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> Comptes rendus int�graux de septembre 2012
S�ance du 26 septembre 2012 (compte rendu int�gral des d�bats) Page pr�c�dente Sommaire de la s�ance Page suivante
M. Michel
Magras. Monsieur le ministre, le texte
que vous nous présentez aujourd’hui a l’ambition
d’atténuer, par la régulation, le coût de la vie en
outre-mer. C’est une préoccupation qui est au cœur de la vie
économique de l’outre-mer et que, naturellement, nous partageons.
Cette problématique mérite en effet à nos yeux
une attention cruciale, attention que la précédente majorité lui
a d’ailleurs accordée. Les inquiétudes qui s’étaient
exprimées en 2009 revêtaient, certes, un caractère
multiforme, mais c’est la cherté de la vie qui avait été
l’élément déclencheur du mouvement de protestation.
Le précédent gouvernement y avait répondu par
la LODEOM et la mise en place d’un dialogue sans précédent
avec les états généraux de l’outre-mer, à
l’issue duquel le conseil interministériel de l’outre-mer
avait arrêté 137 mesures, dont certaines étaient relatives
à l’atténuation du coût de la vie. Et, ici, au Sénat,
sur l’initiative du président Gérard Larcher, une mission
commune d’information sur la situation des départements
d’outre-mer avait été mise en place.
Nous sommes donc bien conscients que la cherté de la vie
est une préoccupation non seulement structurelle mais également
légitime au sein des populations ultramarines.
Nous nous réjouissons donc que vous ayez choisi, par ce
texte, d’en faire une priorité et considérons qu’en cela,
vous en conviendrez, monsieur le ministre, vous vous inscrivez dans une forme
de continuité de l’action engagée par vos
prédécesseurs. (Sourires
sur plusieurs travées du groupe
À titre liminaire, nous souhaitons souligner que, si nous
partageons sans aucune réserve votre objectif de réduction du
coût de la vie outre-mer, il n’en reste pas moins que la
méthode et les outils que vous nous proposez au travers de ce projet de
loi suscitent quelques interrogations et inquiétudes. Je dois toutefois
signaler que certaines d’entre elles ont été
atténuées par les travaux de la commission des affaires
économiques, qui ont notablement fait évoluer le texte sur des points
qui le méritaient.
En effet, les dispositions du projet de loi destinées
à agir sur le fonctionnement du marché liaient très
explicitement la cherté de la vie au comportement des entreprises. Or il
est incontestable que les relations économiques exclusives
qu’entretiennent les collectivités d’outre-mer avec la
métropole et plus généralement avec l’Europe pour
l’approvisionnement de leurs marchés ne peuvent
qu’entraîner un enchérissement du coût de la vie, du fait,
en premier lieu, du coût du transport des marchandises.
Il est en outre indéniable que l’étroitesse de
ces marchés engendre une propension naturelle à
l’établissement d’oligopoles, voire de monopoles sur bien des
segments. Cela s’explique par la difficulté d’y réaliser
des économies d’échelle, car, comme vous le savez, monsieur le
ministre, mes chers collègues, l’approvisionnement en petites
quantités tend à renchérir les prix, pour permettre aux
entreprises d’atteindre le seuil de rentabilité.
C’est pourquoi, d’une manière
générale, il serait selon nous abusif de considérer que le jeu
du marché est structurellement faussé, contrairement à ce qui
ressort de ce texte à la lumière des pouvoirs qu’il
conférait initialement à l’Autorité de la concurrence. Sur
ce point, nous avons bien noté les amendements de la commission des
affaires économiques.
Après ces considérations d’ordre
général, j’en viens maintenant aux articles du texte.
L’article 1er renforce les moyens de
contrôle sur les marchés de gros en introduisant la possibilité
pour le Gouvernement de réglementer l’accès aux marchés
tout en conférant à l’Autorité de la concurrence les
moyens de sanctionner la méconnaissance des règles fixées par le
Gouvernement.
À elle seule, on pouvait considérer cette mesure
comme un outil de dissuasion. Fallait-il aller plus loin ?
Comme je le disais, les marchés d’outre-mer sont
naturellement propices aux oligopoles et aux monopoles. Ce projet de loi le
reconnaît d’ailleurs implicitement dès lors qu’il prohibe
les clauses de contrats commerciaux ayant pour objet ou pour effet
d’accorder des droits exclusifs d’importation à un
opérateur. Mais on admet dans le même temps que
l’efficacité économique puisse passer par l’instauration
de monopoles au bénéfice des consommateurs…
À ce titre, l’article 2 introduit donc une
disposition rassurante qui nous semble adaptée à la réalité
des marchés ultramarins, même si un renvoi au décret pour
l’encadrement et la définition des « motifs
objectifs » nous aurait semblé opportun.
Les modalités de saisine de l’Autorité de la
concurrence introduites par l’article 3 appellent également quelques
Certes, la région nous semble être la
collectivité territoriale qui dispose de la vision la plus globale de
l’organisation du territoire. Mais la saisine de l’Autorité
n’aurait-elle pas pu également être ouverte aux communes ?
