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Towards a Post-MINUSTAH Haiti: Making an Effective Transition
Vers une Haïti post-MINUSTAH : mener la transition à bien
Rapport Amérique Latine/Caraïbes Nº44
SYNTHESE ET RECOMMANDATIONS
La Mission des Nations unies pour la stabilisation en Haïti (MINUSTAH) marque sa huitième année de présence dans le pays. Les discussions autour de son éventuel retrait se sont intensifiées avec la première année de présidence de Michel Martelly. L’opposition à la mission est due à plusieurs facteurs : la fierté nationale, l’exas­pération causée par l’épidémie de choléra liée aux Cas­ques bleus et la médiatisation entourant les abus inacceptables de certains membres de la force. Cependant, même les critiques de la MINUSTAH admettent que les faibles effectifs de police sur l’ile ne peuvent garantir la sécurité nécessaire à la protection des citoyens, de la loi et au renforcement de la stabilité politique. La question primordiale n’est pas tant de savoir si la MINUSTAH devrait quitter le pays ou non, mais plutôt quand et surtout ce qui devrait changer en Haïti et dans la structure et le mandat de la mission. Il convient également de réfléchir à la conduite à adopter pour qu’un retrait planifié permette le renforcement des institutions, la stabilité et le développement à long terme. Le 8 mars 2012, le Conseil de sécurité des Nations unies a salué les progrès en Haïti et a confirmé le début d’un retrait militaire de la MINUSTAH, pour ainsi retourner aux effectifs antérieurs au séisme destructif qui a secoué l’ile en janvier 2010. Préalablement au renouvellement en octobre du mandat de la mission et aux discussions préliminaires prévues pour août, un consensus doit être établi entre l’ONU, les pays d’Amérique latine, qui fournissent la majorité des troupes, les autres contributeurs internationaux, les bailleurs de fonds et la nation haïtienne. Celui-ci doit être construit sur une analyse objective de la performance passée de la MINUSTAH, des priorités pour la restructuration, de l’insta­bilité politique persistante en Haïti, de la faiblesse des institutions et de l’extrême pauvreté.
Haïti reste marquée par une crise économique, politique et sociale profonde. En dépit de la présence déjà ancienne de 12 000 militaires et policiers de l’ONU et de la reprise importante de l’aide post-séisme, les progrès accomplis en matière de reconstruction, de développement et d’Etat de droit sont décevants. Haïti a besoin de doubler, au minimum, ses effectifs actuels de police, de leur donner une formation adéquate et de vérifier leurs antécédents. Des policiers capables de protéger leurs citoyens et leurs frontières des menaces intérieures et de la criminalité transnationale doivent être déployés. Un deuxième plan quinquennal de développement de la police nationale doit être adopté et mis en œuvre pour accompagner cette croissance d’effectifs. De plus, la police doit faire partie d’un système judiciaire professionnel et structuré solidement ancré dans un Etat de droit. Le gouvernement Martelly devrait suspendre la reconstitution de l’armée jusqu’à ce que ces objectifs soient atteints.
Aussi bien le gouvernement haïtien que le Conseil de sécurité des Nations unies sont à la recherche d’une porte de sortie pour la MINUSTAH. Il serait cependant imprudent de précipiter un tel processus, considérant les sérieuses lacunes dans la consolidation de la sécurité et de la justice. Malgré les voix qui s’élèvent pour un départ plus rapide, il est peu probable que le retrait total doit ou devrait être accompli avant qu’une troisième passation de pouvoir pacifique et démocratique n’ait lieu à la fin de la présidence Martelly, dans cinq ans, ce qui devrait également coïncider avec l’achèvement du deuxième plan quinquennal de développement de la police.
