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III. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION
A. FACILITER
L'ACCÈS À CES DEUX PROFESSIONS POUR FAIRE FACE À LA
PÉNURIE D'OFFRE
1. Favoriser
l'obtention d'un logement social adapté à l'accueil d'enfants
L'instruction des demandes d'agrément des candidats au
métier d'assistant maternel ou d'assistant familial par le service
départemental de la PMI, ou par une personne morale de droit public ou
de droit privé ayant conclu à cet effet une convention avec le
département, est destinée à vérifier que les
conditions d'accueil garantissant la santé, la sécurité et
l'épanouissement des mineurs accueillis sont remplies.
Dans ce cadre, il est notamment demandé aux candidats
de disposer d'un logement dont l'état, les dimensions et l'environnement
permettent d'assurer le bien-être physique et la sécurité
des enfants, compte tenu du nombre et de l'âge de ceux pour lesquels
l'agrément est demandé.
La définition de critères plus précis en
la matière est laissée à la libre appréciation des
services départementaux, ce qui entraîne de véritables
inégalités pour les candidats à l'agrément.
Certains départements délivrent ainsi l'agrément en
fonction du nombre d'étages à gravir jusqu'au logement et de la
présence, ou non, d'un ascenseur. D'autres exigent que l'enfant
placé chez un assistant familial dispose d'une chambre individuelle, ce
qui constitue souvent une difficulté insoluble pour un ménage
souhaitant devenir famille d'accueil dans une zone fortement urbanisée.
Il arrive également que la délivrance de l'agrément soit
subordonnée à la réalisation de travaux dans le logement,
parfois difficiles à engager dans le délai de trois mois qui
court jusqu'à la notification de la décision du président
du conseil général. Si votre commission est soucieuse d'accorder aux enfants un
accueil sécurisé et de qualité dans le foyer de
l'assistant maternel ou de l'assistant familial, elle considère
néanmoins que des critères de logement trop draconiens nuisent
à l'accès à ces professions, dont le manque se fait
pourtant sentir dans de nombreux départements. C'est notamment le cas
des zones urbaines, en particulier en région Ile-de-France, et dans les
départements du pourtour méditerranéen, tant pour la garde
des jeunes enfants par un assistant maternel, où l'offre est souvent
extrêmement tendue, que pour le placement familial.
Bien au contraire, elle estime que les candidats
sérieux à ces métiers doivent être aidés et
encouragés. C'est pourquoi elle propose que priorité leur
soit donnée, ainsi qu'aux assistants maternels et familiaux
actuellement en exercice, dans l'attribution d'un logement
social et que leur soit plus largement offerte la possibilité
de disposer d'un logement de taille supérieure à
celui auquel ils auraient normalement droit compte tenu de la taille de leur
foyer.
Si elle ne permettra pas à elle seule le
développement de ces métiers dans les villes, et notamment en
région parisienne, une telle disposition limitera à tout le moins
un trop grand nombre de refus d'agrément pour des motifs liés au
logement. De la même manière, votre commission se félicite
de la mise en place d'un dossier de demande d'agrément unique, qui
évitera désormais les trop grandes inégalités entre
les départements, notamment concernant les critères relatifs aux
conditions de logement. En outre, l'installation d'assistants maternels dans des
quartiers dits difficiles, qui concentrent une proportion importante de
logements sociaux, contribuera, sans nul doute, à l'amélioration
du cadre de vie, en développant notamment une offre de garde de
proximité pour les enfants qui y vivent. En effet, l'accès par
des parents, isolés ou non, à un système de garde proche
de leur domicile ne peut que les encourager à rechercher ou à se
maintenir dans un emploi, ce qui constitue pour des populations
fragilisées, un gage d'intégration dans la société
et de stabilité. Une telle disposition ne pourra cependant avoir des effets
positifs que si les organismes HLM ont effectivement les moyens de
l'appliquer.