Je le disais hier en commission, ces dernières connaissent en effet
l’aménagement commercial de leur espace et auraient pu se voir
confier la charge, au moins pour avis, de veiller à l’équilibre
entre petits commerces et grandes surfaces.
De même, nous relevons que les associations de
consommateurs sont absentes du texte. S’il avait été prévu
que les collectivités ne puissent se tourner vers l’Autorité de
la concurrence qu’une fois saisies par une association, cela aurait
indéniablement eu pour effet d’encourager la constitution de telles
associations en outre-mer, où nous estimons qu’elles devraient jouer
un rôle charnière. Ce texte, qui concerne les consommateurs, aurait,
à nos yeux, gagné à les impliquer davantage, ce qui aurait
également permis de développer une culture alternative, osons le
dire, par rapport à la contestation sociale en matière de
consommation.
L’article 4, en abaissant le seuil de concentration
à 5 millions d’euros de chiffre d’affaires, est en
cohérence avec l’objectif de ce texte consistant à favoriser le
développement de la concurrence. Mais ne risque-t-il pas de créer les
conditions d’un émiettement des distributeurs qui serait
préjudiciable aux consommateurs ?
Nous avions, monsieur le ministre, de sérieuses
inquiétudes quant à la rédaction initiale de
l’article 5. Les réponses que vous nous avez apportées
hier et le travail très appréciable de la commission ont
contribué à apaiser, au moins en partie, ces inquiétudes.
Malgré tout, nous redoutons encore que le texte
n’ait pour effet de permettre à l’Autorité de la
concurrence d’agir non seulement sur le comportement des acteurs, mais
également sur la structure des marchés.
Bien sûr, nous reconnaissons qu’il n’existe
pas de concurrence pure et parfaite et qu’il revient au législateur
de corriger les effets pervers nés des dysfonctionnements du marché.
Néanmoins, nous avons craint que ce texte n’aille au-delà de la
régulation en instaurant un véritable contrôle sur la structure
des marchés. Les amendements de la commission ont atténué cet
aspect, ce dont nous prenons acte avec une satisfaction prudente.
Nous notons que le Sénat a également
précisé la notion de « préoccupations de
concurrence » en introduisant les critères de pratique de prix
abusifs et de marges comparativement élevées. La rédaction
initiale nous paraissait par trop imprécise, laissant à
l’Autorité la possibilité d’apporter une
appréciation totalement discrétionnaire, d’autant plus
inquiétante que cette autorité peut s’autosaisir. Avec le
constat d’abus préalable, on tend donc vers un pouvoir plus
« normal » de l’Autorité.
Notre inquiétude essentielle demeure quant au pouvoir
d’injonction de cession d’actifs, qui reste marqué par une
certaine imprécision. Eu égard à sa portée, nous restons
convaincus que la mesure mériterait d’être mieux encadrée
pour permettre aux acteurs économiques de disposer de davantage de
visibilité. La cession devrait-elle s’effectuer au
bénéfice d’un concurrent ? Ou d’un nouvel
opérateur ? Ou dans un secteur différent ?
Si ces précisions ne figurent pas dans le texte, ne
risquons-nous pas de paralyser certaines initiatives ou de décourager
certains investissements ?
La régulation du marché ne doit pas être
exclusive de l’attractivité de l’outre-mer.
Par ailleurs, en introduisant une injonction de cession
d’actifs sans l’assortir de réparation, ce texte ne
risque-t-il pas d’engendrer un effet d’aubaine ? Je prends
l’exemple d’une entreprise qui aurait acquis une situation solide
sur un marché par ses seuls mérites et se trouverait contrainte de
céder des actifs dont des concurrents pourraient bénéficier
indûment et à un prix décoté, sans que l’entreprise
obtienne de dédommagement.
Sous cette forme, nous estimons que l’injonction de
cession pourrait porter une double atteinte à des principes
constitutionnels.
Il y aurait, d’une part, atteinte au principe de
liberté d’entreprendre si une entreprise se trouvait
sanctionnée alors qu’elle était placée en position
dominante du fait de l’acquisition ou du développement d’une
innovation. L’acquisition d’une innovation peut très bien
s’accompagner d’accords commerciaux exclusifs. Dans ce cas,
seront-ils considérés comme des « motifs
objectifs » ?
Il y aurait, d’autre part, atteinte au droit de
propriété si l’on privait une entreprise du droit de disposer
pleinement des actifs qu’elle a acquis.
Quant aux effets collatéraux sur l’économie,
ils nous semblent ne pas avoir été suffisamment pris en compte. En
cas de cession d’actifs forcée, que deviennent, par exemple, les
employés? Le texte est silencieux sur ce point, pourtant fondamental dans
le contexte du marché de l’emploi que l’on connaît
outre-mer.