Ni Haïti ni des bailleurs de fonds n’ont intérêt à voir un retrait précipité de la mission, mais la MINUSTAH doit être repensée et réorganisée. A l’appui d’exemples d’autres Etats, dont la transition a bénéficié de l’aide de l’ONU, tels que la Sierra Leone et le Libéria, la présence des Nations unies en Haïti devrait donner jour à une MINUSTAH reconfigurée, avec des troupes réduites mais encore effectives et une forte présence policière. Cette évolution transformera une mission à forte composante militaire, placée sous le Chapitre VII de la Charte des Nations unies, en une mission politique appuyée par le Conseil de sécurité d’ici la fin 2016. Cette dernière sera toujours en mesure de coordonner l’ensemble des agences des Nations unies sous la direction du représentant spécial du secrétaire général (RSSG) en vue d’appuyer un programme de consolidation de la paix intégré, établi avec le gouvernement haïtien. La MINUSTAH a accompli ce qui était sa raison d’être initiale, à savoir prévenir la menace potentielle d’un renversement du gouvernement par des acteurs violents et organisés. Elle a amélioré la sécurité dans une grande partie du pays, particulièrement en réduisant la violence armée à Cité Soleil et dans d’autres bidonvilles. La mission a également fourni un soutien inestimable aux opérations logistiques dans tout le pays, de la collecte et la distribution du matériel électoral en 2006, 2009 et 2010 au secours des sinistrés suite aux tempêtes de 2008 et au séisme de 2010.
La MINUSTAH doit penser au-delà de la stabilisation. Elle doit se concentrer, désormais, sur la consolidation de ses réalisations en fournissant un appui stratégique au renforcement des institutions de l’Etat de droit pour permettre l’essor de la reconstruction, des investissements privés et du développement. Elle doit également trouver une manière plus effective de travailler avec des institutions étatiques fragilisées, dont la composition partisane a causé, à plusieurs reprises ces dernières années, le dysfonctionnement du gouvernement haïtien. Une évaluation de la contribution de la MINUSTAH sur la stabilité du pays depuis 2004 et des avancées en matière de la reconstruction et de développement sont indispensables pour envisager une réduction durable des conflits et de la violence.
Ce rapport évalue l’impact de la MINUSTAH et étudie comment sa participation pourrait être améliorée. Il analyse également les options disponibles pour un retrait éventuel planifié de la mission, permettant aux autorités haïtiennes et à la communauté internationale de mieux faire face à un scénario post-MINUSTAH. De plus, il met en exergue des recommandations pour un programme de maintien de la paix orienté vers la sécurité, l’Etat de droit et la gouvernance, ainsi que pour une transition planifiée d’ici la fin de la présidence Martelly en 2016, à l’issue de laquelle la présence d’une mission de maintien de la paix des Nations unies ne devrait plus être nécessaire.
RECOMMANDATIONS Afin de préparer une transition et un transfert de responsabilités en bon ordre
Au Conseil de sécurité :
1. Incorporer dans le prochain mandat de la MINUSTAH, afin de construire les capacités de l’Etat haïtien, l’exigence d’un plan quinquennal de transition structuré, qui :
a) réduit le contingent militaire actuel issu du Chapitre VII (sous lequel est placé la MINUSTAH) au profit d’une force de police fiable dotée d’un renfort militaire afin d’éviter tout vide sécuritaire ;
b) évolue, à la fin des cinq prochaines années, vers une mission politique autorisée par le Conseil de sécurité qui met l’accent sur ​​le soutien à la consolidation de la paix et les besoins de développement en Haïti ; et
c) maintient le mandat du Chapitre VII pour encourager les pays impliqués à continuer de fournir des troupes, mais reconnait des progrès en considérant Haïti comme une plus faible « menace à la paix et la sécurité internationale dans la région ».
2. Exiger que chaque décision de réduction d’effectifs de la MINUSTAH fasse l’objet de discussions avec Haïti et les contributeurs de troupes, et repose sur une évaluation régulière des réalités sur le terrain et non sur le désintérêt ou la lassitude des donateurs. Au secrétaire général des Nations unies :
3. Exiger que la MINUSTAH, en collaboration avec l’équipe pays des Nations unies, conçoive un plan coordonné, à mettre en place sous la direction du représentant spécial du secrétaire général des Nations unies, pour soutenir les priorités du gouvernement, à savoir la consolidation de la stabilité et du développement en vue d’un éventuel transfert de responsabilité de la MINUSTAH aux acteurs nationaux.
