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Direction de la coopération pour le développement (DCD-CAD)Examens par les pairs des membres du CADAustralie (2000): Examen d'aide: Résumé et conclusions
Examens par les pairs des membres du CAD
Aide pour le commerceEfficacité de l'aide Egalité homme-femme et développementEnvironnement et développementEvaluation des programmes de développementExamens par les pairs des membres du CADFinancement pour le développement durableGouvernance et paixLes relations mondiales du CAD
Australie (2000): Examen d'aide: Résumé et conclusions
Grands principes sous-tendant le programme d'aide australien
De par la situation géographique de l'Australie, la sécurité et la santé économique de ce pays sont vraisemblablement plus étroitement liées aux évolutions qui peuvent se produire dans tout un ensemble de nations en développement que ce n'est le cas pour la plupart des autres pays Membres du Comité d'aide au développement (CAD). Promouvoir la croissance et la stabilité dans la région Asie-Pacifique est donc une des priorités premières de la politique extérieure australienne, ainsi qu'en témoignent les mesures que l'Australie continue de prendre pour remédier aux problèmes induits par la crise financière asiatique et celles qu'elle a prises face aux événements survenus au Timor oriental à la fin de 1999.
Le programme australien de coopération pour le développement, qui s'inscrit dans un cadre rigoureusement défini conforme aux orientations préconisées par le CAD dans son rapport sur Le rôle de la coopération pour le développement à l'aube du XXIe siècle (1996), apporte une grande contribution à la réalisation des objectifs de politique intérieure et extérieure de l'Australie. Il mobilise le soutien politique et populaire voulu pour remplir son rôle stratégique. Il n'en reste pas moins que l'aide publique au développement (APD) australienne n'a jamais été aussi faible, exprimée en pourcentage du produit nationale brut (PNB), lui croissant, de ce pays. L'Australie devrait exploiter les objectifs ambitieux qu'elle a assignés à juste titre à son programme d'aide, pour accroître son APD et progresser vers l'objectif de 0.7 % fixé pour le rapport APD/PNB dans les documents qui sous-tendent actuellement la politique d'aide.
Le Livre blanc publié par l'Australie sous le titre In the National Interest (1997) admet l'importance de la coopération pour le développement en tant que volet de la politique étrangère -- au même titre que la diplomatie ou les politiques visant les échanges, la défense et l'immigration -- mais aussi celle d'une approche intégrée de la formulation de l'action publique. L'Australie a fait beaucoup pour intégrer la coopération pour le développement à sa politique extérieure. Des améliorations sur ce point sont sans doute cependant encore possibles, par exemple en ce qui concerne les garanties publiques consenties sur les investissements réalisés dans des pays en développement, à propos desquelles l'agence chargée de la coopération pour le développement n'est actuellement pas invitée à donner son avis en dépit de la masse de connaissances qu'elle a accumulées sur les problèmes des pays en développement et de l'importance, parfois décisive, des retombées que ces investissements peuvent avoir sur l'économie des pays concernés.
Une commission indépendante, la Commission Simons, a procédé en 1996 à un examen du programme d'aide, lequel a débouché sur la parution d'un rapport détaillé, intitulé One Clear Objective: poverty reduction through sustainable development (1997). Les pouvoirs publics se sont ensuite appuyés sur cet examen pour rédiger une déclaration d'orientation, publiée sous le titre Better Aid for a Better Future (1997), dans laquelle ils présentent leur position sur chacune des recommandations de la Commission. Toutes les étapes de ce processus de réexamen ont été préparées avec soin dans la plus grande transparence, et les autres Membres du CAD désireux d'entreprendre un réexamen de leur politique nationale de coopération pour le développement pourraient s'inspirer de cet exercice.
L'Agence australienne pour le développement international (AusAID) est l'organisme chargé de gérer le programme de coopération pour le développement, et elle administre la plus grande partie de l'APD. La Commission Simons a estimé, et les pouvoirs publics ont marqué leur accord sur ce point, que le fait de confier la gestion du programme d'aide à un organisme unique contribuait à en assurer la cohérence et l'intégrité, et qu'on ne le soulignerait jamais assez. Si l'on en croit le document détaillant le plan d'action d'AusAID pour 1998-2000, paru sous le titre AusAID Corporate Plan 1998-2000, la mission fondamentale d'AusAID est de donner des avis sur les problèmes de développement et d'assurer l'acheminement du programme australien de coopération pour le développement avec pour seul critère l'excellence. En vertu des réformes qui ont été opérées de la fonction publique australienne, le gouvernement «achète» désormais à AusAID deux produits précis -- des avis et la gestion du programme -- à des prix qui ont été respectivement fixés pour l'exercice 1999/2000 à 9.9 millions de $ australiens (environ 6.5 millions de $ des Etats-Unis) et 53.7 millions de $ australiens (quelque 35.0 millions de $ des Etats-Unis).