En effet, en cédant des actifs, l’entreprise
pourrait être contrainte de se séparer d’une partie de sa masse
salariale, en conséquence de la diminution de l’activité. Le
bénéficiaire de la cession serait-il contraint de reprendre ces
salariés ? C’est un point sur lequel nous sommes
particulièrement vigilants et nous serons attentifs aux précisions
que vous voudrez bien nous apporter, monsieur le ministre.
Enfin, pour conclure sur l’Autorité, nous
considérons que le droit positif confère, en l’état, des
outils amplement suffisants et dissuasifs pour assurer, en outre-mer comme en
métropole, une régulation du marché. La nouveauté
introduite est l’injonction de cession d’actifs qui, comme je le
disais, nous semble comporter davantage de risques que d’effets
potentiels notables.
C’est pour cette raison que je vous proposais hier,
monsieur le ministre, d’introduire une clause de revoyure, à
laquelle vous m’avez semblé favorable.
La cherté de la vie revêt, en outre, de multiples
aspects – je pense en particulier aux coûts de la
téléphonie mobile, à la fois localement et en itinérance.
Je rappelle, pour ceux qui l’auraient oublié, qu’un ultramarin
en déplacement en métropole, donc sur son territoire national, est en
itinérance.
L’article 6 transpose ainsi le règlement du
Parlement européen et du Conseil du 13 juin 2012 afin
d’intégrer les communications transnationales, ce qui est le cas,
malgré la distance, des communications avec l’outre-mer. Il
s’agit donc d’appliquer le principe d’égalité
républicaine à ce secteur. Nous sommes satisfaits que le projet de
loi intègre les conséquences du travail engagé en matière
d’alignement des coûts de téléphonie mobile depuis cinq
ans.
Par ailleurs, une disposition est introduite en faveur des
collectivités territoriales d’outre-mer, dont nous connaissons les
difficultés financières. Elle avait bien sa place dans un texte
relatif à la régulation économique en raison du poids que
représentent les collectivités dans l’économie avec la
commande publique.
Vous leur permettez donc, monsieur le ministre,
d’engager des projets sans exiger la garantie d’une contrepartie de
financement lorsqu’elles assurent elles-mêmes la maîtrise
d’ouvrage. Nous y voyons un assouplissement destiné à maintenir
et à garantir aux acteurs économiques un rôle
d’investisseurs des collectivités territoriales qui tient compte de
leurs difficultés.
Monsieur le ministre, mes chers collègues, vous
l’aurez compris, nous sommes plus que réservés sur le cœur
de ce projet de loi.
L’expression démocratique ne nous a pas permis de
poursuivre le travail amorcé par le gouvernement précédent,
lequel avait engagé des réformes structurelles, ce qui demande du
temps.
En conclusion, nous partageons votre objectif visant à
rapprocher le coût de la vie outre-mer de celui de la métropole, car
c’est pour nous une ambition républicaine à laquelle nous ne
saurions déroger. Je ne vous surprendrai pas en vous disant que nous
divergeons, en revanche, sur les moyens d’y parvenir.
Je ne peux m’empêcher de conclure sur une
réflexion personnelle. Selon moi, il y a deux manières
d’aborder la cherté de la vie en outre-mer.
Soit on estime qu’il faut lutter contre la vie
chère et tout faire pour diminuer les coûts en important des
marchandises de moins en moins chères, mais avec le risque qu’elles
soient de moindre qualité. On porterait alors atteinte à cette
qualité de la vie qui est apparue dans les territoires ultramarins.
Soit, au contraire, on considère que la vie chère
est un fait inhérent à l’insularité et
l’éloignement et que les populations doivent disposer des moyens
nécessaires pour satisfaire leurs besoins dans un environnement qui se
veut exigeant, contraignant et coûteux. En d’autres termes, il
s’agirait de créer les conditions pour que le travail et les
investissements garantissent à chacun des revenus suffisants. Les salaires
sur l’île d’où je viens sont déjà
supérieurs à ceux qui sont pratiqués dans les autres territoires
ultramarins, et même en métropole, dans certains cas, mais cela
n’est pas suffisant et, lorsque je parle de revenus, je ne parle pas des
seuls salaires.
À cet égard, je relève, monsieur le ministre,
que, dans une récente déclaration, vous avez souhaité que
l’outre-mer se tourne vers le tourisme haut de gamme. Il va sans dire que
je ne peux qu’approuver cette ambition, mais permettez-moi de vous faire
remarquer qu’elle nécessitera des réformes structurelles, y
compris en matière de coût de la vie.
Le groupe UMP a donc fait le choix de s’abstenir sur ce
projet de loi, mais, monsieur le ministre, chers collègues, nous resterons
vigilants quant aux effets réels qu’aura ce texte sur nos
territoires respectifs.
président. La parole est à
M. Joël Labbé.
M. Joël
Labbé. Monsieur le ministre,
chers collègues de l’outre-mer, je voudrais vous faire part de toute
la considération de notre groupe pour vos territoires et les populations
que vous représentez.
Il est bon de rappeler que les territoires d’outre-mer
font de la France le troisième domaine maritime du monde et que, en termes
de richesses naturelles et de biodiversité, ils permettent à notre
pays de posséder un patrimoine naturel d’importance mondiale.
