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Projet de loi de finances pour 2012 : Ville et logement
17 novembre 2011 :
Budget 2012 - Ville et logement
( rapport g�n�ral - premi�re lecture )
Par M. Jean GERMAINau nom de la commission des financesSommaireDossier l�gislatifDisponible en une seule page HTML
�conomie et finances, fiscalit�Logement et urbanisme
IV. EXAMEN DES
ARTICLES RATTACHÉS
ARTICLE 64(Art. 44 octies A, 1383 C bis, 1466 A du code
général des impôts, art. 12, 12-1 et 13 de la loi
n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du
pacte de relance pour la ville)Prorogation
et amélioration du dispositif d'exonérations fiscales et sociales
accordées aux employeurs situés en zone franche urbaine
(ZFU)
Commentaire : le
présent article vise à proroger jusqu'au 31 décembre 2014
le régime fiscal et social des zones franches urbaines en
renforçant les conditions liées à l'emploi
local.
I. LE DROIT
EXISTANT
A. LE RÉGIME DES ZONES FRANCHES
URBAINES
1. Trois générations
successives
Les zones franches urbaines (ZFU) visent à favoriser
l'installation d'entreprises par un dispositif d'exonération fiscales et
sociales. La mise en place du dispositif est caractérisée par
trois vagues successives : le 1er janvier 1997, une
première génération de 44 zones franches (dont 38 en
métropole) a été créée ; le
1er janvier 2004, 41 nouveaux quartiers
bénéficiaient du dispositif ; enfin, 15 nouvelles ZFU dites
de « troisième génération » (dont 14 en
métropole) ont été créées à compter
du 1er août 2006 par la loi n° 2006-396 du 31 mars
2006 pour l'égalité des chances.
Les ZFU sont, aujourd'hui, au nombre de 100
(dont 93 en métropole). Le périmètre de certaines zones
franches de première et de seconde génération a
été modifié par les décrets n° 2007-894 et
2007-895 du 15 mai 2007.
2. Des avantages fiscaux et sociaux
Les entreprises de moins de 50 salariés exerçant
une activité économique de proximité, qui se créent
ou s'implantent dans les zones franches urbaines, bénéficient
d'un dispositif d'exonérations de charges sociales et fiscales.
Pour le volet social, l'entreprise
bénéficie d'une exonération des cotisations
sociales patronales de sécurité sociale
(maternité, invalidité, décès et vieillesse)
lorsque la rémunération du salarié
employé en CDI et CDD d'au moins douze mois est
inférieure ou égale à 1,4 SMIC.
Au-delà de ce seuil, le montant de l'exonération régresse
jusqu'à s'annuler lorsque la rémunération atteint 2 SMIC.
Les artisans, commerçants et chefs d'entreprise ayant la qualité
de travailleur indépendant pour les activités existantes en ZFU
bénéficient sous certaines conditions d'une exonération de
cotisations sociales personnelles maladie-maternité. Ce régime
d'exonérations sociales s'applique également aux associations,
mais exclusivement pour les salariés qui résident dans la ZFU ou
une ZUS de l'agglomération dans laquelle la ZFU est implantée et
dans la limite de 15 salariés. A partir de la troisième
embauche, il est par ailleurs fait obligation à ces entreprises
d'embaucher ou d'employer au moins un tiers de leurs salariés parmi les
habitants des ZUS. A l'issue des cinq années
d'exonération à taux plein, l'entreprise choisit de
bénéficier soit d'une exonération ZFU
dégressive pendant trois ou neuf ans suivant
la taille de l'entreprise, soit du dispositif d'allégement
général des charges (dit « dispositif
Fillon »). Pour les entreprises de plus de 5 salariés,
l'exonération est dégressive sur trois ans (60 % la
première année ; 40 % la seconde ; 20 % la
troisième) ; pour les entreprises de moins de 5 salariés, la
sortie s'effectue sur neuf ans (60 % les cinq premières
années, 40 % les deux années suivantes ; et 20 % les
deux dernières années).
En ce qui concerne le volet fiscal,
l'entreprise bénéficie d'une exonération de la
contribution économique territoriale (CET)15(*), d'une exonération de
la taxe foncière sur les propriétés
bâties, d'une exonération des cotisations au fonds national d'aide
au logement (FNAL) et de versement transport
et d'une exonération d'impôts sur les
bénéfices (impôt sur les sociétés,
impôt sur le revenu). A l'issue des cinq années
d'exonération à taux plein, les entreprises
bénéficient d'une exonération partielle de l'impôt
sur les bénéfices, à taux dégressif pendant neuf
années supplémentaires (60 % pendant les cinq années
suivantes, 40 % les sixième et septième années et
20 % les deux dernières années) ainsi que d'un abattement
dégressif de la CET pendant trois à neuf ans (selon que
l'entreprise emploie plus ou mois cinq salariés).
