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Proposition de loi organique relative aux lois de finances
29 mai 2001 :
Lois de finances
Par M. Alain LAMBERTau nom de la commission des financesSommaireDossier l�gislatif
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B. AUDITION DE M. DANIEL VAILLANT, MINISTRE DE
M. LAMBERT, Président.- Je remercie M.
Daniel VAILLANT, ministre de l'Intérieur, d'avoir bien voulu venir pour
débattre de ce sujet très important qui est celui de la
réforme de l'ordonnance de 1959.
Il est accompagné de trois directeurs de son
administration, lesquels pourront être appelés pour
répondre à des questions pratiques qui viendraient à
être posées par les Commissaires.
Monsieur le Ministre, votre ministère est en pointe
dans cette réforme, il mène des expérimentations sur la
fongibilité des crédits, la réforme comptable, la
préfiguration de ce que pourraient être les futures missions et
programmes et, de ce fait, nous souhaitons connaître votre avis sur cette
réforme. Souhaitez-vous faire un propos introductif ou que nous
puissions entrer directement dans les questions ? Vous avez
vous-même votre contrainte horaire et devez partir à 13 heures
précises. Nous allons organiser nos travaux en fonction de cette
situation. Je vous donne la parole, précisément sur les objectifs
et les grandes lignes de la réforme, pour que vous donniez votre
sentiment sur la question des expérimentations que vous avez
déjà engagées.
M. VAILLANT.- Monsieur le Président,
l'intention n'est pas a priori d'une intervention liminaire. Je veux renouveler mon plaisir à être devant
vous, même si j'aurais préféré que ce soit dans des
conditions de temps plus raisonnables. Je sors du Conseil des ministres et vous
avez vos contraintes. Je dois aller aussi à l'Assemblée nationale
pour une séance de questions d'actualité, et j'ai quelques
opérations urgentes à effectuer au ministère. Vous avez eu la gentillesse, car nous travaillons bien
ensemble sur ce sujet, de m'adresser un questionnaire. J'ai deux ou trois
éléments de réponse, ce qui permettrait de gagner du temps
pour permettre davantage de souplesse sur d'autres questions qui ne seraient
pas traitées dans ces réponses, voire aux trois directeurs que
vous avez cités de pouvoir répondre sur des sujets plus
techniques ou pointus. Je dirai peut-être un mot sur mon soutien clair à
la réforme.
Vous savez que ce soutien -et vous l'avez indiqué dans
votre propos-, est explicite. J'étais favorable à cette
réforme quand j'étais ministre des relations avec le Parlement.
Je cherchais déjà à travailler avec vous dans la confiance
et dans la transparence, et je pense que nous pouvons continuer de la
même manière sur la base du texte qu'a déjà
voté en première lecture l'Assemblée nationale. Je n'ai pas changé d'idée en traversant la Seine
pour devenir ministre de l'Intérieur, à la tête d'un des
plus importants budgets de l'Etat, même s'il faut tout relativiser, car
il n'est pas suffisant au regard des enjeux qui sont les nôtres.
La constance de mon analyse ne doit pas vous surprendre,
puisque cette réforme vise à permettre un net renforcement des
pouvoirs du Parlement -c'est un point important en tant que tel- mais aussi
à moderniser la gestion publique en donnant plus de latitude aux
responsables des ministères, gestionnaires de crédits.
Ces deux objectifs, poursuivis dans le texte initial de Didier
Migaud me paraissent indispensables. Je ne détaille pas les atouts
nouveaux, pour le Parlement, contenus dans ce texte. C'est au Parlement de
l'apprécier davantage. En revanche, du point de vue des gestionnaires,
que je représente quelque peu aujourd'hui (je vous remercie de m'avoir
invité et je suis un des premiers à venir devant vous), je veux
insister sur deux avancées majeures qui doivent, selon moi, être
maintenues dans ce texte.
Tout d'abord, la notion de programmes, à savoir un
regroupement cohérent de crédits assortis d'objectifs et
d'indicateurs, est essentielle pour donner plus de lisibilité à
l'action publique.
Dans le cas du ministère de l'Intérieur, nous
pourrions imaginer 5 ou 6 programmes à partir des agrégats de la
présentation budgétaire actuelle.
J'insiste toutefois ici sur la nécessité de
disposer de programmes larges. Le ministère de l'Intérieur
dispose déjà de chapitres de fonctionnement uniques pour la
police (le chapitre 34-41) comme pour les préfectures (chapitre 37-10),
et souhaite conserver une souplesse de gestion tout au moins comparable. Des questions techniques ont été
évoquées par vous-même, Monsieur le Président et,
sur la taille des programmes, il est toujours possible de discuter de ces
sujets. Le périmètre des programmes doit rester stable dans le
temps pour ne pas contraindre les ministères à changer trop
souvent leurs systèmes d'informations et leur propre organisation.