De plus, riches d’une population jeune et d’une
grande diversité culturelle, les territoires d’outre-mer doivent
permettre à la France de vivre une mondialisation ouverte, avec de
nombreux atouts pour l’avenir.
Les outre-mer sont une chance, une richesse pour la
France ; il est donc de notre devoir de nous en préoccuper.
La situation économique et sociale dans ces territoires
est particulièrement préoccupante. Alors que les ménages des
territoires ultramarins sont plus modestes qu’en métropole, avec des
revenus inférieurs de 38 %, les prix des produits alimentaires sont,
quant à eux, entre 30 % et 50 % supérieurs à ceux que
l’on trouve dans l’Hexagone. Les mouvements sociaux, notamment
depuis 2009, nous ont rappelé que nos concitoyens ultramarins souffraient
du coût anormalement élevé de la vie.
Ces prix élevés sont le résultat
d’économies particulièrement tributaires de la métropole
et marquées par une dépendance aux importations énergétique
et manufacturière.
Dans les magasins des territoires ultramarins, les prix de
plus de la moitié des produits sont supérieurs de 55 % à
ceux qui sont pratiqués en métropole.
La hausse des prix à la consommation touche en premier
lieu les produits énergétiques et l’alimentation, mais le
coût des transports et les dépenses de communication subissent aussi
l’inflation.
Si cette situation s’explique en partie par
l’éloignement, les circuits d’approvisionnement longs et le
volume des importations, le nombre restreint d’acteurs économiques,
lesquels bénéficient souvent d’une situation de quasi-monopole,
est également en grande partie la source du problème. La position
dominante de certains acteurs facilite le maintien de cartels, permettant des
arrangements collusoires ; l’absence de concurrence permet à
quelques oligopoles de profiter de la situation aux dépens des
consommateurs.
Il est nécessaire de répondre à cette situation
au nom de l’intérêt général et de la solidarité
nationale. C’est ce qui est proposé dans ce projet de loi relatif
à la régulation économique outre-mer.
Pour casser les monopoles et permettre aux prix de baisser, ce
texte s’attache à faciliter le jeu de la concurrence dans ces
territoires, de remédier aux dysfonctionnements en levant les obstacles
à la concurrence. L’objectif est également de réengager
les acteurs dans la loyauté de leurs transactions, d’améliorer
la transparence des prix et la protection des consommateurs, et aussi
d’inciter à réduire les coûts.
En plus de lutter contre les pratiques anticoncurrentielles,
aujourd’hui monnaie courante, l’Autorité de la concurrence
disposera de prérogatives étendues, notamment un pouvoir
d’injonction structurelle en matière de grande distribution pour
éviter toute forme de rente et de monopole.
Comme vous l’avez annoncé, monsieur le ministre, il
s’agit, par ce texte, de pouvoir enfin agir sur les causes de ces
dysfonctionnements, ces facteurs anormaux concourant à la vie chère
dans lesquels certains n’hésitent pas à voir la marque
d’une exploitation outrancière par quelques groupes.
Enfin, monsieur le ministre, nous avons apprécié que
vous annonciez hier, lors de votre audition, que ce projet de loi était le
premier acte d’une nouvelle politique volontariste en direction des
outre-mer. Nous attendons des textes sur l’économie et sur
l’agriculture qui permettront d’exploiter, dans le sens noble et
durable du terme, les nombreuses richesses naturelles existant sur ces terres,
au bénéfice prioritaire des populations qui y vivent. Nous attendons
aussi un texte sur la fiscalité, car il est tout à fait anormal que
certains de nos territoires puissent être considérés comme des
paradis fiscaux.
Vous voulez agir vite, vous l’avez dit en conclusion de
votre propos, monsieur le ministre, marquant ainsi votre détermination et
celle du Gouvernement. Vous savez que vous êtes attendu, monsieur le
ministre, mais vous êtes aussi espéré. Soyez assuré du
soutien du groupe écologiste pour mener à bien cette nouvelle
politique annonciatrice de la nécessaire transition que nous appelons de
nos vœux. Ma collègue Aline Archimbaud, membre de la
délégation sénatoriale à l’outre-mer, vous
présentera tout à l’heure les amendements que nous proposons
pour enrichir le texte.
sur les travées du groupe
écologiste et du groupe socialiste.)
à M. Yves Pozzo di Borgo.
Yves Pozzo di Borgo. Monsieur le
président, monsieur le ministre, mes chers collègues, les populations
des collectivités ultramarines souffrent d’un mal sérieux en
matière de pouvoir d’achat. Nous sommes réunis aujourd'hui pour
examiner un projet de loi qui tente d’y apporter un remède.
Le revenu médian par unité de consommation est de
800 euros outre-mer, soit près de 40 % de moins que le revenu
médian métropolitain. Or les prix des produits alimentaires sont plus
élevés de 20 % en Guadeloupe et de près de 40 % en
Guyane qu’en métropole. Quant aux produits laitiers consommés
tous les jours, ils sont souvent deux fois plus chers en outre-mer que dans
l’Hexagone. Bien que sénateur de Paris, je suis aussi un îlien
et, à ce titre, sensible à ces problèmes. Certes, la Guyane
n’est pas une île, sinon une île dans la grande Amazonie !
