{"partition": "head_middle", "source_domain": "www.senat.fr", "digest": "sha1:BBL6OPZBUFSBGKYDH4REDQHKBA5H2ODS", "path": "/lustre/fsn1/projects/rech/qgz/uzq54wg/processed_redpajama/base_processing/output/fr/2016-26/000_00014.parquet"}
Travaux parlementaires > Projets/Propositions de loi > Dossier l�gislatif
( rapport - commission mixte paritaire )
Par M. Bernard SEILLIERau nom de la commission mixte paritaireSommaireDossier l�gislatif
EntreprisesFamilleJusticeLogement et urbanismeQuestions sociales et sant�Soci�t�Travail�ducation
PJL
lutte contre les exclusions
SEILLIER (Bernard)
RAPPORT 510 (97-98) -
COMMISSION MIXTE PARITAIRE
Document mis en distribution le 22 juin 1998
N° 992
ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
ONZIÈME LÉGISLATURE
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998
Enregistré à
la Présidence de
l'Assemblée nationale le 18 juin 1998
Annexe au
procès-verbal de la séance du 18 juin 1998
FAIT AU NOM
DE LA COMMISSION MIXTE PARITAIRE (1) CHARGÉE DE PROPOSER UN TEXTE SUR
LES DISPOSITIONS RESTANT EN DISCUSSION du projet de loi d'orientation
relatif à la lutte contre les exclusions,
PAR M. JEAN LE GARREC, PAR M. BERNARD SEILLIER,
Député. Sénateur.
(1) Cette commission est composée de :
M. Georges Hage, président, député ;
M. Jean-Pierre Fourcade, vice-président,
sénateur ; M. Jean Le Garrec, député, M.
Bernard Seillier, sénateur, rapporteurs.
Membres titulaires : Mme Véronique Neiertz, MM. Alain Cacheux,
Patrick Devedjian, Denis Jacquat, Jean-Michel Marchand,
députés ; MM. Gérard Braun, Claude Huriet, Paul
Girod, Mme Dinah Derycke, M. Guy Fischer, sénateurs.
Membres suppléants : M. Alfred Recours, Mme
Hélène Mignon, M. Daniel Marcovitch, Mme Roselyne
Bachelot-Narquin, MM. Gilbert Meyer, Pierre Cardo, François Goulard,
députés ; MM. Alain Gournac, Paul Loridant,
Jean-Louis Lorrain, Jacques Oudin, Philippe Richert, Alain Vasselle,
André Vezinhet, sénateurs.
Voir les numéros :
Assemblée nationale : 1ère lecture : 780, 856 et TA 136
Sénat : 1ère lecture : 445, 450, 471, 472, 473, 478 et TA
sociale.
Conformément au deuxième alinéa de l'article 45 de la
Constitution et à la demande de M. le Premier ministre, une commission
mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions
restant en discussion du projet de loi d'orientation relatif à la lutte
contre les exclusions s'est réunie le mercredi 17 juin 1998 à
l'Assemblée nationale.
La commission a d'abord procédé à la nomination de son
bureau qui a été ainsi constitué :
- M. Georges Hage, député, président ;
- M. Jean-Pierre Fourcade, sénateur, vice-président.
La commission a ensuite désigné :
- M. Jean Le Garrec, député, rapporteur pour
l'Assemblée nationale ;
- M. Bernard Seillier, sénateur, rapporteur pour le Sénat.
commission mixte paritaire a ensuite procédé à l'examen du
texte.
M. Bernard Seillier, rapporteur pour le Sénat, a tout
d'abord observé qu'au cours de l'examen de ce texte par le Sénat,
environ 300 amendements ont été adoptés, dont 240
présentés par les différentes commissions. Une
cinquantaine d'amendements extérieurs, pour moitié de la
majorité sénatoriale et pour moitié de l'opposition
sénatoriale, ont été également adoptés.
Enfin, une dizaine d'amendements du Gouvernement ont été
votés sans compter les rectifications qu'il a suggérées
aux différents amendements et qui ont été acceptées
par leurs auteurs.
En outre près des deux tiers des amendements adoptés par le
Sénat ont reçu un avis favorable ou de sagesse du Gouvernement.
Certes, a contrario, une centaine d'amendements - et parmi eux
des amendements importants auxquels le Sénat est attaché -
ont été adoptés contre l'avis du Gouvernement ; mais ces
quelques éléments chiffrés montrent le travail important
qui a été réalisé et les nombreux points de
convergence qui sont apparus. Cette situation n'a pas semblé
étonnante au rapporteur, sachant que la lutte contre les exclusions est
une préoccupation qui est commune à tous les parlementaires.
M. Bernard Seillier, rapporteur pour le Sénat, a
indiqué qu'il présenterait pour chaque volet du texte,
brièvement, sans être totalement exhaustif, les
éléments qui, a priori, ne devraient pas poser de
problèmes particuliers, avant d'évoquer, plus en détail,
les modifications qui semblent aller à l'encontre de dispositions
introduites par l'Assemblée nationale en première lecture ou qui
ont donné lieu à un avis défavorable du Gouvernement.