Les gestionnaires au plan local souhaitent également
-chacun le sait-, une fongibilité large des crédits au sein de
ces programmes. La solution retenue par l'Assemblée nationale, qui
exclut de cette fongibilité les dépenses de personnels, me semble
un compromis acceptable, même si elle est un peu en retrait par rapport
à l'expérience que nous conduisons au sein d'un certain nombre de
préfectures. S'agissant des dépenses de personnel, je crois qu'une
autorisation en emplois à un niveau plus élevé
qu'aujourd'hui, comme le prévoit le texte, sera utile dans les limites
de plafonds d'emplois et de crédits et d'un contrôle financier
rénové. Personne n'envisage de dérives. Le moment est venu, sur ce sujet, dans la tranquillité
de cette commission et conjointement, compte tenu des rapports qui sont les
nôtres depuis 4 ans, d'être capable de dépasser les
clivages partisans et de passer tranquillement à l'acte, chacun prenant
sa bonne part d'une réforme positive en se déconnectant des
débats politiques et publics que nous ne manquerons pas d'avoir dans la
période à venir, et les sujets ne manqueront pas.
Nous rejoindrions ainsi la plupart de nos partenaires
européens qui ont rénové leurs procédures
budgétaires et leur comptabilité publique au cours des
années 90 ; de plus, ce serait un signe fort si le Parlement
parvenait à achever cette législature en votant un texte comme
celui-là. Les futurs débats budgétaires y gagneraient en
hauteur de vue et pertinence pour un meilleur usage des deniers publics et du
débat démocratique. Voilà la première problématique que vous
posez. Je voulais d'entrée de jeu y répondre. Je veux bien dire un mot des anticipations de la
réforme au ministère de l'Intérieur que vous avez
évoquées.
M. LAMBERT, Président.- Monsieur le
ministre, je serais partisan que vous les évoquiez. Il est vrai que
c'est dans la pratique et par la pratique que nous allons pouvoir
nous-mêmes mieux comprendre les enjeux. Pour l'instant, nous avons
abordé le sujet d'une manière quelque peu générale
et technique. Il conviendrait que nous voyons comment, dans la pratique, pour
des ministères qui ont mené des expériences, les choses se
sont passés. Votre témoignage serait précieux.
M. VAILLANT.- Le ministère de
l'Intérieur a anticipé assez largement sur cette réforme,
en réalité, en s'engageant dans plusieurs projets innovants pour
moderniser dès à présent la gestion de ses crédits.
La présence dans cette salle des directeurs : M. Lemas, directeur
général de l'administration, M. Burr, directeur de la direction
générale des collectivités locales et M. d'Harcourt,
directeur de la DPRFI. Ils pourront vous apporter des précisions concernant
ces pratiques nouvelles que nous tentons d'impulser au sein du
ministère.
Je pense en premier lieu, à l'expérimentation en
cours de globalisation des crédits des préfectures dont les
premiers résultats sont, je vous le confirme, tout à fait
encourageants.
Les principaux traits de cette expérimentation,
définie en accord avec le ministère du Budget, sont les
suivants : - Une hausse garantie de 0,3 % des dotations de ces
préfectures ;
- Un engagement pour 3 ans ;
- Une fongibilité totale de crédits, y compris
les crédits de personnels et certains crédits d'investissement.
L'expérience est désormais engagée dans
14 préfectures. Nous pouvons d'ores et déjà en tirer les
enseignement suivants : Aucun incident n'a été constaté dans la
mise en place de ces nouveaux outils.
La garantie pluriannuelle des crédits et des emplois et
les souplesses de gestion permettent aux préfets d'engager des
démarches pluriannuelles. Elles leur permettent également de
mieux faire face à des surcroîts d'imprévus
d'activité et nous savons que la vie ne manque pas d'imprévus, y
compris dans les préfectures depuis quelque temps. Des comportements vertueux apparaissent ; je veux citer
la Seine-Maritime, où la préfecture va utiliser les
crédits économisés grâce à une meilleure
gestion pour engager un programme de maintenance immobilière,
régulièrement sacrifiée les années
précédentes.
Enfin, un véritable dialogue de gestion s'instaure dans
les préfectures concernées, avec les représentants du
personnel notamment. C'est la première étape vers la
création d'une authentique culture de gestion.
Vous savez également que le ministère de
l'Intérieur est pilote dans la mise en place de la nouvelle application
informatique budgétaire et comptable de l'Etat. Le programme ACCORD est
actuellement en cours de test au sein du ministère de
l'intérieur. Ce logiciel sera ensuite étendu à tous les
ministères d'ici 2004, puis aux services déconcentrés.
Vous le savez, ACCORD répond aux objectifs de la réforme de
l'ordonnance ; il facilite les échanges entre les différents
acteurs de la dépense, il améliore la transparence de la gestion
publique en enrichissant l'analyse de la dépense, et doit permettre,
lors de sa mise en oeuvre, de simplifier les procédures et les
organisations.