(Sourires.) Peut-on imaginer que des tomates puissent coûter
6 euros le kilo ailleurs que dans le septième arrondissement de
Paris ? (Nouveaux sourires.)
Peut-on imaginer qu’il faille débourser 8 euros pour acheter
huit yaourts ? Autre exemple de prix très élevés :
à Mayotte, cent-unième département français, la bouteille
de gaz coûte trois fois plus cher qu’en métropole… Ces
prix nous paraissent déraisonnables, extravagants. C’est pourtant le
quotidien des Guadeloupéens, des Mahorais ou encore des Martiniquais.
Cette situation où des populations moins riches que les autres paient
excessivement cher des produits de base, comme la nourriture ou
l’essence, est devenue tellement insupportable qu’un très fort
mécontentement social est apparu. Nous nous souvenons tous des
émeutes qui ont éclaté en 2009 aux Antilles contre la vie
chère ou la « pwofitasyon » !
(Sourires.) Quelles sont les causes de ce décrochage des prix de
nombreux biens de consommation par rapport au niveau de vie de la
population ?
Une très grande part des produits consommés en
outre-mer sont importés. En effet, l’insuffisant développement
économique local, s’agissant notamment de la production de biens de
consommation, et tout particulièrement de produits agroalimentaires, a
rendu ces territoires dépendants des importations.
Le surcoût qu’engendre le transport, par voie
maritime, de produits frais, ainsi que les positions monopolistiques ou
oligopolistiques des importateurs et des grossistes, contribuent à ce
décrochage des prix.
En outre, l’octroi de mer frappe non seulement les
produits importés, mais aussi, ce qui est tout de même le comble, les
productions locales : sucre, rhum, banane, fruits et légumes. Pour
cette raison, il est de plus en plus perçu par les consommateurs comme une
taxe injuste, qui participe à la cherté de la vie.
Le projet de loi soumis à notre examen n’est pas le
premier texte visant à proposer une réponse au problème de la
faiblesse du pouvoir d’achat des ultramarins.
Ainsi, à la suite du premier signal d’alerte
qu’a constitué la crise sociale violente ayant éclaté en
2009 en Guadeloupe, la loi du 27 mai 2009 pour le développement
économique des outre-mer a apporté un apaisement, sans pour autant
proposer de réponse structurelle à cette crise. Par exemple, elle a
prévu que le Conseil d’État ait la possibilité, et non
l’obligation, de fixer les prix pour les produits de première
nécessité. Cependant, ces prix sont repartis à la hausse en
outre-mer dès le 1er janvier 2010 !
Faute de mesures structurelles, les territoires
d’outre-mer ont connu de nouveaux mouvements sociaux contre la vie
chère après 2009. Ainsi, au début de
l’année 2012, la Réunion a subi un conflit social
important à propos des prix des carburants.
En réponse à cette situation très pénible,
voire insupportable, pour les habitants de ces départements, le projet de
loi soumis à notre examen présente des solutions qui vont plutôt
dans le bon sens. Je pense notamment au renforcement des pouvoirs de
l’Autorité de la concurrence, via la création d’un
dispositif d’injonction structurelle ou l’abaissement du seuil de
notification des opérations de concentration. Encore faudra-t-il être
vigilant sur les ententes…
L’interdiction des clauses accordant des droits
d’importation exclusifs est une autre mesure que les membres du groupe de
l’Union centriste et républicaine soutiennent pleinement.
Je tiens en outre à saluer le travail de la commission,
notamment l’adoption d’un amendement tendant à permettre
d’élargir le pouvoir de réglementation des marchés de gros
–marchés de fret, de stockage, de distribution – à
l’ensemble de la chaîne, ainsi qu’à la gestion des
facilités essentielles, notamment pour les carburants.
En tout état de cause, de telles mesures peuvent
favoriser un appel d’air bénéfique à la concurrence, et
ainsi à une baisse des prix.
Cela étant, si mon groupe votera ce texte, mon
appartenance à l’opposition m’oblige à le critiquer un
peu ! (Sourires.) C’est
le jeu de la démocratie. Soit dit au passage, on entend trop peu souvent
le Parti socialiste ou le Front de gauche reconnaître une évidence,
à savoir que la concurrence –et donc le
libéralisme – constitue un cadre presque naturel pour favoriser
des pratiques de prix raisonnables, au profit du pouvoir d’achat des
consommateurs. Mes chers collègues de la majorité sénatoriale,
nous aimerions vous entendre plus souvent le dire, notamment quand il est
question du libéralisme européen, qui, via la lutte contre les
monopoles, a en partie permis de faire baisser les prix de certains services.
J’en reviens au texte.
