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Budget 2004 - S�curit�
Par M. Aymeri de MONTESQUIOUau nom de la commission des financesSommaireDossier l�gislatif
Annexe au procès verbal de la séance du 20
RAPPORT GÉNÉRAL
au nom de la commission des Finances, du contrôle
budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le
projet de loi de finances pour
2004, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE
NATIONALE,
Par M. Philippe MARINI,
Sénateur,
Rapporteur général.
TOME III
LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS
(Deuxième partie de la loi de
finances)
ANNEXE N° 22
INTÉRIEUR, SÉCURITÉ
INTÉRIEURE ET LIBERTÉS LOCALES :
Rapporteur spécial : M. Aymeri de
MONTESQUIOU
(1) Cette commission est composée de : M. Jean
Arthuis, président ; MM. Jacques Oudin, Gérard
Miquel, Claude Belot, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau,
M. Aymeri de Montesquiou, vice-présidents ; MM. Yann
Gaillard, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy,
secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur
général ; MM. Philippe Adnot, Bernard Angels, Bertrand
Auban, Denis Badré, Jacques Baudot, Roger Besse, Maurice Blin, Joël
Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques
Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé,
Thierry Foucaud, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Hubert
Haenel, Claude Haut, Roger Karoutchi, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise,
Paul Loridant, François Marc, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph
Ostermann, René Trégouët.
Voir les numéros :
(12ème législ.) :
1093, 1110 à 1115 et T.A.
Sénat : 72
Lois de finances.
PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
La priorité budgétaire accordée
dans le projet de loi de finances pour 2004 aux crédits de la
sécurité répond aux attentes de nos citoyens pour faire
face à l'insécurité.
Comme votre rapporteur spécial l'avait
déjà montré dans le cadre de son rapport pour la loi de
programmation et d'orientation pour la sécurité intérieure
du 29 août 2002 (LOPSI)1(*), la progression globale de la
délinquance s'est en effet accompagnée au cours des cinq
dernières années de mutations
inquiétantes :
- en premier lieu, à côté de la
délinquance traditionnelle, le plus souvent des vols, tend à se
développer une délinquance violente et gratuite : les
chiffres montrent une montée de la violence, tournée vers les
personnes, les biens privés et les institutions. Ainsi, par exemple, les
vols de téléphones portables et d'autres biens s'accompagnent de
plus en plus souvent de violences verbales et de coups et blessures qui ont
connu une progression inquiétante. Or, cette délinquance,
de plus en plus gratuite et violente, est particulièrement mal
ressentie par nos concitoyens : elle se manifeste souvent de
manière profondément traumatisante pour ceux qui en sont la
victime ;
- en second lieu, les délinquants sont de plus en plus
jeunes, et cette évolution est particulièrement
inquiétante pour notre pays : entre 1997 et 2002, le nombre
de mineurs mis en cause a augmenté de 14,6 %, alors que le
nombre de personnes majeures mises en cause augmentait de 2,5 %. Cette
hausse est liée principalement à l'implication croissante de
mineurs dans des actes de délinquance de voie publique,
c'est-à-dire celle qui est le plus perceptible par nos concitoyens. Le
rapport de la commission d'enquête du Sénat sur la
délinquance des mineurs2(*), dont le président était notre
collègue Jean-Pierre Schosteck et le rapporteur notre collègue
Jean-Claude Carle, a d'ailleurs mis en exergue cinq évolutions
fondamentales : la progression de la délinquance des mineurs
(mesurée par l'identification des mineurs), en nombre, mais
également en taux ; le rajeunissement de l'âge
d'entrée dans la délinquance ; l'aggravation des actes
de délinquance ; le développement d'une
délinquance d'exclusion3(*), territorialisée et accompagnée de