La déclaration d'orientation de l'Australie : Better Aid for a Better Future
Better Aid for a Better Future assigne au programme d'aide un objectif qui doit primer sur tous les autres, promouvoir les intérêts nationaux de l'Australie en aidant les pays en développement à réduire leur niveau de pauvreté et à parvenir à un développement durable. L'Australie y confirme son adhésion indéfectible à l'objectif de 07 % fixé par les Nations unies pour le rapport APD/PNB, à cette réserve près qu'elle s'appliquera à maintenir son aide à un niveau aussi élevé, au regard des besoins de ses partenaires, que le lui permettent sa propre situation économique et ses capacités d'aide. Afin de guider la formulation de la politique future et la mise en oeuvre du programme, Better Aid for a Better Future définit :
Six principes fondamentaux :
partenariat (y compris au niveau des stratégies par pays) ; adaptation en fonction des besoins les plus urgents et de l'avancement du développement ; pragmatisme ; ciblage ; apposition de la marque de l'Australie ; et ouverture. Cinq secteurs prioritaires :
santé ; éducation ; agriculture et développement rural ; infrastructures ; et bonne gestion des affaires publiques (laquelle apparaît pour la première fois parmi les secteurs prioritaires) Deux questions transversales revêtant une importance capitale :
égalité homme-femme ; et environnement Il est reconnu que l'aide bilatérale australienne est concentrée sur la région Asie-Pacifique et qu'il doit continuer d'en aller ainsi, priorité absolue étant donnée à la Papouasie-Nouvelle-Guinée, aux Etats du Pacifique et à l'Asie de l'Est, ce qui n'empêchera pas de s'appliquer à répondre de manière sélective aux besoins de développement des pays d'Asie du Sud, d'Afrique et du Moyen-Orient. Afin de continuer de marquer le programme du sceau de l'Australie, seules peuvent se voir confier la gestion de projets d'aide australiens des entreprises enregistrées à la Commission australienne des valeurs boursières ou ayant leur siège social en Australie ou en Nouvelle-Zélande. Il est admis que l'action des organisations non gouvernementales (ONG) est essentielle, et préconisé qu'AusAID rédige une déclaration officielle récapitulant les principes et objectifs de sa coopération avec les ONG.
L'Australie continuera d'apporter son soutien à tout un éventail d'institutions internationales -- diverses banques multilatérales de développement, les organismes et fonds des Nations unies spécialisés dans le développement, en particulier ceux oeuvrant dans les domaines de l'environnement, de l'agriculture et de la santé, les institutions du Commonwealth et des organisations régionales, de la région Asie-Pacifique en particulier -- mais elle adoptera une démarche plus stratégique fondée sur l'évaluation de leurs performances. Les décisions de financement tiendront compte de l'efficience et de l'efficacité de l'organisme intéressé, et de la mesure dans laquelle son mandat peut contribuer à la réalisation des objectifs de l'aide australienne. Un Cadre d'évaluation des organisations multilatérales a été élaboré à cet effet.
Better Aid for a Better Future a remis à l'ordre du jour l'amélioration de la qualité du programme d'aide. En conséquence, AusAID a entrepris de rendre plus rigoureuses et d'axer davantage sur l'obtention de résultats ses méthodes de planification, de mise en oeuvre et d'évaluation du programme. Il a été créé un Conseil consultatif sur l'aide, qui a pour mission de donner des avis au ministre des Affaires étrangères et de servir d'instance où débattre des problèmes d'aide et de développement avec des représentants de la société australienne.
Volume de l'aide
En pourcentage du PNB, l'APD australienne s'inscrit sur une tendance à la baisse depuis 1975, date à laquelle elle atteignait le niveau record de 0.65 %. En 1998, elle s'est chiffrée à 998 millions de $ des Etats-Unis, soit 0.27 % du PNB. Le produit intérieur brut de l'Australie s'est, quant à lui, accru de 4.5 % en termes réels au cours de l'exercise 1998/99. Si l'on en croit la dernière Etude économique de l'OCDE concernant ce pays, l'économie australienne entre dans sa neuvième année d'expansion, et cette croissance durable s'appuie sur un certain nombre de facteurs positifs. Dans ces conditions, au vu des immenses besoins de développement qui perdurent dans les pays partenaires de la région Asie-Pacifique, le CAD a encouragé l'Australie à relever son rapport APD/PNB. Selon les estimations d'AusAID, celui-ci devrait augmenter d'au moins 0.01 % en 1999, compte tenu des crédits budgétaires actuellement prévus et des financements supplémentaires qui seront vraisemblablement dégagés pour parer aux priorités les plus urgentes en matière de développement dans la région.