Je suis circonspect quant à la disposition, introduite en
commission sur l’initiative du Gouvernement, visant à imposer la
négociation d’un accord de modération des prix d’une
liste de produits de consommation courante dans les départements
d’outre-mer. Un tel dispositif avait déjà été mis en
place, sans succès. Cela ne remédie pas aux causes de la vie
chère, et nous considérons pour notre part qu’il s’agit
plutôt d’un placebo.
Si le projet de loi comporte quelques mesures d’un
intérêt évident, il manque cependant cruellement
d’ambition. En réalité, pour améliorer durablement la
situation dans ces territoires en matière de coût de la vie, il
faudrait déployer un programme beaucoup plus vaste, axé sur le
développement endogène, c’est-à-dire fondé sur les
ressources locales.
Il faut donc créer un cadre favorable au
développement des productions locales de biens de consommation, notamment
de produits agroalimentaires. J’observe d’ailleurs que l’on
constate un peu les mêmes problèmes en Corse.
Ces territoires ont, peut-être, besoin d’une
revitalisation agricole, pour relancer l’élevage et le
maraîchage, améliorer la productivité, afin de diminuer les
importations et de pouvoir « consommer local ».
L’effet sur les prix sera immédiat, si l’on en retranche les
frais d’importation. Il en va de même pour la production
« locale » d’énergie. L’article 13 du
projet de loi de finances pour 2011 avait supprimé les subventions au
développement des énergies renouvelables outre-mer, notamment à
la Réunion, tuant dans l’œuf l’espoir de voir se mettre
en place une production locale d’énergie.
Mes chers collègues, sans une volonté forte de
promouvoir le développement endogène des territoires
d’outre-mer, il ne saurait y avoir ni produits agricoles, ni énergie
durablement bon marché. D’ici à ce que le vœu pieux que
j’ai formé devienne réalité, ce projet de loi constitue un
outil temporairement cohérent au service de la régulation
économique outre-mer. Les sénateurs du groupe de l’Union
centriste et républicaine le soutiendront.
sur les travées de l'UCR et sur
certaines travées de l'UMP.) M.
à Mme Éliane Assassi.
Éliane Assassi. Monsieur le
président, monsieur le ministre, mes chers collègues, même si je
suis personnellement très sensible à la situation des outre-mer, je
me ferai aujourd'hui le simple porte-voix de mon collègue Paul
Vergès, qui, retenu par d’autres obligations, regrette vivement de
ne pouvoir participer à nos débats. La situation économique et sociale dans nos régions
d’outre-mer, et plus spécifiquement à la Réunion, est
extrêmement tendue. Nous connaissons les chiffres du chômage :
30 % de la population active et 60 % des jeunes de moins de
26 ans sont privés d’emploi.
Mais, si l’emploi est le défi majeur à
relever, nous devons également faire face à d’autres
problèmes qui affectent considérablement les populations, par exemple
ceux du logement ou du niveau des prix. C’est très probablement sur
ce dernier point que nos compatriotes attendent des réponses
immédiates.
La question du coût de la vie est récurrente dans
nos régions ultramarines. Elle est liée à l’organisation
et au fonctionnement des sociétés et des économies qui
prévaut outre-mer depuis plus de soixante-cinq ans.
Ces dernières années, cette question s’est
cristallisée autour de mouvements sociaux de grande ampleur, à la
Réunion, à la Martinique, en Guadeloupe, en Guyane, à Mayotte,
à Wallis-et-Futuna ou en Nouvelle-Calédonie. À la Réunion, les manifestations de février
dernier ont révélé l’exaspération de la population.
La question du coût de la vie est posée depuis des dizaines
d’années. Les rapports se sont succédé, mais la situation
n’a guère évolué.
Selon une étude de l’INSEE, sur les vingt
dernières années, les écarts de prix pour les différents
biens et services ont évolué diversement à la
Réunion : certains ont diminué, d’autres, plus nombreux,
ont augmenté, s’agissant notamment des produits alimentaires, qui
représentent un des premiers postes de dépense des Réunionnais.
En effet, les prix de ces produits ont augmenté plus vite à la
Réunion qu’en France métropolitaine : l’écart,
qui était de 30 % en 1992, s’élève
à 36,6 % en 2012.
Pour sa part, l’étude d’impact du projet de
loi fait état d’un écart moyen de 24 % entre les prix en
métropole et les prix à la Réunion. Elle fait en outre
référence à l’avis de l’Autorité de la
concurrence selon lequel, sur un échantillon de 100 produits, les
écarts pouvaient atteindre 50 % entre les prix affichés en
France continentale et ceux pratiqués à la Réunion. Pour la
moitié de ces 100 produits, l’écart pouvait
atteindre 55 % ! Depuis 2007, l’indice des prix à la
consommation a tendance à être plus élevé dans
l’île qu’en France. Or, plus de la moitié de la
population réunionnaise dispose d’un revenu annuel largement
inférieur à 9 000 euros, c’est-à-dire
inférieur au seuil national de pauvreté. Pour la métropole, ce
taux s’élève à 24,2 %.
