qu'on aurait fait faire des progrès énormes à la
démocratie territoriale. Il y avait des rapports convergents qui
constituaient incontestablement une base de dialogue, voire de
négociation. Je crois c'est plus une question d'état d'esprit que
d'outils de concertation et de dialogue. Les instruments de négociation
sont des éléments essentiels du débat entre l'État,
le Gouvernement, les collectivités et leurs représentants, mais
il faut un travail sur la modification de l'état d'esprit pour avoir un
dialogue de confiance. Je pose les questions : faut-il institutionnaliser les
associations d'élus les plus importantes au niveau des lois de la
République ? Faut-il instituer une obligation d'adhérer
à ces associations pour les représenter dans le dialogue
républicain ? Il faut reconnaître qu'après trente ans
les associations sont reconnues. Dans un certain nombre de lois, il est
écrit qu'il faut demander l'avis des associations. Sur les instances de dialogue, il y a le CFL, la CCEN, la
CCEC, le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale et
d'autres. Des outils existent mais ils sont sectoriels : le personnel, les
charges, les normes... D'où l'idée de la Conférence
nationale des exécutifs, dont le Premier ministre est le
président et les présidents des associations les
vice-présidents. Mais c'est devenu une instance de proclamation sans
dialogue. On pourrait lui donner une importance plus grande si on avait la
volonté de la faire vivre collectivement. Sans multiplier à
l'extrême les groupes de travail, il ne serait pas inconvenant que
certains membres du Gouvernement chargés de portefeuilles qui touchent
les collectivités territoriales passent quelque part une
demi-journée ou une journée en session plénière
avec l'ensemble des collectivités territoriales. Les
collectivités territoriales pèsent 213 milliards d'euros et
représentent plus d'1 500 000 fonctionnaires, soit 73 % de
l'investissement public. Aujourd'hui, plus aucune politique nationale n'est
possible sans le concours des collectivités territoriales. C'est la
réalité, trente ans après les débuts de la
décentralisation. Pour un certain nombre de nouvelles politiques
conduites par l'État, le Gouvernement serait bien inspiré de
négocier avec les collectivités territoriales. Le plan de relance
a eu des effets positifs parce que les collectivités se sont
engagées au titre des investissements publics qui ont été
largement consommés : c'est une illustration d'un partenariat entre
la politique nationale accompagnée, voire soutenue, par les
collectivités territoriales. Je pense qu'on pourrait améliorer les instruments de
dialogue existants : leur donner un pouvoir d'avis obligatoire, les doter
d'une faculté d'auto saisine... Je termine sur un exemple : les départements
financent les services d'aide à domicile qui relèvent de leur
responsabilité à raison de 80 %, et la caisse nationale
vieillesse à raison de 20 %. Il y des difficultés
financières. Les associations et fédérations avaient
demandé au Gouvernement de faire une réunion qui n'a pas abouti.
L'ADF, après avoir vu la plateforme des 17 représentants des
associations, a travaillé et négocié ; elle vient de
valider et nous nous apprêtons à signer une convention avec un
certain nombre de propositions. Voilà un exemple de négociation
qui pourrait être utile et reproduit.
M. Philippe Laurent - La question du dialogue
entre l'État et les collectivités territoriales est absolument
essentielle pour l'avenir de notre pays. La situation, telle que l'AMF la
ressent aujourd'hui à travers son réseau territorial, est
révélatrice d'un État très centralisé et
jacobin. C'est véritablement un problème culturel dont la
solution nécessitera énormément d'efforts, notamment du
côté de l'État, pour faire évoluer les choses. La question centrale est de savoir qui, dans notre pays, est
détenteur de l'intérêt général. La tradition
française veut que l'intérêt général
relève du Gouvernement et de l'État central. L'AMF estime que,
avec l'évolution des communes et des intercommunalités, nos
collectivités détiennent aussi une part de l'intérêt
général et que cette situation oblige l'État à
recourir au dialogue et à la négociation, et pas seulement
à la concertation.