Nous sommes l'un des ministères les plus avancés
dans l'introduction du contrôle de gestion dans l'Administration. Je
dispose désormais d'une sous-direction spécialisée, mise
à la disposition de l'ensemble des services. Cette sous-direction fait
largement appel à des personnels ayant l'expérience du secteur
privé. Nous cherchons également à développer ses
compétences au plan local. Dans le respect de l'esprit de la proposition de loi
organique, nous commençons également à définir les
indicateurs de gestion et de performances pour piloter plus efficacement nos
dépenses et rendre des comptes plus clairs et précis au Parlement
et donc, à nos concitoyens. Des premiers éléments ont
été inscrits dans les documents budgétaires de cette
année, et la globalisation des crédits des préfectures
nous a conduit à définir un jeu d'indicateurs. La police de proximité fait l'objet d'une
réflexion comparable. Je crois nécessaire que les ministères
développent des démarches stratégiques pluriannuelles et
glissantes comme le font toutes les grandes organisations. Il ne s'agit pas de
faire voter pour tous les ministères des lois de programmation, mais
plutôt en interne à s'efforcer de faire périodiquement une
analyse sincère de l'évolution attendue, des missions des
services, des moyens dont ils disposent et des résultats auxquels ils
parviennent. Cette réflexion de fond est presque achevée pour
les préfectures. Je vais engager très rapidement un exercice
comparable pour la police nationale, autour de la notion centrale de la police
de proximité. Voilà, Monsieur le Président, les
éléments à la fois concrets et en même temps
encourageants que je voulais donner concernant cette expérience
menée au sein du ministère de l'Intérieur.
M. LAMBERT, Président.- Merci,
Monsieur le Ministre. En effet, à la suite du texte adopté par
l'Assemblée nationale, nous sommes en pleine réflexion sur la
question de la pluriannualité. Cela emporte des pratiques
différentes au plan du budget. Je souhaiterais que vous me donniez votre
sentiment sur ce sujet, sur les virements de crédits, les
dépenses de personnels et les autorisations d'emplois (vous connaissez
le texte de l'Assemblée sur le sujet).
Une autre question était de vous placer dans
l'hypothèse de l'adoption de cette réforme et d'un débat
au Parlement où vous auriez à nous proposer des indicateurs de
performances et des réformes de structures. Vous êtes-vous
déjà placé dans cette situation psychologique nouvelle et
peut-être vos directeurs ont-ils déjà
réfléchi à cette question ?
Concernant le principe des programmes
interministériels, j'ai eu le sentiment -je vous le dis franchement, car
nous parlons loyalement au sein de cette commission- que peut-être sous
la pression de vos collègues de Bercy, l'interministériel pour
les programmes n'a pas été accueilli avec un enthousiasme
délirant, alors qu'il me semble que de nombreuses politiques sont
interministérielles.
M. VAILLANT.- Tout ce que je viens de dire
sur l'intérêt de la réforme de l'ordonnance de 1959 ne
signifie pas que le texte voté en première lecture par
l'Assemblée nationale soit totalement satisfaisant.
Je crois, au contraire, que le Sénat pourrait encore
l'améliorer sur certains points. En effet, notamment sur la
première question que vous avez évoquée, celle de la
pluriannualité, je pense qu'il est encore très restrictif. Je
comprends les problèmes que cela pose, car s'engager est toujours
difficile.
Je constate néanmoins que la pluriannualité
progresse, même au niveau de l'Europe -nous le voyons par rapport aux
prévisions économiques- ou au plan national.
L'article 16 sur les reports de crédits est
particulièrement sévère ; contrairement au droit
actuel, il n'existe plus dans le nouveau texte de catégorie de
crédits dont le report est acquis. Même ceux en provenance
d'autres collectivités et rattachés à un ministère
par voie de fonds de concours ne sont reportables qu'avec un accord plus
général du ministère de tutelle que vous connaissez.
Plus grave encore, seuls les crédits de paiement
disponibles correspondant à des dépenses effectivement
engagées, pourront être reportés, et seulement dans la
limite de 3 % des crédits initiaux. Cela signifie concrètement que toutes les
économies réalisées par les gestionnaires risquent
d'être perdues à la fin de l'année, et je pense qu'un tel
recul par rapport à la situation actuelle ne peut se concevoir. La
conséquence de cette rédaction sera de renforcer les effets de
l'annualité budgétaire, puisqu'au plan local les gestionnaires
chercheront à dépenser tous leurs crédits avant le 31
décembre, sans garantie sur le report, et l'expérience de
globalisation des budgets des préfectures n'aura plus grand sens. Je me
demande même si elle ne devra pas s'arrêter. Au plan central, la modernisation n'est possible que dans un
cadre contractuel qui suppose des perspectives pluriannuelles à peu
près stables.
Voilà ma position par rapport à la
première question que vous avez posée.