Le coût de la vie est plus élevé outre-mer. Les
ménages réunionnais doivent faire face à cette
réalité, bien montrée dans l’étude d’impact du
projet de loi.
Cette cherté de la vie est une donnée structurelle,
qui découle de l’intégration des économies
d’outre-mer à celles de la France et de l’Europe. À la
fin des années cinquante, la Réunion importait environ
250 000 tonnes de marchandises et exportait presque le même
volume. Aujourd’hui, si elle exporte 700 000 tonnes de
marchandises, elle en importe près de 4 millions de tonnes, le taux
de couverture des exportations par les importations ayant atteint le niveau
extrêmement faible de 6 %.
L’éloignement de la principale source
d’approvisionnement de la Réunion est le facteur déterminant de
la vie chère. En effet, la première source d’approvisionnement
est située à 10 000 kilomètres de l’île.
Les deux tiers en valeur des importations proviennent de France et
d’Europe, où les coûts de production sont, de surcroît,
beaucoup plus élevés que dans les pays voisins de la Réunion.
À ces coûts de production, il faut ajouter les
coûts, de plus en plus élevés, du transport maritime ou
aérien. Les variations du coût des matières premières ont
des répercussions inévitables sur le coût du transport et donc,
in fine, sur le prix payé par le consommateur. Les
mécanismes de la fiscalité sur les produits importés de la
métropole ou d’Europe engendrent également un surcoût.
Dans ces conditions, des situations de monopole se sont
constituées dans les secteurs de la grande distribution, de
l’énergie – je pense notamment au carburant –
Le constat dressé par l’OCDE est sans appel :
le nombre limité d’acteurs sur la plupart des marchés
ultramarins facilite le maintien de cartels ou d’arrangements collusifs.
Il convient aussi de signaler que les circuits de distribution
diffèrent : la Réunion compte un maillon supplémentaire
dans cette chaîne, celui des importateurs grossistes.
Lors des états généraux de l’outre-mer,
plusieurs constats ont été effectués. Ainsi, l’examen des
marges commerciales a fait apparaître des situations sectorielles
diverses, mais délicates à interpréter, compte tenu des
différences d’organisation dans la chaîne
d’approvisionnement. Une étude de l’INSEE sur la
rentabilité comparée des entreprises à la Réunion et en
métropole démontre également l’existence d’un
avantage relatif pour les entreprises de grande taille, dans le commerce
– automobile et commerce de gros – et les services.
Tous ces éléments contribuent à la vie
chère outre-mer. Tous les gouvernements successifs ont tenu compte de
cette situation dans la rémunération de leurs agents :
c’est ce que l’on appelle la
« sur-rémunération ». Ce phénomène
existe depuis la loi d’intégration du 19 mars 1946. Depuis
cette date, tous les gouvernements ont en effet attribué une
indemnité de vie chère à leurs agents. En 1975, une
indexation de la valeur du point, lors du passage du franc CFA au franc,
combinée à une indemnité de vie chère de 35 %,
avait donné naissance à la sur-rémunération
de 53 % à la Réunion, l’île aux
60 000 fonctionnaires, toutes fonctions publiques confondues. La question de la sur-rémunération a, elle aussi,
fait l’objet de nombreuses études et suscité de nombreux
rapports. On se souvient de l’analyse effectuée en 1996 par
Bernard Pêcheur sur le niveau comparé des salaires annuels moyens
dans la fonction publique : avec un indice de 100 pour la France
entière, il était de 143 à la Réunion, alors que le
différentiel des prix entre la Réunion et la métropole allait
de 9,5 % à 11,2 %.
La même année, Jean-Jacques de Peretti, ministre de
l’outre-mer, présentait un projet de réforme fondé sur le
double principe du maintien du niveau de rémunération des agents en
poste et d’une réinjection sur place de
l’intégralité des crédits d’État
dégagés par la réduction des rémunérations des futurs
fonctionnaires, au profit d’actions en faveur de la création
d’emplois.
Treize ans plus tard, en 2009, nos collègues
sénateurs publiaient un rapport intitulé Les DOM, défi pour
la République, chance pour la France. Ils estimaient que le
mécanisme de sur-rémunération « ne [devait]
répondre qu’à un objectif de
“ compensation ” du différentiel de coût de la
vie dans les DOM par rapport à la métropole ». La
mission recommandait alors que le montant de la majoration soit réellement
ajusté au différentiel de prix.
Or les majorations, dans la fonction publique
d’État, sont extrêmement variables. Le taux de
référence est de 53 % à la Réunion. Par
mimétisme, de nombreux services ont vu les rémunérations de
leurs agents intégrer des majorations de traitement, au travers de
conventions collectives validées par les gouvernements successifs. Le taux
de majoration s’élève à 47 % pour les agents de
la caisse d’allocations familiales et de la caisse générale de
sécurité sociale, mais il est de 25 % pour ceux d’EDF
et de 30 % pour les salariés des banques et des
assurances ; à l’Institut d’émission des
départements d’outre-mer, les agents perçoivent une
sur-rémunération de 24,6 %, et ce taux atteint 20 % pour
les médecins libéraux, qu’ils soient généralistes ou
spécialistes.
