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Notes / Politiques de développement / Théorie économique
Politique industrielle et privatisations
par Jacques Sapir
Published 21 juin 2014
· Updated juin 30, 2014
La notion de politique industrielle, qui avait été au cœur des politiques économiques en Europe et au Japon dans les années 50 et 60, a été très fortement attaquée dans les années 1980-1995. Un certain nombre d’échecs spectaculaires – et couteux – principalement dans ses pays d’Amérique Latine survenant dans la période des années 1970-1980 explique sans cependant le justifier ce changement de paradigme. Par ailleurs, l’internationalisation financière – ce que l’on appelle de manière journalistique la mondialisation – a créé de nouvelles contraintes pour les pays qui ont accepté de se plier à ses règles. Les marchés financiers internationaux sont incapables d’avoir la longueur d’horizon que nécessite une politique industrielle. Cette dernière ne se valide que sur des périodes de 10 à 15 ans quand les financiers internationaux raisonnent en mois, voire sur un ou deux ans. Pour les économistes libéraux, dans ces conditions, la meilleure politique industrielle consiste à ne pas en avoir. Paradoxalement, ce tournant libéral n’a pas signifié un abandon des interventions publiques. Ces dernières se sont restructurées suivant des modalités complètement différentes. Ainsi, dans le cadre de la CEE puis de l’Union Européenne, la politique industrielle n’est abordée qu’à travers la notion de concurrence et de lutte contre les monopoles et positions dominantes. La puissance publique est ici interventionniste, mais pour « créer » les conditions parfaites du marché de la théorie néo-classique. Si les monopoles et positions dominantes peuvent avoir des effets néfastes que personne ne conteste, il est des situations assez nombreuses où ces monopoles sont inévitables pour des raisons d’efficacité économique. L’idée que la concurrence est une solution à tous les problèmes de coordination et d’allocation des ressources est un mythe. Les travaux théoriques en micro-économie ont démontré depuis fort longtemps les limites de la concurrence. La comparaison des trajectoires historiques de développement entre les pays ne valide pas non plus l’idée qu’une approche libérale serait plus efficace qu’une approche dirigiste, du moins quand il s’agit de construire, ou de reconstruire, une industrie.
Fondamentalement, la politique industrielle semble n’être qu’une extension de la planification. En cela elle apparaît comme intrinsèquement mauvaise et inefficiente. L’intervention publique, quand elle est acceptée, comme dans les théories dites de la « croissance endogène », est alors limitée aux externalités les plus évidentes: éducation, recherche scientifique, aide au développement technologique. Cette vision est en réalité très simplificatrice. Elle postule un marché parfait, et un cadre institutionnel idéal. On défend au contraire ici la nécessité d’une politique industrielle comme principe général, et en particulier dans le cadre d’une économie comme celle de la Russie qui doit affronter des transformations radicales.
Pour tenter de présenter la totalité des arguments, on discutera ici successivement les problèmes suivants:
La politique industrielle est-elle concevable sans devoir faire appel à des hypothèses théoriques proches de celles de la planification. En d’autres termes la puissance publique peut-elle « choisir les vainqueurs » ou faut-il laisser au marché cette tâche.
La puissance publique peut-elle et doit-elle peser sur la structure des entreprises. Quel rôle peut ici avoir l’État, à la fois comme incitateur et comme propriétaire.
La puissance publique peut-elle favoriser le développement de la compétitivité, et doit-elle le faire au niveau de la branche ou à celui du territoire.
1. L’État ou le marché?
L’argumentation contre la notion de politique industrielle est fort simple: la puissance publique ne saurait, à moins de supposer un univers stationnaire, sélectionner aujourd’hui les succès de demain. Seul le marché, au sens d’un processus d’apprentissage, peut favoriser l’émergence d’innovations et d’initiatives, dont les meilleures seront alors naturellement sélectionnées. Les aides publiques ne servent alors qu’à freiner le processus de sélection, permettant à des entreprises et des secteurs inefficients de survivre et d’accaparer des ressources qui eussent été mieux employées ailleurs. Ceci se résume dans une formule souvent utilisée: Il est impossible de désigner le vainqueur avant que la compétition n’ait eu lieu. Ce raisonnement a une force certaine. Théoriquement, il se situe du point de vue d’une connaissance limitée du futur. Il est ainsi réaliste. Pratiquement, il peut s’appuyer sur de nombreux exemples où la politique publique a soutenu des activités ou des filières qui se sont révélées des échecs. Dans le cas de la France on pense au développement du transport supersonique Concorde , au développement du satellite de télévision directe. Si, donc, cette position libérale a une évidente force de conviction, c’est cependant au prix de simplifications, théoriques et historiques, qui ne sont pas innocentes.
A/ Les limites du darwinisme économique
La position libérale que l’on vient d’évoquer repose sur une analogie avec la théorie de l’évolution des espèces que nous avons héritée de C. Darwin. Cette analogie n’est pourtant pas sans danger, et peut conduire à des simplifications redoutables. En premier lieu, même si on admet le fond de la métaphore, il faut rappeler que les espèces qui ont le mieux survécu au phénomène de l’évolution ne sont pas les plus adaptées mais les plus adaptables. Le processus évolutif ne se fait pas seulement de manière linéaire sous le seul effet de la compétition. Il implique des changements brutaux et imprévisibles de l’environnement qui peuvent, à un moment donné, condamner une espèce qui se serait trop étroitement spécialisée.
Pour que le mécanisme de l’évolution économique fonctionne spontanément, comme l’affirment les auteurs qui défendent cette thèse, il faudrait que l’environnement des entreprises (environnement pris au sens des contraintes commerciales, techniques, technologiques et institutionnelles) reste stable. Si tel n’est pas le cas, et dans la mesure où les entreprises sont capables de décisions conscientes (ce qui fait une différence essentielle par rapport au mécanisme de l’évolution des espèces naturelles), la direction de l’entreprise est donc constamment soumise au choix suivant: doit-elle se spécialiser à outrance pour obtenir les meilleurs résultats sur le marché tel qu’il est aujourd’hui, ou faut-il conserver une marge d’adaptation, si les conditions du marché viennent à changer. Dans la mesure où on accepte que les agents économiques ne puissent connaître le futur, ce choix implique une prise de risque. Le marché en lui même ne peut guider ce choix, car le marché ne fait circuler que les informations existantes et ne dit rien sur les situations futures. Le choix majeur entre adaptation et adaptabilité ne saurait ainsi relever de la décision optimale fondée sur la circulation des informations sur le marché. Il reste une décision subjective, qui implique des arbitrages entre des éléments économiques et des éléments non économiques. En ce sens, ce choix est politique ou stratégique. Il peut donc parfaitement être pris par la puissance publique.
