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CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
TREIZI�ME L�GISLATURE
Enregistr� � la Pr�sidence de l’Assembl�e nationale le 15 juillet 2008.
AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES �TRANG�RES SUR LE PROJET DE LOI, adopt� par le S�nat, autorisant la ratification de la convention de La Haye du 13 janvier 2000 sur la protection internationale des adultes
par M. Jacques REMILLER,
D�put�
Voir les num�ros :
S�nat : 375, 434 et T.A. 122 (2007-2008).
Assembl�e nationale : 1035
I – ORIGINE, OBJET ET CONTENU DE LA CONVENTION DE LA HAYE DU 13 JANVIER 2000 7
II – LA FRANCE ET LA CONVENTION DE LA HAYE 11
CONCLUSION 13
EXAMEN EN COMMISSION 15
Le projet de loi autorisant la ratification de la convention de La Haye du 13 janvier 2000 sur la protection internationale des adultes a �t� adopt� par le S�nat dans sa s�ance du 8 juillet 2008. Cette convention, qui comprend 59 articles, vise � r�pondre � un double d�fi auquel sont confront�s les pays d�velopp�s : le nombre de plus en plus important de majeurs en �tat d’incapacit� mentale en raison de l’allongement de la dur�e de la vie, et la mobilit� croissante des personnes, qui les conduit � relever parfois de plusieurs r�gimes juridiques nationaux, tant pour eux-m�mes que pour leurs biens.
L’allongement de la dur�e d’existence est li� � l’am�lioration des conditions de vie et aux progr�s de la m�decine. Vers 1880, les maladies infectieuses constituaient la cause de 90% des d�c�s. En 2008, leur part dans la mortalit� est tomb�e en France � 1,9%. L’esp�rance de vie � la naissance �tait en 1950 de 66 ans dans les pays d�velopp�s. Elle atteint d�sormais une moyenne de 75,1 ans, et ne cesse d’augmenter. La France devrait compter 20 millions de personnes de plus de 60 ans en 2050, la moiti� d’entre elles ayant 75 ans et plus. Le nombre des centenaires, d’environ 8500 actuellement, sera proche de 120 000 en 2050.
Evolution des groupes d’�ge de la population fran�aise
(en %)
Groupes d’�ge
75 et +
Source : minist�re de la sant�
A l’�chelle mondiale, le ph�nom�ne est analogue dans l’ensemble des pays d�velopp�s et il concernera �galement les citoyens des pays �mergents dans un proche avenir. Les travaux du Conseil �conomique et social des Nations unies �valuent � 673 millions le nombre des personnes de plus de 60 ans en 2025, puis � 2 milliards en 2050.
Cette �volution d�mographique emporte de nombreuses cons�quences sociales, �conomiques et juridiques. La question des retraites, comme celle de la croissance pr�visible des d�penses de sant� li�es � la d�pendance, sont bien connues, mais n’ont �videmment pas vocation � relever du pr�sent rapport. Les d�mographes ont pour leur part observ� les changements de r�sidence de la partie la plus �g�e de la population, en qu�te de climats agr�ables pour passer la derni�re partie de sa vie. Ce ph�nom�ne conduit les personnes �g�es � vivre dans les parties les plus m�ridionales de leur pays, mais �galement � l’�tranger, notamment, pour les Europ�ens, dans les pays m�diterran�ens. Il est de plus en plus fr�quent que ces personnes disposent d’un patrimoine immobilier et mobilier dans plusieurs pays. Or, le nombre de personnes atteintes de d�mence s�nile (maladie d’Alzheimer et autres handicaps mentaux) ou en �tat d’inconscience alors que leurs fonctions vitales sont maintenues devrait augmenter de 100 000 par an dans les pays d�velopp�s. Il s’agit d’une tendance tr�s lourde, qui aura comme corollaire le recours croissant � l’ensemble des m�canismes juridiques de protection des personnes majeures et de leurs biens. Compte tenu d’une part de la r�partition des patrimoines sur plusieurs pays, d’autre part de l’existence de r�gimes juridiques nationaux diff�rents assurant la protection des incapables majeurs, ces m�canismes devaient �tre harmonis�s � l’�chelle internationale. Tel est l’objet de la convention de La Haye du 13 janvier 2000.