L'Australie et la stratégie de partenariat pour le développement
Réduction de la pauvreté
La stratégie de l'Australie en matière de lutte contre la pauvreté fait une très large place à l'investissement dans le capital humain et à la protection des groupes sociaux les plus vulnérables. Tenant compte des enseignements de la crise financière asiatique, AusAID accorde une grande importance à la bonne gestion des affaires publiques dans un large éventail de domaines. Les politiques de l'Australie en matière d'égalité homme-femme et d'environnement sont clairement définies et sont de plus intégrées dans des programmes et projets à l'appui d'autres objectifs. Les activités au titre des programmes concernant la santé et l'enseignement sont progressivement réorientées au profit des soins de santé primaires et de l'éducation de base. En 1997-98, 11 % de l'APD bilatérale de l'Australie sont allés aux services sociaux de base. Bien que le nombre d'étudiants originaires de pays en développement qui bénéficient d'une bourse d'études supérieures en Australie est en baisse, ce volet du programme a absorbé plus de 10 % de l'APD totale ces dernières années et il nécessite un soutien logistique important de la part d'AusAID, même si les réformes administratives opérées depuis le précédent Examen par le CAD ont contribué à en réduire le coût.
Les stratégies d'aide par pays adoptées par AusAID jouent un rôle essentiel dans la détermination de la nature de l'aide bilatérale australienne car ce sont elles qui guident les décisions en matière de programmation. La ventilation sectorielle des dépenses de l'Australie au titre de l'aide n'est pas arrêtée à l'avance dans le cadre du processus budgétaire, mais est la résultante du processus de programmation par pays. C'est en partie pourquoi l'Australie n'a pas adhéré à l'initiative 20/20 lancée à Copenhague, qui appelle les donneurs à consacrer 20 % de leur APD totale, et les bénéficiaires 20 % de leurs dépenses, aux services sociaux de base.
La Commission Simons avait préconisé que l'Autralie définisse une politique générale de lutte contre la pauvreté assortie d'un plan de mise en oeuvre. Si les autorités australiennes ont souscrit, sur le principe, à cette recommandation, elles considèrent néanmoins que les stratégies par pays sont le cadre dans lequel il convient de s'interroger sur les moyens à mettre en oeuvre pour que les programmes bilatéraux contribuent à réduire la pauvreté. Pour AusAID comme pour la plupart des autres Membres du CAD, faire de la réduction de la pauvreté l'objectif prioritaire du programme d'aide nécessite un ajustement considérable des méthodes adoptées et des capacités. S'agissant de la lutte contre la pauvreté, l'efficacité des stratégies par pays, des outils analytiques utilisés et des dispositifs de mise en oeuvre doit être examinée et suivie au regard d'indicateurs de résultat et d'impact clairement définis.
AusAID s'emploie à renforcer les partenariats pour le développement. Les stratégies par pays sont élaborées en consultation avec les pays partenaires et les occasions de dialogue avec ceux-ci, y compris la société civile, sont fréquentes. AusAID apporte son appui et son concours à la mise en place de mécanismes de coordination de l'aide, autant que possible dans les pays partenaires. Les activités d'aide font généralement l'objet d'un suivi et d'une évaluation, réalisés dans la mesure du possible avec des représentants des pays bénéficiaires.
Le tiers de l'APD bilatérale australienne est lié. Les quatre cinquièmes de l'APD bilatérale prennent la forme de biens et services d'origine australienne. AusAID doit donc concilier le souci d'apposer la marque de l'Australie sur le programme d'aide avec les exigences du partenariat, et la nécessité de renforcer l'appropriation et les capacités au niveau local, d'assurer l'efficacité de l'aide par raport à son coût ainsi que de maximiser l'impact des activités sur le développement. Sur le terrain AusAID encourage les partenaires à jouer un plus grand rôle, lorsqu'ils le peuvent. L'aide australienne peut passer par les systèmes et dispositifs locaux, à condition que ceux-ci offrent des garanties suffisantes d'efficacité et de transparence. De même, les ONG des pays en développement peuvent bénéficier d'une aide directe. Cependant, compte tenu de l'importance accordée à « l'identité » australienne du programme d'aide et étant donné la forte proportion de marchés passés avec des fournisseurs australiens, on peut se demander si l'aide australienne favorise suffisamment les partenariats et si elle tire le meilleur parti possible de l'intégration des compétences et du savoir-faire des pays en développement dans le processus de développement. L'Australie a fourni au CAD plusieurs exemples témoignant des efforts qu'elle d'émploie pour promouvoir le partenariat et la participation dans le cadre de ses activités d'aide.
