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Projet de loi de finances pour 2008 : Relations avec les collectivit�s territoriales - compte sp�cial avances aux collectivit�s territoriales
C. DES PERSPECTIVES DE
RÉFORME DE LA FISCALITÉ ET DES FINANCES PUBLIQUES LOCALES
Le débat récurrent sur la nécessaire
réforme de la fiscalité et des finances publiques locales a
conduit le Conseil économique et social à adopter un avis en
décembre 2006. Selon son rapporteur, M. Philippe Valletoux,
« s'il est vrai qu'à partir de là, les lois de
1982-1983 dites lois Defferre, puis plus récemment les lois 2003-2004
dites lois Raffarin, ont mis en oeuvre les évolutions institutionnelles
et les transferts de compétences qui ont conduit au partage actuel des
responsabilités publiques, il n'en demeure pas moins que l'absence d'une
véritable stratégie financière et fiscale en contrepoint
de cette évolution politique majeure se fait de plus en plus
sentir »17(*).
1. L'excessive complexité de la
fiscalité locale
Le Conseil économique et social souligne tout d'abord
que la fiscalité locale, initialement trop figée pour permettre
de faire face à la forte progression des budgets locaux, a
été affectée par une « complexification
permanente issue de mesures partielles contribuant à une
illisibilité parfois totale, tant pour ceux qui payent l'impôt
local que pour ceux qui le votent ».
Il convient de rappeler que les impôts directs
locaux sont principalement constitués par les
« quatre vieilles » (taxe d'habitation, taxe
foncière sur les propriétés bâties, taxe
foncière sur les propriétés non bâties, taxe
professionnelle), les collectivités territoriales pouvant en outre
percevoir d'autres impôts directs tels que :
- la taxe d'enlèvement des ordures
ménagères ;
- la taxe de balayage ;
- la redevance communale et départementale des
mines ;
- l'imposition forfaitaire sur les pylônes
électriques ;
- la taxe sur les activités saisonnières.
Figurent également au nombre des
prélèvements obligatoires imputés aux collectivités
locales les taxes additionnelles aux impôts directs locaux perçues
au profit d'autres organismes, comme les taxes pour frais des chambres
d'agriculture, des chambres de commerce et d'industrie et des chambres de
métiers. Par ailleurs, la fiscalité indirecte
des collectivités territoriales est constituée par une grande
variété d'impôts, dont certains prennent la forme de taxes
additionnelles à des impôts d'État :
- le versement destiné aux transports en commun
(VT) ;
- la taxe intérieure sur les produits
pétroliers (TIPP) ;
- la taxe sur les conventions d'assurance (TCA) ;
- les droits de mutation18(*) ;
- les taxes d'urbanisme19(*) ;
- la taxe sur l'électricité ;
- la taxe sur les permis de conduire ;
- la taxe sur les cartes grises.
Les mécanismes correcteurs ajoutés au fil du
temps ont rendu très complexe l'organisation de la fiscalité
locale. A cet égard, le rapport de M. Philippe Valletoux
évoque le cas emblématique de la taxe professionnelle,
marquée par une « fébrilité »
législative depuis 1975, avec « 68 textes
législatifs en moins de 30 ans, sans compter les textes adoptés
au sujet des mesures relatives aux fonds de péréquation, à
la détermination de la valeur locative foncière ou encore aux
règles de lien entre les taux des taxes directes
locales ». La dernière réforme de la taxe
professionnelle mise en oeuvre par la loi de finances pour 2006 limite
ainsi le poids de la taxe professionnelle (TP) en privilégiant
l'allègement des entreprises les plus taxées et de celles qui
investissent. Elle comprend deux dispositifs, l'un prenant la forme d'un
dégrèvement de TP, l'autre rénovant le plafonnement de la
cotisation de taxe professionnelle en fonction de la valeur ajoutée
(seuil à 3,5%) afin de lui rendre son efficacité. Les redevables
de la taxe professionnelle peuvent dès lors bénéficier
d'un plafonnement de leur cotisation de taxe professionnelle par rapport
à la valeur ajoutée qu'ils produisent.
