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Renforcement des organisations régionales de la pêche
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http://www.keepeek.com/Digital-Asset-Management/oecd/agriculture-and-food/renforcement-des-organisations-regionales-de-la-peche_9789264073357-fr
DOI: 10.1787/9789264073357-fr
L’élaboration et l’entrée en vigueur de l’Accord des Nations Unies sur les stocks chevauchants en 1995 marquait la volonté de la communauté internationale de renforcer les organisations régionales de gestion des pêches, établies pour assurer la gestion des ressources hauturières partagées. Cette étude dresse le bilan des changements introduits dans ces organisations et met en évidence le processus progressif d’amélioration qui a débouché sur de véritables succès. Quoiqu’il n’existe pas de recette unique pour mener à bien ce processus, l’étude souligne qu’il est essentiel de veiller à la présence de certains éléments fondamentaux permettant de créer et de maintenir la dynamique économique et politique indispensable au changement. La modification des incitations économiques sous-jacentes pourrait contribuer au rapprochement des intérêts des pays membres, propice à la formation de coalitions en faveur de la réforme. Cette étude s’appuie sur les informations contenues dans les études de plusieurs ORGP et plus particulièrement de la Commission pour la conservation du thon rouge du sud, de la Commission internationale pour la conservation des thonidés de l'Atlantique, de l’Organisation des pêches de l’Atlantique nord-ouest et de la Commission des pêches de l'Atlantique nord-est.
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Avant-Propos
La gestion efficace des pêches internationales reste l’un des grands défis à relever pour parvenir à assurer la viabilité à long terme de la pêche. De nombreux stocks halieutiques communs, notamment les stocks transfrontières, de grands migrateurs et hauturiers, sont soumis à une forte pression, et une action internationale concertée est indispensable si l’on veut pouvoir exploiter ces ressources de manière durable. La mise en place de régimes de coopération stables pour gérer les pêcheries internationales a été au centre des débats internationaux, ces dernières décennies. La Communauté internationale s’est efforcée de renforcer les organisations régionales de gestion de la pêche (ORGP). Toutefois, l’efficacité de ces ORGP est toujours une source de préoccupation, comme en témoignent les appels lancés régulièrement en faveur d’une amélioration de leur fonctionnement. La Communauté internationale examine également d’autres mesures destinées à régler des problèmes particuliers de gestion des pêcheries internationales (notamment la mise en place de contrôles par l’État du port et de contrôles par l’État du pavillon).
Ce rapport a été écrit par Anthony Cox, Leonie Renwrantz et Ingrid Kelling de la Division des politiques des pêcheries de la Direction des échanges et de l’agriculture de l’OCDE. L’étude de la CCSBT a été préparée par Frank Meere et Mary Lack (Sustainable Fisheries Management, Australie). Une précieuse contribution a été apportée notamment par Carl-Christian Schmidt et Sung-Bum Kim de l’OCDE, par Kjartan Hoydal, Secrétaire exécutif de la CPANE ainsi que par Johanne Fischer, Secrétaire exécutif de la NAFO, qui ont formulé des commentaires éclairés sur les versions précédentes du rapport. Le texte définitif a été mis au point pour publication par Louise Schets.
Abréviations
L’élaboration et l’entrée en vigueur de l’Accord des Nations Unies sur les stocks chevauchants en 1995 marquait la volonté de la communauté internationale de renforcer les organisations régionales de gestion des pêches (ORGP). Depuis lors, les ORGP ont été pressées d’améliorer la gestion des ressources halieutiques sous leur juridiction. Les espoirs placés dans les ORGP ont grandi depuis plusieurs décennies parallèlement à la prolifération des règles contraignantes ou non (droit dur ou droit mou). Mais leur efficacité est fortement mise en doute, comme en témoignent les fréquents appels lancés régulièrement au sein des organisations internationales, comme les Nations Unies et la FAO, en faveur d’une amélioration du fonctionnement des ORGP.
Les pressions en faveur d’une amélioration de l’efficacité des Organisations régionales de gestion des pêches (ORGP) se sont nettement intensifiées au cours des dix dernières années. Selon la FAO, 30 % des stocks de thon et de thonidés, espèces fortement migratrices, ainsi que les deux tiers, pour ainsi dire, des stocks de poissons chevauchants et hauturiers sont surexploités ou épuisés. On a énormément parlé de problèmes, comme l’épuisement de nombreux stocks hauturiers, la baisse de la rentabilité de la pêche, la surcapacité des flottes et les désaccords au sein des ORGP sur les mesures de conservation et de gestion. Ces questions ont été portées à la connaissance du public par la presse populaire, les principales publications de l’industrie halieutique et les communiqués de presse des organisations non gouvernementales de protection de l’environnement, qui tous consacrent régulièrement leurs gros titres aux échecs de la gestion des ORGP. Elles sont aussi au centre du débat sur la crédibilité de la gestion sectorielle des pêches et à l’origine des pressions exercées pour que d’autres mécanismes internationaux jouent un rôle plus important dans la gestion des pêches.