Quant à la comparaison européenne, si elle
présente un intérêt, attention à comparer ce qui
peut l'être : il existe des cultures politiques extrêmement
différentes, avec des organisations et des modes de fonctionnement
distincts, si bien que la comparaison n'est pas toujours significative. Aujourd'hui, le fonctionnement des instances de dialogue n'est
pas satisfaisant, même lorsque les règles en sont fixées
par la loi. D'abord, il y a des raisons culturelles, car ces organismes
sont plaqués sur une culture qui ne les accepte pas
véritablement, hormis un petit noyau au sein de la DGCL. Par ailleurs, les moyens des associations d'élus sont
faibles et celles-ci ne sont peut-être pas assez représentatives.
J'observe d'ailleurs qu'on parle d'associations de maires d'un
côté et d'associations de départements ou de régions
de l'autre, ce qui n'est pas la même chose. Il y a aussi un certain manque d'intérêt de la
part des élus, à l'exception d'un petit nombre, par manque de
connaissance ou par sentiment de perdre son temps parfois. J'ajoute que le
Sénat joue le rôle de représentant des collectivités
territoriales et que cela a peut-être freiné quelque peu
l'implication des associations d'élus. Enfin, on ne peut négliger
les effets du cumul des mandats. Ceci étant dit, les associations travaillent
aujourd'hui plus étroitement qu'auparavant avec le Parlement, sans doute
en raison de la complexité des sujets, comme, par exemple, lors de la
réforme de la taxe professionnelle. La pratique et le discours évoluent également.
Le dialogue est réclamé dans les motions des associations et
même dans les discours des ministres. La mise en place de la
Conférence nationale des exécutifs a été
unanimement saluée et c'est la promesse d'un nouvel état
d'esprit. Autre exemple : la Commission consultative d'évaluation
des normes, présidée par Alain Lambert, résulte d'une
volonté des élus et elle fonctionne bien. Ce n'est pas le cas, en
revanche, du collège des employeurs territoriaux, qui regroupe vingt
élus au sein du Conseil supérieur de la fonction publique
territoriale (CSFPT) consacré par la loi en 2007. Le problème de
ce collège est qu'il n'y a pas de répartition claire des
rôles entre ce dernier et les associations, qui ne peuvent donc pas
négocier au nom des maires, par exemple. Une autre évolution
positive est le fait que les associations ont pris l'habitude de travailler
ensemble au cours de ces dernières années. Il y a
énormément d'échanges entre leurs présidents, entre
leurs services et entre les niveaux territoriaux.
S'agissant des propositions, il faut d'abord réussir
à rétablir la confiance. Cela suppose de la préparation.
Rappelons-nous la préparation de la loi Mauroy adoptée en 1982,
dont le texte était prêt avant l'élection
présidentielle et qui reste la grande référence en
matière de loi de décentralisation : si rien n'avait
été préparé en amont de l'élection, nous
n'aurions jamais eu une réforme d'une telle ampleur.
Ensuite, il faut une plus grande responsabilisation des
élus dans tous les domaines, notamment avec de l'autonomie fiscale. Il faut aussi réduire le nombre d'organismes de
consultation et améliorer notablement leur fonctionnement. La
Conférence nationale des exécutifs devrait être la base du
dispositif avec un secrétariat permanent, une équipe
resserrée et des liens réguliers avec l'État. Enfin, il
faut renforcer la représentativité des associations
d'élus, et notamment celle de l'AMF. Les solutions envisageables sont
multiples, il faut les explorer car la mise en place d'un dialogue
régulier est une des clés du redressement du pays.
M. Éric Jalon - Tout d'abord, le
dialogue nécessite l'utilisation de mots qui ne soient pas caricaturaux.
Le terme « d'autisme » qui a été
utilisé au cours du débat est, selon moi, totalement
déplacé. Le bilan qui vient d'être dressé sur les
instances de dialogue entre l'État et les collectivités
territoriales apparaît très négatif. Or, force est de
constater un certain nombre d'améliorations, dont on peut tirer quelques
enseignements sur les conditions nécessaires pour obtenir un dialogue
réussi entre l'État et les collectivités territoriales.