S'agissant, tout d'abord, de l'article premier et du volet relatif à
l'accès à l'emploi, le Sénat a apporté divers
amendements qui devraient recueillir un relatif consensus. Il s'agit tout
d'abord de la participation des organisations ayant spécifiquement pour
objet l'insertion des chômeurs au comité de liaison auprès
de l'AFPA et de l'ANPE. Il a été précisé que le
point de vue des bénéficiaires des actions du programme TRACE
serait pris en compte lorsque serait établi le bilan. Le Sénat a approuvé l'insertion par l'Assemblée nationale
de l'article 5 bis relatif à l'intéressement au retour à
l'activité professionnelle et a ajouté l'allocation de veuvage
à la liste des minima sociaux pouvant faire l'objet d'un cumul en cas de
reprise d'une activité professionnelle et, d'une manière
générale, a précisé qu'il s'agissait d'une
activité salariée ou non salariée. En matière d'insertion par l'économique, il convient tout d'abord
de noter que le Sénat a largement approuvé les modifications
apportées par l'Assemblée à l'article 8 qui avait
soulevé une certaine émotion dans la version initiale du projet
de loi. Il a ajouté que le décret d'application pourrait
prévoir les modalités de suspension ou de résiliation des
conventions passées avec l'Etat. Le conseil départemental de
l'insertion par l'activité économique devrait être
informé des modalités de rémunération des
personnels permanents des entreprises d'insertion ou des associations
intermédiaires. Enfin, le Sénat a écarté la mise en
oeuvre de la clause d'agrément des personnes mises à disposition
par les associations intermédiaires, lorsqu'il s'agit d'une mise
à disposition auprès d'une personne physique. Par ailleurs, il est à noter que des conventions pourront être
passées avec les centres d'hébergement et de réadaptation
sociale (CHRS) dans le domaine de l'insertion par l'activité
économique. Cela étant, il apparaît évidemment des points de divergence
éventuels. Dans le chapitre consacré à l'emploi, le Sénat a
supprimé l'article 2A qui prévoyait une obligation d'information
de l'administration sur l'exécution des plans sociaux. Il a
supprimé également le dispositif qui prévoyait une
intervention obligatoire des fonds d'aide aux jeunes (FAJ) dans le cadre du
programme TRACE.
Concernant les contrats emploi-solidarité (CES) et les contrats emploi
consolidés (CEC), ces contrats ont été étendus aux
chômeurs de plus de 50 ans et aux veuves titulaires de l'allocation
de veuvage et la sanction, qui pesait sur les communes en cas de
non-renouvellement d'un CES, sans offrir de formation au titulaire, a
été supprimée
Le Sénat a invité les partenaires sociaux à
négocier au sein de l'UNEDIC l'amélioration de la mise en oeuvre
de l'intéressement à la reprise d'un emploi pour les titulaires
de l'allocation unique dégressive.
Il a souhaité un renforcement des aides à l'insertion dans le
secteur marchand, par un système d'intéressement
amélioré de deux ans pour les titulaires d'un contrat
initiative-emploi à mi-temps et par un allégement de charges
sociales pour les embauches de personnes bénéficiant d'un minimum
social depuis plus de deux ans.
Concernant les associations intermédiaires, le Sénat a
élargi la liste des organismes habilités à agréer
les personnes mises à disposition et a supprimé ce qui semblait
de nature à alourdir excessivement les contraintes qui pèsent sur
les entreprises qui ont recours aux services des associations
intermédiaires. A l'initiative de M. Alain Vasselle, le Sénat a voté un
dispositif prévoyant la consultation du président du centre
communal d'action sociale préalablement à l'octroi du RMI. Enfin,
l'article 15 qui concerne les contrats d'accès à l'emploi dans
les départements d'outre-mer a été supprimé. Concernant le volet portant sur l'accès au logement, certains
apports du Sénat devraient vraisemblablement ne pas soulever
d'objections de la part de l'Assemblée nationale. Il s'agit notamment de
la représentation des associations d'aide aux personnes en situation
d'exclusion par le logement, au niveau du comité d'élaboration du
plan départemental d'action en faveur du logement des personnes
défavorisées, de la conférence régionale du
logement social en Ile-de-France et de la conférence intercommunale du
logement. Le Sénat a prévu la participation des maires des cinq villes
comptant le plus de logements sociaux à la section de la
conférence régionale du logement chargée de la
coordination des plans départementaux en Ile-de-France.
Le Sénat a adopté un amendement qui permet de mieux
préciser les conditions dans lesquelles seront organisées les
élections des organisations de locataires au sein du secteur locatif
S'agissant des critères de priorité, retenus pour l'attribution
d'un logement dans les plans départementaux, le Sénat a
accepté la possibilité de faire référence à
l'état de santé.