Les avantages fiscaux du régime ZFU sont
comptabilisés au titre des aides soumises au plafond résultant du
règlement (CE) n° 1998/2006 de la Commission du 15 décembre
2006 concernant l'application des articles 87 et 88 du traité aux aides
de minimis (soit 200 000 euros d'aides publiques accordées
pour une même entreprise sur une période de trois exercices
fiscaux consécutifs).
B. UN BILAN ENCOURAGEANT
En application de la loi « Ville et rénovation
urbaine » du 1er août 2003, le rapport
préparé par l'Observatoire national des zones urbaines
sensibles (ONZUS) rend compte annuellement de l'évolution des
zones franches urbaines. Les données détaillées du rapport
2011 montrent que le dispositif des ZFU a favorisé la création et
le développement des entreprises dans des quartiers d'habitat social,
dont la revitalisation économique est essentielle pour la
diversification de leurs fonctions, l'amélioration de la qualité
de vie quotidienne de leurs habitants et leur accès à l'emploi.
Les meilleurs résultats sont enregistrés dans les zones franches
urbaines où la mise en oeuvre du dispositif d'exonérations
fiscales et sociales a été accompagnée, dès le
départ et de manière constante, par une véritable
politique coordonnée d'accueil et de soutien aux entreprises, s'appuyant
sur des partenariats forts entre les communes concernées et leurs
groupements, l'Etat et les acteurs du développement économique.
Le bilan des ZFU s'apprécie en termes
d'activités et d'emploi.
1. Les résultats positifs des installations
d'entreprises
Toutes ZFU confondues, on comptait, au 1er janvier
2010, 61 568 établissements, dont 32 066
établissements dans les ZFU de
1ère génération, 22 952 dans
celles de 2ème génération et 6 550 dans
celles de 3ème génération. Les taux d'installation de nouveaux établissements sont
supérieurs dans les ZFU comparativement aux unités urbaines de
référence.
Taux d'installation16(*) en ZFU et dans les unités urbaines
Années
ZFU 1ère génération
ZFU 2ème génération
ZFU
Unité urbaine
Source : ONZUS 2010
Les créations représentent en moyenne, en 2010,
79,4 % des installations recensées, soit une part
légèrement inférieure aux unités urbaines
environnantes (81,1 %). Cette part des créations est en
légère progression par rapport à 2009 (+ 0,8 point),
mais c'est surtout entre 2008 et 2009, avec la mise en place du régime
de l'auto-entrepreneur, que la progression a été la plus
importante.
2. Pour les effectifs salariés : un
atténuateur des effets de la crise
En 2009, le nombre d'emplois salariés a
été de plus de 307 000 dans l'ensemble des ZFU, soit une
baisse de 1,1 % par rapport à 2008, en prenant en compte le nouveau
champ des ZFU étendu en 2007. Toutefois cette diminution n'est pas
homogène. Les ZFU de 1ère et 3ème
génération enregistrent ainsi des nettes baisses du nombre de
leurs salariés (-2,7 % et -8,0 %) tandis que les ZFU de
2ème génération bénéficient
d'une hausse sensible (+3,1 %). Compte tenu de l'impact de la crise économique durant
l'année 2009, ces résultats peuvent être
considérés comme satisfaisants et il fait peu de doute que le
régime dérogatoire des ZFU a atténué les
conséquences de la crise économique sur l'emploi dans les
quartiers bénéficiaires.
Effectif de salariés dans les ZFU de 2006
à 2009
Sans prise en compte des extensions 2007
Avec prise en compte des extensions 2007*
ZFU de 1ère génération
Evolution (%)
ZFU de 2ème génération
+ 3,1
Ensemble des ZFU
(*) L'extension de certaines ZFU de 1ère et
2ème génération en 2007, déjà
intégrées dans les fichiers Sirene, a été prise en
compte dans les résultats produits par les fichiers 2008 et 2009 de
l'emploi salarié (bases CLAP). Le champ retenu des salariés a
donc été étendu sur ces deux dernières
années provoquant ainsi une rupture de série avec les
années précédentes.
Source : répertoire Clap, Insee Calculs : Onzus
C. UN COÛT
MAÎTRISÉ
Le tableau suivant présente le coût pour l'Etat
des dispositifs fiscaux et sociaux applicables dans les ZFU.
Coût du dispositif ZFU (en millions
d'euros)
Exonération d'impôt sur les
bénéfices
Exonération de l'imposition forfaitaire annuelle
Exonération de taxe professionnelle
Exonération de taxe foncière sur les
propriétés bâties
Exonération de cotisations sociales patronales
Total brut ZFU
Source : DGFIP (exonérations fiscales) ACOSS
(exonérations sociales)
Il permet de constater que la diminution du coût du
dispositif se poursuit depuis 2008. Celle-ci résulte surtout de la chute
des montants liés aux exonérations de cotisations sociales
patronales (- 57 millions d'euros) par rapport à 2009. En 2011, la loi de finances initiale estimait à 249
millions d'euros le coût des exonérations fiscales et à
192,7 millions d'euros le montant des compensations des exonérations de
charges sociales inscrites au programme 147 « Politique de la
ville », soit un total de 441,7 millions d'euros.