La meilleure formule, selon moi, serait de ne pas figer le
montant des reports dans un texte à valeur constitutionnelle et de
trouver une formule plus souple en renvoyant la fixation de ce montant aux lois
de finances. Je suis également pour ma part attentif à ce que
le nouveau cadre budgétaire n'introduise pas de nouvelles entraves au
fonctionnement de l'interministérialité. S'agissant des programmes interministériels
eux-mêmes, à savoir d'une autorisation budgétaire
accordée à deux ministres voire plus, sur un même programme
doté des crédits fongibles, je comprends l'objection du
ministère des Finances au regard, notamment de l'objectif de
responsabilisation des gestionnaires. C'est une légitime
préoccupation qu'il faut savoir prendre en compte. Ne faut-il pas néanmoins laisser la possibilité
d'introduire ultérieurement plus d'interministérialité
dans la procédure budgétaire, selon des formes qui restent
à déterminer ? La question est posée. Une présentation interministérielle de certaines
politiques publiques devant les assemblées pourrait être
envisagée. Pour donner plus de lisibilité et de perspective, une
exécution interministérielle efficace au plan local me semble
également très importante. Je puis déjà en juger
et, notamment autour des préfets, il est normal d'organiser cette
interministérialité concrète, locale et perçue par
nos concitoyens comme contribuant à l'efficacité des politiques
publiques.
Je suis prêt également à aborder avec
vous, même si ce n'est pas un sujet actuellement mentionné par le
Président Lambert, la question du statut budgétaire des concours
de l'Etat aux collectivités locales. Vous connaissez comme moi
l'incertitude constitutionnelle qui pèse sur le mécanisme du
prélèvement sur recettes, qui a conduit l'Assemblée
nationale à ne pas l'évoquer cela dans la loi organique.
De mon point de vue, ce mécanisme conserve pourtant un
double intérêt : il donne aux parlementaires une vision d'ensemble
des crédits et il est aussi plus simple à gérer que des
dotations budgétaires. Je suis personnellement interrogatif tout au
moins, sur la disposition de l'article 31 qui dispose que la loi de finances
peut inclure les modalités de répartition des concours de l'Etat.
De telles modifications adoptées à la fin de chaque année
pourraient, d'une certaine manière, introduire beaucoup
d'instabilité dans les ressources des collectivités locales et,
de ce fait, rendre plus difficile le respect du calendrier d'adoption des
budgets locaux.
De ce point de vue, M. Burr pourra apporter d'utiles
précisions sur notre analyse. La disparition des crédits
provisionnels comme des crédits évaluatifs posera un
problème au ministère de l'Intérieur. Il est en effet
difficilement imaginable que mon ministère puisse gager sur ses
ressources propres, les dépenses imprévues qui peuvent
apparaître en cours d'année . Je pense aux élections
dont on sait que cela coûte de l'argent, au chapitre 37-61. Un
référendum, par exemple, ou des élections partielles, sans
parler d'autres dispositions que permet la Constitution (je ne fais aucun appel
de ce point de vue !) ou à titre des frais de justice, sur le
chapitre 37-91.
Un ou des programmes spécifiques pourraient être
créés à ce titre, car c'est un problème qui est
posé dans une démocratie aussi vivante que la nôtre. Il
faut en tenir compte de ce point de vue.
M. LAMBERT, Président.- Merci de vos
réponses.
M. FREVILLE.- Vous avez répondu par
anticipation à une partie de ma question avec ce que vous avez
indiqué sur les prélèvements. Il est tout à fait
étonnant que le texte de l'Assemblée nationale ne fasse aucune
référence à la notion de prélèvement.
L'avis du Conseil d'Etat semblait dire que le
prélèvement européen n'avait plus de raison d'être
et aurait dû être considéré comme une charge
budgétaire.
Ne vaudrait-il pas mieux regrouper dans une catégorie
à déterminer (qui pourrait être le
prélèvement) l'ensemble des concours de l'Etat aux
collectivités locales ? Nous sommes actuellement dans une situation
de total éparpillement, nous avons des prélèvements, des
dotations globales dans le budget de l'Intérieur, à la limite,
des dégrèvements sur impôts locaux. Ne conviendrait-il pas
de regrouper tout cela dans un grand article de partage des ressources, de
présenter à un certain moment, dans la loi de finances, toutes
les impositions de toutes natures, et de faire « un
paquet » de tout ce qui est donné aux collectivités
locales, avec un débat à la clé ?
M. LAMBERT, Président.- Je pense que,
s'agissant des prélèvements sur recettes, il existe une forme
d'inhibition. Nous avons le sentiment qu'en n'en parlant pas, nous prenons
moins de risques constitutionnels. J'appelle nos collègues à la
méditation suivante : croyez-vous que le Conseil constitutionnel n'y
regarderait pas à deux fois si les deux Chambres venaient à
adopter un texte à l'unanimité dès lors qu'il aurait connu
un travail en commun aussi approfondi que possible ? Je ne le sais pas.
Peut-être suis-je trop rustique sur ces questions, mais j'ai le sentiment
que ce serait difficile.