L’évaluation généralement avancée du
« coût » de cette sur-rémunération est de
1,03 milliard d’euros au titre de 2008 pour tout
l’outre-mer, qui compte 90 000 fonctionnaires civils de
l’État. Pour la seule Réunion, le coût de la majoration de
traitement pour l’ensemble de la fonction publique est estimé à
plus de 600 millions d’euros. Encore faut-il préciser que, dans
la fonction publique hospitalière, le taux moyen de
sur-rémunération est de 53 %.
Dans la fonction publique territoriale, à la
Réunion, environ 70 % des agents sont contractuels, le coût de
la sur-rémunération représentant une telle charge pour les
budgets communaux qu’il fait obstacle à la titularisation de ces
agents et à leur véritable intégration dans la fonction publique.
Trois générations après la mise en application
de la loi de 1946, la situation dans la fonction publique est donc totalement
anarchique ! En revanche, il a fallu près d’un demi-siècle
pour accorder l’égalité sociale aux plus démunis et
réaliser l’égalité du SMIC ! Cet objectif
d’égalité a été au cœur de toutes nos luttes
pendant un demi-siècle.
Ainsi, l’État prend en compte le coût de la
vie pour déterminer la rémunération des agents de la fonction
publique, mais il n’en tire aucune conséquence pour
l’écrasante majorité des employés des collectivités
locales, pour la fixation du niveau du SMIC et de celui des minimas sociaux,
qui relève de sa compétence. Revenus indexés d’un côté, tenant compte
de la vie chère, revenus non indexés de l’autre : une
situation d’apartheid social institutionnalisé, socialement
injuste, économiquement préjudiciable et moralement inadmissible,
règne dans les sociétés d’outre-mer.
Les événements survenus ces dernières
années, quel qu’en soit le détonateur, montrent bien que nous
sommes arrivés au bout du processus d’intégration
économique lancé en 1946 ! Les contradictions qui en
découlent sont très nombreuses. Les transferts publics
– transferts sociaux, traitements de la fonction publique,
subventions – irriguent toute l’économie et la
société réunionnaise, une société à deux
vitesses, marquée par des disparités sans cesse croissantes, un
chômage massif, le tout entraînant un délitement social. Il nous
faut donc aujourd’hui remettre en cause les bases du système mis en
place voilà plus de soixante ans.
Par exemple, pourquoi aller acheter des produits à
10 000 kilomètres, en France, alors que la Réunion pourrait
s’approvisionner dans les pays environnants, dès lors que les
produits importés ne concurrencent pas la production locale ?
Se pose ainsi la question de la double intégration de la
Réunion à l’ensemble européen et à
l’environnement régional, en conséquence des accords de
partenariat économique, les APE. Cette question n’est pas
résolue aujourd’hui. Nous avons toujours souhaité que la
Réunion s’engage dans la voie du codéveloppement ; ce
projet de loi peut nous offrir un début de commencement.
Nous approuvons les mesures contenues dans ce texte, car elles
vont dans le bon sens, selon nous, pour lutter contre les monopoles, les
oligopoles, les positions dominantes, mais ces mesures s’inscrivent dans
le cadre du fonctionnement actuel de l’économie. Ainsi, tout en les
approuvant, nous en relativisons la portée.
La question fondamentale reste celle-ci : quel mode de
développement pour la Réunion, et dans quelle perspective ?
Le changement fondamental et structurel de la situation
actuelle exige en effet que d’autres chantiers touchant au fonctionnement
de notre société et de notre économie soient ouverts :
celui de la diversification des sources d’approvisionnement, dans le
respect des équilibres à préserver pour le développement de
la production locale ; celui de la politique des revenus, dans le cadre de
la concertation nécessaire avec les acteurs concernés ; celui de
toute la chaîne de formation des prix, avec notamment les questions de la
fiscalité ou du fret.
Il faut ouvrir tous ces chantiers et en appeler à la
responsabilité de chacun des acteurs, politiques, sociaux,
économiques. Il faut un plan à long terme, sur dix ou quinze ans,
pour corriger des erreurs accumulées, tenir compte des
inégalités à combattre, recréer une cohésion sociale
et ouvrir la voie au développement durable pour tous.
Le Gouvernement a le mérite de mettre sur la table cette
question de la vie chère et de reconnaître ainsi son caractère
urgent et prioritaire. Faut-il rappeler à l’orateur
précédent que tel n’était pas le souci de la majorité
d’hier, dans toutes ses composantes ?
M. Henri
de Raincourt. Ce n’est pas
vrai !
Mme Éliane
Assassi. Les mesures contenues dans ce
projet de loi doivent constituer, à nos yeux, une première étape
dans la nécessaire réforme générale du fonctionnement des
sociétés et des économies de l’outre-mer.
Voilà ce que Paul Vergès souhaitait vous dire.
sur les travées du groupe CRC,
du groupe socialiste et du groupe écologiste.)
M. Georges Patient.