A cet égard, votre commission estime nécessaire
de développer la construction de logements sociaux de grande taille, en
nombre trop faible dans les projets actuels.
2. Assurer une
rémunération décente aux professionnels
Le projet de loi n'inclut aucune mesure
détaillée de revalorisation salariale, mais renvoie leur
définition à des mesures réglementaires qui restent
à intervenir.
Le texte apparaît, en revanche, plus explicite pour ce
qui concerne les indemnités applicables en cas d'absence ou d'attente
entre deux enfants à garder. Les niveaux actuels de
rémunération des assistants maternels et familiaux Depuis l'entrée en vigueur de la loi
n° 92-642 du 12 juillet 1992, la rémunération des
assistants maternels est fixée sur la base d'un forfait journalier qui
ne peut être inférieur à 2,25 fois le SMIC horaire par
enfant et par jour, en plus des indemnités et fournitures
destinées à l'entretien de l'enfant. Ce minimum est fixé
pour une durée d'accueil égale ou supérieure à huit
heures et est réduit ou augmenté en proportion de la
présence effective de l'enfant. Le mode et le montant de rémunération des
assistants familiaux sont établis en fonction de la durée
d'accueil - au sens continu ou intermittent - que doit mentionner le
contrat d'accueil passé pour tout enfant confié. Depuis la
réforme de 1992, lorsque l'accueil est continu, la
rémunération est déterminée sur une base minimale
mensuelle fixée actuellement à 84,5 fois le SMIC horaire par mois
et par enfant accueilli. Lorsque l'accueil est intermittent, très
ponctuel ou de courte durée, la rémunération est
versée par journée d'accueil, sur une base minimale de trois fois
le SMIC horaire par enfant accueilli et par jour.
A partir de ce dispositif, les départements peuvent
être classés selon trois catégories :
- 39 départements appliquent un taux unique de
rémunération ;
- 22 départements appliquent des taux
dégressifs en fonction du nombre d'enfants accueillis ;
différents pour l'accueil continu (selon qu'il s'effectue tous les
jours, ou le week-end lorsque l'enfant est en internat scolaire pendant la
semaine), certains appliquant en outre des taux dégressifs en fonction
du nombre d'enfants accueillis.
Ces niveaux de rémunération posent un
triple problème : leur faiblesse en cas de travail à temps
partiel notamment, l'existence de nombreuses disparités entre
départements ainsi que le développement, sur une partie du
territoire national, d'une « crise de vocations » pour les
assistants familiaux.
Selon l'enquête emploi de l'INSEE, le salaire mensuel
net moyen des assistants maternels était de 542 euros en 2002, le
salaire médian déclaré s'établissant à
488 euros. Leur salaire moyen représentait ainsi environ 45 %
du salaire moyen de l'ensemble des salariés du privé à
temps plein et 70 % du SMIC mensuel net pour 169 heures. L'évolution, entre 1997 et 2002, de leur
rémunération moyenne a été néanmoins plus
rapide que celle du SMIC (+ 20 % contre + 15 %) et des
rémunérations de l'ensemble des salariés à temps
plein (+ 11 %). Ceci s'explique vraisemblablement par la
présence de tensions accrues entre l'offre et la demande d'assistants
maternels, notamment en Ile-de-France, Rhône-Alpes, Aquitaine et
Provence-Alpes-Côte d'Azur.
Répartition des salaires mensuels nets moyens
des assistants maternels en 2002
Moins de 300 €
De 300à 500 €
Salaire moyen
Salaire médian
A temps plein
Champ : France métropolitaine Source :
INSEE, enquêtes Emploi, 1997 et 2002
Il convient également de souligner l'importance des
écarts salariaux : 22 % des assistants maternels et familiaux
déclarent un salaire inférieur à 300 euros et
15 % un salaire supérieur à 900 euros. Ces écarts
sont expliqués en grande partie par la durée du travail. Mais,
même parmi les personnes qui déclarent une activité
à temps plein, on observe des différences notables :
36 % perçoivent un salaire inférieur à 500 euros
tandis que 20 % déclarent un salaire supérieur à 900
euros.