4. S’assurer que les casques bleus des Nations unies ayant commis des crimes répondent de leurs actes, en établissant dans le Protocole d’accord – signé par chaque pays fournisseur de troupes – des normes communes contraignantes d’enquêtes, et en prévoyant la participation du bureau de contrôle interne de l’ONU, ainsi que des délais pour déterminer si une responsabilité pénale est engagée et, le cas échéant, conduire les poursuites appropriées et autres mesures nécessaires.
5. Réagir à l’épidémie de choléra en : a) formulant des excuses pour l’échec apparent de certaines unités à éliminer de façon appropriée les déchets humains liés au choléra, au-delà du débat scientifique quant à l’origine de l’épidémie ;
b) ordonnant à la MINUSTAH d’entreprendre des actions supplémentaires, en collaboration avec le gouvernement haïtien, pour réduire la propagation à court terme de la maladie à travers des campagnes de vaccination dans les régions reculées et l’amélioration de l’accès à l’eau potable et aux soins médicaux ;
c) réunissant des engagements supplémentaires des bailleurs de fonds pour un projet global de construction d’infrastructures sanitaires et hydrauliques se déroulant sur dix ans, recommandé dès à présent par l’Organisation panaméricaine de la Santé (OPS), l’Organisation mondiale de la Santé (OMS) et les ministères de la Santé d’Haïti et de la République Dominicaine ; et
d) informant régulièrement le Conseil de sécurité du rythme de la mise en œuvre des recommandations du groupe d’experts sur le choléra pour toutes les missions de paix.
Au Conseil de sécurité et au secrétaire général des Nations unies :
6. Adopter d’urgence une approche globale orientée vers le respect des droits humains pour les missions de maintien de la paix, comprenant des enquêtes systématiques sur tout nouvel effectif avant son déploiement, en conformité avec la politique de tolérance zéro de l’ONU.
Afin d’améliorer la contribution de la MINUSTAH
7. Recentrer le mandat de la MINUSTAH et reconfigurer la mission afin de mieux répondre aux besoins de développement d’Haïti et de contribuer au renforcement de la sécurité, au respect des lois et de la gouvernance en :
a) transférant plus de responsabilités à la police nationale haïtienne (PNH) pour assurer la sécurité des citoyens et l’aider à établir et mettre en œuvre un plan quinquennal d’expansion pour doubler la taille actuelle de sa force et améliorer considérablement ses performances ;
b) maintenant suffisamment d’unités de police constituées des Nations unies et une capacité de renfort militaire rapide pour se prémunir contre toute menace à l’ordre public dépassant la capacité d’action de la PNH ;
c) déployant un nombre nécessaire de policiers qualifiés de l’ONU, de préférence originaires des pays latino-américains cherchant à réduire leur contribution militaire, pour soutenir le développement de la PNH, en particulier en matière de contrôle et de sécurisation des frontières, de police communautaire, d’enquêtes de la police scientifique et de renforcement institutionnel et opérationnel ;
d) augmentant le nombre d’ingénieurs en génie militaire pour appuyer la reconstruction, particulièrement dans les communautés en proie à la violence et les zones ravagées par le séisme ;
e) recherchant l’accord du gouvernement sur un plan en matière de gouvernance et d’Etat de droit comprenant : l’intégration de la réforme de la police, de la justice et du système carcéral un lien étroit entre la réforme du secteur de la sécurité (RSS) et le contrôle aux frontières et des douanes ainsi que la réduction de la violence communautaire ; le soutien au renforcement des capacités de l’Etat pour la collecte de l’impôt, l’enregistre­ment des titres de propriété foncière et l’identi­fi­cation nationale des citoyens ; le soutien au nouveau Conseil électoral permanent (CEP) et la provision d’une assistance technique à l’organisation des réformes électorales, le renforcement des partis politiques et du Conseil ; l’accélération de la révision des codes pénal et d’instruction criminelle et l’accessibilité de ces réformes au grand public ; et la restauration de la force aux frontières de la MINUSTAH pour soutenir le gouvernement dans la relance de la Commission de développement frontalier; f) créant et mettant en œuvre un mécanisme adéquat de coordination des bailleurs de fonds pour assurer la disponibilité et une meilleure utilisation des fonds destinés aux réformes intégrées de la police, la justice et du système carcéral.
