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La charte des droits fondamentaux de l'Union européenne
La charte des droits fondamentaux expose les droits de base qui doivent être respectés par l'Union européenne et par ses États membres dans la mise en œuvre du droit de l'Union. Il s'agit d'un instrument juridiquement contraignant qui a été élaboré pour reconnaître explicitement et pour mettre en évidence le rôle joué par les droits fondamentaux dans l'ordre juridique de l'Union.
La charte des droits fondamentaux de l'Union européenne a été proclamée solennellement par le Parlement, le Conseil et la Commission à Nice en 2000. Après quelques modifications, elle a été de nouveau proclamée en 2007.
Toutefois, la proclamation solennelle n'a pas rendu la charte juridiquement contraignante. Le projet de Constitution pour l'Europe signé en 2004, s'il avait été adopté, lui aurait donné force de loi. En raison de l'échec de la procédure de ratification (voir fiche 1.1.4), la charte n'est restée qu'une simple déclaration de droits jusqu'à l'adoption du Traité de Lisbonne.
Le 1er décembre 2009, la charte est devenue juridiquement contraignante. L'article 6, paragraphe 1, du traité sur l'Union européenne dispose désormais que «l'Union reconnaît les droits, les libertés et les principes énoncés dans la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne […], laquelle a la même valeur juridique que les traités.» Par conséquent, la charte fait partie du droit primaire de l'Union; en tant que telle, elle sert de critère pour contrôler la validité du droit dérivé de l'Union et des dispositions nationales.
Les Communautés européennes (aujourd'hui l'Union européenne) ont été à l'origine créées en tant qu'organisation internationale dotée de compétences essentiellement économiques. C'est pour cette raison que, dans un premier temps, le besoin d'établir des règles relatives au respect des droits fondamentaux ne s'est pas fait sentir.
Cependant, une fois que la Cour de justice a affirmé les principes d'effet direct (voir fiche 1.2.1) et de primauté du droit européen, en vertu desquels le droit de l'Union prime désormais sur le droit national (affaire 6/64, Costa contre E.N.E.L.), un certain nombre de juridictions nationales ont commencé à s'inquiéter des possibles répercussions d'une telle jurisprudence sur la protection des valeurs constitutionnelles. Si le droit européen devait primer même sur le droit constitutionnel national, il lui serait alors possible de violer les droits fondamentaux consacrés par les Constitutions nationales. En réponse à cela, les Cours constitutionnelles allemande et italienne ont toutes deux rendu un arrêt affirmant qu'elles étaient habilitées à réviser le droit européen pour s'assurer de sa conformité avec les droits constitutionnels [Solange I; Frontini]. Parallèlement, la Cour de justice a forgé sa propre jurisprudence sur le rôle des droits fondamentaux dans l'ordre juridique européen. Dès 1969, elle a reconnu que les droits fondamentaux de la personne étaient «compris dans les principes généraux du droit communautaire» et qu'elle en assurait dès lors le respect (affaire 29/69, Stauder). La réaffirmation ultérieure de ce même principe a finalement conduit la Cour constitutionnelle allemande à adopter une approche plus nuancée et à reconnaître que la Cour de justice assurait un niveau de protection des droits fondamentaux pratiquement égal à celui requis par la Constitution nationale et qu'il n'était donc pas nécessaire de vérifier la conformité de chaque acte juridique européen avec la Constitution [Solange II, 1987].
Pendant de nombreuses années, la protection des droits fondamentaux contre les actions des Communautés a donc été confiée à la Cour de justice, qui a élaboré un catalogue de droits tirés des principes généraux du droit communautaire et des traditions constitutionnelles communes des États membres. Toutefois, l'absence d'un catalogue écrit et explicite de droits fondamentaux, contraignant pour l'ensemble de la Communauté européenne et facilement accessible à tous les citoyens, restait un sujet de préoccupation. Deux propositions principales ont été avancées à plusieurs reprises dans le but de combler ce vide juridique.
La première prévoyait l'adhésion de la Communauté européenne à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH), instrument régional déjà en place dont le but est de protéger les droits de l'homme et dont la mise en œuvre correcte par les États parties est contrôlée par la Cour européenne des droits de l'homme. Cette option a néanmoins été écartée après que la Cour de justice eut rendu un avis [2/94] selon lequel la Communauté ne disposait pas des compétences requises pour adhérer à la Convention. Par conséquent, cette option n'aurait pu être suivie qu'après une modification des traités. Les modifications nécessaires ont finalement été adoptées lors de l'entrée en vigueur du Traité de Lisbonne. L'article 6 du traité sur l'Union européenne impose désormais l'adhésion de l'Union à la CEDH. La Cour de justice a toutefois conclu que le projet d'accord d'adhésion négocié par l'Union européenne et le Conseil de l'Europe n'était pas compatible avec le droit de l'Union (avis 2/13).
L'autre proposition était que la Communauté adopte sa propre charte des droits fondamentaux et que la Cour de justice veille à ce qu'elle soit appliquée correctement. Cette proposition a été discutée à maintes reprises au fil des ans et a été de nouveau présentée lors du Conseil européen de Cologne en 1999.