Ces données chiffrées doivent toutefois
être interprétées avec prudence dans la mesure où le
revenu réel moyen des assistants maternels constitue une
réalité mal connue dans laquelle tous les intervenants
s'accordent à reconnaître qu'intervient, pour une part,
« l'économie souterraine ».
S'agissant des assistants familiaux, on constate la même
disparité de rémunération. Le rapport remis en avril 2002
au ministre délégué à la famille et à
l'enfance, reprenant les conclusions des groupes de travail animés par
le Direction générale de l'action sociale afin d'établir
des propositions d'évolution du statut des assistantes et assistants
maternels, mettait ainsi en évidence, pour l'année 2000, la
répartition suivante sur un échantillon de
89 départements métropolitains :
Niveaux de salaires
Nombre de départements concernés en 2000
84,5 SMIC
De plus de 84,5 SMIC à 90 SMIC
De plus de 90 SMIC à 95 SMIC
De plus de 95 SMIC à100 SMIC
De plus de 100 SMIC à 110 SMIC
Au-delà de 110 SMIC
Source : Rapport DGAS 2002
En 2001, trois départements seulement versaient un
salaire de 169 fois la valeur du SMIC horaire pour un enfant
confié, et deux se rapprochaient de ce montant. La dispersion des
salaires peut donc aller du simple au double selon les départements avec
une moyenne nationale qui s'établit autour de 110 SMIC horaire par
mois.
Les orientations
souhaitables
Votre commission souhaite souligner l'importance de
compléter sur la durée l'effort en faveur des assistants
familiaux, et ce en raison des contraintes particulièrement fortes qui
pèsent sur leurs horaires, les modalités de prise de leurs
congés et les difficultés inhérentes à leur
mission.
Elle souhaiterait qu'à terme la
rémunération des assistants familiaux soit portée
progressivement au niveau du SMIC mensuel. Cela permettrait de mettre fin
à l'actuelle hétérogénéité des
situations qui est caractérisée par un éventail de minima
départementaux compris entre 84,5 et 169 SMIC horaire.
S'agissant des assistants maternels, votre commission formule
le voeu que le mouvement de revalorisation salarial aboutisse, dans les
meilleurs délais possibles, à la fixation d'un salaire mensuel
correspondant à 169 fois la valeur du SMIC horaire pour
trois enfants gardés en équivalent temps plein.
Elle ne méconnaît pas, toutefois, qu'outre son
impact financier pour les familles, cette mesure aboutirait à augmenter
le coût des exonérations de charges assurées par la Caisse
nationale d'allocations familiales.
Elle rappelle également les améliorations
notables proposées par le texte en matière de statut et
d'indemnités. En outre, l'avantage fiscal et la non-prise en charge des
revenus des assistants maternels dans le calcul de l'aide du logement, ce qui
correspond à une dépense fiscale de 230 millions d'euros par
an, sont maintenus. On ne peut exclure que, lorsque les revalorisations
salariales auront atteint un niveau significatif, la question se posera de
l'opportunité de revoir l'actuel avantage fiscal accordé à
ces professions.
Le régime fiscal des assistants maternels et
familiauxau titre de l'impôt sur le revenu
Les rémunérations des assistants maternels sont
soumises à l'impôt sur le revenu suivant les règles
applicables aux salaires.
Leur rémunération imposable est normalement
constituée par les seules rémunérations proprement dites,
à l'exclusion des indemnités qui leur sont versées pour
l'entretien des enfants.