I – ORIGINE, OBJET ET CONTENU DE LA CONVENTION DE LA HAYE DU 13 JANVIER 2000
La protection des adultes vuln�rables est un sujet de pr�occupation ancien au sein des instances internationales. Une premi�re convention, adopt�e le 17 juillet 1905, traitait de cette question. Elle est toujours en vigueur pour les rapports entre l’Italie, la Pologne, le Portugal et la Roumanie.
La convention de La Haye du 13 janvier 2000, qui fait l’objet du pr�sent projet de loi de ratification, reprend pour la protection des majeurs certaines des solutions adopt�es de longue date pour la protection des mineurs. La Conf�rence de La Haye de droit international priv� s’occupe en effet depuis plus d’un si�cle des aspects civils de la protection des enfants en danger dans le cas o� ils sont aux prises avec le r�gime juridique de plusieurs Etats ou qu’ils sont en situation de risque, en raison de catastrophes naturelles ou de guerres. L’ouverture des fronti�res nationales, la cr�ation d’espaces juridiques et �conomiques int�gr�s comme l’Union europ�enne, les facilit�s de d�placement ont conduit � la multiplication de couples transnationaux, mais ont �galement accru l’ensemble des risques pesant sur les enfants : ruptures familiales avec parfois enl�vement d’enfants, difficult�s � entretenir des rapports avec l’un des deux parents, d�volution des biens en cas de d�c�s de l’un des parents, versement de pensions alimentaires � l’�tranger, etc… Trois des conventions �labor�es au cours des vingt-cinq derni�res ann�es par la Conf�rence de La Haye ont eu pour objectif principal d’�laborer les m�canismes pratiques permettant aux Etats, soucieux de prot�ger les enfants, de coop�rer entre eux. Il s’agit de la convention de 1980 sur les aspects civils de l’enl�vement international d’enfants, de la convention de 1993 sur la protection des enfants et la coop�ration en mati�re d’adoption internationale et de la convention de 1996 concernant la comp�tence, la loi applicable, la reconnaissance, l’ex�cution et la coop�ration en mati�re de responsabilit� parentale et de mesures de protection des enfants. Cette derni�re a couvert un champ d’application plus �tendu que les deux conventions qui l’ont pr�c�d�e, dans la mesure o� elle portait sur un large �ventail de dispositions civiles de protection des enfants, tant dans leur personne que dans leurs biens.
La convention de 1996 s’est volontairement limit�e � la protection des mineurs, mais les juristes de la Conf�rence de La Haye n’avaient pas �cart� l’id�e de prot�ger des personnes majeures en �tat d’incapacit� et relevant de plusieurs r�gimes juridiques nationaux. La protection des majeurs prend en effet une place croissante dans le droit international priv�. Outre les risques de d�mence s�nile li�s � l’allongement de la dur�e de la vie, les progr�s de la m�decine permettent de maintenir en vie des personnes qui restent inconscientes (�tat v�g�tatif) ou de prolonger des vies � un �ge o� l’�tat mental est plus d�ficient que la sant� physique. Les trente Etats parties � la n�gociation ont toutefois adopt� une d�marche novatrice pour les personnes majeures. A la diff�rence des mineurs, la notion d’incapacit� passe au second plan chez les majeurs. Il s’agit principalement d’adapter le droit � une situation de fait : l’�volution souvent lente de leur maladie, qui oblige � prot�ger les personnes et/ou leurs biens, qu’elles deviennent progressivement incapables de g�rer. Il convenait d’aborder la question de leur incapacit� sous l’angle de leur protection (personnes et biens). En cons�quence, la prise en compte du rattachement au lieu de r�sidence des personnes prot�g�es devenait un �l�ment aussi important que celui de leur nationalit�.