trafics ; l'explosion des incivilités4(*) ;
- l'augmentation de la délinquance a plus
particulièrement touché les plus
démunis. Dès 1998, une enquête de l'INSEE
soulignait en effet les liens existants entre les dégradations de
l'environnement et le sentiment d'insécurité :
« une personne sur cinq, parmi celles ayant déclaré
vivre dans des zones où des destructions de biens publics sont
fréquentes, a peur de sortir le soir contre un peu plus d'une sur dix
parmi les autres », ce facteur détermine d'ailleurs le
sentiment d'insécurité autant que l'expérience personnelle
du vol et de l'agression5(*). Or, les personnes qui résident dans ces
quartiers dégradés n'ont souvent pas les moyens d'habiter
ailleurs, et se sentent « piégées » dans un
milieu qui les contraint à vivre quotidiennement dans la peur ;
- enfin, la délinquance s'est
diffusée très largement dans notre pays, les
zones péri-urbaines et rurales sont désormais également
touchées par ce phénomène. Ainsi, entre 1997 et 2001, les
faits constatés par la gendarmerie ont augmenté de plus de
20 %, alors que ceux constatés par la police nationale ont
augmenté de 15 %. L'émergence d'une délinquance
visible dans le monde rural et dans les petites villes a d'ailleurs
déstabilisé fortement ceux de nos concitoyens qui croyaient vivre
dans un lieu paisible, à l'abri des problèmes des grandes villes,
dans un monde protégé. La LOPSI vise à répondre à ces
défis, ainsi que l'avait souligné votre rapporteur spécial
dans son rapport pour avis sur le projet de loi : « Aujourd'hui, l'insécurité est
devenue un véritable défi pour l'Etat. Elle est également
un facteur d'inégalités entre les territoires et entre les
citoyens eux-mêmes, qui ne disposent pas des mêmes moyens pour
faire face à cette menace quotidienne. La population toute
entière et l'ensemble de ses représentants considèrent que
la situation est devenue très grave. « Quelle différence depuis les
années 1980 où M. Pierre Mauroy, alors Premier ministre,
déclarait : « pour la droite, la première des
libertés, c'est la sécurité, pour nous la gauche, la
première des sécurités, c'est la liberté
» ! « Puis, lors du colloque de Villepinte en 1997,
le parti socialiste qualifiait la sécurité comme l'une des
priorités de la législature. Pourtant, en 2002, le candidat
socialiste à l'élection présidentielle reconnaissait sa
« naïveté » dans ce domaine et préconisait alors
la construction de centres fermés pour les jeunes délinquants les
plus dangereux. « C'est pourquoi, sous la
précédente législature, certaines réformes avaient
été engagées, comme la mise en oeuvre de la police de
proximité. Celle-ci était prévue par la loi d'orientation
de 1995. Néanmoins, les moyens de nos forces de sécurité
ont décliné, en particulier à cause des « 35 heures
», tandis que la loi relative à la présomption d'innocence
alourdissait leurs tâches et les procédures. « La lutte contre l'insécurité
nécessite une volonté politique forte, exprimée par une
majorité unie. Sur ce sujet, les citoyens n'acceptent pas les
divergences philosophiques à l'intérieur d'un gouvernement. Ils
supportent encore moins l'opposition entre police et gendarmerie, d'une part,
Justice, d'autre part. Pour eux, prévention et sanction sont des
éléments indissociables pour assurer leur
sécurité. (...)
« Votre rapporteur pour avis souligne
l'importance qu'il y a, au delà des moyens nouveaux, de donner aux
forces de sécurité le soutien moral et politique indispensable
à la réussite de la lutte contre l'insécurité. A
cet égard, le présent projet de loi constitue également un
signal fort, qui rompt la spirale des espoirs déçus. Il s'agit,
à travers ce soutien, de resserrer les liens entre les forces de
sécurité intérieure et nos concitoyens, afin que ces
forces ne soient plus perçues comme un élément antagoniste
mais comme un élément rassurant de notre environnement
quotidien »6(*).