Processus de rédaction
Le contenu fondamental de la charte est dérivé des conclusions de la réunion de Cologne, selon lesquelles l'objectif premier de la charte est de sensibiliser les citoyens de l'Union européenne à l'importance capitale et au bien-fondé des droits fondamentaux. Les auteurs de la charte se sont inspirés principalement de la CEDH et des traditions constitutionnelles communes aux États membres, en tant que principes généraux du droit communautaire. Par ailleurs, la charte sociale européenne (un traité du Conseil de l'Europe) et la charte communautaire des droits sociaux fondamentaux des travailleurs ont également servi de sources d'inspiration, dans la mesure où elles ne justifient pas uniquement des objectifs pour l'action de l'Union.
La composition du groupe chargé de rédiger la charte a été arrêtée lors du Conseil européen de Tampere en 1999. Ce groupe, appelé «convention», était composé des membres titulaires suivants: 15 représentants des chefs d'État ou de gouvernement des 15 États membres de l'époque, un représentant du président de la Commission, 16 députés au Parlement européen et 30 députés des parlements nationaux (deux par pays). Deux représentants de la Cour de justice et deux représentants du Conseil de l'Europe, dont un de la Cour européenne des droits de l'homme, ont bénéficié du statut d'observateurs. D'autres organes de l'Union européenne (notamment le Comité économique et social, le Comité des régions et le Médiateur européen), ainsi que d'autres entités, groupes sociaux ou experts, pouvaient être invités à donner leur avis, mais n'étaient pas directement associés au processus rédactionnel. La représentation des citoyens et de la société civile était assurée compte tenu de la présence massive des représentants des parlements nationaux et du Parlement européen. La composition de la convention et ses méthodes de travail ont servi de modèle pour la convention sur l'avenir de l'Europe (voir fiche 1.1.4).
La charte des droits fondamentaux est divisée en sept titres, dont six sont consacrés à une énumération de catégories spécifiques de droits, tandis que le dernier définit le champ d'application de la charte et les principes qui régissent son interprétation. Une caractéristique particulière de la charte est le regroupement novateur des droits qui abandonne la distinction traditionnelle entre, d'un côté, les droits civils et politiques et, de l'autre, les droits économiques et sociaux. En parallèle, la charte opère une nette distinction entre les droits et les principes. Ces principes doivent, conformément à l'article 52, paragraphe 5, être mis en œuvre par des actes législatifs supplémentaires et leur invocation devant le juge n'est admise que pour l'interprétation et le contrôle de la légalité de tels actes.
La partie principale de la charte est divisée comme suit:
Le titre I («dignité») consacre le droit à la dignité humaine, le droit à la vie et le droit à l'intégrité de la personne et réaffirme l'interdiction de la torture et de l'esclavage.
Le titre II («libertés») consacre le droit à la liberté et au respect de la vie privée et familiale, le droit de se marier et de fonder une famille, le droit à la liberté de pensée, de conscience et de religion, et le droit à la liberté d'expression et de réunion. Il affirme également le droit à l'éducation, le droit de travailler, le droit de propriété et le droit d'asile.
Le titre III («égalité») réaffirme le principe d'égalité et de non-discrimination ainsi que le respect de la diversité culturelle, religieuse et linguistique. Il prévoit par ailleurs une protection spécifique des droits de l'enfant, des personnes âgées et des personnes handicapées.
Le titre IV («solidarité») assure la protection des droits des travailleurs, notamment des droits de négociation et d'actions collectives et du droit à des conditions de travail justes et équitables. Il reconnaît aussi d'autres droits et principes supplémentaires, notamment le droit à la sécurité sociale et le droit d'accès à un système de soins de santé ainsi que les principes de protection de l'environnement et des consommateurs.
Le titre V («citoyenneté») énumère les droits des citoyens de l'Union: le droit de vote et d'éligibilité aux élections au Parlement européen et aux élections municipales, le droit à une bonne administration, le droit de pétition, le droit d'accès aux documents, le droit à la protection diplomatique et la liberté de circulation et de séjour (voir fiche 2.1.1).
Le titre VI («justice») réaffirme le droit à un recours effectif et à accéder à un tribunal impartial, le droit de défense, les principes de légalité et de proportionnalité des délits et des peines et le droit à ne pas être jugé ou puni pénalement deux fois pour une même infraction.
Si la charte réaffirme principalement des droits qui existaient déjà dans les États membres et qui ont été reconnus en tant que principes généraux du droit de l'Union, elle est également novatrice sous certains aspects. Ainsi, toute forme de discrimination motivée par le handicap, l'âge et l'orientation sexuelle est désormais explicitement interdite. En outre, la charte introduit certains droits «nouveaux», comme l'interdiction du clonage reproductif des êtres humains.
La valeur essentielle de la charte n'est pourtant pas liée à son caractère innovant, mais bien à la reconnaissance explicite du rôle pivot joué par les droits fondamentaux dans l'ordre juridique de l'Union. La charte reconnaît ainsi expressément que l'Union est une communauté de droits et de valeurs et que les droits fondamentaux des citoyens sont au cœur de l'Union européenne.