Le champ de la médiation locative a été, à
l'initiative de la commission des affaires économiques, élargi
aux actions individuelles ou collectives d'aide à la recherche d'un
logement.
S'agissant de l'obligation de réalisation d'aires de parking en cas de
transformation ou d'amélioration de logements HLM, le Sénat a
prévu l'éventualité de la création de surfaces hors
oeuvre nette dans la limite d'un plafond fixé par décret.
Sur le plan fiscal, il a été voté une exonération
d'impôt sur le revenu représentée par la valeur des travaux
réalisés par le preneur à bail d'un logement et le
bénéfice de l'exonération de la taxe foncière sur
les propriétés bâties a été étendu aux
logements loués par bail emphytéotique ou par bail à
construction. Concernant le dispositif d'attribution des logements sociaux, dont le
Sénat n'a pas bouleversé la structure, il a été
prévu une possibilité pour le conseil général de
déléguer un représentant aux travaux de la
conférence intercommunale du logement (CIL), ainsi qu'une
évaluation par cette dernière de l'état de la vacance dans
le parc des logements locatifs sociaux. Les représentants des
collectivités locales devraient seuls avoir voix
délibérative pour l'adoption de la charte intercommunale du
logement. Certaines dispositions, en revanche, devraient certainement donner lieu
à discussion.
Le Sénat est revenu sur le principe de la motivation des
décisions de refus d'attribution des aides du fonds de solidarité
pour le logement (FSL). Il a supprimé la fixation par décret des
règles de fonctionnement ainsi que des modalités d'intervention
de celui-ci.
D'une manière générale, il a transformé en
dégrèvement les exonérations de taxe locale prévues
par le projet de loi dans le domaine du logement social et a supprimé la
dérogation au versement pour dépassement du coefficient
d'occupation des sols prévue à l'article 28.
Il a refusé le principe de la dissociation entre la location du logement
et celle de l'aire de stationnement dans le parc locatif social.
Diverses modifications ont été apportées à
l'initiative de la commission des lois au régime de la
réquisition avec attributaire : la durée de la vacance a
été portée de 18 mois à deux ans ; une
dérogation a été prévue pour les immeubles
appartenant à des sociétés civiles entre parents et
alliés ; l'évocation d'un motif légitime et sérieux
n'a pas été acceptée s'agissant du refus du
bénéficiaire de la réquisition de quitter le logement
lorsqu'il lui est proposé un contrat de location ou un relogement.
Enfin, le Sénat a souhaité que le dispositif de la
réquisition soit prévu pour cinq ans, le Parlement étant
libre ou non de proroger le dispositif au-delà de cette limite. En matière d'attribution de logements sociaux, le Sénat a
apporté plusieurs améliorations pour mieux garantir les droits
des communes : il est revenu à la définition du seuil des
logements sociaux qui avait été prévu dans le projet de
loi initial pour déclencher la création de la conférence
intercommunale du logement ; les préfets sont appelés à
mieux respecter la volonté des communes lors de la délimitation
des bassins d'habitat ; la possibilité de créer une
conférence communale du logement a été ouverte ; enfin, le
Sénat a supprimé l'obligation de motivation par écrit du
refus d'attribution de logements sociaux. Enfin, deux types de dispositions revêtent aux yeux du Sénat un
caractère particulièrement important.
Le Sénat a supprimé la taxe sur les logements vacants dans les
agglomérations de plus de 200.000 habitants et lui a substitué un
dispositif fiscal incitatif à la remise sur le marché des
logements non occupés. Par ailleurs, le Sénat n'a pas
accepté la remise en cause de l'équilibre auquel était
parvenue la loi du 21 janvier 1995, dite loi Carrez, en matière
d'obligation de construction de logements sociaux.
S'agissant du volet relatif à l'accès aux soins, le
Sénat a institué dans la loi le principe de la mise en oeuvre de
l'assurance maladie universelle au 1er janvier 1999. Il a demandé
qu'une visite médicale soit organisée tous les ans au profit des
élèves des écoles, des collèges et des
lycées situés dans des zones où le recours aux soins est
insuffisant. Mais surtout il a prévu le transfert de compétences
des départements à l'Etat de l'ensemble des questions relatives
à la prévention sanitaire, hors la protection maternelle et
infantile. Concernant l'accès à la citoyenneté, le
Sénat a adopté une nouvelle rédaction pour
l'exonération de timbre fiscal lors de la délivrance d'une carte
nationale d'identité d'une personne démunie. Par ailleurs, il a souhaité, à la demande de la commission des
lois, qu'apparaisse le nom de l'organisme d'accueil de la personne sans
domicile fixe sur les listes électorales, afin que puissent jouer les
dispositions du code électoral prévues pour les électeurs
forains. En ce qui concerne le volet relatif au surendettement, le Sénat a
adopté, à l'initiative du travail coordonné de sa
commission des Finances et de sa commission des Lois, un grand nombre
d'amendements qui ont reçu l'avis favorable du Gouvernement. Par
ailleurs, il a notamment prévu que ne seraient pas prises en compte,
dans les plans moratoires, les dettes fiscales, parafiscales et de
sécurité sociale. Il a souhaité que la
référence au montant du RMI soit supprimée dans la
définition du " reste à vivre ", la garantie d'un
minimum de ressources insaisissables équivalant au montant du RMI
risquant de constituer une incitation au surendettement.