M. VAILLANT.- Vous avez répondu,
Monsieur le Président. C'est le problème de basculement d'un
système dans l'autre. Il existe un vrai risque. Je ne vois pas comment
cela peut se faire rapidement en inscrivant des éléments dans le
marbre du Parlement. Je ne sais pas si M. Burr a réfléchi
à cette question au cas où le parlement nous réserverait
cette surprise, d'une écriture commune sur ce sujet. Pourriez-vous
essayer d'apporter des éléments plus précis.
M. BURR.- La question de M. Fréville
porte à la fois sur l'information et la bonne connaissance par le
Parlement de l'ensemble des dotations qui sont, comme vous le rappeliez,
réparties sous des formes diverses, des dotations budgétaires
globalisées ainsi que des prélèvements sur recettes, et
portent également sur une problématique de gestion qui souvent
n'est pas vue, mais qu'il est important de soulever ici au Sénat.
Il faut rappeler que les prélèvements sur
recettes représentent 200 milliards de francs au total, sur environ
335 milliards de francs versés aux collectivités locales par
l'Etat chaque année. Cela représente environ les deux tiers. Si
l'on veut les inclure sous forme de dotations budgétaires de l'Etat, on
augmente la masse budgétaire du budget de 200 milliards de francs, ce
qui n'est pas une mince affaire, et à laquelle il faut
réfléchir.
La deuxième question que posent les
prélèvements sur recettes, c'est effectivement l'exercice par le
Parlement des compétences et responsabilités que la Constitution
lui reconnaît. Nous pouvons considérer qu'actuellement la
connaissance par le Parlement des prélèvements sur recettes n'est
pas moindre que celle des dotations budgétaires qui sont
généralement réparties dans une multitude de lignes, et
dont la vision d'ensemble n'est pas évidente. En revanche, les prélèvements sur recettes sont
connus. Ce sont des grandes masses. Je pense à la dotation globale de
fonctionnement (DGF), au fonds de compensation de la taxe sur la valeur
ajoutée (FCTVA), à la dotation de compensation de la taxe
professionnelle (DCTP), au remboursement de la compensation de la
réduction de la taxe professionnelle concernant la part salaire. Ce sont
des masses considérables qui sont mentionnées à la fois
dans les bleus budgétaires et dans le jaune budgétaire qui
récapitule l'ensemble des montants des concours financiers aux
collectivités locales. Les regrouper ? Oui, mais, dans le budget ou hors budget,
car cela pose la question de l'augmentation de la masse budgétaire du
budget de l'Etat.
Le second point important à souligner ici est le fait
que les prélèvements sur recettes sont aussi une commodité
de gestion extrêmement importante. En effet, les dotations
budgétaires nécessitent une procédure d'engagement, donc
de gestion d'engagement, de délégation de crédits, de
répartition, de gestion entre les départements, voire entre 36
000 communes, alors que les prélèvements sur recettes -je tiens
à le rappeler ici- sont extrêmement commodes dans la mesure
où il n'y a pas de délégation de crédits. Nous
envoyons aux préfets les instructions nécessaires pour le calcul
ou, quand nous les avons calculés, les montants à verser aux
collectivités locales, et le préfet prend un arrêté
correspondant, qu'il envoie au TPG qui a lui-même un compte ouvert, sur
lequel il tire directement. Donc, il n'y a aucune procédure de
délégation et de transmission de crédits. On peut craindre
que la réintégration de 200 milliards de francs sous forme de
dotations budgétaires, si l'on poussait à l'extrême le
raisonnement, ne crée à la fois des lourdeurs de gestion
considérables et puisse se traduire par des problématiques de
trésorerie si, d'aventure, ces délégations de
crédits ne fonctionnent pas selon le même rythme que peuvent le
faire actuellement les prélèvements sur recettes, qui sont une
commodité très forte nous concernant, ainsi que pour les
collectivités locales.
M. FREVILLE.- Je pensais qu'il convenait de
généraliser la notion de prélèvement et que, dans
ce cas, il faudrait traiter le prélèvement dans l'ordonnance dans
la future loi organique.
M. LAMBERT, Président.- M.
Fréville est un grand connaisseur universitaire de cette question et je
compte sur son soutien. Il nous faudra « De l'audace, toujours de
l'audace », ainsi que le Maréchal Leclerc qui
libéra Alençon, le disait à ses troupes.
M. GAILLARD.- Je souhaite poser une question
plus politique et sortir de la technique. Monsieur le Ministre, faisons-nous
oeuvre utile en ce moment, ou tenons-nous une séance
académique ? Pensez-vous que ce texte ait des chances
d'aboutir ? Le Gouvernement, qui semble-t-il, n'est pas
complètement d'accord sur les propositions de la commission des finances
de l'Assemblée (vous avez vous-même fait quelques réserves
techniques) y tient-il ? Cette affaire a-t-elle des chances d'être
inscrite au calendrier parlementaire ? Je m'adresse, à travers votre poste actuel, à
l'ancien ministre des Relations avec le Parlement que vous avez longtemps
été et qui connaît très bien le climat :
pensez-vous que nous ayons des chances de revenir à un certain consensus
sur cette affaire ?