Dans un contexte d'augmentation à long terme des
statistiques de la délinquance, il convient ainsi d'observer que
les données disponibles pour le premier semestre 2003 montrent
une inversion de tendance, même si la délinquance reste
à un niveau encore beaucoup trop élevé. A la fin du premier semestre 2003, le nombre
d'infractions avait diminué de 4,16 % par rapport à la
même période au cours de l'année 2002. La
diminution était particulièrement marquée pour les
destructions et les dégradations de biens (- 9,01 %), les vols (-
6,35 %) et les homicides ou les tentatives d'homicide (- 12,87 %),
plus limitée pour les infractions économiques et
financières (- 0,37 %). En revanche, les crimes et les
délits contre les personnes ont augmenté de 5,68 %, parmi
lesquels les atteintes aux moeurs ont progressé de 0,35 %.
Le budget 2004 propose des augmentations de crédit
à hauteur de 3,5 % (I), conformément aux orientations
fixées par la loi de programmation et d'orientation pour la
sécurité intérieure (II). L'évolution des effectifs
traduits des redéploiements au profit des forces de
sécurité, police nationale et sécurité civile
(III). Afin de préparer la mise en oeuvre de la loi organique du
1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), les
objectifs fixés s'inscrivent dans le cadre de missions envisagées
à l'échelle interministérielle et d'une réflexion
en termes d'indicateurs de performance et de résultats (IV). I. UN BUDGET EN AUGMENTATION DE
A. LA POURSUITE DE L'AUGMENTATION DES
CRÉDITS CONSACRÉS À LA SÉCURITÉ
Le budget de la sécurité inscrit au projet de
loi de finances pour 2004 constitue une priorité de l'action
gouvernementale, dans un contexte budgétaire pourtant
resserré : à périmètre constant, les crédits
de la sécurité s'élèvent à
10,08 milliards d'euros, en progression de 3,5 %.
Evolution du budget de la sécurité et de
l'administration (hors frais des élections)
(en milliards d'euros)
B. LA
RÉPARTITION DES CRÉDITS PAR NATURE
1. Les dépenses
ordinaires
Les dépenses ordinaires continuent de
représenter la majeure partie des crédits demandés :
leur part s'élève à 94,9 % des moyens
budgétaires affectés à la sécurité et
à l'administration. Répartition des moyens de paiement
(en millions d'euros)
Total moyens de  Titre III
Titre VI
Administration territoriale
Sécurité civile
Police nationale
Administration générale
10.493,0
Au sein des dépenses ordinaires, les
dépenses de personnel (8,38 milliards d'euros en
2004, en hausse de 8,5 %) représentent près de 82 % des
moyens de la sécurité intérieure et de l'administration du
ministère.
Répartition des dépenses de
Dépenses de personnel Dépenses totales Part des dépenses de personnel
LFI 2003
PLF 2004
0,58*
75 %*
Administration générale**
* Les dépenses de personnel des préfectures
globalisées ne sont pas incluses en 2003, ce qui, compte tenu de la
généralisation de la globalisation des crédits des
préfectures en 2004, fausse évidemment les comparaisons d'une
année sur l'autre.
** Hors frais des élections.
Les dépenses de fonctionnement (hors
personnel) inscrites au titre III, en dehors des frais d'élection,
s'élèvent à plus de 1,42 milliard d'euros dans le projet
de budget pour 2004.
Evolution des moyens de fonctionnement (hors frais des
élections)
Administration territoriale*
Total**
globalisées sont incluses, ce qui, compte tenu de la
Après l'absence d'élections nationales en 2003,
les crédits inscrits pour les élections en 2004
passent quant à eux de 78,4 millions d'euros en 2003 à
259,5 millions d'euros pour 2004.