Ainsi, un dialogue structuré et portant sur des
questions précises permet des avancées réelles. Ainsi, le
Comité des finances locales, créé en 1979, et
obligatoirement consulté sur les décrets à
caractère financier ou sur la répartition de la dotation globale
de fonctionnement, a joué un rôle central lors de la
réforme de la DGF en 2004-2005 ou celle des finances locales en 2010,
avec notamment la présentation du rapport des inspections
générales sur la réforme de la taxe professionnelle et
celui de six parlementaires. Il permet, par ailleurs, à travers
l'Observatoire des finances locales (OFL), d'avoir une vision objective et
partagée de la situation des finances locales. Le bilan est identique pour la Commission consultative
d'évaluation des charges. Depuis la loi du 13 août 2004 relative
aux libertés et responsabilités locales, elle est
composée, ainsi que chacune de ses sections, à parité
entre représentants de l'État et élus locaux, et elle est
présidée par un élu. Elle s'est réunie à
quarante reprises depuis le 10 mars 2005, a examiné 145 projets
d'arrêtés sur la compensation des transferts de compétences
et en a adopté 139 à l'unanimité. Lorsque des
désaccords sont apparus, l'État a sollicité des missions
d'expertise de la part des inspections générales avant de
demander des arbitrages auprès du Premier ministre, dont un certain
nombre ont été favorables aux collectivités. La CCEC a
ainsi permis de désamorcer des difficultés naissantes sur un
certain nombre de sujets, comme le rappellent le rapport de 2006 de M.
Éric Doligé consacré au transfert des personnels
techniciens, ouvriers et de service (TOS) et des directions
départementales de l'équipement (DDE), ainsi que celui de MM. du
Luart et Krattinger, fait au nom de votre Délégation en 2010,
consacré aux compensations des transferts de compétences, ou
encore ceux de M. Thierry Carcenac, en tant que président de la CCEC.
Quant à la Commission consultative d'évaluation
des normes, créée par la loi de finances rectificative pour 2007,
son bilan est, là encore, très positif. Réunie depuis
septembre 2008 à 28 reprises, elle a examiné 346 textes. Mais
au-delà des chiffres, elle a surtout permis à l'administration
d'État de prendre conscience et de mesurer les impacts financiers des
textes règlementaires qu'elle édicte pour les
collectivités territoriales. Par ailleurs, lors de la deuxième
conférence sur le déficit, le 20 mai 2010, ont été
annoncés un moratoire sur la production de normes de la part de
l'État et la possibilité pour la CCEN d'examiner le stock
existant. Les présidents des trois principales associations nationales
d'élus ont été saisis afin de connaître leurs
priorités sur les textes qui pourraient être examinés par
la CCEN. Il existe d'autres instances nationales de dialogue entre
l'État et les collectivités territoriales, telle que le Conseil
national de la fonction publique territoriale (CNFPT). La loi du 19
février 2007 relative à la fonction publique territoriale, dont
Madame Gourault était rapporteur au nom de la commission des lois du
Sénat, a permis la création du collège employeur,
réunissant les élus locaux. Cette mesure a été
complétée par la loi du 5 juillet 2010 relative à la
rénovation du dialogue social et comportant diverses dispositions
relatives à la fonction publique, qui prévoit qu'à compter
de 2014, date du prochain renouvellement du Conseil supérieur de la
fonction publique territoriale (CSFPT), celui-ci se prononcera par un vote par
collège, ce qui obligera les représentants des
collectivités à se concerter préalablement pour faire
émerger une position commune des employeurs publics territoriaux.