Une seconde réfutation du darwinisme économique peut être argumentée à partir de l’analyse de la concurrence. L’hypothèse fondamentale des théories libérales est que la concurrence favorise l’innovation et l’invention. Pour que ce mécanisme fonctionne de la manière dont pensent les théoriciens libéraux il faut supposer deux situations. La première repose sur l’hypothèse que l’entrepreneur est capable de déterminer des solutions supérieures sur la base des informations qu’il capte à travers le marché. La concurrence le pousse, pour maintenir ses profits, à rechercher en permanence les informations susceptibles de le conduire aux innovations et aux solutions les plus efficientes. Cette situation implique qu’un entrepreneur privé est capable de prévoir aujourd’hui les effets produits demain par une innovation. Ceci n’est vrai que si l’innovation est faible, ou plus exactement si elle s’inscrit dans une logique d’améliorations progressives. Si l’innovation implique une discontinuité majeure, alors par définition les effets ne peuvent en être prévus à l’avance. Le mécanisme de la concurrence ne favorise ainsi que les « petites » innovations, celles dont les effets restent prévisibles.
Une seconde situation possible consiste à considérer que les entrepreneurs doivent innover radicalement sans connaître la totalité des effets possibles de l’innovation. Le marché sanctionne alors les mauvais choix par la faillite. Le mécanisme de sélection ne fonctionne pas ici sur le mode d’une amélioration du processus de décision, mais sous la forme d’une sanction éliminant les moins aptes ou ceux qui ont fait des mauvais choix. Ce mécanisme soulève cependant plusieurs problèmes. Si on considère que les innovations doivent être faites de manière séquentielle, rien ne prouve que les entreprises éliminées à la première innovation n’auraient pas été performantes à la seconde ou la troisième. Le succès d’aujourd’hui ne préjuge du succès de demain que si le problème à résoudre est comparable, autrement dit si l’innovation se fait dans un cadre continu et non discontinu. Or ceci est contradictoire avec l’hypothèse de base caractérisant la situation. Un autre problème survient si l’on intègre l’idée de la sélection dans le raisonnement tenu par l’entrepreneur. Si ce dernier pense que la concurrence est telle qu’une innovation peut se traduire soit par un grand succès soit par une faillite, il ne se décidera à innover que s’il risque la faillite en n’innovant pas. S’il peut survivre sans innover, il préférera une situation médiocre à la prise d’un risque considérable, car pouvant entraîner la perte de la totalité de son capital. Les entreprises innovantes seront alors celles qui sont les plus fragiles et les plus désespérées, les autres adoptant une position attentiste. Le mécanisme de la concurrence peut, ici, favoriser tout autant le conservatisme que l’innovation, si la perception du risque est trop grande.
En fait, la concurrence serait plus efficace, si la sanction pouvait être modulée. On a vu qu’une sanction trop brutale peut pousser à l’attentisme. Si la sanction est trop faible par contre, il n’y aura pas de tri réel entre les bonnes et les moins bonnes innovations. Compte tenu de l’environnement, il faudrait pouvoir faire varier l’intensité de la concurrence pour combiner une incitation à l’innovation et un mécanisme de sélection. Le problème ici est que le marché ne peut faire varier l’intensité de la concurrence de lui même. On arrive alors au paradoxe suivant. Le marché est un mécanisme d’autant plus efficace pour engendrer des innovations et sélectionner les bonnes solutions, que le fonctionnement du marché (c’est à dire le degré de concurrence) est géré de l’extérieur. Autrement dit, une intervention de la puissance publique est nécessaire pour que le marché fonctionne dans les conditions supposées rendre l’intervention publique inutile.
Le darwinisme économique ne constitue ainsi qu’une réponse partielle. Le jeu de la concurrence ne peut favoriser la prise de décisions qui relèvent de la stratégie, c’est à dire de la prévision d’un futur incertain. La concurrence ne favorise spontanément les innovations que si ces dernières sont en réalité des innovations simples et de portée réduite. Pour favoriser des innovations radicales, il faut moduler le degré de concurrence, ce qui implique une intervention publique. La théorie libérale de l’évolution économique ne constitue donc pas une alternative théoriquement fondée à la politique industrielle.
B/ L’interventionnisme est-il praticable?
Si la position libérale n’apparaît pas comme théoriquement fondée, elle pourrait cependant être un moindre mal si les conditions de son application étaient plus faciles et plus robustes à celles de l’interventionnisme. C’est le sens des argumentations qui insistent sur des échecs spectaculaires des politiques industrielles, en France en particulier. Pourtant, ce discours aussi repose sur des simplifications importantes.
Cette argumentation suppose tout d’abord que l’on compare ce qui est comparable. Les décisions erronées de la puissance publique se traduisent en des réalisations soit inutiles soit trop coûteuses. Les échecs des entreprises se traduisent soit par des faillites soit par l’incapacité à développer des réalisations qui auraient pu être utiles et profitables. En ce qui concerne l’État, l’identification de l’échec est facile. Pour les entreprises privées, cette identification ne peut avoir lieu que dans le long terme (un taux de faillite trop important, l’absence de réalisations nécessaires), et elle est loin d’être immédiatement interprétable. En un sens, quand l’État se trompe cela se voit mais quand les entrepreneurs privés se trompent cela ne se voit pas, car justement leurs erreurs sont des non-réalisations. Il est ainsi extrêmement douteux que l’on puisse réellement montrer que les erreurs de l’État sont plus fréquentes et plus graves que celles du secteur privé.
Il faut aussi supposer que tout soit commensurable, c’est à dire que les évaluations des divers projets puissent être ramenés à un étalon unique. Un projet industriel se voit évalué sur la base du profit rapporté par l’investissement initial. Or, cette évaluation ne prend pas en compte l’apprentissage par l’entreprise de nouvelles techniques dans le cours du projet, l’acquisition de nouveaux moyens industriels comme de connaissances par le collectif des travailleurs. Il en résulte qu’un projet qui se révèle dans l’immédiat un échec commercial, peut être à la base de succès futurs. Si cela se passe dans le cadre de la même entreprise, on peut tenter d’évaluer non plus un projet unique mais une succession de projets sur une période relativement longue. Néanmoins, quand on considère de grands projets industriels financés par l’État, les retombées en terme d’équipement, de connaissances collectives, d’apprentissage, se répartissent sur une branche plus que sur une entreprise.
