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COMPTES RENDUS DE LA DELEGATION AUX DROITS DES FEMMES
Jeudi 3 décembre 2009
Réforme des collectivités
territoriales - Egal accès des hommes et des femmes aux mandats
électifs - Audition de M. Jacques Bourdon, professeur de droit public
à l'Université d'Aix-Marseille III
Présidence de Mme Michèle André, présidente
La délégation a procédé à
l'audition de M. Jacques Bourdon, professeur de
droit public à l'Université d'Aix-Marseille III, sur la
conformité des modes de scrutin prévus par la
réforme des collectivités territoriales au principe de
l'égal accès des hommes et des femmes aux mandats
électifs.
Mme Michèle
André, présidente, a demandé
au professeur Jacques Bourdon dans quelle mesure le dispositif électoral
prévu par le projet de loi n° 61 (2009-2010) relatif
à l'élection des conseillers territoriaux et au renforcement de
la démocratie locale, lui paraissait conforme aux exigences
posées par la Constitution pour garantir l'égal accès des
hommes et des femmes aux mandats électoraux et aux fonctions
électives.
M. Jacques Bourdon a tout d'abord
rappelé que le projet de loi instituait un élu unique, le
conseiller territorial, appelé à siéger à la fois
au conseil général et au conseil régional : 80 %
des sièges seraient pourvus au scrutin uninominal à un tour et
20 % au scrutin de liste, à la proportionnelle au plus fort
reste.
Puis il s'est interrogé sur la compatibilité de
ce dispositif avec l'article premier de la Constitution selon lequel
« la loi favorise l'égal accès des femmes et des hommes
aux mandats électoraux et aux fonctions électives ».
Il a alors indiqué qu'on recensait aujourd'hui
1 880 conseillers régionaux dont 47,6 % de femmes, soit
896 élues, grâce au recours à un scrutin de liste
incorporant un mécanisme imposant l'alternance, dans la
présentation des listes, de candidats de sexes opposés. Il a
rappelé, en revanche, que les femmes ne représentaient que moins
de 13 % des élus aux élections cantonales qui se tiennent au
scrutin uninominal à deux tours.
M. Jacques Bourdon a souligné
que, selon les calculs de l'Observatoire de la parité, la mise en
application du dispositif prévu par le projet de loi se traduirait par
une proportion de 20 % de femmes élues dans les nouveaux conseils,
soit environ 600 élues sur un total de 3000 conseillers
territoriaux. Il en a déduit que, par rapport à la situation
actuelle des conseils régionaux, le projet de loi
« défavorisait » en quelque sorte l'égal
accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux puisqu'il
aurait pour effet de diminuer de près de 300 l'effectif des femmes
élues à l'échelon régional et que, à ce
titre, il serait contraire aux dispositions de l'article premier de la
Constitution.
Il a cependant observé qu'il convenait de prendre en
considération le fait que le projet de loi comporte également des
mesures de renforcement de la démocratie locale favorables à la
parité et notamment celles qui prévoient l'extension du scrutin
de liste proportionnel, aujourd'hui appliqué aux communes de plus de
3 500 habitants, à celles dont la population est comprise entre 500
à 3 499 habitants. 13 150 communes, au total, seraient
dès lors concernées par ce scrutin, ce qui amènerait,
selon les projections, 29 876 conseillères municipales
supplémentaires (88 895 contre 59 019 à l'heure
actuelle).
Il a ajouté que cette amélioration de la
parité dans les conseils municipaux allait mécaniquement
accroitre celle des conseils communautaires, qui demeurent à l'heure
actuelle insuffisamment paritaires.
M. Jacques Bourdon s'est alors
demandé si, lorsqu'il aurait à statuer sur la conformité
de ce projet de loi à la Constitution, le Conseil constitutionnel
prendrait en considération l'augmentation globale du nombre de femmes
élues qui en résulterait, ou s'il estimerait plutôt que le
« retour en arrière » au niveau régional
justifiait une décision d'incompatibilité.
M. Jacques Bourdon a observé,
à cet égard, que l'augmentation du nombre global de femmes
élues, qui pourrait résulter de l'application du projet de loi,
était purement quantitative alors que le Conseil constitutionnel se
montrait aussi attentif à la dimension qualitative, dans la mesure
où les mandats de conseiller municipal et de conseiller régional
présentent, en effet, une différence de nature. A l'appui de sa
démonstration, il a évoqué la jurisprudence du Conseil
constitutionnel relative à l'Assemblée de Corse, qui, insistant
sur la nécessité de respecter de la même façon le
principe de parité dans des assemblées similaires, a
comparé l'Assemblée de Corse aux conseils régionaux
à travers l'analyse de leurs compétences, de leur statut et de
leur organisation respectifs. Transposant ce raisonnement,
M. Jacques Bourdon a estimé que les nouvelles
assemblées prévues dans le projet de réforme territoriale
s'apparentaient « à 90 % », aux conseils
régionaux actuels. Il a souligné, a contrario, la
différence de nature qui sépare le mandat de conseiller municipal
dans une petite commune et celui de conseiller régional.