Nous n'irons pas jusqu'à la remise en cause de
l'article 40 dont je ne suis pas partisan, mais est-il possible de faire cette
réforme sans, conjointement, revoir les règlements des
assemblées ? Une partie de la réforme n'implique-t-elle pas
l'assouplissement de certaines conditions de vote ? Augmenter le
rôle des commissions ? Réduire le rôle du débat
en séance qui fait toujours mauvais effet et autres choses dont nous
avions parlé du temps où M. Fabius était Président
de l'Assemblée nationale, et qui semblent avoir disparu des perspectives
actuelles ?
très rapidement, la réponse est oui et pour une raison simple :
quand le Gouvernement (il faut le dire, largement à la demande des deux
Assemblées et de ceux qui sont les plus en pointe sur ces sujets, aussi
bien votre Président que le rapporteur général de la
commission des finances de l'Assemblée nationale et les
Présidents des deux assemblées) s'est engagé après
des discussions internes, il est normal qu'il y ait de ce point de vue des
visions différentes entre un ministère comme on dit
« dépensier » et le ministère de l'Economie
et des Finances. Il est vrai que cela arrive souvent sur des problèmes
techniques mais qui peuvent aussi avoir des répercussions politiques ou
inversement, et il est normal que cet échange ait lieu ; je joue le
jeu en venant devant vous, sinon, Alain Lambert me le reprocherait. Il n'existe
aucune restriction de la part du Gouvernement et à l'intérieur du
Gouvernement sur ce sujet et, de ce fait, ce dernier ne peut en aucun cas
être un frein à l'évolution de l'ordonnance de 1959,
d'autant que, quand il a décidé d'aller dans le sens de cette
réforme, c'était véritablement complètement
déconnecté d'un quelconque intérêt d'opinion. Il
faut reconnaître entre nous, qu'aujourd'hui encore, c'est un sujet
où, à mon avis, beaucoup de pédagogie et de grands
médias seraient nécessaires pour attirer l'intérêt
de nos concitoyens. C'est un public réservé.
C'est plus un intérêt général bien
compris qui, je le crois, nous fait aller dans ce sens.
Par ailleurs, je pensais que cela ne poserait pas de
difficulté majeure en dehors des débats internes au Gouvernement
et entre les deux Assemblées et des majorités dont je ne pensais
pas qu'elles étaient de caractère politique. Quand le
débat est venu à l'Assemblée nationale, des voix se sont
élevées sur un terrain plus politique en disant
« non ». Je constate en même temps que
l'intérêt même du Parlement, de la transparence dans la
gestion des fonds publics et de l'efficacité sur le terrain, fait
qu'à l'Assemblée, les choses ont avancé et qu'elles
arrivent au Sénat avec un état d'esprit qui est également
de déconnecter ce problème des enjeux qui interviendront en 2002,
et qui n'ont pas grand-chose à voir avec ce qui nous préoccupe ce
matin.
De ce fait, cela me rend optimiste. J'étais assez
pessimiste juste avant que cette question n'arrive à l'Assemblée
nationale. J'ai entendu des déclarations qui me laissaient peu
optimiste, mais si l'état d'esprit qui prévaut ce matin
l'emporte, je me dis : « Pourquoi pas, tout le monde y aurait
avantage et pourrait en tirer un légitime profit de l'inscription d'une
réforme importante qui servira pour la suite quels que soient ceux qui
l'assureront ». Voilà dans quel état d'esprit je me
trouve. Je ne suis pas trop inquiet. Je pense qu'il y aura une majorité
d'idées pour le réaliser. Je veux souhaiter que les choses
avancent. L'intention du Gouvernement est que l'Assemblée nationale se
ressaisisse de cette question avant la fin de la session ordinaire unique,
à savoir avant le départ en vacances.
Cela témoigne de l'intention du Gouvernement d'aller
vers une adoption, et le plus tôt sera le mieux, puisque ce sera
déconnecté d'échéances qui viendront après
et qui n'ont rien à voir avec l'objet de la réforme.
M. LAMBERT, Président.- Il faut savoir
que le bureau de notre Commission a adopté il y a 2 ans et demi, dans
son programme la réforme de l'ordonnance de 1959. S'agissant
éventuellement d'amour-propre, sinon d'auteur, dans tous les cas
d'idée, le nôtre peut ne pas souffrir, mais s'agissant d'un
rendez-vous de cette importance je ne crois pas que l'amour propre soit
décisif.