L’objet de la convention de La Haye du 13 janvier 2000 est de r�gler le cas des incapables majeurs lorsqu’ils se trouvent soit dans une situation o� les lois de plusieurs Etats s’appliquent � eux, soit lorsqu’ils vivent dans un pays �tranger dont le droit interne ne pr�voit que la protection de ses ressortissants. Elle fixe en particulier les comp�tences respectives de l’Etat de r�sidence et de l’Etat dont la personne prot�g�e a la nationalit�.
La convention comprend cinquante-neuf articles r�partis en sept chapitres.
Le chapitre premier (articles 1 � 4) d�finit l’objet de la convention ainsi que son champ d’application. La convention s’applique aux personnes de plus de dix-huit ans qui ne sont plus en �tat de pourvoir � leurs int�r�ts en raison d’une alt�ration ou d’une insuffisance de leurs facult�s personnelles. Afin d’�viter une rupture dans la protection dont ils b�n�ficient, les dispositions de la convention s’appliquent aux adultes qui �taient mineurs au moment o� les mesures de protection ont �t� mises en œuvre. Les exclusions �num�r�es � l’article 4 s’expliquent pour des raisons diff�rentes selon les mati�res : risque de contrari�t� ou de confusion avec des conventions d�j� existantes (obligations alimentaires, formation, annulation ou dissolution d’une union matrimoniale, trusts, successions…), mati�res ob�issant � des r�gles particuli�res de rattachement (s�curit� sociale), r�gles ressortissant du pouvoir souverain des Etats (infractions p�nales, droit d’asile, immigration), mesures de sant� ou de s�curit� publiques dont l’application ne peut �tre limit�e par des r�gles conventionnelles.
Le chapitre II (article 5 � 12) d�termine lesquelles des autorit�s administratives et judiciaires sont comp�tentes pour prendre les mesures de protection de la personne ou des biens de la personne majeure en �tat d’incapacit�. L’article 5 pr�voit le principe de la comp�tence des autorit�s de l’Etat de la r�sidence habituelle de l’adulte, mais attribue une comp�tence concurrente aux autorit�s de l’Etat dont l’adulte a la nationalit�. Ce principe r�sulte de l’id�e, unanimement retenue lors des travaux sur la convention, que l’autorit� la mieux � m�me d’assurer une protection adapt�e et efficace � une personne vuln�rable, est celle du pays dans laquelle se trouve cette personne. Le maintien de comp�tences concurrentes, subsidiaires et subordonn�es au consentement des autorit�s principalement comp�tentes permet d’assurer la protection d’une personne r�sidant dans un pays �tranger dans laquelle sa protection serait insuffisante en raison d’une inefficacit� de l’administration. L’article 7 dispose ainsi que les autorit�s de l’Etat dont l’adulte a la nationalit� peuvent s’estimer comp�tentes si elles se consid�rent mieux � m�me de prot�ger un adulte ou ses biens, � condition d’en avertir l’Etat de r�sidence et que celui-ci n’ait pas d�j� pr�alablement pris les mesures n�cessaires. L’article 8 permet aux autorit�s comp�tentes, dans la m�me logique, de requ�rir celles d’un autre Etat si elles consid�rent qu’un transfert de comp�tences est de l’int�r�t de l’adulte.