Du point de vue des partenariats, il est essentiel aussi de concevoir les projets et programmes de manière à assurer leur viabilité et le recouvrement des coûts, ce qui permet de prévoir une stratégie de sortie pour le donneur. Ces problèmes sont difficiles pour tous les donneurs ; ils nécessitent des projets adaptables à l'environnement local et la recherche de solutions locales pragmatiques. Quant à savoir si ces questions reçoivent une attention suffisante, c'est un autre problème. Il semble que ce soit un domaine auquel AusAID devra réfléchir au vu de ce que l'on peut observer tant au niveau de la sous-traitance de la conception des projets (pour laquelle certains fournisseurs estiment ne pas disposer de suffisamment de temps et de ressources), que de certains projets dans le domaine de la santé et de l'éducation où les considérations de recouvrement des coûts et de viabilité ne sont guère prises en compte. Par ailleurs, les auteurs d'un récent rapport d'AusAID doutent que dans l'ensemble les partenaires de l'aide de l'Australie disposent des ressources ou des structures nécessaires pour assurer l'entretien des infrastructures de base. Le partenariat suppose de travailler sur ces problèmes essentiels de capacités économiques et administratives.
Egalité homme-femme
L'Australie se place parmi les Membres du CAD qui consacrent le plus de temps et de ressources à l'élaboration de politiques en faveur de l'égalité homme-femme et d'outils opérationnels correspondants. L'ouvrage d'AusAID intitulé Guide to Gender and Development énonce un ensemble impressionnant de conditions que les institutions doivent remplir pour bien tenir compte de la problématique homme-femme dans toutes leurs activités ; certains autres Membre du CAD ont d'ailleurs utilisé ce Guide comme point de départ pour l'aménagement de leurs propres structures. AusAID n'a pas encore pleinement intégré la dimension homme-femme dans tous les aspects de ses opérations. Cependant, en 1998-99, 23% de l'ensemble des dépenses ont été affectées à des projets dont l'un des objectifs premiers était de promouvoir l'égalité homme-femme ou qui prenaient cette dimension en considération. Il est donc sans doute possible de renforcer encore la prise en compte des rôles spécifiques des hommes et des femmes pour aller au-delà du dialogue sur les considérations d'égalité homme-femme et utiliser couramment, de façon plus explicite, l'analyse des sexospécificités dans les projets, politiques et rapports. La Commission Simons avait recommandé que le programme d'aide soit régulièrement soumis à des audits concernant la problématique homme-femme. Un exercice de ce type a été mené à bien en 1999.
Viabilité écologique
AusAID porte attention aux conséquences de ses projets pour l'environnement tant lors de leur conception que lors de leur mise en oeuvre conformément aux prescriptions légales, et même dans ce domaine des activités ciblées en faveur la gestion durable des ressources, de la gestion de l'environnement urbain et de l'énergie durable, notamment ; elle participe en outre à des opérations internationales. La crise financière asiatique a induit une intensification des efforts dans ce domaine, avec en particulier une étude commandée par AusAID à un universitaire australien sur l'impact de la crise sur l'environnement de la région. Le rapport qui en est résulté a suscité une prise de conscience et devrait contribuer à une meilleure compréhension de l'importance de la gestion de l'environnement, de la biodiversité et de la gestion des ressources naturelles dans la région. Bonne gestion des affaires publiques
Pour l'Australie, la bonne gestion des affaires publiques, c'est-à-dire la gestion efficace des ressources économiques et sociales d'un pays selon des méthodes ouvertes, transparentes, responsables et équitables, est indispensable à une aide efficace. Face à la crise financière asiatique, l'Australie a adopté une définition très large de la gestion des affaires publiques, incluant notamment la politique économique, la gestion du secteur public, les droits de l'Homme et le système juridique, et a lancé dans ce domaine de très nombreux projets. Ces activités peuvent conduire AusAID à intervenir sur des questions délicates, ce qui ne va pas toujours sans problème, comme l'expérience en Indonésie le montre. Le respect des droits de l'Homme occupe une place particulière dans la politique étrangère de l'Australie. Celle-ci s'efforce en général d'appuyer les initiative concrètes qui peuvent faire la différence sur le terrain, par exemple en contribuant à la mise en place et au renforcement des organisations de défense des droits de l'Homme, et à encourager le débat sur les questions relatives aux droits de l'Homme. Par exemple, l'Australie a créé le Centre for Democratic Institutions qui, dans le cadre de programmes de formations et d'ateliers destinés aux parlementaires, juges, personnes responsables de l'organisation des élections, médiateurs et journalistes, soutient les processus démocratiques dans la région Asie-Pacifique.
