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Proposition de r�solution sur l'Union bancaire (E 5512, E 7417, E 7684 et E 7685)
( rapport )
Par M. Fran�ois MARCau nom de la commission des financesSommaireDossier l�gislatifDisponible en une seule page HTML
�conomie et finances, fiscalit�
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Enregistré à la Présidence du Sénat
au nom de la commission des finances (1) sur la proposition
de résolution européenne de M. Richard YUNG,
présentée au nom de la commission des affaires européennes
(2) en application de l'article 73 quater du
Règlement, sur l'Union
bancaire (E 5512, E 7417, E 7684 et
E 7685),
Par M. François MARC,
et TEXTE DE LA COMMISSION
M. Philippe Marini, président ;
M. François Marc, rapporteur général ;
Mme Michèle André, première
vice-présidente ; Mme Marie-France Beaufils,
MM. Jean-Pierre Caffet, Yvon Collin, Jean-Claude Frécon,
Mmes Fabienne Keller, Frédérique Espagnac,
MM. Albéric de Montgolfier, Aymeri de Montesquiou, Roland du
Luart, vice-présidents ; MM. Philippe Dallier, Jean
Germain, Claude Haut, François Trucy, secrétaires ;
MM. Philippe Adnot, Jean Arthuis, Claude Belot, Michel Berson,
Éric Bocquet, Yannick Botrel, Joël Bourdin, Christian Bourquin,
Serge Dassault, Vincent Delahaye, Francis Delattre,
Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric
Doligé, Philippe Dominati, Jean-Paul Emorine, André Ferrand,
François Fortassin, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Charles
Guené, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Yves
Krattinger, Dominique de Legge, Marc Massion, Gérard Miquel, Georges
Patient, François Patriat, Jean-Vincent Placé, François
Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Richard Yung.
(2) Cette commission est composée de : M.
Simon Sutour, président ; MM. Michel Billout, Jean Bizet,
Mme Bernadette Bourzai, M. Jean-Paul Emorine, Mme Fabienne Keller,
M. Philippe Leroy, Mme Catherine Morin-Desailly, MM. Georges
Patient, Roland Ries, vice-présidents ;
MM. Christophe Béchu, André Gattolin, Richard Yung,
secrétaires ; MM. Nicolas Alfonsi, Dominique Bailly,
Pierre Bernard-Reymond, Éric Bocquet, Gérard César, Mme
Karine Claireaux, MM. Robert del Picchia, Michel Delebarre, Yann Gaillard,
Mme Joëlle Garriaud-Maylam, MM. Joël Guerriau,
Jean-François Humbert, Mme Sophie Joissains,
MM. Jean-René Lecerf, Jean-Louis Lorrain, Jean-Jacques Lozach,
François Marc, Mme Colette Mélot, MM. Aymeri de
Montesquiou, Bernard Piras, Alain Richard, Mme Catherine Tasca.
Voir le(s) numéro(s) :
Sénat :
EXPOSÉ GÉNÉRAL
La mise en place d'une union bancaire à
l'échelle de la zone euro fait partie, depuis le sommet de la
zone euro et le Conseil européen des 28 et 29 juin 2012,
des principales solutions esquissées pour la résolution de la
crise de la monnaie unique et constitue, à ce titre, l'une des grandes
priorités politiques à l'agenda de l'Union européenne.
L'objectif poursuivi par l'union bancaire est de
casser le cercle vicieux entre risque souverain et risque
bancaire, dont l'on a pu voir les effets en Irlande et en Espagne. Il
s'agit d'éviter que la défaillance d'un établissement
bancaire n'entraîne la défaillance de son Etat - qui serait
incapable de le recapitaliser seul - ou, à l'inverse, que les
difficultés budgétaires d'un Etat ne jettent un doute sur la
solidité de son secteur bancaire.
A l'initiative de notre collègue Richard Yung, le
Sénat a décidé de se saisir de ce débat
essentiel pour la pérennité de l'euro et pour la stabilité
de notre système bancaire et financier. La proposition de
résolution adoptée à l'unanimité par la commission
des affaires européennes affirme ainsi le soutien du Sénat au
projet d'union bancaire et formule plusieurs conditions ou propositions
d'améliorations.