II. LE DISPOSITIF
PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE
Le dispositif des ZFU devait
prendre fin au 31 décembre 2011 en application de la loi
pacte de relance pour la ville. Dans un contexte où la situation économique et
sociale des quartiers de la politique de la ville, et notamment la situation de
l'emploi dans les zones franches urbaines (ZFU), se dégrade, un
groupe de travail présidé par notre
collègue député Eric Raoult a été mis en
place en novembre 2010. Le rapport remis au ministre de la ville le 13
juillet proposait la prorogation, avec les mêmes clauses, du
dispositif d'exonération pour une nouvelle période de trois
ans sur les 100 ZFU existantes.
Le choix effectué par le Gouvernement et proposé
dans le cadre du projet de loi de finances est légèrement
différent. Le présent article vise ainsi à prolonger le
dispositif jusqu'au 31 décembre 2014 mais également à
renforcer la clause d'embauche et
étendre son application au volet fiscal afin d'améliorer l'emploi
dans ces quartiers. Désormais, pour bénéficier des
exonérations sociales et de certaines exonérations fiscales
(impôt sur les bénéfices), les entreprises devront employer
au moins 50 % de salariés résidant en ZFU ou en ZUS (contre
un tiers auparavant pour les exonérations sociales uniquement).
III. LA POSITION DE VOTRE
COMMISSION DES FINANCES
Votre rapporteur spécial
est favorable au principe d'une prolongation du dispositif des ZFU dont
l'arrêt au 31 décembre 2011 risquerait d'amplifier les
difficultés actuelles des quartiers. Il prend acte également du renforcement des conditions
posées pour le bénéfice des incitations fiscales et
sociales et du coût modéré du prolongement de ce dispositif
que le Gouvernement a estimé pour son double volet, social et fiscal.
Sachant que les entreprises implantées en ZFU
représentent 300 000 emplois salariés globalement sur
la période 2006-2008, en ce qui concerne le volet
social, le coût de la prolongation est
estimé à 11 millions d'euros en 2012. Cette estimation repose sur les hypothèses
suivantes :
- un nombre de salariés embauchés de 9 500
par an dont il est fait l'hypothèse que 75 %
bénéficieront de l'exonération ;
- un coût moyen de l'exonération de 3 100
€ par an et par salarié ;
- une embauche des salariés régulière au
cours de l'année. Les entreprises devraient donc bénéficier ainsi
en 2012 d'un allègement supplémentaire de charges sociales
à la même hauteur.
Sur le volet fiscal, le coût de la
prorogation n'aura d'effet qu'à partir de 2013. En effet, l'imposition
2012 des entreprises concernées se fondera sur l'assiette 2011.
Pour 2013, le coût est estimé à 31
millions d'euros, dont 25 millions au titre des
exonérations d'impôts sur les bénéfices.
Décision de la commission : votre
commission des finances vous propose d'adopter cet article sans
modification.
ARTICLE 64 bis(Art. 101 de la loi n° 2006-872
du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le
logement)Obligation de dépôt de la collecte de la
participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC)
Commentaire : le présent article vise
à proroger jusqu'au 31 décembre 2014 l'obligation pour les
collecteurs externes de déposer les 2/3 de leur collecte à des
collecteurs associés de l'Union des Entreprises et des Salariés
pour le Logement (UESL).
I. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE
L'Assemblée nationale a introduit le présent
article, à l'initiative du Gouvernement et avec l'avis favorable de la
commission des finances.
Il a pour objet de proroger de trois années
supplémentaires le dispositif de l'article 101
de la loi « engagement national pour le logement »
qui prévoit que les 2/3 du montant des sommes collectées
l'année précédente par les collecteurs non associés
de l'UESL -c'est-à-dire essentiellement des organismes HLM et SEM-,
seront reversés aux collecteurs associés de l'UESL. Il s'agit par là d'assurer la mobilisation
coordonnée de l'ensemble des ressources de la participation des
entreprises à l'effort de construction, en direction du concours unique,
pour toutes les opérations de construction neuve ou d'acquisition
amélioration PLUS et PLAI hors champ d'intervention de l'ANRU, mis en
place par la convention conclue entre l'Etat et l'UESL. Votre commission des finances avait déjà
prorogé cette mesure, de deux ans, en loi de finances pour 2010.
II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES
Votre rapporteur spécial est favorable au dispositif
voté par l'Assemblée nationale.
Il souligne toutefois que cette approbation n'entraîne
pas celle du principe et des conditions du prélèvement
effectué sur les fonds d'Action logement dans le cadre des plans
triennaux qui lui sont imposés.
* 15 Cette
exonération a remplacé depuis le 1er janvier 2010
celle de taxe professionnelle.
* 16 Le taux
d'installation correspond au nombre annuel d'installation
d'établissements (transferts et créations) rapporté au
nombre d'établissements présents au 1er janvier
de l'année courante.