Si on analyse dans cette perspective l’échec commercial du transport supersonique Concorde , il est clair que l’effet de diffusion des savoirs et des équipements dans l’industrie aéronautique française a été essentiel pour le succès ultérieur du programme Airbus . Mais, l’impossibilité de trouver des règles comptables adéquates conduit à considérer les deux programmes comme des projets séparés. La commensurabilité financière peut ainsi être un leurre. Pourtant, dans la mesure où des fonds publics sont engagés, il semble difficile de renoncer totalement à cette notion. Il est clair que si elle pouvait être étendue d’un projet donné à l’évolution de l’ensemble d’une branche, le jugement changerait rapidement. Ainsi, quand on regarde les programmes publics dans l’aéronautique en France depuis 1945, on peut isoler une série d’échecs apparents: les gros porteurs de Bréguet dans les années cinquante, Concorde et même, dans une certaine mesure, Caravelle qui n’a pas connu le succès escompté. Si on compare maintenant l’évolution de l’industrie aéronautique française à celle de l’industrie britannique, en tenant compte de ce que la France était en 1945 un pays dévasté dont le potentiel technique avait été détruit par l’occupant allemand, le regard change du tout au tout. L’industrie britannique, qui techniquement devançait même les États-Unis en 1945, s’est progressivement étiolée. L’industrie française non seulement s’est reconstruite, mais s’affirme aujourd’hui comme le pôle dominant d’une industrie aéronautique européenne.
On peut ici retirer de cet exemple que la commensurabilité des projets est d’autant plus faible que l’horizon temporel de leur évaluation est réduit et qu’ils sont considérés isolément. Pour qu’une comparaison soit pertinente il faut déterminer des critères pertinents de commensurabilité, ce qui implique en général d’étendre l’horizon d’évaluation et de se situer au niveau de la branche ou de la filière mais non pas à celui du seul projet individuel. Par nature l’évaluation marchande qui domine dans une logique de marché, ne peut prendre en compte cette forme de mutualisation des risques comme des profits.
Enfin, il faut se demander si la cause de l’échec d’un projet se trouve bien dans l’intervention publique, et inversement si le succès d’un autre projet dépend bien du rôle du marché dans la prise de la décision. Si on reprend l’exemple de Concorde , les causes de l’échec commercial sont la mise en place d’une réglementation américaine empêchant l’exploitation normale de cet avion aux États-Unis, et la hausse du coût des carburants qui a rendu l’exploitation de cet avion non rentable. La première cause était parfaitement imprévisible du point de vue du marché. La seconde met en cause les études commerciales réalisées avant la construction de l’avion. Mais, ces études ont été similaires à celles que commandent des sociétés privées. Dans la mesure où la hausse des coûts du carburant s’est manifestée à un stade de la construction où il était devenu impossible de modifier le dessin initial, si le financement avait été laissé au marché le résultat n’aurait pas été différent.
Un contre-exemple est donné par le financement du tunnel sous la Manche. En laissant au marché le soin de financer cette opération (il faut le signaler, c’était une exigence du gouvernement britannique), on a demandé au marché d’évaluer un risque unique, c’est à dire un risque sur lequel il n’y avait pas de précédent. Il en a résulté une sous-évaluation initiale des coûts, qui a obligé la société Eurotunnel à trouver des financements complémentaires dans des conditions tellement coûteuses que la rentabilité finale du projet en a été affectée. Un financement public, relayé par des emprunts d’État, aurait considérablement réduit la rente que les banques ont pu lever sur cette opération. Dans ce cas, par contre, il est clair que c’est le recours au marché comme mode d’initiation du projet, qui est fautif, même si les difficultés techniques rencontrées dans le déroulement du projet, elles, ne sont pas imputables au marché. En demandant au marché d’initier un projet qu’il ne pouvait évaluer, on laissait la porte ouverte à des phénomènes de défection de la part de certains acteurs, de report des risques sur certaines parties de la filière technique, et de prises de rente. Une évaluation comparative de projets implique que les causes du succès ou de l’échec soient établies et qu’elles soient pertinentes du point de vue de la nature différente des projets. Si ces causes sont en réalités transparentes quant à cette nature, alors la comparaison des succès et échecs perd son sens.
Une comparaison entre l’interventionnisme public et le jeu du marché, si on la situe non plus sur le plan théorique mais sur celui de la vérification empirique, fait émerger plusieurs règles.
La comparabilité est douteuse et ceci biaise les arguments en faveur du marché sans que cela corresponde à une supériorité réelle en terme d’efficacité. La commensurabilité est difficile à établir, et le résultat peut changer du tout au tout si on regarde des projets isolés ou si au contraire on analyse une politique continue, menée sur longue période au niveau de la branche. L’analyse des échecs comme des succès se fait souvent sans que les causes de ces derniers soient réellement identifiées et sans que l’on ait évalué si elles étaient en relation avec la nature du processus de prise de décision.
Les défauts méthodologiques des analyses comparatives des projets issus de politiques publiques face à des projets initiés par des logiques de marché rendent les conclusions de ces analyses hautement contestables. Les échecs traditionnellement invoqués de la politique industrielle renvoient plus à des méthodes de présentation des faits, autrement dit comment on choisit de raconter une histoire industrielle particulière, qu’à une vérité d’ordre scientifique. Les arguments empiriques ne sont donc pas plus convaincants que les arguments théoriques.
C/ Les enseignements d’un débat
Si on reprend de manière plus sereine le débat sur le rôle de la politique publique face aux incitations du marché, on peut considérer que l’on est plus en présence de complémentarités que d’oppositions. Il faut ici remarquer que les pays qui ont connu depuis 1945 les taux de croissance les plus élevés, que ce soit en Europe ou en Asie, ont combiné des économies de marché avec de fortes interventions publiques et des politiques industrielles très actives.