Concernant la saisie immobilière, le Sénat est revenu sur
la remise en cause du mécanisme d'adjudication sur baisses successives
en l'absence d'enchères sur la mise à prix fixée par le
juge instauré par la loi du 23 janvier 1998. Il a adopté des
dispositions plus rigoureuses pour la détermination des délais de
procédure en matière d'expulsion. S'agissant du droit au compte bancaire, le Sénat n'a pas souhaité
que puissent être fixés par décret les tarifs des services
bancaires de base. En matière d'éducation, outre plusieurs
amendements destinés à apporter d'utiles précisions, le
Sénat a souhaité le maintien du régime de l'aide à
la scolarité qui avait été institué dans le cadre
de la loi du 25 juillet 1994 relative à la famille et a supprimé,
en conséquence, le retour au régime des bourses d'enseignement
scolaire prévu aux articles 76 et 77.
Enfin, le Sénat n'a pas été convaincu par le nouveau
dispositif institutionnel introduit aux articles 80 bis, 80 ter et 80 quater
qu'il a largement amendé tout en refusant la mise en place du
comité départemental de coordination dont l'utilité ne lui
a pas semblé évidente.
Le texte issu du Sénat comprend, en outre, diverses dispositions
supplémentaires parmi lesquelles peuvent être cités en
premier lieu le nouveau dispositif relatif à la prestation
spécifique dépendance ainsi que celui relatif aux retraites du
régime agricole. Au-delà de ces dispositions qui devraient
recueillir une large approbation, il convient également de souligner
l'insertion du contenu de la proposition de loi du sénateur
Jean Delaneau, visant à assouplir les conditions d'utilisation des
crédits départementaux d'insertion. Par ailleurs, à la
demande des sénateurs d'outre-mer, le Sénat a souhaité que
soit significativement amélioré le fonctionnement des agences
départementales d'insertion afin que celles-ci soient
gérées de manière plus décentralisée. Enfin, le Sénat a repris le texte de la proposition de loi relative aux
gens du voyage qu'il avait adopté en octobre dernier.
En conclusion, M. Bernard Seillier, rapporteur pour le Sénat, a
observé que le vote favorable du groupe socialiste sur le texte
amendé par le Sénat, ainsi que l'abstention du groupe communiste,
républicain et citoyen pouvaient être le gage de la
réussite de cette commission mixte paritaire dont le Sénat
souhaite ardemment le succès, car il y a plus matière à se
rassembler qu'à se diviser pour lutter contre l'exclusion. M. Jean Le Garrec, rapporteur pour l'Assemblée nationale, a
souligné la qualité du travail accompli à
l'Assemblée nationale comme au Sénat, ce sérieux
constituant incontestablement un gage de l'amélioration du texte et donc
du succès de son application.
Le Sénat a amélioré le projet sur de nombreux points.
Ainsi en est-il de la réintroduction des demandeurs d'emploi
âgés de plus de cinquante ans et des veuves
bénéficiaires de l'allocation veuvage dans le champ d'application
des CES et des CEC, de la possibilité de cumuler l'allocation de veuvage
avec les revenus tirés d'une activité professionnelle et de la
possibilité de prolonger exceptionnellement la durée de
l'accompagnement personnalisé d'un jeune au-delà de dix-huit mois
dans le cadre d'un trajet d'accès à l'emploi (TRACE). S'agissant du logement, il faut souligner que l'article 33 quinquies
empêchant la présentation aux élections dans les organes de
gestion des organismes HLM de listes inspirées par des objectifs en
contradiction avec la politique du logement social constitue un apport
très important. Il en va de même, s'agissant du surendettement, de l'introduction
à l'article 47 de la possibilité pour les commissions de
surendettement de prévoir un report du paiement d'une partie des dettes. Enfin, il convient de citer au titre de ces aspects positifs le fait d'avoir
accepté de doter les centres d'hygiène alimentaire et
d'alcoologie (CHAA) d'un statut juridique, les dispositions sur la
médecine scolaire et la possibilité pour les chargés
d'enseignement dans les universités de continuer à y exercer
leurs fonctions pendant un an s'ils perdent leur emploi. Toutefois, des points de désaccord particulièrement importants
subsistent entre les deux assemblées. Le désaccord le plus prononcé porte sur le volet logement. En
effet, le Sénat a supprimé l'article 30 instaurant la taxe
sur les logements vacants, l'article 34 bis sur la définition du
logement social et l'article 34 ter qui fixe les seuils de population
à partir desquels les mécanismes contraignants de la loi
d'orientation sur la ville sont applicables. Le Sénat a en outre
inséré dans le texte des dispositions sur les gens du voyage
alors que l'Assemblée nationale avait décidé de ne pas en
traiter dans le cadre de ce projet. En outre, à l'article 33, pour
toutes les dispositions liées au mécanisme des bassins d'habitat,
une position très défavorable à l'intercommunalité
a prévalu. Le Sénat a également supprimé l'article
28 bis interdisant de lier la location d'un parking à celle d'un
logement et, à l'article 19, l'obligation de motivation des
décisions de refus des FSL. S'agissant du surendettement, un désaccord de fond existe quant aux
modalités de calcul du reste à vivre et à
l'uniformité de cette référence sur le territoire, quant
au plafonnement des taux d'intérêts dans le cadre des
recommandations et quant aux pouvoirs du juge en cas de contestation.