Puis il a insisté sur la
« brutalité » du mode de scrutin uninominal à
un tour retenu par le projet de loi, craignant qu'il ne se traduise par une
remise en cause de la légitimité de certains élus,
liée aux conditions de leur désignation.
Il s'est déclaré assez réservé
à l'égard du mode de scrutin mixte retenu par le projet de loi,
majoritaire pour l'essentiel, mais doublé d'une dose significative de
représentation proportionnelle, dont le Gouvernement veut voir un
précédent dans le système défendu dans une
proposition de loi déposée par Léon Blum le
8 février 1926, puis par le député socialiste
Étienne Weill-Raynal sous la IVème République. Il a estimé que le dispositif proposé ne
présentait pas les mêmes garanties de clarté que le
système électoral qui s'applique en Allemagne pour les
élections législatives, depuis 1949, et dans lequel
l'électeur émet deux votes sur un même bulletin : l'un
pour un candidat et l'autre pour un parti. Il a souligné que, dans le système allemand,
tous les suffrages étaient pris en compte tandis que le dispositif
prévu par le projet de loi soumis au Parlement français ne
prenait pas également en compte tous les suffrages exprimés. Il a
rappelé que, dans le système proposé, ne seraient prises
en compte ni les voix qui se seront portées sur un candidat qui aura
effectivement été élu, ni les voix obtenues par un
candidat non élu mais qui ne se serait pas préalablement
rattaché à la liste d'un parti. Il a d'ailleurs relevé
que, d'après les informations disponibles, le Conseil d'Etat aurait
considéré que ce dispositif ne respectait pas
l'égalité des suffrages.
André, présidente, s'est
demandé si le Gouvernement avait bien mesuré toutes les
conséquences du scrutin envisagé.
M. Jacques Bourdon a ensuite
douté de l'efficacité de ce système électoral
à l'échelon régional en évoquant les
difficultés liées, pour les « têtes de
liste » départementales, à la nécessité
de se rattacher à une liste régionale.
André, présidente, a
remarqué que le Gouvernement semblait aussi se référer
à un système électoral italien mis en place sous le
gouvernement Ciampi.
Puis M. Jacques Bourdon a indiqué
que la mise en oeuvre du projet pourrait se traduire par l'apparition de deux
catégories différentes d'élus, certains étant
« bien élus », au scrutin uninominal, et bien
identifiés par la population dans les cantons, d'autres risquant
d'être considérés comme moins légitimes, car
élus au scrutin de liste sur la base des suffrages recueillis par les
candidats malheureux du scrutin uninominal.
André, présidente, a alors
rappelé que le comité Balladur s'était prononcé en
faveur d'un dispositif différent. Elle a demandé s'il n'aurait
pas été possible d'envisager des modes de scrutin
différents pour les zones urbaines les plus peuplées, qui
auraient pu relever d'un scrutin de liste à la proportionnelle, et pour
les cantons ruraux, qui auraient relevé du scrutin uninominal, à
l'image de ce qui se pratique pour les élections sénatoriales
dans lesquelles on distingue les départements où
l'élection se fait au scrutin majoritaire et ceux où est
organisé un scrutin de liste. M. Jacques Bourdon a répondu
qu'une telle solution nécessiterait un redécoupage cantonal
aboutissant à créer des espaces urbains d'un seul tenant
où pourraient être élus des conseillers territoriaux au
scrutin de liste, alors que le scrutin uninominal serait utilisé en zone
rurale, l'ensemble devant pouvoir être justifié par des
considérations démographiques.
Abordant un autre aspect de la réforme, il a
souligné que, du fait de son mode d'élection, le conseiller
territorial continuerait d'assurer la représentation des territoires,
conformément à la vocation actuelle du conseiller
général, consacrée par la jurisprudence du Conseil
constitutionnel, mais que la réforme ne traduirait pas l'abandon de la
représentation démographique qui prévalait jusqu'alors
dans les scrutins régionaux. Tout en rappelant qu'aucune norme
constitutionnelle n'exigeait le maintien de cette configuration, il a toutefois
observé que le projet de loi remettait en cause une répartition
sur laquelle se fondait traditionnellement l'équilibre de la
représentation territoriale et démographique de la France.
A ce titre, il a estimé que le dispositif prévu
par le projet de loi risquait, contrairement à l'idée
reçue, d'aboutir à une
« départementalisation » des régions qui
perdront la vision d'ensemble du territoire régional.
André, présidente, a ajouté
que cette évolution avait même pu être qualifiée de
« cantonalisation ». Puis elle s'est demandé si le
projet de loi ne bouleversait pas les institutions locales sans pour autant
imaginer des solutions innovantes de remplacement
M. Jacques Bourdon a alors noté
qu'il n'était pas en soi contraire à la Constitution de faire
évoluer le système territorial, mais a souligné les deux
éléments essentiels susceptibles de soulever un problème
au regard de la conformité à la Constitution : l'atteinte au
principe de parité, inscrit à l'article premier, et le principe
de l'égalité du suffrage, garanti par l'article 3. Mme Michèle
André, présidente, a relevé
que l'appréciation du Conseil constitutionnel ne pourrait
malheureusement être connue qu'après l'adoption de la
réforme territoriale par le Parlement.