Le marché est un facteur d’incitation à l’activité entrepreneuriale d’autant plus efficace que cette activité se déroule dans un cadre institutionnel stabilisé, avec des risques calculables, et sur des innovations aux effets prévisibles. Dans ces conditions le marché apparaît indiscutablement comme plus efficient qu’une intervention publique discrétionnaire. Inversement, quand la commensurabilité des effets d’un investissement n’est pas possible dans le temps défini par les règles de la comptabilité, quand les risques ne sont pas évaluables, quand les innovations sont de nature à engendrer des discontinuités significatives et quand l’incertitude sur le futur apparaît comme très importante, le recours au marché comme facteur d’incitation peut être source d’inefficacités importantes. L’intervention publique est d’autant plus efficace qu’elle est un facteur de stabilisation des anticipations des agents, qu’elle contribue à créer une meilleure prévisibilité du futur et qu’elle permet une bonne mutualisation des risques accompagnant des projets dont les effets de diffusion sont importants.
Ces différents éléments mettent alors en évidence des limites dans les conditions d’exercice de l’intervention publique dans le domaine industriel. Comme elle est d’autant plus importante que la commensurabilité des éléments du projet et de ses effets est faible, une décision purement technique peut être dangereuse. La création d’espaces de débats et de controverses permettant de faire apparaître les éléments qui ne sont pas spontanément mesurables est un facteur décisif de l’efficacité de l’intervention publique. Ces espaces peuvent être largement ouverts (le Parlement) comme ils peuvent être réduits aux partenaires professionnels. Il n’en reste pas moins que la possibilité de confronter les différents intérêts est non seulement un facteur de légitimité de la décision mais aussi un facteur de son efficacité technique. Dans la mesure où l’intervention publique a pour objet de réintroduire du prévisible et du stable pour faciliter les décisions des agents privés, elle doit être continue. Une politique industrielle qui changerait de direction tous les ans ou tous les deux ans serait à cet égard la pire des choses. Une fois une décision prise, la continuité dans l’exécution d’une politique est importante. Ceci n’implique pas que les instruments de mise en œuvre de cette politique ne puissent évoluer, et être adaptés en fonction des circonstances. Cependant les orientations générales, et les niveaux d’engagements de l’État doivent avoir une lisibilité et une stabilité sur des périodes relativement longues.
Si on reprend la formule des économistes libéraux, l’État ne peut certes pas choisir aujourd’hui les vainqueurs de demain. Mais il peut éduquer aujourd’hui ceux qui seront les vainqueurs de demain et donner aux faibles d’aujourd’hui la possibilité d’être forts demain. Dans la mesure où cette possibilité est réelle, elle devient un impératif moral et politique. Un État qui aurait la possibilité de donner aux agents économiques résidant dans son territoire de compétence les moyens d’être plus efficaces et qui n’userait pas de ces moyens faillirait au pacte économique implicite qui le lie à ces agents sous la forme de la collecte fiscale.
2. Politique industrielle et entreprises publiques
L’animation d’une politique industrielle active est souvent associée à la place du secteur public dans l’industrie. Ceci n’est pourtant pas une règle générale. Certains pays ont connu des politiques industrielles particulièrement actives avec des secteurs publics relativement faibles (c’est le cas du Japon ou des États-Unis dans les années 50 et 60). En France, paradoxalement, la politique industrielle a été remise en cause dans les années quatre-vingts, au moment même où la part des entreprises publiques avait fortement augmenté. S’il n’y a donc pas de relation directe de cause à effet, on ne peut cependant évacuer la question du secteur public dans la mise en œuvre d’une politique industrielle.
Depuis les années quatre-vingts, les entreprises publiques ont été mises en cause dans la plupart des pays européens. Le mouvement des nationalisations en France en 1982 apparaît ainsi, rétrospectivement, comme une aberration dans un contexte international marqué par une montée de l’idéologie libérale. Par un ironique retournement des valeurs et des discours, la politique industrielle devient désormais essentiellement une politique des privatisations et du démantèlement des services publics. Les maître-mots sont démonopolisation et renforcement de la concurrence. Ce retournement s’appuie sur une argumentation théorique qui a été utilisée tout autant dans le cas des économies européennes que pour justifier les privatisations massives dans les économies en transition. Si la condamnation des entreprises publiques semble faire partie du consensus occidental actuel, on peut se demander s’il n’y a pas un effet de mode plus qu’une justification théoriquement fondée. De ce point de vue, les différents thèmes de cette argumentation libérale sont loin d’être aussi convaincant que le prétendent les partisans des privatisations massives.
A/ Les entreprises publiques sont elles inefficaces?
Les principaux pays européens ont connu, à partir de la seconde moitié des années quatre-vingts, des vagues successives de privatisation des entreprises publiques. Les grands secteurs publics industriels ou bancaires, qui avaient caractérisés les économies européennes depuis 1945, sont donc en train de disparaître. Ce mouvement a précédé les privatisations dans les économies en transition. Il a souvent servi de modèle, au moins en ce qui concerne les arguments employés pour justifier l’abandon du concept d’entreprise publique. Le premier argument invoqué est celui de l’incitation. Une entreprise publique serait un cadre moins favorable à l’incitation de son personnel qu’une entreprise privée. Les arguments maintes fois répétés sur ce point dans la littérature économique sont cependant loin d’être irréfutables. Tout d’abord, le problème de l’incitation peut relever, comme l’a montré J. Stiglitz, de la notion de concurrence plus que de celle de la propriété[1]. La théorie de l’incitation repose implicitement sur l’idée d’un propriétaire assurant lui même la gestion de son capital, c’est à dire l’image de l’entreprise industrielle que l’on a héritée du XIXème siècle. Si cela correspond encore assez bien aujourd’hui au cas des Petites et Moyennes Entreprises ou PME, il est plus discutable que l’on puisse généraliser le raisonnement quand l’entreprise est une grande organisation[2]. La question que l’on peut alors se poser est celle de la répartition de l’activité entre très grandes entreprises et les PME. Ces dernières sont souvent des entreprises fortement innovantes, avec des capacités de réaction aux changements économiques qui sont surprenantes. Néanmoins, les PME qui connaissent les succès les plus importants sont souvent appelées à grossir et à changer de catégorie. Des branches comme l’électronique et l’informatique sont bien connues pour de tels exemples. Par ailleurs, les PME ne peuvent se développer que si les coûts initiaux d’investissement sont modérés. Si on est en présence de coûts importants, alors la taille de l’entreprise, sa surface financière globale, deviennent des facteurs essentiels dans sa capacité à innover. Le domaine de l’industrie pharmaceutique en est un bon exemple, car les coûts de recherche et de certification des nouveaux médicaments deviennent tels aujourd’hui que même des entreprises de taille moyenne ne peuvent suivre les géants internationaux.