Les deux Assemblées (et chacun sait qu'elle doivent
être d'accord à défaut de quoi il n'y a pas de
réforme) ont travaillé séparément dans un premier
temps afin d'investiguer et d'approfondir un rapport d'information
approuvé par la commission des Finances du Sénat. Une proposition
de loi a été déposée à l'Assemblée
nationale et il se trouve que les travaux menés avec application
(j'ignore s'ils sont de qualité) sont convergents. Sur le contenu, je crois que tout le monde est d'accord pour
considérer qu'il ne faut pas revenir sur l'équilibre assez subtil
de notre Cinquième République entre l'exécutif et le
Parlement. Sur le contenu pratique, il est vrai que l'on peut avoir -chacun
étant de bonne foi- une appréhension différente de la
question, comme le disait M. Vaillant, selon que l'on est ministre
« dépensier » ou de l'Economie et des Finances et du
Budget, on peut avoir une approche différente, et c'est bien naturel.
Nous devons gérer ces approches différentes afin
de rendre possible cette réforme dont je dis pour ma part -et
pardonnez-moi de m'introduire dans ce débat en cet instant- que le
Parlement ne sortira de toute façon pas indemne de la décision
qu'il prendra, quelle qu'elle soit. S'il rejette cette réforme il aura vis-à-vis des Français à rendre compte de la contradiction
consistant à dire depuis tant d'années : « Sur
le budget, nous n'avons aucune influence » sans avoir saisi la
chance de réformer le texte régissant son adoption, ou il
aura décidé que son rôle n'est plus qu'un rôle de
communication des angoisses des Français, mais sans influence sur les
décisions les concernant.
Monsieur le Ministre, pour m'acquitter de mes devoirs de
rapporteur, je voudrais me tourner vers vous mais, plus réellement, vers
vos directeurs : avez-vous réfléchi et auriez-vous des
idées, par exemple, à nous donner en matière d'indicateurs
de performances ? C'est un point très pratique, mais qui pourrait
nous éclairer en tant que législateurs, sur les enjeux de cette
réforme et peut-être sur ce que l'on peut en attendre dans ses
résultats. Si des orientations visent à vous obliger à
introduire dans vos propositions des indicateurs de performances, avez-vous des
exemples à proposer ?
M. LEMAS.- Nous avions en effet, Messieurs
les sénateurs, réfléchi à une série
d'indicateurs de performances dans la foulée de l'expérience de
la globalisation des préfectures. Ce sont des réflexions et des
travaux largement engagés, qui sont le prolongement de
l'expérience de globalisation des préfectures engagée
depuis 1 an et demi, depuis le début de l'année 2000 sur
4 départements, puis sur 10 autres depuis le début de
l'année. Pour donner un aperçu des travaux en cours, je citerai
quelques cas : Tout d'abord, une réflexion a été
engagée sur la répartition des effectifs des préfectures.
Il y a une dizaine d'années, un travail visant à essayer de
déterminer ce que pourrait être un effectif de
référence des préfectures avait été
engagé. C'est un exercice théorique et une « mission
impossible ». Quel est l'optimum quantitatif et la bonne
répartition des emplois pour les préfectures ? Il y a 2 ans,
nous avons préféré nous orienter vers une autre direction
qui était non pas d'essayer de rechercher d'optimum théorique
pour lequel une infinité de facteurs, y compris subjectifs, serait
à prendre en considération, mais quelle serait la
répartition optimale des effectifs entre les préfectures et leurs
différentes missions ?
Nous avons bâti un outil « ARCADE »
assez sophistiqué qui tente de répartir les missions des
préfectures en une série de grandes catégories, et nous
tentons d'utiliser cet instrument pour déterminer la meilleure
répartition possible des effectifs entre ces missions. Sur la base de cette répartition entre missions, nous
essayons d'atteindre une répartition optimale des effectifs, entre les
préfectures de mêmes catégories. Nous testons actuellement
la pertinence de cet outil avec les préfectures elles-mêmes, et
j'espère que d'ici la fin de l'année, nous pourrons faire une
présentation de cet outil.
Deuxième type de travail engagé sur les
indicateurs : ventilation analytique des dépenses entre les
dépenses de rémunération et les dépenses de
fonctionnement dans les préfectures globalisées. L'expérimentation de la globalisation des
préfectures visait à avoir une enveloppe globale regroupant les
crédits de rémunération, de fonctionnement et une part des
crédits d'investissement et de grandes réparations des
préfectures, de manière à avoir une enveloppe globale
déléguée dès le début de l'année, et
sur lesquelles il existe un engagement pluriannuel sur 3 ans avec nos
collègues du ministère du Budget. Pour que cet outil puisse fonctionner dans de bonnes
conditions, il faut disposer d'un indicateur assez précis de ce que
peuvent être les dépenses de rémunération et de
fonctionnement et, à l'intérieur de chacune des
catégories, une ventilation par grandes fonctions.
A côté de cet outil, nous déterminons des
indicateurs de résultats et de performances. C'est plus complexe, car
nous avons à prendre en considération des éléments
qualitatifs et quantitatifs. Sur ces derniers, nous mettons en place une batterie
d'indicateurs -plus d'une quarantaine- dans un outil intitulé INDIGO et
fonctionnant déjà dans les préfectures globalisées,
en testant sa pertinence avec le ministère du Budget. C'est un outil
à tout faire. Il donne une série d'indications sur les
résultats et les performances par grandes catégories de missions.