Élargissement de la Commission pour la Conservation du Thon Rouge du Sud (CCSBT)
Fondée en 1994, la CCSBT est une ORGP relativement petite, qui regroupe seulement trois parties : l’Australie, la Nouvelle-Zélande et le Japon. Alors que ces trois parties ne parvenaient pas à un accord sur le TAC, l’efficacité de la CCSBT a été sérieusement remise en question. Parallèlement, la pêche de thon rouge du Sud a été intensifiée par des économies non membres de cette Commission. Il apparaissait alors plus que jamais nécessaire non seulement de conclure un accord sur le TAC, mais aussi d’intégrer ces économies aux accords de gestion de la CCSBT. Ce chapitre porte sur les initiatives de la CCSBT visant à incorporer de nouveaux membres et des non-membres coopérants. Il examine en particulier : la nécessité d’un changement politique ; l’approche adoptée (et son ampleur) pour lever les obstacles à sa mise en oeuvre ; la réussite des changements opérés ; enfin, les principales perspectives politiques pertinentes pour d’autres ORGP.
Renforcement de la Commission Internationale pour la Conservation des Thonidés de l'Atlantique (ICCAT)
Les dynamiques en oeuvre dans les ORGP sont souvent complexes et difficiles à démêler. C’est le cas de l’ICCAT dont le fonctionnement et l’évolution sont compliqués par le nombre relativement important de Parties contractantes, par une Convention obsolète, par des désaccords sur les avis scientifiques et par l’inquiète soulevée par la surexploitation constante des principaux stocks. On s’inquiète particulièrement de l’efficacité des mesures prises par l’ICCAT pour la conservation et la gestion des stocks de thon rouge de la Méditerranée et de l’Atlantique Est. En effet, lors de la réunion à Tokyo en mars 2008 des parties concernées par le stock de thon rouge de l’Atlantique Est, le président de l’ICCAT faisait remarquer que « la capacité de l’ICCAT à gérer les stocks de thon de la région soulève de profondes inquiétudes » (OPRT, 2008). Ces inquiétudes transparaissent également dans la décision de la Commission européenne d’interdire, à partir du 16 juin 2008, la pêche au thon rouge en Méditerranée et dans l’Atlantique Est à tous les senneurs à senne coulissante opérant sous pavillons chypriote*, français, grec, italien et maltais, et, à compter du 23 juin 2008, aux senneurs à senne coulissante sous pavillon espagnol (Borg, 2008). Cette fermeture a été motivée par « l’absence criante de mesures de contrôle performantes qui […] a rendu extrêmement difficile la surveillance précise par les États membres des prises de thon rouge de leurs propres flottes » (Borg, 2008).
Modernisation de la Commission des Pêches de l'Atlantique du Nord-Est (CPANE)
Jusqu’au milieu des années 1990, la Commission des pêches de l’Atlantique du nordest (CPANE) servait surtout de cadre à des débats sur les problèmes de gestion des pêches plutôt que d’instance où l’on adoptait des mesures de conservation et de gestion. En effet, seules deux recommandations avaient été arrêtées par la CPANE avant 1995. Toutes deux portaient sur le maillage minimal à respecter pour le capelan (1984) et pour le merlan bleu (1986). Depuis le milieu des années 90 cependant, la CPANE a connu plusieurs évolutions, dont l’adoption d’une nouvelle Convention en 2006 (quoiqu’elle doive encore entrer en vigueur) a marqué le point d’orgue. Cette étude de cas analyse ces récents changements, en se concentrant sur l’évolution des orientations, les causes de cette évolution, les obstacles au changement et les solutions apportées ainsi que les principaux enseignements tirés de l’expérience de la CPANE.
Modernisation de l'Organisation des Pêches de l'Atlantique du Nord-Ouest (NAFO)
L’Organisation des pêches de l’Atlantique du Nord-Ouest (NAFO) a été mise à rude épreuve au cours des dernières décennies. L’effondrement des stocks de morue des Grands Bancs a provoqué de graves turbulences politiques et économiques au Canada et tendu les relations entre les membres de cette organisation. On s’est interrogé sérieusement sur l’aptitude de celle-ci à résister à ces pressions et, en conséquence, sur les chances de maintenir une approche concertée pour la reconstitution des stocks de poissons de fond à plus long terme.
Renforcement des ORGP
L’analyse réalisée dans le cadre de cette étude met en lumière les problèmes auxquels les ORGP sont confrontées lorsqu’elles entreprennent de renforcer et de moderniser leur fonctionnement et leur structure. Chacune d’elles présente des particularités historiques, culturelles, sociales, environnementales et économiques qui influent fortement sur la viabilité, la stabilité et le succès des réformes. Des facteurs tels qu’un manque de volonté politique, des disparités entre les objectifs nationaux, les priorités économiques et les horizons temporels ainsi que l’incertitude scientifique contribuent à empêcher les coalitions en faveur du changement d’élaborer et de mettre en oeuvre de meilleures méthodes de fonctionnement. Ces dernières années, néanmoins, un certain nombre d’ORGP ont pris des mesures pour renforcer leurs moyens d’action avec des degrés divers de succès sur le plan de l’obtention d’accords de coopération stables et d’une amélioration de la gestion des ressources halieutiques.
Annexe A
Le tableau qui suit donne la liste des pays membres des dix principales organisations régionales de gestion des pêches en haute mer et précise s’ils ont ratifié la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer (CNUDM), l’Accord des Nations Unies sur les stocks de poissons (UNFSA) et l’Accord de la FAO visant à favoriser le respect par les navires de pêche en haute mer des mesures internationales de conservation et de gestion. Le tableau a été établi par Frank Meere, Sustainable Fisheries Management Ltd, Australie.
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