Ainsi, ce bilan nous permet de dégager trois facteurs
permettant de favoriser le dialogue entre l'État et les
collectivités. Le premier est la contrainte qui s'applique aux
administrations de l'État : elles sont soumises à une
obligation de consultation de ces instances, qui constitue une formalité
substantielle. Ainsi, les administrations sont obligées d'engager un
dialogue avec les collectivités sur certains sujets précis. Le
second est la constance de ce dialogue, compte tenu de l'organisation
régulière de réunions et de l'existence d'un ordre du jour
précis. Enfin, le dernier est la confiance, qui implique bonne foi et
transparence de la part des administrations. Cependant, l'absence de formalisme a pu également
permettre un dialogue constructif et apaisé entre l'État et les
collectivités, compte tenu d'un calendrier serré et d'un objectif
précis, qui a nécessité la recherche d'un accord entre les
deux partenaires. Il en fut ainsi pour le groupe de travail consacré
à la maîtrise de la dépense locale, présidé
par MM. Gilles Carrez et Michel Thénault, qui a permis un constat
objectif et partagé sur le niveau et les raisons de l'évolution
des dépenses des collectivités territoriales depuis les
premières lois de décentralisation de 1982-1983. Les instances formelles citées
précédemment souffrent cependant d'un certain nombre de limites,
qui tiennent à leur formalisme même : elles ne peuvent agir
que dans le cadre des compétences qui leur ont été
assignées. Cependant, au sein de la CCEC, lorsque les élus locaux
ont souhaité aborder un domaine qui n'entrait pas dans le champ de
compétence de la commission, l'administration de l'État a
toujours répondu à leurs attentes en leur apportant les
éléments de réponse demandés. Plus globalement, le rapport de MM. Carrez et Thénault
identifie deux lacunes principales qui obèrent le dialogue entre
l'État et les collectivités territoriales. La première
porte sur la dispersion : en effet, le dialogue est structuré sur
des thématiques précises, telles que les normes
règlementaires imposées aux collectivités ou la
compensation des transferts de compétences. Il n'existe pas, entre la
CNE et les instances dérivées du CFL, d'instance
intermédiaire de dialogue sur les politiques publiques, que ces
dernières soient décentralisées ou partagées entre
l'État et les collectivités. Ainsi, les relations continuent de
s'entretenir, de façon verticale, entre les ministères et les
associations nationales d'élus, pour chaque niveau de
collectivités territoriales. Ce constat s'apparente à une
difficulté pour le ministère de l'Intérieur et la DGCL.
C'est pourquoi le rapport de MM. Carrez et Thénault propose la mise en
place d'un secrétariat permanent de la CNE, proposition sur laquelle il
serait souhaitable que la Délégation aux collectivités
territoriales et à la décentralisation du Sénat fasse
connaître sa position. La deuxième lacune, également pointée par
le rapport de MM. Carrez et Thénault, porte sur l'absence de
connaissance partagée des politiques décentralisées entre
l'État et les collectivités territoriales. L'appareil statistique
de l'État est dispersé entre les différents
ministères. Par exemple, c'est la Direction de la recherche, des
études, de l'évaluation et des statistiques (DREES), direction de
l'administration centrale des ministères sanitaires et sociaux, qui
dispose de l'ensemble des données statistiques relatives à
l'allocation personnalisée d'autonomie, et non la DGCL. Or, cette
connaissance partagée des politiques décentralisées est
une des conditions indispensable pour réussir un dialogue apaisé
entre l'État et les collectivités territoriales. Dès lors, se pose la question du rôle que
pourraient jouer les différents acteurs. Comme je l'ai mentionné,
la CNE pourrait se doter d'un secrétariat permanent et il serait utile
que la Délégation se prononce sur cette question. En effet, le
rôle du Parlement est essentiel sur cette question, d'autant plus qu'il
appartient à la loi de définir les modalités de la libre
administration des collectivités territoriales et de leurs ressources,
conformément aux dispositions de l'article 34 de la Constitution. Dans
un État unitaire comme le nôtre, avec une hiérarchie des
normes, il revient au législateur de définir qui fait quoi. S'agissant de la Cour des comptes, l'article 47-2 de la
Constitution dispose qu'elle assiste le Gouvernement et le Parlement dans
l'évaluation des politiques publiques. Sa mission ne se restreint donc
pas aux seules politiques conduites par l'État, mais à l'ensemble
de la sphère publique. Cette question, évoquée dans le
rapport de M. Jean-Luc Warsmann, président de la commission des lois de
l'Assemblée nationale, sur le projet de loi portant réforme des
juridictions financières, est délicate. Mais tous les acteurs
publics, et notamment l'État et les collectivités territoriales,
gagneraient à bénéficier d'une analyse qui permette
l'évaluation des politiques publiques, et non plus seulement le
contrôle de celles-ci. M.
Didier Guillaume, rapporteur - Il ressort des
interventions précédentes que la situation est délicate.
L'objet de notre rapport sera de définir les outils du dialogue. Il est
en effet important de ne pas confondre dialogue et concertation. Nous devrons
nous interroger sur les moyens de moderniser les outils actuels du dialogue,
voire proposer la création de nouveaux outils susceptibles
d'améliorer l'efficacité du dispositif.