S'agissant de l'emploi, deux modifications du Sénat sur les associations
intermédiaires apparaissent inacceptables : la suppression du principe
selon lequel la rémunération de la personne mise à
disposition d'une entreprise ne saurait être inférieure à
celle d'un salarié de cette entreprise occupant le même poste et
le fait que le Sénat ait prévu, en cas de dépassement de
la durée de mise à disposition, une sanction qui frappe
l'association intermédiaire au lieu de l'entreprise utilisatrice. En
outre, le principe selon lequel l'attribution du RMI doit être
précédée de l'avis du maire apparaît comme un
très lourd différend entre les deux assemblées. On peut
également regretter que le Sénat ait supprimé la
possibilité pour les jeunes d'accéder aux aides du fonds d'aide
aux jeunes (FAJ) pendant les périodes où ils ne sont pas en stage
de formation ou salariés. Enfin le Sénat a supprimé les articles 76 et 77,
remplaçant l'aide à la scolarité par le système des
bourses de collèges et a prévu une mention spéciale de
l'absence de domicile fixe sur les listes électorales, ce qui
apparaît contraire à l'égalité de suffrage. Il faut cependant insister sur le caractère très positif du
travail parlementaire accompli en dépit des contraintes de temps que
l'ordre du jour impose. L'honnêteté intellectuelle conduit
à constater de nombreuses améliorations de la part du
Sénat et des convergences importantes. Pour autant, il semble que les
divergences rendent difficile la possibilité pour la commission mixte
paritaire de parvenir à un accord. M. Jean-Pierre Fourcade, vice-président, a remercié
M. Jean Le Garrec pour l'objectivité de son intervention. Puis il a
rappelé que le projet de loi était un texte difficile couvrant de
nombreux sujets qui auraient pu faire l'objet de plusieurs projets de loi.
Chaque assemblée a apporté une contribution importante à
l'amélioration du dispositif initial, et la
complémentarité des apports n'exclue pas certaines divergences
qui relèvent les unes du symbole, élément important en
politique, les autres, d'une réelle différence
d'appréciation. Les interventions des deux rapporteurs permettant
d'envisager un accord, il convient d'aborder dans un premier temps les points
difficiles pour lesquels une solution est le préalable nécessaire
à la concrétisation de cette perspective : la taxe sur les
logements vacants, le lien entre le logement et le parking pour les locaux mis
en location, la consultation du maire sur l'octroi du RMI, les bourses
d'études, la saisie immobilière, entre autres.
S'agissant de l'emploi, il n'y a pas beaucoup de dispositions sur lesquelles un
accord ne serait pas possible, sous réserve de quelques ajustements. Il
en va de même des dispositions relatives à la citoyenneté
et à la santé.
On ne peut manquer d'observer, pour conclure, qu'en l'absence de
déclaration d'urgence, l'amélioration du projet de loi en
deuxième lecture dans chacune des Assemblées aurait probablement
pu permettre un accord en commission mixte paritaire. En outre il est clair,
qu'en cas d'échec de celle-ci, la reprise par l'Assemblée
nationale du plus grand nombre possible des apports du Sénat facilitera
l'aboutissement de la procédure dans les délais impartis par le
Gouvernement. M. Georges Hage, président, a indiqué qu'il aurait
lui-même proposé la même méthode de travail, si M.
Jean-Pierre Fourcade, fort de son expérience, ne l'avait pas
devancé.
M. Paul Girod a rappelé que le souci constant de la commission
des lois du Sénat avait été d'améliorer la
qualité de la rédaction juridique de certaines dispositions.
S'agissant du surendettement, de la saisie immobilière et de la
réquisition, certains amendements du Sénat sont motivés
par le souci de ne pas créer de dispositifs susceptibles d'avoir des
effets pervers pouvant se retourner contre les bénéficiaires.