On peut certainement considérer qu’un objectif légitime de la politique économique est de favoriser la constitution d’un tissu d’entreprises intégrant à la fois des PME et des grandes entreprises, en fonction de la nature et des coûts des investissements suivant les activités. Il est cependant douteux que la privatisation de grandes entreprises publiques soit un instrument efficace de ce point de vue.
Il faut alors invoquer une autre théorie, celle la corporate governance, pour justifier la mode actuelle des privatisations. On peut alors montrer que la bonne utilisation du capital dépend soit de l’existence de certaines structures du marché des titres de propriété, soit de la présence d’un système bancaire efficace[3]. A ce stade du raisonnement notons tout de suite que quelle que soit la validité de la théorie de la corporate governance sur laquelle on peut avoir de nombreux doutes[4], il est clair qu’il n’y avait en Russie en 1992 (et il n’y a d’ailleurs toujours pas en 1995), aucune des deux institutions nécessaires pour cette théorie[5]. Or ce point est clairement essentiel. Contrairement à l’opinion du courant dominant chez les économistes, on soutient ici, en accord avec des auteurs se réclamant de l’héritage hayékien, que le soi-disant comportement rationnel de l’agent économique n’est pas une qualité intrinsèque de ce dernier[6]. Cette hypothèse est en effet parfaitement idéaliste. Il est à la fois plus rigoureux et plus opératoire de penser que les agents agissent de manière cohérente à des systèmes de règles et d’institutions. Si le système capable de susciter les comportements recherchés n’est pas en place, il est vain d’espérer trouver les dits comportements. Invoquer la privatisation au nom de la théorie de l’incitation ou de la corporate governance dans des économies qui, comme la Russie, n’avaient pas les institutions et les règles adéquates, a relevé de l’aveuglement idéologique. La question alors est moins celle de la privatisation que celle de l’établissement de droits de propriété vérifiables, pour des propriétaires privés comme pour l’État.
Par ailleurs, il faut ajouter que l’idée même qui lie l’efficacité économique au contrôle du propriétaire est très discutable, et repose sur l’incompréhension de la dimension purement organisationnelle de l’entreprise[7]. Si celle-ci est une organisation de grande taille, les membres de cette organisation tout comme les clients ont un intérêt commun à son bon fonctionnement. Penser par exemple que les salariés voudront exploiter l’entreprise en exigeant perpétuellement les salaires les plus élevés possibles est contradictoire avec l’idée d’un salarié qui doit arbitrer entre un salaire présent, une espérance de salaire futur et un risque de chômage. En fait, on peut bien rencontrer des comportements suicidaires de salariés, mais seulement si ces derniers considèrent qu’il n’y a pas de lien entre l’effort qu’ils peuvent consentir aujourd’hui et les résultats qu’ils peuvent attendre, en matière de garantie personnelle d’emploi et de progression salariale, demain. C’est la rupture, ou la menace de rupture, de la continuité de l’organisation de manière imprévisible qui engendre le comportement de défection dans lequel il devient rationnel d’exiger les hausses les plus fortes possibles de salaire au nom d’un tiens vaut mieux que deux tu l’auras. Or, cette imprévisibilité peut justement provenir d’une situation de crise induite soit par une dépression très forte, soit par une déstabilisation du cadre antérieur à la suite d’une ouverture brutale à la concurrence internationale. Certaines des mesures mises en place par les libéraux au nom de l’efficience économique peuvent alors se transformer en leur contraire. Par ailleurs il faut ajouter qu’une représentation des intérêts des consommateurs, soit à travers le jeu de la concurrence soit par leur présence effective au sein du conseil d’administration de l’entreprise, peut aussi constituer une incitation forte à l’amélioration du fonctionnement de l’organisation en question. Plusieurs exemples concrets montrent que les théories de l’incitation ou de la governance sont loin d’être en la matière le dernier mot. Une étude sur la Pologne indique que les entreprises publiques se sont restructurées aussi bien et parfois mieux que les entreprises privées[8]; un autre montre que leur rôle dans l’économie va rester fondamental[9]. De même, un étude faite en Russie sur la région de Tambov signale que les nouveaux propriétaires privés n’ont pas un comportement différents de celui des entreprises d’État[10]. Enfin, il faut signaler que, pour des auteurs japonais cités et commentés par C. Johnson, c’est l’indépendance de l’entreprise japonaise vis-à-vis des propriétaires qui est à la source de son efficacité[11].
La faiblesse de l’argumentaire en faveur de privatisations systématiques au nom de l’efficacité économique est flagrant, que ce soit dans le cas général et plus encore dans le cas particulier de la Russie, en raison de l’absence des bases institutionnelles et règlementaires permettant un bon fonctionnement des entreprises privées.
Dans la majorité des cas de figure invoqués, la nature du propriétaire est indifférente quant aux résultats finaux. Le seul critère réellement pertinent n’est pas celui du statut de la propriété mais de la transparence des droits de propriété. Même ici, l’exemple japonais peut être invoqué pour soutenir que le pouvoir de l’actionnaire n’est pas nécessairement une bonne chose par rapport au pouvoir du gestionnaire professionnel.
Ce qui est économiquement significatif cependant est la répartition entre petites et grandes entreprises dans un secteur donné. Là où les investissements initiaux sont faibles, mais la rapidité de réaction essentielle, une structure favorisant les petites et moyennes entreprises apparaît comme plus efficace. Là où les investissements initiaux sont très lourds et où les politiques d’innovation reposent sur des actions continues sur de longues périodes, les très grandes entreprises sont plus efficaces. La nationalisation peut, alors, être un instrument pour accélérer la concentration industrielle.
B/ Le mirage de la démonopolisation
Une autre ligne d’argumentation fréquemment invoquée pour justifier les privatisations est le thème de la démonopolisation de l’économie. La concurrence étant postulée le principe même de l’efficacité économique, tout ce qui peut passer pour une limitation de cette dernière est évidemment considéré comme néfaste. Ceci conduit donc à mentionner la question importante des services publics et des monopoles naturels.