Sans rien retrancher de la proposition initiale, la commission
des finances l'a complétée, sur plusieurs points, en particulier
s'agissant de la recapitalisation directe des banques par le Mécanisme
européen de stabilité, de la participation des États
membres hors de la zone euro, ainsi que du renforcement des modalités de
contrôle démocratique par le Parlement national.
I. LE CONTEXTE DES PROPOSITIONS DE LA
A l'occasion du Conseil européen précité,
le Président Herman Van Rompuy a présenté un rapport sur
l'avenir de l'Union économique et monétaire (UEM). Selon lui,
l'UEM doit reposer sur quatre piliers :
- un cadre financier intégré,
qui « fait passer la responsabilité en matière de
surveillance au niveau européen et prévoit des mécanismes
communs permettant de résoudre les défaillances bancaires et de
garantir les dépôts des clients » ;
- un cadre budgétaire
intégré « destiné à assurer
l'élaboration, au niveau national et au niveau européen, de
politiques budgétaires saines, et comprenant une coordination, une prise
commune de décisions, des procédures visant à faire mieux
respecter les règles, et des mesures correspondantes menant à
l'émission en commun de dette. Ce cadre devrait comprendre
également différentes formes de solidarité
budgétaire » ;
- un cadre de politique économique
intégré ;
- la légitimité
démocratique.
S'agissant du cadre financier, le rapport précise qu'il
repose sur trois éléments : une supervision bancaire
commune, un fonds commun de garantie des dépôts
et un mécanisme européen de résolution
des défaillances bancaires. Ensemble, ces trois piliers forment
l'union bancaire.
Au sein de ces trois piliers, le Conseil européen a
demandé que soit engagé en priorité le chantier de la
mise en place d'un mécanisme de surveillance unique
(MSU), permettant d'assurer que les règles bancaires soient non
seulement identiques, mais encore identiquement appliquées dans tous les
États membres de la zone euro. Il s'agit, en effet, d'un
préalable nécessaire pour restaurer la confiance dans la
solidité du secteur bancaire européen. A cet égard, on
estime qu'un superviseur européen serait à la fois plus efficace
et moins suspect d'éventuels conflits d'intérêts que les
superviseurs nationaux vis-à-vis des banques sous leur
contrôle.
Dans ce cadre, le Conseil européen a souhaité
que la supervision unique soit confiée à la Banque
centrale européenne (BCE). Cette prise en charge de la
supervision par la BCE s'explique, entre autres, par le fait que ce transfert
de missions de supervision, prévu par l'article 127§6 du
Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, ne
nécessite pas de modification des traités.
La base juridique du MSU : l'article 127§6 du
Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne
(TFUE)
« Le Conseil, statuant par voie de
règlements conformément à une procédure
législative spéciale, à l'unanimité, et
après consultation du Parlement européen et de la Banque centrale
européenne, peut confier à la Banque centrale européenne
des missions spécifiques ayant trait aux politiques en matière de
contrôle prudentiel des établissements de crédit et autres
établissements financiers, à l'exception des entreprises
d'assurances ».
Le 12 septembre 2012, la Commission européenne a ainsi
présenté deux textes formant ensemble la proposition de
création d'un MSU :
- une proposition de règlement du Conseil
confiant à la BCE la supervision des banques de la zone
euro1(*) ;
- une proposition de règlement de
conséquence du Parlement européen et du Conseil qui modifie les
statuts de l'Autorité bancaire européenne (ABE)2(*).
Ces deux propositions font actuellement l'objet d'un examen
par le Conseil et par le Parlement européen. Comme l'a affirmé le
Conseil européen des 18 et 19 octobre 2012, l'objectif est de
« parvenir à un accord sur le cadre législatif
d'ici le 1er janvier 2013. Les travaux sur la mise
en oeuvre opérationnelle seront réalisés dans le
courant de l'année 2013 ». * 1 Proposition
de règlement du Conseil confiant à la Banque centrale
européenne des missions spécifiques ayant trait aux politiques en
matière de contrôle prudentiel des établissements de
crédit, COM 2012/511.
* 2 Proposition
de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le
règlement (UE) n° 1093/2010 instituant une Autorité
européenne de surveillance (Autorité bancaire européenne)
en ce qui concerne son interaction avec le règlement du Conseil confiant
à la Banque centrale européenne des missions spécifiques
ayant trait aux politiques en matière de contrôle prudentiel des
établissements de crédit, COM 2012/512.