Mme Véronique Neiertz, sans remettre en cause les points d'accord
relevés par M. Jean Le Garrec, a indiqué qu'elle avait cependant
beaucoup de difficulté à reconnaître le texte adopté
par l'Assemblée nationale concernant le surendettement dans la version
revenue du Sénat. Sur plusieurs points importants, comme le reste
à vivre, les dettes fiscales, les droits du débiteur, les mesures
de prévention ou encore le taux d'intérêt légal, les
positions des deux assemblées sont très éloignées
et il est exclu de revenir sur les résultats obtenus après un
travail très important, à l'issue de la première lecture
à l'Assemblée nationale. *
commission mixte paritaire est ensuite passée à l'examen des
articles restant en discussion.
M. Georges Hage, président, ayant constaté l'accord
de la commission sur la nécessité d'entamer la discussion par les
points de désaccord les plus importants, a proposé d'aborder
l'article 30 créant une taxe sur les logements vacants.
énuméré les principales raisons de l'opposition du
Sénat au dispositif prévu par cet article : un champ
d'application exclusivement centré sur le parc privé, une
méconnaissance des causes réelles de la vacance qui est le plus
souvent subie, et un mécanisme instaurant des formalités
administratives à la fois contraignantes et incertaines pour les
propriétaires quand il s'agira pour eux d'apporter la preuve que la
vacance est indépendante de leur volonté. En outre l'exclusion du
parc locatif social risque de créer une inégalité devant
les charges publiques.
M. Gérard Braun a tout d'abord souligné que la suppression
de cet article avait été demandée par l'ensemble des
commissions concernées au Sénat. Outre le problème
lié à l'exclusion du parc HLM, il suscitera des
difficultés d'application en particulier parce que la notion de
" vacance indépendante de la volonté des
propriétaires " qui est particulièrement floue, laisse une
part excessive à l'arbitraire de l'administration fiscale et ne manquera
pas d'être à l'origine d'un abondant contentieux.
Ces dispositions vont toucher de nombreux petits propriétaires, qui
seront les plus gênés, et sont donc de nature à fragiliser
le marché de l'immobilier. L'article 30, dans la version retenue par
l'Assemblée nationale, apparaît à la fois inadapté
et inapplicable. Concluant son propos, M. Gérard Braun a fait
part de son intention d'avancer une proposition susceptible de rapprocher le
point de vue des deux assemblées.
M. Alain Cacheux a indiqué qu'avant d'entrer dans le débat
technique sur cet article, il convenait de rappeler les éléments
de fait qui le justifiaient. Il ne faudrait en effet pas oublier que notre pays
compte à la fois plusieurs centaines de milliers de personnes mal
logées et environ deux millions de logements vacants, dont 400 000
pourraient être remis sur le marché. C'est cette
réalité, dont le caractère anormal ne peut échapper
à personne, qui explique l'article 30. Ce dernier n'est en rien
inspiré par la volonté de maltraiter fiscalement les
propriétaires privés, il vise tout simplement à envoyer
aux propriétaires négligents un signe fort afin de les inciter
à remettre sur le marché des logements qu'ils laissent
volontairement vacants. Seuls sont en effet visés les
propriétaires négligents. Les autres échapperont à
la taxation puisque les vacances subies, pour reprendre une expression souvent
utilisée, sont expressément exclues du champ d'application de ces
dispositions. Ce dernier n'est pas excessivement étendu puisque seuls
sont concernés les logements situés dans des
agglomérations de plus de 200 000 habitants où existent des
déséquilibres marqués entre l'offre et la demande au
détriment des personnes défavorisées.
Le champ d'application de cet article est donc d'ores et
déjà restreint et d'ailleurs, un certain nombre de
députés ont proposé de l'étendre lors de la
première lecture. Si le but recherché avait été
véritablement la pénalisation financière des
propriétaires, c'est une autre solution qui aurait été
retenue : la suppression de l'exonération de taxe d'habitation pour
les logements vacants. En outre, l'affirmation selon laquelle ces dispositions
généreraient des formalités administratives insupportables
sont contestables car ces dernières seront équivalentes à
celles qui sont aujourd'hui nécessaires pour obtenir
l'exonération de taxe d'habitation en cas de vacance d'un logement.
Enfin, l'exonération des logements locatifs sociaux, se justifie par la
nécessité de rendre compatibles deux objectifs a priori
contradictoires, à savoir l'ouverture du parc social aux plus
démunis et à la mixité sociale de ce dernier. Or, les
logements HLM inoccupés sont en majorité situés dans des
quartiers difficiles dans lesquels une forte diminution de la vacance,
signifierait inévitablement un renforcement de la
" ghettoïsation ".
En fin de compte, le champ d'application de l'article 30 est défini
de manière suffisamment limitée et correspond à un point
d'équilibre sur lequel il serait inopportun de revenir.