Aux autorités haïtiennes :
8. Augmenter le niveau de compréhension et de sensibilisation des citoyens haïtiens sur le bien-fondé et l’im­pact des amendements constitutionnels votés en mai 2011 et finalement publiés le 19 mai 2012.
9. Prendre des mesures concrètes en vue de l’organisation des élections sénatoriales, municipales et locales en s’assurant que le CEP fonctionne correctement, en installant son nouveau directeur général récemment nommé, en présentant la loi électorale révisée au parlement pour approbation, et en annonçant le calendrier électoral.
10. Concevoir et mettre en œuvre en étroite collaboration avec la MINUSTAH et le Programme de développement des Nations unies (PNUD) un plan de renforcement des capacités afin de permettre qu’Haïti acquière progressivement la responsabilité principale en matière de sécurité et de logistique lors des élections, qui est actuellement exercée par la MINUSTAH, du moins pour les scrutins postérieurs à l’élection présidentielle de 2015.
11. Articuler une stratégie claire de développement à travers un processus inclusif de consultation nationale et un programme qui vise la consolidation de la stabilité, l’instauration d’un climat favorable aux investissements et le transfert de responsabilités de la MINUSTAH à la PNH. Ce programme devrait comprendre, entre autres :
a) la poursuite du renforcement de la police comme une priorité de sécurité immédiate, notamment avec l’adoption par le gouvernement haïtien d’un nouveau plan quinquennal visant à :
augmenter les forces de police pour atteindre un effectif de près de 20 000 officiers ; achever les enquêtes approfondies sur tous les policiers et le personnel ; s’accorder et mettre en œuvre un plan de carrière réglementant les promotions fondées sur le mérite et améliorant les conditions de travail ; améliorer les pratiques d’acquisition des marchés publics, les audits internes, l’ad­mi­nistration et la maintenance, ainsi que la formation des officiers de police de moyens et hauts rangs ; compléter la formation, l’équipement et le déploiement des forces spécialisées, y compris les garde-frontières pour garantir le contrôle de tous les points de passage officiels et la surveillance des points de passage non officiels, ainsi que le tout jeune corps de garde-côtes ; et harmoniser le cadre juridique encadrant les pouvoirs de police, y compris les lois relatives à la PNH et les autres textes tels que les codes pénal et d’instruction criminelle et les lois sur les douanes et l’immigration ; b) la mise en attente de la reconstitution de l’armée jusqu’à ce qu’il y ait un plus large consensus national et pas avant que la PNH ne soit dotée de ses pleines forces et que les recettes fiscales n’aient atteint un niveau satisfaisant ;
c) la poursuite du renforcement de l’indépendance de la magistrature en fournissant au Conseil supérieur du pouvoir judiciaire (CSPJ) les ressources humaines et matérielles nécessaires à son fonctionnement immédiat ; en nommant rapidement les membres de la Cour constitutionnelle pour la rendre opérationnelle ; ainsi qu’en améliorant les conditions de travail et la sécurité de l’emploi des acteurs judiciaires ;
d) l’amélioration de l’accès à la justice par la conception et la mise en œuvre d’un plan de conversion des bureaux d’aide juridique existants en un système public de défense, ainsi que la promotion de la lutte contre l’impunité en assurant la protection des témoins dans les cas de crimes graves ; et
e) redynamiser la Commission de développement frontalier et approfondir la coopération sur ces questions avec la MINUSTAH et les bailleurs de fonds.
Aux bailleurs de fonds :
12. Fournir un soutien politique, financier et technique au gouvernement pour aider à mettre en œuvre la stratégie de développement national, et à une mission des Nations unies restructurée dont la transition s’effectuera au cours des cinq prochaines années.
13. Accroitre l’utilisation du Fonds de reconstruction d’Haïti (FRH) en tant que mécanisme visant à fournir rapidement des fonds pour soutenir les efforts du gouvernement dans des domaines clés tels que la modernisation de l’administration publique, la sécurité, le contrôle et la gestion des frontières et des douanes, la collecte des impôts, le capital humain et l’infrastructure économique nécessaire aux investissements.
Port-au-Prince/Bogotá/Bruxelles, 2 août 2012
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