Mais elles peuvent aussi, à condition d'inclure ces
indemnités dans leur revenu imposable, déduire forfaitairement
les frais d'entretien et d'hébergement des enfants. La somme
forfaitaire à déduire s'élève à trois fois
le montant horaire du SMIC par enfant et par jour. Elle est portée
à quatre fois le SMIC horaire pour les enfants handicapés,
malades ou inadaptés ouvrant droit à un supplément de
rémunération. Ces forfaits correspondent à une
journée de garde de huit heures. Ils sont réduits
proportionnellement pour les journées de garde d'une durée
inférieure. Ils sont majorés d'une fois le SMIC par jour lorsque
la durée de garde des enfants est de 24 heures consécutives.
Source : Lamy social
Enfin, il convient d'observer que les assistants
maternels et familiaux bénéficient de l'harmonisation en cours
des différents niveaux de salaire minimum : entre le 1er
juillet 2002 et le 1er juillet 2005 leur rémunération
minimale augmentera ainsi de 11,4 % en termes réels.
L'effet du retour à un SMIC unique sur la
rémunération des assistants maternels et
familiaux
La mise en oeuvre de la réduction du temps de travail
(RTT), sous la précédente législature, avait conduit
à créer un mécanisme de garantie mensuelle de
rémunération (GMR) destiné à éviter
qu'elle ne se traduise, pour les salariés payés au SMIC, par une
baisse de rémunération. Or, compte tenu de l'existence de cinq niveaux
différents de GMR établis en fonction de la date effective de
passage de l'entreprise aux 35 heures, un écart important s'était
progressivement creusé, au détriment des salariés
payés au SMIC horaire sur une base de 35 heures par semaine. Cette différence était d'autant plus sensible
que la réduction du temps de travail s'était avérée
tardive, avec un maximum pour la GMR 5 applicable aux personnes passant aux 35
heures après le 1er juillet 2002. Ainsi, le montant de la
rémunération mensuelle d'un salarié payé au SMIC
sur une base de trente-cinq heures était, au 1er juillet
2002, de 1.035,90 euros, celui de la GMR 1 de 1.100,67 euros et celui de la GMR
5 de 1.154,27 euros.
La loi n° 2003-47 du 17 janvier 2003 sur les salaires, le
temps de travail et le développement de l'emploi a mis un terme à
cette situation que votre commission avait alors qualifiée
« d'impasse » et de « bombe à
retardement ». La solution retenue a consisté à
opérer une « sortie par le haut » par une
revalorisation différenciée et constante des autres garanties et
du SMIC sur la période 2003-2005, de manière à ce qu'ils
atteignent un point de convergence au 1er juillet 2005.
La convergence du SMIC et des GMR a ainsi débuté
le 1er juillet 2003 et se poursuivra les 1er juillet 2004
et 2005. Au cours de cette période, la GMR 5, salaire horaire minimal le
plus élevé, sera revalorisée du montant de l'inflation. Et
le SMIC ainsi que les autres garanties seront progressivement alignés
sur la valeur de la GMR 5 dans le cadre d'un processus de rattrapage.
C'est le SMIC qui connaîtra la plus forte
réévaluation au terme de ce processus, augmentant de 11,4 %
en termes réels. La rémunération minimale des assistants
maternels étant calée sur le SMIC horaire, elle
s'élèvera mécaniquement dans les mêmes
proportions. Le tableau ci-après présente l'évolution
de la rémunération minimale d'un assistant maternel au cours de
la convergence. Deux situations sont envisagées : une garde
à temps plein de 2,5 enfants (la moyenne) et de trois enfants (le
maximum). Evaluation de la rémunération minimale
d'un assistant maternelentre le 1er juillet 2002 et le
1er juillet 2005 (en euros)
SMIC horaire
2,5 enfants à temps plein
Montant brut mensuel
Salaire horaire
En % du SMIC horaire
3 enfants à temps plein
Source : Calculs DSS
Construction : le montant minimal de
rémunération des assistants maternels est revalorisé au
1er juillet de chaque année (à partir de 2003 et
jusqu'en 2005) de la façon suivante : augmentation de 3,67 %
au titre de la convergence des salaires minimum (pour un total de 11,4 %
à l'issue des trois ans), à laquelle s'ajouterait 1,5 % par
an au titre de l'inflation. Le salaire nominal minimal des assistants maternels
serait ainsi revalorisé de 16,5 % entre le 1er juillet
2002 et le 1er juillet 2005. Le salaire horaire minimal est
estimé en faisant l'hypothèse d'un horaire mensuel de travail de
180 heures, soit à neuf heures de garde quotidienne
(légalement ces horaires peuvent varier entre 160 et 200 heures pour un
même niveau de rémunération). Il est majoré de
10 % au titre de l'indemnité de congés payés.