En revanche, nous nous sommes rendu compte -cela aurait pu
aller de soi- que ces indicateurs de résultats et de performances ne
peuvent servir à tout et que, notamment, du point de vue de la centrale
pilotant l'ensemble du dispositif des préfectures, de chacune des
préfectures et de chacun des gestionnaires dans les centres de
responsabilités des préfectures, il serait utile de mieux cibler
ces différents indicateurs. Nous nous y employons de façon
à mieux affiner cet outil INDIGO par rapport aux trois types de
pilotage. Nous avons un autre outil plus qualitatif et, de ce fait, plus
complexe et plus contestable intitulé BALISE, et qui est un outil
d'indicateurs de performances à l'égard des préfectures,
que nous demandons au préfet de nous adresser une fois par trimestre, et
comprenant une série d'indicateurs à la fois quantitatifs (le
nombre de contrôles de légalité, de saisines ou d'actes
délivrés aux guichets) et qualitatifs en essayant, pour certaines
des grandes fonctions de la préfecture difficiles à mesurer
(fonctions de représentation ou d'autres types de cette nature),
d'apprécier la performances de chacune des préfectures. Ce ne sont pas des outils d'indicateurs de gestion ou de
performances en soi, mais à vocation comparative les unes par rapport
aux autres et par rapport aux grandes familles de préfectures.
Cet outil en cours d'élaboration ou de mise au point
concerne, pour l'essentiel, les préfectures ; nous
réfléchissons, dans le cadre d'un groupe de travail que Monsieur
le Ministre a installé, à la manière dont nous pourrions
agréger ce type d'outil, avec la prise en compte des
nécessités de mesurer les indications de performances pour les
administrations centrales qui les pilotent. Nous sommes au tout début de ce travail de tentative
d'agrégation entre l'expérience menée dans les
préfectures et les administrations centrales. Nous en sommes au stade
où nous travaillons sur une sorte de typologie des missions des
différentes administrations centrales de manière, dans un second
temps -mais nous n'y sommes pas encore-, à déterminer des
indicateurs de gestion et de performances.
M. D'HARCOURT.- Pour élargir le propos
de M. Lemas, quand on parle des préfectures et du dispositif
évoqué par lui, il s'agit des préfectures
globalisées. On voit directement le lien entre le contenu du projet de
réforme de la loi organique qui postule une fongibilité des
crédits, et l'appel et la réflexion sur les indicateurs. Sans
fongibilité des crédits -c'est ce que permet le texte actuel de
la proposition de loi-, ce travail de réflexion et de calage des
indicateurs n'existe pas. Prenons l'exemple de la police. Actuellement dans le document
bleu que vous connaissez, il existe un agrégat police dont vous
constaterez que la décomposition reflète seulement le travail des
directions elles-mêmes, à savoir que l'agrégat actuel n'est
pas construit autour d'une logique d'objectifs globaux de la police. Vous n'y
trouverez pas l'objectif police de proximité, qui est pourtant au coeur
de la réforme de la police et de son activité actuelle. L'enjeu est de faire en sorte que, dans les nouveaux
programmes, parce qu'il y a globalisation des crédits et que ces
derniers ne sont plus accrochés à telle ou telle direction
opérationnelle, mais à la mise en oeuvre d'une politique
transversale au sein de la police, figure comme objectif la mise en oeuvre de
la police de proximité et qu'il soit repéré par des
indicateurs existants (que Monsieur le Ministre suit dans le cadre d'un
comité de suivi, interne au ministère de l'Intérieur).
Actuellement, ce sont des indicateurs de moyens ou
d'activité, mais nous voyons que, rapidement, la police
réfléchit au problème des indicateurs de performances, ce
qui renvoie à la remise à plat des statistiques de la police
(l'état 4001). Nous voyons la démarche intellectuelle qui fait
qu'en raison de la globalisation il y a fixation d'objectifs transversaux aux
différentes Directions. Ce ne sont plus seulement des objectifs de
moyens ou d'activité mais, progressivement, des objectifs de
performances comme vous le souhaitiez.
M. LAMBERT, Président.- Je rappelle
à nos collègues que cet après-midi, à 17 heures,
nous entendrons M. Guillaume, inspecteur général des finances,
l'auteur d'un rapport sur la gestion budgétaire comparée dans les
pays de l'Organisation pour la coopération et le développement
économique (O.C.D.E). Il est allé voir chez nos partenaires de
l'O.C.D.E. la façon dont ils ont procédé à des
réformes budgétaires. Il sera intéressant de l'entendre. A
18 heures, nous recevrons Mme Mahieux, directeur du Budget.
Je vous remercie d'être venu avec l'équipe qui
travaille à vos côtés pour nous donner un témoignage
d'un ministère « dépensier », car c'est ainsi
qu'il faut travailler, en regardant les différents
éléments des deux côtés de la barrière.