La tendance actuelle de l’économie standard consiste à prôner la privatisation des entreprises qui correspondent à ces situations. Le gouvernement russe, et en particulier sa frange la plus libérale, a évidemment repris à son compte ce discours. Or, cette approche néglige un certain nombre de problèmes. Le premier est celui de la spécificité des actifs employés dans ces activités. On parle de spécificité en ce qui concerne le capital et les compétences quand on considère qu’ils ne peuvent pas être réemployés dans d’autres activités sans voir leur valeur fortement baisser[12]. Si, donc, une activité nécessite des actifs matériels et humains fortement spécifiques, le processus de privatisation qui passe par des mises aux enchères périodiques du droit de franchise de l’opérateur privé, méthode recommandée dans le cas des services publics et monopoles naturels[13], cesse d’être un processus de concurrence. En effet, la société privée qui aura obtenu le droit de franchise pour la première période aura fait évoluer le capital et ses compétences de telle manière qu’elle disposera d’un avantage compétitif important sur ses concurrents futurs, sauf si la période entre les enchères est courte. Mais si tel est le cas, l’entreprise franchisée ne peut avoir de politique de développement à long terme. On voit donc que les enchères dans un processus d’attribution de franchise ne permettent pas une réelle concurrence et n’améliorent pas la situation par rapport à un opérateur public[14].
Un second problème réside dans l’incertitude quant aux coûts des investissement et aux délais de réalisation dans la construction de certaines infrastructures[15]. Ce problème peut être suffisant pour justifier le maintien de certains monopoles, et en tous les cas pour obliger à aborder la question de la dérèglementation avec une certaine prudence. En effet, pour qu’un opérateur privé puisse financer des investissements importants, il doit soit procéder à des augmentations de capital, soit emprunter sur le marché des capitaux. Il aura alors tendance à évaluer au plus juste les coûts. Si on se place dans le cadre de grands investissements, on est en réalité en présence d’opérations qui sont uniques et sur lesquelles l’incertitude quant aux délais d’achèvement et à leurs coûts, tout comme à l’évolution des coûts relatifs des autres systèmes potentiellement concurrents, sont considérables. On retrouve ici les problèmes de commensurabilité évoqués plus haut. On peut donc considérer que la combinaison d’incertitudes pesant sur les coûts réels des investissements, sur les évolutions des prix relatifs en raison de l’irruption ou de la maturation de technologies nouvelles, d’investissements fortements spécifiques et à longue durée de vie, rend impossible l’établissement d’un contrat complet entre la puissance publique et le franchisé éventuel. Dans ce cas, l’établissement d’un contrat de long terme similaire à une règlementation d’un service public est une solution préférable[16]; ceci retire bien sur son intérêt à la privatisation. Un troisième problème réside dans l’impossibilité de mesurer l’accroissement de richesse induit par la mise en oeuvre de certains services alors qu’il est possible d’en mesurer le coût. Cette asymétrie de mesurabilité conduit à rationner l’offre de ces services alors que l’on est peut-être dans une situation de rendements croissants.
La logique de privatisation et de dérèglementation à tout va, que l’on constate non seulement dans le cas de la Russie mais aussi en Europe occidentale, repose sur des hypothèses très restrictives: des actifs non spécifiques, une capacité à prévoir tant les coûts que les délais et enfin une possibilité de mesurer aussi bien l’accroissement de richesse pour la société que le coût du service. Quand ces hypothèses ne sont pas réunies, la démonopolisation et la privatisation conduisent à des situations d’inefficience graves. Or, dans le cas de la transition, les changements structurels, l’imperfection des structures financières et les mutations de l’ensemble de l’économie ne font que renforcer les obstacles qui existent déjà naturellement à la vérification de ces hypothèses.
C/ Le risque de la prise de rente
Outre les arguments purement économiques, les privatisations sont souvent justifiées au nom d’arguments sociologiques ou anthropologiques. On suppose ici qu’une structure de propriété d’État favorise l’apparition de comportements de prise de rente. La propriété publique servirait alors d’alibi à des intérêts privés ou sectoriels, qui utiliseraient les moyens de l’État pour détourner à leur profit une partie de la richesse nationale.
Le problème de l’abus de la propriété publique est lui tout à fait réel. Il n’est cependant pas vraiment différent de celui de la propriété privée. De nombreux exemples montrent que des dirigeants d’entreprises privées peuvent avoir un comportement de “preneur de rente” tout aussi affirmé que si l’entreprise était nationalisée. Si on regarde la multiplication des instructions judiciaires en France portant sur des délits comme l’abus de bien social ou la corruption, on peut constater que les entreprises privées sont largement présentes. La question ici est tout d’abord celle de la collusion. Quand les élites économiques et politiques se mélangent sans contrôle public (parlementaire ou par le biais des tribunaux), les occasions de prise de rente se multiplient. Par ailleurs, il est indiscutable qu’un État faible, à l’administration désorganisée, n’a guère les moyens de se faire respecter.
Il serait donc dangereux de croire que la privatisation puisse être en ce cas une panacée. Elle n’est une solution préférable qu’à la condition toutefois que l’on puisse montrer que le processus de mise en place des institutions permettant un contrôle réel sur les entreprises privées se fasse plus vite que le processus de reconstruction de l’État. Or, ces institutions, qu’il s’agisse de celles garantissant une égalité devant la concurrence, une égalité dans l’accès devant les ressources financières ou les réseaux de commercialisation, ou de celles permettant de trancher les litiges suivant la loi et non la fortune, impliquent la reconstruction de l’État. Le marché ne produit des institutions qu’une fois qu’il est lui même organisé, c’est à dire qu’il bénéficie d’un cadre juridique et institutionnel que seul l’État peut fournir. Historiquement, ce sont les États qui ont permis les développements du marché et non l’inverse.
On peut alors soutenir que le comportement de “preneur de rente” est bien mieux combattu par la mise en place d’une identification de l’agent avec son organisation, c’est à dire par le rétablissement d’une prévisibilité de long terme quant aux répercussions de son comportement présent sur sa situation future. Il est parfaitement possible que dans un pays où la culture est celle d’un État faible et soumis à l’arbitraire la privatisation soit un élément pour créer cette identification. Le cas est cependant très différent dans d’autres pays, en particulier si les notions de compétence technique et professionnelle y sont fortement valoriséeq dans l’administration.