Cette réforme du plafonnement de la taxe
professionnelle en fonction de la valeur ajoutée modifie la
fiscalité locale des collectivités car la prise en charge
du coût du dégrèvement est répartie entre
l'État et les collectivités locales. Si l'État prend à sa charge les effets
financiers du « rafraîchissement » du taux de
référence20(*), le coût supplémentaire du
dégrèvement résultant, le cas échéant, d'une
augmentation des taux par les collectivités locales, sera pris en charge
par les collectivités territoriales elles-mêmes21(*). Ce mécanisme,
appelé couramment « ticket modérateur », est
un « plafond de participation » dans la
mesure où le montant notifié aux collectivités au titre de
l'année de la reprise constitue en tout état de cause un montant
maximum qui sera mis à leur charge. L'article 81 de la loi de finances
pour 2007 prévoit que cette réforme doit faire l'objet d'un
rapport d'évaluation qui sera transmis au Parlement en septembre
L'Etat a ainsi progressivement pris à sa charge une
part croissante de la fiscalité locale afin d'alléger la pression
pesant sur le contribuable local, sous la forme soit de
dégrèvements, soit d'exonérations compensées.
Dans le cas du dégrèvement, l'Etat, qui assure
le recouvrement des impôts locaux, se substitue en totalité ou
partiellement au contribuable local dégrevé ; la perte de
recettes est nulle pour les collectivités territoriales.
L'exonération s'en distingue dans la mesure où l'Etat ne se
substitue pas au contribuable. Les bases exonérées par le
législateur sont déduites des bases imposables notifiées
à la collectivité. En contrepartie, cette dernière
perçoit une compensation, dont les modalités de calcul sont
fixées par la loi.
L'État est ainsi devenu le premier contribuable local
au titre de la taxe professionnelle du fait de la prise en charge des
dégrèvements. La taxe d'habitation présente une situation
similaire en raison des dispositifs d'exonération ou de
dégrèvements mis en place22(*), si bien que « l'impôt local
n'est plus acquitté par une part grandissante des contribuables
potentiels que constituent pour les collectivités territoriales tous les
citoyens vivant sur leur territoire et toutes les entreprises qui y exercent
une activité professionnelle. »
La fiscalité locale perd ainsi progressivement les
caractéristiques d'une ressource propre dont les collectivités
garderaient la maîtrise. En effet, selon un processus désormais
classique, l'État apporte d'abord son soutien financier à
certaines catégories de contribuables en décidant des
allégements d'impôts locaux, puis il apporte une compensation
fondée initialement sur le manque à gagner qui pourrait
résulter de ces allègements pour les collectivités
territoriales. Le lien entre cette compensation et le produit fiscal
sous-jacent se distend peu à peu et, lorsque le régime des
compensations devient trop lourd à gérer, il est
intégré dans une enveloppe financière plus globale dont on
pense mieux maîtriser l'évolution. La loi de finances initiale
pour 2004 a ainsi inséré dans la DGF le montant des compensations
liées aux réformes fiscales intervenues depuis 199923(*).
* 17 Conseil
économique et social, Rapport présenté par
M. Philippe Valletoux, Fiscalité et finances publiques
locales : la recherche d'une nouvelle donne, décembre 2006,
p. 5-6.
* 18 Droit
départemental d'enregistrement, taxe départementale de
publicité foncière, impôt communal additionnel aux droits
de mutation perçus par le département, taxes communale et
départementale additionnelles aux droits de mutations recouvrés
par l'État.
* 19 Taxe
locale d'équipement, taxe départementale des espaces naturels
sensibles, redevance pour création de bureaux en Île-de-France,
participation pour non-réalisation d'aires de stationnement.
* 20 Depuis
1996, la cotisation susceptible d'être plafonnée était
calculée en fonction des taux votés par les collectivités
en 1995.
* 21 Les
entreprises bénéficieront d'un dégrèvement
calculé en fonction des taux réellement votés chaque
année par les collectivités territoriales.
L'État acquitte ainsi 30 % du produit de la taxe d'habitation.
* 23 Rapport de
locales : la recherche d'une nouvelle donne, Conseil économique et
social, décembre 2006, p. 118-119.