M. Jacques Bourdon a rappelé que
le scrutin uninominal à un tour pour les élections
législatives, inspiré du système électoral
britannique, avait été envisagé au début de la
Vème République mais refusé par le général
de Gaulle au motif qu'il ne s'inscrivait pas dans les traditions
françaises.
Il a craint que la brutalité de ce mode de scrutin ne
se traduise par la remise en cause de la légitimité de certains
élus locaux en cours de mandat et ne compromette la stabilité des
institutions locales.
Puis, prolongeant une interrogation de Mme Michèle
André, présidente, qui
évoquait le principe de l'interdiction de la tutelle d'une
collectivité territoriale sur une autre, M. Jacques
Bourdon s'est interrogé sur les marges de manoeuvre d'un
président de conseil régional dans l'hypothèse où
il serait confronté à plusieurs présidents de conseils
généraux non issus de la même majorité. Il s'est
inquiété des blocages qui pourraient résulter de
l'organisation concomitante des sessions départementales et
régionales, qui pourraient compromettre l'autonomie respective de ces
deux collectivités.
M. Jacques Bourdon a
précisé que, contrairement aux analyses les plus
répandues, il considérait que le projet de loi se traduirait
plutôt par un affaiblissement des conseils régionaux.
André, présidente, a estimé
que le déclin des départements résulterait surtout de
l'affaiblissement de leurs ressources financières propres, inscrit dans
le projet de loi de finances.
Sur ce sujet, M. Jacques Bourdon a
rappelé que l'article 72-2 la Constitution disposait que les
recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités
territoriales devaient représenter une part déterminante de leurs
ressources et que cette proportion minimale avait été
précisée par la loi organique n° 2004-758 du 29 juillet
2004 par référence au niveau constaté en 2003.
interrogée sur les difficultés pratiques que risquait de soulever
la conciliation du projet de loi avec les dispositions de la loi du
31 janvier 2007 qui garantit la parité dans les exécutifs
régionaux. M. Jacques Bourdon a
évoqué à son tour la difficulté, pour les
élus, de participer à la fois aux conseils régionaux et
départementaux, particulièrement dès lors qu'ils y
exerceraient des fonctions exécutives, et a insisté sur le
coût engendré par les déplacements réguliers des
élus des capitales régionales aux capitales
départementales.
Il a également évoqué les
difficultés qui pourraient naitre du découpage cantonal notant
que si les frontières communales seraient respectées dans les
communes de moins de 3 500 habitants, la limite cantonale pourrait en
revanche, en milieu urbain, passer au milieu d'une ville d'une façon qui
paraîtrait arbitraire aux citoyens.
André, présidente, a cité,
à titre d'illustration, une ville du Nord de la France coupée en
deux par le découpage cantonal, tout en relevant qu'un tel
phénomène s'observe fréquemment dans le découpage
des circonscriptions législatives.
Elle s'est ensuite interrogée sur la pertinence de la
référence faite par le Gouvernement au système
électoral défendu par le député socialiste
Étienne Weill-Raynal. Elle a demandé quelles étaient les
solutions qui permettraient de préserver la parité.
M. Jacques Bourdon a indiqué que
le scrutin de liste, proportionnel ou majoritaire, était le mieux
adapté à la préservation de la parité. Par ailleurs, il s'est interrogé sur le
bien-fondé de l'institution d'élus - les conseillers
territoriaux - dont certains auraient vocation à siéger dans
deux assemblées locales différentes : évoquant la
régularité juridique de cette innovation, il s'est demandé
dans quelle mesure ce cumul pouvait poser un problème au regard du
principe de l'autonomie de ces assemblées, en ajoutant que ce mandat
considéré comme unique posait également des
difficultés en matière de cumul des mandats et de
représentation des collectivités respectives.
que si le Gouvernement avait affirmé qu'il s'agissait bien d'un mandat
unique, la mise en oeuvre de la réforme soulèverait
inévitablement des difficultés pratiques.
Mme Brigitte
Bout s'est demandé si les effets négatifs du nouveau
mode de scrutin sur la parité ne pourraient pas évoluer avec le
temps.
évoqué la possibilité d'aggraver les sanctions à
l'égard des partis qui ne respecteraient pas le principe de
parité, se demandant s'il serait possible d'aller jusqu'à la
suppression de leur financement public.
M. Jacques Bourdon a noté qu'il
avait toujours été difficile de sanctionner les partis
politiques, estimant qu'il serait juridiquement plus adéquat
d'ériger le respect de la parité en condition de l'attribution
des financements publics.
André, présidente, a enfin
regretté qu'au moment où des Etats comme l'Egypte prennent des
mesures permettant de faire progresser la parité en politique, la France
puisse se singulariser par une régression dans ce domaine.