Ceci suggère alors un autre argument en faveur de la privatisation. Si l’État n’est pas démocratique, et si l’administration publique peut être capturée par des intérêts particuliers, alors on peut s’attendre à un développement des attitudes inefficaces[17]. les systèmes dictatoriaux sont souvent accompagnés d’une forte corruption, justement en raison du manque de contrôle sur les agents de l’État.
Par ailleurs, les entreprises qui restent dans le domaine publique doivent être soumises à des règles de gestion claires, et vérifiables. Un statut de l’entreprise publique (comme ceci existe en France ou en Italie) est indispensable. La création de cours des comptes régionales indépendantes, chargées d’enquêter sur les pratiques financières des fonctionnaires et des administrations est une nécessité, de même que la possibilité juridique pour ces cours des comptes de transmettre les dossiers litigieux à la justice.
D/ Les effets pervers des privatisations
De ce que l’on vient de lire on peut tirer la conclusion que la privatisation n’est pas une panacée et ses effets pervers ont été largement sous-estimés quand ils ne sont pas ignorés.
On a largement oublié que tout transfert de patrimoine crée de fortes irréversibilités. Il doit donc être équitable au sens où il doit laisser des opportunités au plus grand nombre. Ce que l’on a vu à l’œuvre en Russie ne le fut nullement[18]. Les petites privatisations ont abouti à des collusions manifestes entre les organes de privatisation et la mafia. Elles ont abouti à gangrener complètement le secteur de la distribution. Ainsi, au printemps de 1994, des fermes de la région de Tambov ne pouvaient vendre leurs produits à Moscou tout simplement parce qu’elles ne trouvaient pas de revendeurs. Ces derniers, sous le contrôle des mafias locales, n’acceptaient de distribuer que des produits alimentaires importés sur lesquels les chefs mafieux touchent un gros pourcentage. Or, les réseaux de distribution sont un maillon fondamental du développement sain de l’économie. Une large part du succès de l’économie japonaise a reposé sur l’organisation de ces réseaux, tant à l’échelle nationale qu’à l’échelle internationale[19].
Un autre effet pervers est lui directement macro-économique. Quand on privatise avant de restructurer, il est évident que ce sont les entreprises les plus rentables qui sont acquises en priorité. L’État se retrouve donc avec les firmes en déficits, les canards boiteux au moment même où il essaye de réduire son propre déficit[20]. Si il procède à des liquidations massives, il prend le risque d’induire une nouvelle dépression économique, dont le poids, sous la forme de l’indemnisation des chômeurs, lui reviendra. Qui plus est, dans une économie qui n’est pas celle des modèles mathématiques avec la parfaite substituabilité des produits que l’on y postule habituellement, la mise en liquidation massive d’entreprises non rentables peut acculer à la faillites des fournisseurs qui, eux, étaient performants. Ceci a été admis par les auteurs d’un ouvrage récapitulant les divers problèmes liés à la création des marchés dans les économies en transition.
Un programme massif de liquidations et de licenciements est aussi difficile à justifier d’un pur point de vue économique. Dans une économie déjà en train de s’effondrer, et où il n’existe aucune sphère nouvelle d’activité assez importante et dynamique pour amortir le “choc de liquidation” et absorber le chômage induit, des fermetures systématiques ne peuvent qu’approfondir la contraction de l’activité et ainsi ne sauraient nullement renforcer la crédibilité des réformes ou inspirer la confiance dans l’état des affaires [21].
La question de la privatisation doit être dépouillée des illusions comme du dogmatisme que l’on y trouve trop souvent. La question fondamentale reste celle du type de fonctionnement de l’entreprise que l’on veut favoriser et de la dureté des droits de propriété, que ce soit ceux des agents privés ou de la puissance publique[22]. L’objectif du développement d’un secteur privé aurait certainement été mieux servi par des aides systématiques à la création de nouvelles entreprises. Ceci aurait permis de reconstituer par le bas un tissu économique et industriel qui reste toujours en Russie très déséquilibré. Ces nouvelles entreprises auraient promu l’esprit d’entreprise que l’on prétendait vouloir développer bien plus sûrement que la privatisation des immenses firmes d’État. Il faut cependant ajouter que les PME. sont bien plus vulnérables à une politique financière rigoureuse que ces grandes firmes[23]. De fait, en Pologne, la “thérapie de choc” a bien plus pénalisé les entreprises émergentes que le secteur d’État[24]. On retrouve ici les conséquences des erreurs antérieures de la politique des libéraux. Enfin, il apparaît, ainsi que le montre L. Taylor, que l’on a sous-estimé les interactions positives qui peuvent justement exister entre un secteur de grandes entreprises publiques et un secteur de P.M.E./P.M.I. émergeantes[25].
Le maintien d’un secteur public dans l’industrie ou les services financiers est parfaitement justifiable dans le cadre d’une économie de marché. La taille de ce secteur n’est pas nécessairement le critère le plus important de son efficacité dans la mise en oeuvre d’une politique industrielle active. La dimension du secteur public, les points où il doit être développé ou au contraire réduit, sont les conséquences des axes et des priorités de la politique industrielle et non l’inverse.
[1] J.Stiglitz, Wither Socialism ? , MIT Press, cambridge, mass;, 1994.
[2] M.Jensen and W.Meckling, « Theory of the firm: managerial behavior, agency costs and capital structure », in Journal of Financial Economics , n°3/1976, pp 305-360. E.Fama, « Agency problem and the theory of the firm » in Journal of Political Economy , n°88, 1980.
[3] M. Jensen et W. Meckling, “Theory of the Firm: Managerial Behavior, Agency Costs and Ownership Structure”, op.cit..
[4] A.H. Amsden, J. Kochanowicz et L. Taylor, The Market Meets its Match, op.cit., pp.130-137.
[5] Voir EBRD, Transition Report 1995, EBRD, Londres, septembre 1995, pp. 131-135.
[6] Sur ce point, W.N.Butos and R.G.Koppl, « Hayekian Expectations: Theory and Empirical Applications », in Constitutional Political Economy, vol. 4, n°3/1993, et R.G.Koppl, « Animal Spirits » in Journal of Economic Perspective, Vol.5, n°1/1991.
[7] P. Fridenson, « Les organisations, un nouvel objet », in Les Annales ESC , N°6/1989.