M. Gérard Braun a convenu qu'il était normal de
taxer les propriétaires qui laissaient volontairement des logements
vacants. Mais en réalité, l'article 30 va bien
au-delà de cet objectif. Une étude récente, parue dans les
Cahiers de l'habitat, démontre que 62 % des propriétaires
privés représentant moins de 30 % du parc locatif
privé ne disposent que d'un seul logement locatif. Ces petits
propriétaires, souvent âgés, quelquefois en poste à
l'étranger, seront les plus pénalisés par la taxe sur la
vacance et seront ceux qui auront le plus de difficulté à prouver
que la vacance de leur logement est indépendante de leur volonté.
M. Gérard Braun a donc proposé, dans un souci de compromis
et afin d'éviter de pénaliser et d'inquiéter des gens
modestes, tout en allégeant la charge de travail de l'administration
fiscale, d'exclure du champ d'application de l'article 30 les
propriétaires ne disposant que d'un seul logement locatif.
M. Jacques Oudin a estimé que le versement du produit de la taxe
à l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH)
était en contradiction avec le principe de non-affectation prévu
par l'article 18 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi
organique relative aux lois de finances et indiqué qu'avant de se
prononcer sur l'article, le cas échéant amendé comme l'a
proposé M. Gérard Braun, il convenait de le modifier afin de
supprimer cette contradiction.
M. Alain Cacheux a estimé que la proposition de M. Gérard
Braun était inacceptable puisqu'elle entraînerait une
réduction de 30 % du nombre de logements auxquels la taxe serait
susceptible d'être appliquée. Or, il faut rappeler que le champ
d'application de la taxe prévu par le projet de loi initial est
déjà fortement limité par les conditions qui sont
fixées concernant notamment les zones visées. En première
lecture, de nombreux députés avaient d'ailleurs souhaité
étendre le champ d'application de la taxe. En outre, le
rétablissement de l'article 30 voté par l'Assemblée
nationale aurait une visée pédagogique et permettrait d'inciter
les petits propriétaires de logements à maintenir en bon
état leur patrimoine.
M. Gérard Braun a rappelé que le texte voté par
l'Assemblée nationale, en prévoyant une exception pour les
logements sociaux, excluait du champ d'application de la taxe près de
62 % du parc des logements et que la proposition qu'il avait
présentée réduirait seulement de 30 % le nombre de
propriétaires susceptibles d'être concernés par la taxe.
M. Jean-Pierre Fourcade, vice-président, a estimé qu'il
n'était pas raisonnable de maintenir les propriétaires d'un seul
logement dans le champ d'application de la taxe. Il a observé que la
taxe serait applicable à toutes les communes de l'agglomération
parisienne, sans exception. Il a regretté que l'Assemblée
nationale ne fasse preuve de la même bonne volonté que le
Sénat pour tenter de trouver une solution de compromis.
M. Jean Le Garrec, rapporteur pour l'Assemblée nationale, a
indiqué que le principe du versement de la taxe à l'ANAH
était en conformité avec l'ordonnance du 2 janvier 1959
précitée, comme l'a d'ailleurs confirmé une
décision du Conseil constitutionnel du 16 janvier 1982. Le
rôle de la commission mixte paritaire est, plutôt que de trouver un
compromis, de dégager des points d'accord ce qui est, en l'occurrence,
difficile compte tenu des positions adoptées par l'Assemblée
nationale après des débats très longs et approfondis sur
les différents volets du projet de loi concernant l'emploi, le logement
et le surendettement.
En ce qui concerne la taxe sur les logements vacants, il faut rappeler la
préférence exprimée par l'Assemblée nationale en
séance publique était d'étendre le champ d'application de
la taxe plutôt que de la restreindre, comme le Sénat le propose.
En tout état de cause, si les deux assemblées ne peuvent trouver
un accord sur ce point, il est évident que, comme l'a souhaité le
président Jean-Pierre Fourcade, l'Assemblée nationale prendra en
compte les améliorations apportées au texte par le Sénat.
M. Paul Girod, citant l'exemple des Français qui laissent leur
logement inoccupé pendant qu'ils sont en poste à
l'étranger, a estimé que tous les propriétaires de
logements vacants n'étaient pas forcément négligents. Il
a, en outre, rappelé qu'il existait une réglementation qui permet
de faire face aux problèmes d'abandon d'immeubles, d'immeubles
insalubres ou menaçant ruines. Par ailleurs, en ce qui concerne les
articles relatifs au surendettement, il a tenu à souligner que la
quasi-totalité des amendements votés par le Sénat avaient
reçu l'accord du Gouvernement.
Mme Véronique Neiertz a signalé que le Gouvernement avait
également approuvé les amendements adoptés, sur ce
chapitre, par l'Assemblée nationale.
M. Alfred Recours a estimé que la commission mixte paritaire
devait délibérer en toute indépendance à
l'égard des positions du Gouvernement et que le dispositif
proposé par le Sénat sur l'article 30 vidait complètement
la taxation des logements vacants de sa substance.