Conflits, paix et développement
Parmi les voisins de Australie, certains sont le théâtre de conflits complexes qui durent depuis fort longtemps. Des troubles ont agité l'île de Bougainville, en Papouasie-Nouvelle-Guinée, pendant une dizaine d'années. Le statut officiel du Timor oriental est sujet à controverse depuis 1975 ; c'est l'Australie qui y conduit actuellement les opérations de maintien de la paix parrainées par l'ONU. AusAID accorde un rang de priorité élevé à Bougainville tout comme au Timor oriental. L'Australie est le donneur bilatéral le plus actif dans ces deux territoires, ce qui met en évidence le rôle important de la coopération pour le développement. L'Australie participe à la reconstruction de Bougainville où elle apporte son concours pour le rétablissement de services et infrastructures de base tels que les écoles, les postes sanitaires et les routes. L'approche de l'Australie dans les situations de conflit se caractérise par la patience et la persévérance. Outre sa propre expérience et les compétences qu'elle a acquises en matière de règlement des conflits, AusAID s'appuie sur d'autres moyens, notamment l'armée et les forces de police australiennes, la Commission électorale australienne, les ONG ou des actions entreprises en coordination avec d'autres donneurs et organisations internationales.
Cohérence des politiques
Les mécanismes dont s'est dotée l'Australie pour contrôler et renforcer la cohérence de ses politiques ayant un impact sur les pays en développement sont relativement solides et performants. L'impératif de cohérence fait désormais partie intégrante de la politique gouvernementale de l'Australie. Dans le document intitulé In the National Interest, il est stipulé que l'approche intégrée préconisée s'applique non seulement aux politiques nationales et internationales, mais aussi aux divers aspects de la politique étrangère, en particulier le commerce extérieur, la défense, l'immigration et la coopération pour le développement. En outre, la cohérence des politiques semble avoir été renforcée par le regroupement en 1996 de la coopération pour le développement, des affaires étrangères et de la politique commerciale au sein du même portefeuille ministériel. AusAID travaille en coopération avec le ministère des Affaires étrangères (DFAT). D'autres ministères et organismes contribuent aussi au programme d'aide ou au financement du budget central d'organismes multilatéraux : le Trésor, le Centre australien de recherche agricole internationale (ACIAR), le ministère de l'Environnement, le ministère de l'Agriculture, de la Pêche et des Forêts, le ministère de la Défense ; le ministère de la Santé et des Soins aux personnes âgées, ainsi que la Commission électorale australienne.
Par des circuits tels que les comités interministériels et par la diffusion de documents importants pour commentaires, AusAid fait office de relais entre tous ces organes de façon à garantir la mise en oeuvre de cette approche "panministérielle". Pour consolider encore cette approche, il pourrait être expressément entrepris de faire ressortir les interactions et les complémentaritiés entre ces divers aspects de la politique extérieure afin d'aider l'opinion publique à mieux appréhender le rôle de l'aide.
La Société australienne de financement et d'assurance des exportations (EFIC) propose aux exportateurs et investisseurs australiens toute une gamme de produits d'assurance, de garanties et de produits financiers. Les opérations de l'EFIC sont garanties à 100 pour cent par le gouvernement australien. Une grande partie de ces opérations sont liées à des activités dans les pays en développement de la région Asie-Pacifique. L'EFIC est un organisme d'Etat autonome aujourd'hui placé sous la supervision du ministre du Commerce. La cohérence des politiques de l'Australie se trouverait renforcée si AusAID était invitée, lorsque ses compétences en matière de développement peuvent se révéler utiles, à fournir à l'EFIC des orientations à titre consultatif lorsqu'il est envisagé de consentir des garanties publiques pour des investissements dans des pays en développement. L'Australie fournit une aide substantielle sous forme d'assistance technique et de formation pour aider à l'instauration de cadres juridiques et réglementaires de nature à favoriser les courants d'échanges et d'investissement, avec notamment des activités visant à faciliter le respect des obligations prescrites dans les domaines de l'environnement, de la santé et de la sécurité des produits alimentaires, ainsi qu'à améliorer la gestion économique et à mettre en place l'infrastructure indispensable à une participation effective à l'économie mondiale. L'Australie a pris une part active aux efforts engagés à l'échelon international pour porter remède à la crise financière en Asie ; elle a, entre autres, organisé à Sidney en mars 1999 une réunion qui a contribué à affirmer le soutien de la communauté internationale. L'Australie a en outre consenti une aide au développement et des prêts aux conditions du marché à la Corée, à l'Indonésie et à la Thaïlande, et a soutenu des opérations internationales de sauvetage engagées sous les auspices du Fonds monétaire international (FMI). Soutien des initiatives d'allégement de la dette