[8] B.Pinto, M.Belka & S.Krajewski, « Transforming State Enterprises in Poland: Microeconomic Evidence on Adjustment », World Bank, Working paper WPS 1101, Washington, Dc., 1993, miméo.
[9] A. Dudzinski, “Le secteur public en Pologne après quatre années de transition”, in Revue d’Études Comparatives Est-Ouest, vol.26, n°2/1995, juin, pp. 85-112.
[10] J.Sapir, « Transformations structurelles dans la région de Tambov », Rapport de Mission, CEMI-EHESS, Paris, Juin 1994, Miméo.
[11] C. Johnson, Japan, who governs?, Norton, New York & Londres, 1995.
[12] Cette notion d’actifs spécifiques a été développées dans B. Klein, R. Crawford et A. Alchian, “vertical Integration, Appropriable Rents and the Competitive Contracting System”, in Journal of Law and economics, vol. 21, 1978, pp. 297-326. Voir aussi, A. Alchian, “Specificity, Specialization and Coalitions” in Journal of economic Theory and Institutions , n°140, 1984, pp. 34-49, et O. Williamson, “Credible Commitments: Using Hostage to Support Exchange”, in American Economic Review, vol.73, n°2, 1983, pp.519-531.
[13] Voir H. Demsetz, “Why Regulate Utilities”, in Journal of Law and Economics, vol. 11, 1968; O. Williamson, “Franchise Bidding for Natural Monopolies-In General and with Regard to CATV”, in Bell Journal of Economics, vol. 7, n°73, 1976.
[14] Telle est en particulier la thèse défendue par O. Williamson dans “The Logic of Economic Organization”, in O.E. Williamson et S.G. Winter, (edits.), The Nature of the Firm. origins, Evolutions and Development, Oxford University Press, Oxfor et New york, 1993, p.99. Voir aussi la critique du franchising dans O. Williamson, “Franchise Bidding for Natural Monopolies-In General and with Regard to CATV”, op.cit..
[15] Le problème des structures et complémentarités dans les investissements est aussi invoqué pour mettre en doute certaines déreglementations et privatisations; voir P. Joskow et R. Schmalensee, Markets for Power: An Analysis of Electric Utility Deregulation, MIT Press, Cambridge, Mass., 1983.
[16] P.J. Joskow, “Asset Specificity and the Structure of Vertical Relationships: Empirical Evidence” in O.E. Williamson et S.G. Winter, (edits.), The Nature of the Firm. origins, Evolutions and Development, op.cit., pp. 117-137.
[17] J.Kornaï, The road to a Free Economy – Shifting from a Socialist System: the Example of Hungary , Norton, New York, NY, 1990.
[18] Sur la criminalisation de l’économie russe à la suite des privatisations, « Interview d’Igor Birman par la rédaction du Courrier des pays de l’Est sur la situation en Russie », in Le Courrier des pays de l’Est, mai 1994.
[19] M.Y. Yoshino & T.B. Lifson, The Invisible Link – Japan ‘s Shogo Shosha and the Organization of Trade , MIT Press, Cambridge, Mass., 1986.
[20] S.Islam, « Conclusion: Problems of Planning a Market Economy », in S. Islam & M. Mandelbaum, (edits.), Making Markets – Economic Transformation in Eastern Europe and the Post-Soviet States , Council on Foreign Relations, New York, 1993, p.194.
[21] S.Islam, « Conclusion: Problems of Planning a Market Economy », op.cit., p.197.
[22] Argument développé par G.Yavlinsky & S.Braginsky, « The Inefficiency of Laissez-Faire in Russia: Hysteresis Effects and the Need for Policy-Led Transformation », in Journal of Comparative Economics , Vol. 19, n°1, août 1994.
[23] M.Gertler & S.Gilchrist, « Monetary Policy, Business Cycles and the Behavior of Small Manufacturing Firms », in Quarterly Journal Of Economics, Vol.CIX, n°2/1994, May.
[24] Y.Zlotowski, « Politique Monétaire et thérapie de choc en Pologne: les limites de l’expérience 1990-1991 », in Economie Prospective Internationale, n°53, 1er trimestre 1993.
[25] L.Taylor, « The Market Met its Match: Lessons for the Future from the Transition’s Initial Years » in Journal of Comparative Economics , Vol. 19, n°1, août 1994.
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Ses travaux de chercheur se sont orientés dans trois dimensions, l’étude de l’économie russe et de la transition, l’analyse des crises financières et des recherches théoriques sur les institutions économiques et les interactions entre les comportements individuels. Il a poursuivi ses recherches à partir de 2000 sur les interactions entre les régimes de change, la structuration des systèmes financiers et les instabilités macroéconomiques. Depuis 2007 il s'est impliqué dans l’analyse de la crise financière actuelle, et en particulier dans la crise de la zone Euro.
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élections	Jacques SapirDiplômé de l'IEPP en 1976, a soutenu un Doctorat de 3ème cycle sur l'organisation du travail en URSS entre 1920 et 1940 (EHESS, 1980) puis un Doctorat d'État en économie, consacré aux cycles d'investissements dans l'économie soviétique (Paris-X, 1986).
A enseigné la macroéconomie et l’économie financière à l'Université de Paris-X Nanterre de 1982 à 1990, et à l'ENSAE (1989-1996) avant d’entrer à l’ École des Hautes Études en Sciences Sociales en 1990. Il y est Directeur d’Études depuis 1996 et dirige le Centre d'Études des Modes d'Industrialisation (CEMI-EHESS). Il a aussi enseigné en Russie au Haut Collège d'Économie (1993-2000) et à l’Ecole d’Économie de Moscou depuis 2005.
Il dirige le groupe de recherche IRSES à la FMSH, et co-organise avec l'Institut de Prévision de l'Economie Nationale (IPEN-ASR) le séminaire Franco-Russe sur les problèmes financiers et monétaires du développement de la Russie.
Présentation	Ce carnet a pour fonction de rendre accessible mes travaux, qu’il s’agisse de working papers, de note de positionnement ou de notes brèves, portant sur l’économie européenne et sur la Russie. Il comprend des textes qui portent à la fois sur la crise de l’Euro et les origines de cette crise et sur l’économie de la Russie (depuis les problèmes macroéco- nomiques jusqu'à ceux de l'économie régionale, en passant par la finance). _____________________
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