M. Guy Fischer a précisé les raisons pour lesquelles le
groupe communiste, républicain et citoyen du Sénat s'était
abstenu lors du vote sur l'ensemble du projet de loi. L'accord sur les
objectifs principaux du texte adopté par l'Assemblée nationale a
dû être tempéré compte tenu de la suppression par le
Sénat d'articles particulièrement importants, notamment les
articles 2 A, 30, 34 bis, 34 ter, 76 et 77, et de l'adoption
d'amendements bouleversant l'économie initiale du projet. C'est le cas
notamment en matière d'attribution des aides du FSL, de la
définition du reste à vivre dans le cadre de la procédure
du surendettement et de l'exonération de charges sociales pour
l'embauche de bénéficiaires de minima sociaux. M. Bernard Seillier, rapporteur pour le Sénat, a exprimé
sa déception au vu du refus catégorique du rapporteur pour
l'Assemblée nationale d'accepter la proposition de repli
présenté par M. Gérard Braun. Il a souligné que le
Sénat n'avait pas souhaité faire preuve d'un a priori
idéologique à l'encontre du dispositif mais s'était
montré soucieux de proposer des mesures facilitant le retour sur le
marché des logements vacants sans pour autant porter atteinte au droit
de personnes disposant d'un logement qui préparent leur retraite ou qui
sont à l'étranger. Il lui a semblé possible de raisonner
par analogie avec la situation de défaut d'autorité
parentale : il ne s'agit pas dans ce cas de sanctionner les parents par la
suppression des allocations familiales mais d'avoir une démarche
incitative à leur égard pour les motiver. M. Jean-Pierre Fourcade, vice-président, a émis des doutes
sur le nombre véritable de logements vacants. En effet, les
évaluations réalisées par l'INSEE sur ce sujet lui sont
apparues peu fiables et le chiffre de deux millions de logements vacants lui a
semblé relever davantage du mythe que de la réalité. Il a
estimé qu'il fallait donc s'attendre à un
rétrécissement de l'assiette lors des prochains recensements. M. Alain Cacheux a précisé qu'il existait effectivement
des éléments d'incertitude sur de tels recensements mais que
d'autres sources que l'INSEE, par exemple le Haut comité pour le
logement des personnes défavorisées, donnaient des chiffres
similaires. En tout état de cause, les petits propriétaires n'ont
aucune inquiétude à avoir car ils ne seront pas touchés
par la taxe, étant donné qu'ils ont intérêt à
louer pour disposer d'un complément de ressources. Lorsque un nombre si important de personnes vivent dans des conditions de
logement très défavorables, il est tout à fait
légitime de vouloir taxer les propriétaires négligents.
Mais l'objectif final demeure bien que la taxe n'ait qu'un rapport
réduit, sinon cela signifierait qu'il reste beaucoup trop de logements
hors du marché. Il faut également souligner que le dispositif
incitatif proposé par le Sénat devrait coûter plus d'un
milliard de francs par an.
indiqué que la majorité de l'Assemblée n'avait jamais
considéré que le débat sur la taxe sur les logements
vacants avait un caractère idéologique mais qu'elle avait
décidé d'adopter cette mesure dans un souci d'efficacité
en tenant compte du fait que le problème du logement était,
après celui du chômage, la seconde grande préoccupation des
Français. M. Jean-Michel Marchand, après avoir rappelé qu'il avait
à la fois souhaité étendre l'assiette géographique
de la taxe et présenter un amendement analogue à celui
proposé par le rapporteur du Sénat, a indiqué qu'il y
avait renoncé, dans la mesure où il avait été
convaincu par les arguments montrant que de nombreux petits
propriétaires seraient, en tout état de cause,
exonérés du paiement de la taxe. Le texte adopté par l'Assemblée nationale constitue donc un
dispositif équilibré qui doit rester en l'état,
étant rappelé que les promoteurs de la taxe
d' " inhabitation " souhaitent qu'elle rapporte peu, ce qui
démontrerait son efficacité. M. Alain Vasselle a estimé que le fait de reconnaître,
comme l'avait fait M. Alain Cacheux, que les petits propriétaires
cherchaient par tous les moyens à louer leur logement vacant, montrait
que seuls seraient taxés ceux qui n'ont pas réussi à louer
pour des raisons indépendantes de leur volonté, ce qui justifie
l'amendement proposé par M. Gérard Braun. Par sept voix contre sept, la commission mixte paritaire a rejeté
l'amendement de M. Gérard Braun, visant à exclure du champ
d'application de l'article 30 les propriétaires ne disposant que
d'un seul logement locatif.
Elle a ensuite rejeté l'article 30, par sept voix contre sept.
M. Georges Hage, président, a alors constaté que la
commission mixte paritaire n'était pas en mesure d'adopter un texte
commun sur les dispositions restant en discussion du projet de loi
d'orientation relatif à la lutte contre les exclusions.