Il faudra, bien entendu, faire le bilan des apports de la
décentralisation. Il sera également nécessaire
d'évaluer le fonctionnement des nombreux organismes de dialogue qui
existent aujourd'hui mais agissent de manière isolée.
Il y a un autre point sur lequel le rapport devra revenir,
c'est la distinction entre État et Gouvernement, qui sont deux choses
différentes. Si le préfet est dans la main du Gouvernement, il
n'en demeure pas moins un fonctionnaire soumis à une obligation
d'impartialité. Cette neutralité lui permet de dialoguer avec des
élus de toutes origines politiques. Lorsqu'un élu discute avec le
préfet, il parle avec le représentant de l'État ;
lorsqu'il s'adresse au ministre, il s'agit d'une discussion politique. Le
préfet relaie la politique du Gouvernement sur le terrain, mais conserve
sa neutralité dans le dialogue avec les élus. Il faut
éviter toute dérive à ce sujet, qui ne manquerait pas de
poser le problème du rapport entre l'élu et le pouvoir central.
Jacqueline Gourault, rapporteur -
La question des relations entre l'État et les
collectivités territoriales nous renvoie à l'éternel
débat entre jacobins et girondins, entre pouvoir central et pouvoirs
locaux. C'est l'histoire de notre pays. D'où les questions : comment
trouver un juste équilibre dans la répartition des
compétences entre l'État et les collectivités
territoriales ? Comment instaurer une confiance réciproque ? Comment
trouver cet équilibre ?
Les relations avec l'État sur le territoire sont
vécues et ressenties de façon différente selon les
régions en fonction des traditions. La région Centre, par
exemple, a toujours appartenu au royaume de France. Cela se traduit par une
forme de reconnaissance du rôle de l'État et même une
tendance des élus à se tourner vers l'État. Cette
tradition n'est pas partagée par toutes les régions. Nous sommes
un pays unitaire, marqué par des traditions locales. C'est un
élément qui doit être pris en compte dans le débat
pour établir un dialogue entre l'État et les collectivités
locales. Cette toile de fond ne doit pas être ignorée.
Pour aller dans le sens des propos de mon co-rapporteur, je
considère également que les modalités de nomination des
préfets constituent un élément essentiel pour que les
élus ressentent la neutralité de l'État. C'est quelque
chose de très important.
Sur la question des structures du dialogue, et après
l'état des lieux auquel nous venons de procéder, j'ai
l'impression qu'il y a un cumul de mandats dans les instances les plus
importantes du dialogue entre l'État et les collectivités
territoriales. Ce sont toujours les mêmes dix ou douze parlementaires qui
tiennent à peu près les affaires. Ce cumul a des contreparties
positives, car il permet d'acquérir des compétences, mais il faut
faire attention à éviter une trop grande centralisation. Enfin, au sujet de la proposition avancée par le
directeur général des collectivités locales tendant
à la création d'un secrétariat permanent de la CNE, il
s'agit là d'une proposition intéressante, mais il est
également nécessaire de s'interroger sur le fondement juridique
de la CNE. Cette question doit sans doute être clarifiée avant de
doter la CNE d'un secrétariat permanent. Cette clarification constitue
un sujet connexe aux préoccupations exprimées par Philippe
Laurent quant aux fondements de la légitimité des associations
Lambert, président - Mon expérience
d'élu m'a appris qu'il existe deux catégories de
préfets : ceux qui ont une approche plutôt juridique de leur
fonction et ceux qui privilégient une approche plus gestionnaire. Il
s'agit de comportements, d'approches, qui ne sont pas liés à des
appartenances politiques mais plutôt à la formation
personnelle.
Par ailleurs, je souhaite que les rapporteurs puissent prendre
en compte les suggestions présentées par les présidents
d'associations, qui constituent autant de propositions concrètes. Je
rappelle que notre Délégation a été
instituée pour proposer des solutions pragmatiques susceptibles
d'améliorer le fonctionnement de la décentralisation.
M. Edmond
Hervé - J'ai trouvé que le
directeur général des collectivités territoriales faisait
une utilisation très poussée de l'obligation de réserve. A
sa place, évoquant la dispersion des instances de dialogue, j'aurais
suggéré aux intervenants de se mettre d'accord sur les
éléments constitutifs d'une institution représentative, et
dans le respect de la fonction législative. J'aurais également
demandé pourquoi cet article si important de la loi du 6 février
1992 relative à l'administration territoriale de la République,
prévoyant la création d'un institut des collectivités
territoriales et des services publics locaux (article 53), réunissant
tous les acteurs, n'a jamais été mis en place.