A la date de mars 1999, l'Australie détenait, selon les estimations, pour 4 milliards de $ australiens (environ 2.2 milliards de $ des Etats-Unis) de créances souveraines sur les pays en développement. Si le programme d'aide australien prend aujourd'hui en totalité la forme de dons, des prêts n'en ont pas moins été consentis dans le passé dans le cadre du Mécanisme de financement des importations axées sur le développement (DIFF), dispositif désormais aboli de crédit mixte. De l'avis des autorités australiennes, même si un allégement de la dette ne remplacera jamais une aide au développement, l'initiative en faveur des pays pauvres très endettés (PPTE) mise en place par la Banque mondiale et le FMI est l'instrument le plus crédible de réduction de la dette. L'Australie a apporté une contribution de 19 millions de $ des Etats-Unis (31 millions de $ australiens) à l'initiative en faveur des PPTE en juin 1998 en affectant à cette dernière des fonds déjà en dépôt auprès de la Banque mondiale et du FMI. En septembre 1999, le ministre australien des Finances a déclaré que l'Australie apporterait son soutien au renforcement proposé de l'initiative PPTE et s'engageait à dégager pour celle-ci 35 millions de $ australiens (à peu près 19 millions de $ des Etats-Unis) supplémentaires. Cette somme sera financée sur plusieurs années par une rallonge au budget de l'aide.
Amélioration de la qualité du programme Depuis quelques années, AusAID a procédé à toute une série de changements radicaux afin de se mettre en position de relever un double défi : améliorer la qualité du programme d'aide et, en même temps, entreprendre de se doter d'une culture de gestion axée sur l'obtention de résultats et de passer d'un système de comptabilité fondé sur les encaissements à un système sur la base du fait générateur. Afin de renforcer les compétences du personnel, les manuels et directives ont été révisés et des programmes de formation mis en place. La rotation rapide des effectifs et la multiplicité des directives et systèmes nouveaux continuent de poser problème pour la gestion de l'aide, ainsi que l'a d'ailleurs souligné la Cour des comptes australienne (ANAO) à l'occasion de l'audit des performances qu'elle a réalisé en 1996.
La structure organique actuelle d'AusAID est celle qui a été mise en place en janvier 1998. Le renforcement des fonctions de conseil sectoriel, de passation des marchés et d'assurance de la qualité et leur regroupement au sein d'une même instance, le Groupe de la qualité du programme, constituent une innovation importante, induite par l'examen de la Commission Simons. De nouveaux systèmes et procédures de contrôle de la qualité, d'information sur les performances et d'évaluation fondée sur les résultats ont été mis en place. La Commission Simons avait aussi recommandé la création d'un service d'évaluation indépendant, placé sous la direction d'une personnalité assermentée, mais les pouvoirs publics n'ont pas souscrit à cette idée jugeant qu'il devait continuer de revenir de droit à l'ANAO de procéder en toute indépendance à des évaluations des performances et à des contrôles.
AusAID s'est dotée d'un plan d'action, AusAID's Corporate Plan 1998-2000, raccordant ses propres priorités aux objectifs définis par le gouvernement ; ce plan recense dix domaines essentiels où des résultats doivent être obtenus, lesquels renvoient aussi bien à la gestion du programme qu'aux cinq secteurs prioritaires, aux deux questions transversales ou à certains des principes fondamentaux. L'essentiel des efforts d'AusAID s'est articulé autour de la création d'un Groupe de performance et évaluation (PIA) chargé d'entreprendre des évaluations en temps réel des activités menées à l'échelle d'un pays ou d'une région, dont les résultats sont pris en considération dans la conception et l'exécution des programmes. Les informations ainsi recueillies sur les performance seront analysées et vérifiées, au plan interne par le PIA et au plan externe dans le cadre des audits conduits par les sous-traitants et par l'ANAO. La mise en oeuvre d'une grande partie du programme d'AusAID étant confiée à des sous-traitants, il est capital, pour rehausser la qualité de l'ensemble du programme, de parvenir à améliorer le degré de performance de ces agents extérieurs. A cet effet, AusAID a entrepris d'intégrer à ses contrats des obligations de performance et d'étudier comment améliorer la sélection des sous-traitants, la gestion des contrats et les mécanismes de règlement des différends. Des réformes allant dans le même sens ont été opérées dans les procédures régissant les relations avec les ONG.