Les dépenses d'intervention du titre IV, qui ne
concernent que l'administration générale et la
sécurité civile, progressent légèrement
(+ 2,0 %) à 95,8 millions d'euros (contre
93,9 millions d'euros en 2002), soit une évolution quasi nulle
compte tenu de l'inflation. Concernant les dépenses ordinaires, votre rapporteur
spécial relève que la mise en oeuvre de la loi organique
du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) devrait
permettre des redéploiements, au sein de dépenses qui
constituent l'essentiel des ressources inscrites au budget de la sécurité. 2. Les dépenses
en capital
Le projet de loi de finances pour 2004 prévoit une
accélération des dépenses en capital
en crédits de paiement (443,7 millions d'euros,
soit + 14,2 %) et une décélération en
autorisations de programmes (508,3 millions
d'euros, soit - 3,7 %). La part des crédits de paiement dans les
crédits demandés pour la sécurité et pour
l'administration du ministère s'élèverait ainsi à
4,2 % en 2004, contre 4,0 % en 2003 et 2,6 % en 2002. Répartition des dépenses d'investissement
de l'Etat en matière de sécurité intérieure et
d'administration du MISILL
Evolution 2004/2003
+ 25 %
+ 4 %
314,9 266,7
- 2 %
- 3,7 %
+14,2 %
Compte tenu de la forte augmentation des crédits de
paiement en 2003 (+ 58 %), les évolutions en 2003-2004 contrastent
avec la stagnation des investissements au cours de la législature
1997-2002 (soit + 1,2 % par an en moyenne en valeur en crédits
de paiement, et + 0,4 % par an en moyenne en volume7(*)). Votre rapporteur spécial souligne que ces
évolutions différenciées entre les crédits de
paiement et les autorisations de programmes traduisent la mise en
oeuvre accélérée de décisions
d'investissement trop longtemps différées.
La progression des crédits de paiement en capital
devrait notamment bénéficier en 2004 aux opérations de
rénovation et de modernisation du patrimoine mobilier de la police
nationale et, dans le domaine de la sécurité routière,
à l'acquisition de nouveaux équipements de contrôle
automatisé de la vitesse des véhicules, à hauteur de 30
millions d'euros figurant sur un chapitre budgétaire distinct (chapitre
En ce qui concerne la sécurité
civile, le renouvellement de la flotte des
aéronefs, composée de 31 appareils au 1er
janvier 2003, se poursuit : outre la poursuite de la livraison des
hélicoptères EC 145, le remplacement des deux avions bombardiers
d'eau Fokker, âgés de 31 ans, est également
prévu.
Cette augmentation des moyens implique une meilleure
gestion administrative : à cet effet, le ministère de
l'intérieur, de la sécurité intérieure et des
collectivités locales a commencé en 2000 un recensement de son
patrimoine immobilier et mis en place des démarches
expérimentales (dites « plans locaux de
patrimoine ») dans six départements au quatrième
trimestre 2002.
Sénat, rapport pour avis n° 375 (2001-2002).
« Délinquance des mineurs - la République en
quête de respect », rapport n° 340 (2001-2002).
* 3 Cette
délinquance d'exclusion a été définie par M. Denis
Salas, lors de son audition par la commission d'enquête du Sénat
sur la délinquance des mineurs, comme « une
délinquance de masse, territorialisée, essentiellement
liée à des parcours de désinsertion durable dans lesquels
des groupes familiaux tout entiers vivent dans l'illégalité et
dans des cultures de survie, dans des modalités de
précarité extrêmement importantes les conduisant
insensiblement vers la déviance ou vers la
délinquance ».
* 4 La notion
d'incivilité peut être définie comme un
« comportement sans gêne et provocateur, source de
perturbation et d'exaspération dans la vie quotidienne des cités.
Par exemple, rassemblements au pied de l'immeuble, attitudes menaçantes,
bruits dans les halls, déplacements en bande, présence de
chiens » (rapport de la mission interministérielle sur la
prévention et le traitement de la délinquance des mineurs remis
au Premier ministre le 16 avril 1998 par Christine Lazerges et Jean-Pierre
Balduyck), ou encore comme « tout comportement contraire aux
règles habituelles de la sociabilité », ou
« toutes les manifestations traduisant une dégradation du
lien social et ne recevant pas de réponse pénale »
(Guide pratique des contrats locaux de sécurité, IHESI,
* 5 Cité
dans les Cahiers français n° 308 : Etat,
société et délinquance, « Les politiques de
sécurité : la politique de « tolérance
zéro » et ses controverses », Sébastien
Roché, p. 76.
Sénat, rapport pour avis n° 375 (2001-2002), extraits p.
Déflaté de l'indice des prix de la formation brute de capital
fixe (FBCF).