Développer l'accompagnement et le soutien aux assistants maternels
Une politique ambitieuse de développement des
métiers d'assistant maternel et d'assistant familial ne peut enfin
être pensée sans imaginer les moyens de faciliter l'exercice
effectif de ces professions, notamment en favorisant l'accompagnement et le
soutien de ces personnes, lorsqu'elles se trouvent confrontées à
des réalités familiales et humaines douloureuses.
A cet égard, votre commission se félicite
particulièrement de la place accordée aux assistants familiaux au
sein de l'équipe pluridisciplinaire départementale chargé
des placements familiaux de l'aide sociale à l'enfance (ASE) par le
présent projet de loi. Il est ainsi précisé que les
assistants familiaux travaillent avec cette équipe, dans le cadre d'un
projet de service de l'aide sociale à l'enfance. Ainsi entourés,
les assistants familiaux bénéficieront plus facilement du soutien
des différents professionnels de l'ASE.
En revanche, votre commission se montre dubitative sur le fait
de confier aux seuls services départementaux de la PMI,
déjà débordés, un rôle d'accompagnement des
assistants maternels, notamment ceux qui, employés par des particuliers,
n'ont que peu de contact avec ces services.
Soucieuse de remédier à cette lacune et de
permettre à ces professionnels, trop souvent esseulés dans
l'exercice de leur profession, de trouver facilement un soutien en cas de
difficulté et de partager leur expérience avec des pairs,
votre commission souhaite qu'à l'occasion de ce texte les relais
assistants maternels (RAM) se voient reconnaître une existence
légale.
Les RAM ont une mission d'information des assistants maternels
sur leurs droits et leurs obligations, de formation et de conseil pour
l'exercice de leur métier et de mise en relation et de médiation
entre les professionnels et les employeurs.
C'est également un lieu de rencontre où les
assistants maternels se rendent volontairement, souvent avec les enfants qu'ils
gardent, afin d'échanger entre eux et de vivre une partie de leur
métier hors de leur domicile, ce qui fait partie indirectement du
rôle d'accompagnement du RAM.
Votre commission estime indispensable de développer les
RAM dans les communes dans lesquelles travaillent un nombre important
d'assistants maternels, ainsi que dans les zones rurales, afin de faciliter
l'exercice d'un métier souvent solitaire. Il lui semble également
nécessaire de mettre l'accent sur leur mission de
médiation afin de prévenir les litiges, de plus en plus
nombreux avec les particuliers employeurs, mission qu'il conviendrait
également de développer dans les nouveaux Points Info
Familles, mis en place par la Conférence de la famille de
Sur ce point, s'il ne lui semble pas opportun d'insérer
une telle disposition législative dans le présent texte, votre
commission souhaite que soit menée une réflexion sur la
possibilité de confier ces contentieux aux nouveaux juges de
proximité, créés par la loi organique
n° 2003-153 du 26 février 2003 et progressivement mis en
place depuis lors, afin de décharger les tribunaux d'instance et de
permettre un règlement plus rapide des conflits.
Enfin, si le projet de loi ne traite pas des
assistants parentaux qui gardent les enfants au domicile de
leur famille, votre commission souhaite qu'ils puissent, à la demande de
leur employeur, fréquenter les RAM, afin de leur
permettre d'acquérir par ce biais des connaissances de base
indispensables à la qualité du service qu'ils assurent.