En Papouasie-Nouvelle-Guinée, principal partenaire bilatéral de l'Australie, un terme a progressivement été mis au soutien budgétaire, lequel a été remplacé par une aide programmée en commun. AusAID peut se targuer de certaines améliorations importantes qui ont déjà été obtenues pendant la phase de transition dans les domaines de la santé, de l'éducation et des infrastructures. Un nouveau traité de coopération pour le développement a été négocié, qui entrera en vigueur le 1er juillet 2000. Grâce au nouveau mécanisme d'incitation qui y est prévu, une part croissante de l'aide australienne sera acheminée par l'intermédiaire de tout un éventail d'organismes publics et privés et des structures gouvernementales nationales, entre lesquels elle sera répartie sur la base de critères de performance. Il devrait en résulter une amélioration de l'efficacité et de la qualité de la prestation. De par leur conception, les nouvelles structures et procédures d'AusAID font de l'Australie un des Membres du CAD dont les pratiques de gestion sont les plus performantes. Reste maintenant à AusAID à faire en sorte que ces structures et procédures soient progressivement intégrées par la hiérarchie et le personnel. Pour que ces innovations se traduisent par des résultats efficaces en termes de développement, il faudra aussi faire preuve de souplesse et les faire accepter par les partenaires.
Evaluation de la qualité du programme et des performances
Certains aspects de l'APD australienne donnent lieu à des évaluations approfondies et bien documentées ; par contre il existe peu de données sur l'impact de certaines composantes importantes du programme, notamment les grands projets d'infrastructure, les bourses d'études supérieures et, jadis, le soutien budgétaire à la Papouasie-Nouvelle-Guinée.
AusAID renonce peu à peu aux évaluations ex post en tant qu'instrument principal de rétroaction de l'information pour privilégier les auto-évaluations _#inf_60;_#inf_60;assistées_#sup_62;_#sup_62;, qui permettent de voir les ajustements à opérer pendant même le cycle des projets. Il est donc bien sûr indispensable de s'assurer que toutes les personnes appelées à participer à des auto-évaluations en appréhendent la finalité, peuvent accéder facilement aux conseils spécialisés dont elles ont besoin et peuvent leur consacrer un temps suffisant pour que le système fonctionne. La hiérarchie doit apporter sa pierre à l'édifice en utilisant le système avec sagesse et de manière cohérente dans ses décisions. Pour chacune des activités entrant dans ses programmes par pays ou par région, AusAID établit un bilan d'activité qui est un instrument à la fois de suivi et de notification. Ces bilans sont stockés dans une base de données baptisée système de gestion des activités. Bien que ces deux outils de gestion existent depuis de nombreuses années, au cours desquelles ils ont été développés, leur intérêt, et l'utilisation qui en est faite, se sont accrus depuis qu'AusAID accorde une attention plus soutenue à la qualité de son aide et que les autorités australiennes ont institué un système de comptabilité sur la base du fait générateur et de gestion axée sur l'obtention de résultats.
Pour bénéficier de financements dans le cadre du programme d'aide, les ONG australiennes doivent adhérer à un code de conduite, apporter la preuve -- attestée par la collecte d'au moins 30 000 $ australiens de dons par an -- que leur action continue de mobiliser le soutien de l'opinion publique australienne et être accréditées par AusAID. AusAID a collaboré étroitement avec les ONG et l'ACFOA à l'élaboration d'un nouveau code de conduite. Celui-ci définit des normes que doivent observer les ONG en matière de gouvernement d'entreprise, de gestion, de contrôle financier et de communication d'informations, et fixe des mécanismes précis garantissant le respect des obligations redditionnelles liées à l'utilisation de fonds publics. Les décisions d'accréditation sont prises conjointement par AusAID et des représentants des ONG, et les accréditations sont accordées pour une période renouvelable de cinq ans. De nombreuses ONG estiment que l'obligation qui leur est faite d'adhérer à un code de conduite et le processus d'accréditation d'AusAID les aident à améliorer leurs propres performances et la gestion de leurs activités à l'appui du développement.
AusAID s'est dotée d'un cadre d'évaluation des organisations multilatérales afin de pouvoir mieux juger de l'adéquation, de l'efficacité et de l'efficience des activités des organismes multilatéraux auxquels elle verse des contributions annuelles de fonctionnement, et de déterminer quelle attitude l'Australie doit adopter à leur égard et l'ampleur du soutien qu'elle doit leur accorder. Ce cadre prévoit la réalisation de deux types d'exercices :
Des évaluations annuelles ; Des examens approfondis, plus espacés. AusAID est consciente que les travaux réalisés dans ce cadre ne doivent pas faire double emploi avec les évaluations menées par d'autres donneurs et doivent être guidés par un esprit d'ouverture et de consultation afin de déboucher sur une amélioration de la performance des organismes multilatéraux. Les banques multilatérales de développement ne sont pour le moment pas concernées par le processus d'évaluation.