M. Éric Jalon - Je voudrais ajouter
deux choses : je suis parfaitement d'accord avec le sénateur Didier
Guillaume sur la distinction entre État et Gouvernement. A Mme Gourault,
je rappelle que la France est un État jacobin. C'est juste un
fait : le Conseil constitutionnel avait censuré une disposition de
la loi de décentralisation de 1983 qui prévoyait que les actes
des collectivités territoriales seraient exécutoires avant leur
transmission aux représentants de l'État. Le Conseil a
estimé que cette disposition était contraire à la
hiérarchie des normes et a rappelé le rôle du préfet
pour veiller aux intérêts de l'État.
M. Philippe Laurent - A titre personnel, je
suis partisan d'une fédération d'élus regroupant
l'ensemble des associations pour élaborer des propositions. C'est une
démarche qui aurait beaucoup d'écho auprès des partenaires
du pouvoir central. Par ailleurs, la question n'est pas celle du partage des
compétences au sein d'un État, qui restera unitaire, mais celle
de la répartition des pouvoirs.
M. Claudy Lebreton - S'agissant de l'Europe,
je crois que les mots ont leur importance et il faut trouver les bonnes
définitions, celles acceptées par tous. Ce qui importe, c'est de
savoir comment la France se situe par rapport aux autres pays, en fonction de
l'histoire de chacun, et de déterminer des référentiels.
Notons qu'on n'a jamais autant travaillé ensemble qu'au cours des quatre
dernières années ; de même avec le Parlement. Si la
CNE ne fonctionne pas, nous pouvons le faire entre nous par rapprochement des
trois associations d'élus, même si ce n'est pas ce que je souhaite
vraiment. Enfin, à la tête du Conseil supérieur de la
fonction publique territoriale, j'ai connu deux étapes : celle avec
le secrétariat permanent assuré par la DGCL, puis avec notre
propre secrétariat, constitué de fonctionnaires territoriaux. Les
rapports ont vraiment changé en passant de l'une à l'autre et,
demain, on pourrait peut-être s'en inspirer pour la CNE. M. Jalon nous a
aussi dit « l'administration est dans la main du
Gouvernement ». Mais le Premier ministre a bien mis en place des
groupes de travail, avec un fonctionnaire d'État d'un côté
et un élu de l'autre ; voyez le rapport
« Carrez-Thénault », qui ont parfaitement su
travailler ensemble. Cela fait une différence à nos yeux,
notamment pour les solutions susceptibles d'être apportées.
M. Alain Rousset - Pendant longtemps, le
débat a porté sur l'État jacobin. La France est le seul
pays où le centralisme ait réussi. La question est de savoir
s'il correspond encore à l'état de la société. Je
crois qu'aujourd'hui les collectivités territoriales veulent des
politiques comme interlocuteurs. Je ferai trois observations pour conclure.
Premièrement, le problème culturel est essentiel ; lorsqu'on
constate que les deux préoccupations les plus importantes aux yeux des
Français sont le logement et l'emploi, et que personne ne sait qui
pilote sur le terrain ces politiques, on ne s'étonnera pas que cela ne
marche pas et coûte cher. J'ai proposé que ce soit les
régions ou les intercommunalités qui s'en chargent. Sur le contexte actuel, je suis convaincu que les
sociétés occidentales ne s'en sortiront pas sans un effort de
responsabilité, d'initiative, d'innovation, de rigueur
financière. Cela passe par un monde plus décentralisé. Enfin, les fonctionnaires d'État sont de grande
compétence mais ils sont mal utilisés. En Aquitaine, j'ai pris
l'initiative d'ajouter la formation des détenus dans le champ des
compétences de la région. Mais les services de l'État
veulent contrôler toutes les actions de formation, sinon on me refuse les
ressources du fonds social pour l'emploi (FSE). Je souhaite un État
fort, avec des moyens et des compétences claires mais il faut
arrêter les doublons, passer du dialogue à la concertation et
parvenir à un système d'évaluation des compétences
publiques et de bonne gestion des fonds publics.