Champ d'application et interprétation
Le titre VII de la charte contient certaines dispositions générales régissant son interprétation et sa mise en œuvre.
Le champ d'application personnel de la charte peut s'avérer très large: la majorité des droits qu'elle reconnaît s'applique à tout un chacun, sans distinction de nationalité ou de statut. Cependant, certains droits ne sont octroyés qu'aux citoyens de l'Union (notamment la plupart des droits énumérés au titre V), tandis que d'autres sont plutôt pertinents pour les ressortissants d'un pays tiers (le droit d'asile par exemple) ou pour des catégories spécifiques de personnes (comme les travailleurs).
Le champ d'application matériel de la charte est défini expressément à l'article 51, qui énonce que les dispositions de la charte ne s'adressent qu'aux institutions et aux organes de l'Union, ainsi qu'aux États membres uniquement lorsqu'ils mettent en œuvre le droit de l'Union (voir fiche 2.1.2). Cette disposition permet de délimiter le champ d'application de la charte par rapport à celui des Constitutions nationales: la charte n'est pas contraignante pour les États membres, sauf s'ils mettent en œuvre le droit de l'Union. De plus, la charte n'étend pas les pouvoirs ou les compétences de l'Union et garantit ainsi que son adoption en tant que telle n'accroît pas les prérogatives de l'Union au détriment de celles des États membres.
Les articles 52 et 53 contiennent des dispositions additionnelles qui confirment l'importance des traditions constitutionnelles nationales et du droit national. Le premier de ces articles dispose que les droits fondamentaux doivent être interprétés en harmonie avec les traditions constitutionnelles communes aux États membres, ainsi qu'avec la CEDH, et en tenant pleinement compte des législations et des pratiques nationales. L'article 53 énonce clairement que la charte ne peut limiter ou porter atteinte aux droits de l'homme et aux libertés fondamentales reconnus par le droit de l'Union, par le droit international (notamment la CEDH), ainsi que par les Constitutions des États membres.
Si la charte comprend un ensemble de droits, il n'existe pas de garantie de protection illimitée. En effet, l'article 52 permet des limitations de l'exercice des droits, pour autant qu'elles soient prévues par la loi, qu'elles respectent le contenu essentiel des droits en question et qu'elles soient proportionnées et nécessaires pour répondre au besoin de protection de l'intérêt général ou des droits d'autrui. Par ailleurs, si certains droits sont formulés en termes absolus, d'autres ne sont accordés que «conformément au droit de l'Union et aux législations et pratiques nationales», ce qui signifie que le champ d'application de tels droits peut être soumis à des limitations supplémentaires.
La charte s'applique de la même manière à tous les États membres de l'Union européenne. Bien qu'un protocole ait été adopté pour clarifier l'application de la charte au Royaume-Uni et à la Pologne, il ne limite ou ne neutralise pas l'influence de la charte sur les ordres juridiques de ces deux États membres, comme le reconnaît expressément la Cour de justice (Affaire C-411/10 N.S.).
Rôle du Parlement européen
Dès que la Cour de justice a reconnu la primauté du droit communautaire sur le droit national, le Parlement a mis en évidence le risque de voir la nouvelle doctrine porter atteinte aux droits de l'homme protégés par les Constitutions nationales.
En 1977, le Parlement européen, le Conseil et la Commission ont adopté une déclaration commune sur les droits fondamentaux, par laquelle ils se sont engagés à respecter les droits fondamentaux dans l'exercice de leurs pouvoirs. De plus, en 1979, le Parlement européen a adopté une résolution prônant l'adhésion de la Communauté européenne à la CEDH.
Le projet de traité de 1984 instituant l'Union européenne (voir fiche 1.1.2) précisait que l'Union devait protéger la dignité de l'individu et reconnaître à toute personne relevant de sa juridiction les droits et libertés fondamentaux tels qu'ils résultaient des principes communs des Constitutions des États membres, ainsi que de la CEDH. Il envisageait également l'adhésion de l'Union à la CEDH.
En avril 1989, le Parlement européen a proclamé la déclaration des droits et libertés fondamentaux. Toutefois, les tentatives ultérieures d'octroyer à cette déclaration le statut de document juridiquement contraignant se sont avérées infructueuses.
En 1997, après l'adoption du Traité d'Amsterdam, le Parlement européen a de nouveau réclamé l'adoption d'une charte des droits fondamentaux contraignante. Au cours de la procédure de rédaction qui a mené à l'adoption de la charte, le Parlement européen a adopté plusieurs résolutions en insistant sur le fait que cet instrument devait devenir juridiquement contraignant en étant intégré dans les traités. Après la proclamation solennelle de la charte, le Parlement européen a regretté que celle-ci n'ait pas acquis de caractère juridiquement contraignant et a de nouveau demandé qu'elle soit intégrée dans les traités pour devenir juridiquement contraignante.
Sarah Sy
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