Pendant la phase pilote, c'est-à-dire l'année 1998/99, il a été réalisé 27 évaluations annuelles. Un examen des résultats de cette phase est en cours. Le fort taux de rotation du personnel est source de problèmes car elle rend difficile l'accumulation des connaissances nécessaires à la gestion du processus. Seront en priorité soumises à des examens approfondis les organisations internationales qui reçoivent des contributions substantielles de l'Australie, celles à propos desquelles de grandes lacunes subsistent dans les informations existantes, et celles dont les performances affichent des fluctuations importantes. AusAID continuera en tant que de besoin à exploiter les possibilités qui s'offrent de réaliser des examens approfondis en collaboration avec d'autres donneurs. Le premier examen approfondi a porté sur le Fonds du Commonwealth pour la coopération technique (CFTC) et un examen sur le terrain des activités du Fonds des Nations unies pour l'enfance (UNICEF) est en cours.
Opinion publique et sensibilisation aux questions de développement
Un sondage d'opinion réalisé conjointement en 1998 par AusAID et l'ACFOA a montré que 84 % des Australiens sont favorables à l'aide étrangère et sensibles aux considérations humanitaires, mais que ce soutien est fragile car les gens appréhendent généralement assez mal les problèmes en jeu. De précédentes études avaient elles aussi mis en évidence le fait qu'il existait un large soutien mais que celui-ci n'était pas très bien ancré et que l'opinion publique connaissait mal le programme d'aide publique. En conséquence, les autorités australiennes ont lancé des actions concertées et novatrices, avec le large soutien des milieux politiques, pour informer l'opinion publique sur le programme d'aide. Entre autres activités, ont été organisés des séminaires, présidés par le Secrétaire parlementaire auprès du ministre des Affaires étrangères, où plus de 5 000 anciens volontaires se sont vus décerner un diplôme d'honneur et lors desquels des informations ont été fournies sur le programme d'aide et sur les opportunités qu'il pouvait offrir aux entreprises. Une campagne a par ailleurs été menée auprès des ONG pour les inciter à informer leurs membres sur le programme d'aide des pouvoirs publics.
Etant donné la vigueur relative du soutien accordé par l'opinion publique à l'aide au développement et les efforts déployés pour sensibiliser et informer la population, la question est de savoir comment cette attitude favorable peut être exploitée pour amener la société civile australienne à s'impliquer davantage dans le programme d'aide étrangère et pour accroître le niveau de l'APD.
Synthèse des principales recommandations
Au vu de ces divers éléments, le CAD invite l'Australie à :
Accroître son rapport APD/PNB. Poursuivre ses efforts de recentrage de l'aide bilatérale aux secteurs de la santé et de l'éducation sur les soins de santé primaires et l'éducation de base. Surveiller dans quelle mesure les stratégies par pays contribuent efficacement à la réduction de la pauvreté et si les orientations stratégiques, cadres analytiques et dispositifs de mise en oeuvre actuels ne nécessitent pas des ajustements, notamment dans leur prise en compte de la problématique homme-femme. S'employer à exploiter au maximum les ressources et structures propres des pays en développement pour la mise en oeuvre et la gestion des projets et des programmes. Veiller à la prise en compte des considérations de viabilité financière à long terme dans la conception des projets et programmes. S'appliquer à augmenter le pourcentage d'activités ayant pour objectif premier l'égalité homme-femme ou intégrant la problématique homme-femme. Mettre en évidence les interactions et complémentarités entre les diverses composantes de la politique extérieure afin d'aider l'opinion publique à mieux appréhender le rôle de l'aide. Envisager qu'AusAID puisse être invitée, lorsque ses compétences en matière de développement peuvent se révéler utiles, à fournir à l'EFIC des orientations à titre consultatif lorsqu'il est projeté de consentir des garanties publiques sur des investissements réalisés dans des pays en développement. Etudier les possibilités qui s'offrent de favoriser la stabilité du personnel afin d'améliorer la gestion de l'aide. Partager avec les autres donneurs intéressés les enseignements qui se dégagent de l'expérience qu'elle a accumulée lors de l'instauration de structures et procédures d'évaluation de la qualité de son programme. Poursuivre les efforts novateurs qui ont été engagés pour informer l'opinion publique grâce à des activités de sensibilisation aux questions de développement. Documents connexes
Australie 2000 Rapport complet to be changed Liste des examens par les pairs des membres du CAD Also AvailableEgalement disponible(s)
Australia (2000) Development Co-operation Review: Summary and Conclusions