Le chapitre III (articles 13 � 21), relatif � la loi applicable, retient le m�me principe que celui de la convention de 1996 sur la protection des enfants. L’autorit� qui a comp�tence applique sa propre loi sauf s’il lui para�t pr�f�rable, pour la protection de l’adulte ou de ses biens, d’appliquer la loi d’un autre Etat avec lequel la situation pr�sente des liens �troits. Au sein de ce chapitre, les articles 15 et 16 introduisent dans la convention la notion de � mandat de protection future �, institu�e en France par la loi n� 2007-308 du 5 mars 2007 portant r�forme de la protection juridique des majeurs. Lorsqu’un adulte a confi� par accord ou acte unilat�ral de volont� des pouvoirs de repr�sentation � un tiers en vue de leur exercice lorsqu’il sera dans l’incapacit� de pourvoir � ses int�r�ts, ces pouvoirs sont r�gis par la loi de l’Etat o� l’adulte r�sidait au moment de la r�daction de l’accord ou de l’acte, sauf s’il d�signe express�ment une autre loi, comme celle de l’Etat dont sa nationalit� rel�ve ou celle de l’Etat dans lequel il a pr�c�demment r�sid�. Les modalit�s d’exercice des pouvoirs de repr�sentation d�pendent en revanche toujours de la loi de l’Etat o� ils sont exerc�s.
Le chapitre IV (article 22 � 27) est relatif � la reconnaissance et � l’ex�cution, dans un Etat, des mesures de protection prises dans un autre Etat. Il s’inspire du dispositif retenu par la convention de 1996 sur la protection des enfants.
Le chapitre V (articles 28 � 37) pr�voit un m�canisme de coop�ration entre les Etats parties � la convention. Chaque Etat doit d�signer une autorit� centrale, les Etats f�d�raux ou non unifi�s pouvant en d�signer plusieurs. Les autorit�s centrales sont astreintes � coop�rer avec leurs homologues et � �changer les informations sur la l�gislation et les services disponibles dans leurs Etats respectifs en mati�re de protection des adultes.
Le chapitre VI (articles 38 � 52) vise principalement � mettre en œuvre et � suivre la bonne application de la convention. Le chapitre VII (articles 53 � 59) pr�voit enfin les clauses usuelles sur la signature, la ratification, l’acceptation ou l’approbation de la convention, son entr�e en vigueur et sa d�nonciation �ventuelle.
A ce jour, quatre Etats ont sign� la convention de La Haye du 13 janvier 2000 (Pays Bas, Allemagne, Royaume-Uni et France) et deux Etats, l’Allemagne et le Royaume-Uni, pour l’Ecosse, l’ont ratifi�e.
II – LA FRANCE ET LA CONVENTION DE LA HAYE
La France a sign� la convention de La Haye sur la protection internationale des adultes le 13 juillet 2001. Certaines dispositions de cette convention ont �t� reprises six ans apr�s dans la loi n� 2007- 308 du 5 mars 2007 portant r�forme de la protection juridique des majeurs. Toute personne majeure en �tat d’incapacit� mentale peut b�n�ficier, en application de cette loi, de la protection de sa personne et de ses biens.
La l�gislation fran�aise s’est inscrite dans un mouvement de r�forme constat� dans de nombreux pays europ�ens. D�s 1990, l’Allemagne avait modifi� sa l�gislation sur la protection des majeurs incapables (loi du 12 septembre 1990). Le Danemark a ensuite adopt� la loi du 14 juin 1995 sur la tutelle. L’Espagne (loi du 18 novembre 2003), l’Italie (loi du 9 janvier 2004) et le Royaume-Uni (loi du 7 avril 2005) ont �galement proc�d� � la modification de leur l�gislation, conscients du d�fi d�mographique, social et juridique pos� par le droit des majeurs prot�g�s. L’on estime que 600 000 personnes environ sont actuellement concern�es en France par le r�gime de protection des majeurs.
Les pays europ�ens ont fond� leur l�gislation sur deux principes directeurs : permettre au juge de r�pondre aux besoins de chaque personne, gr�ce � un dispositif souple et personnalis� ; tenir compte autant que possible de la volont� des personnes plac�es ou appel�es � �tre plac�es sous un r�gime de protection juridique. Pour autant, les l�gislations sont loin d’�tre harmonis�es. L’Espagne et l’Italie ont maintenue la dichotomie entre tutelle et curatelle tandis que l’Allemagne, le Danemark et le Royaume-Uni ont mis en place un syst�me � mesure unique, dont le niveau d�pend de l’�tat de la personne concern�e. La disparit� des l�gislations peut conduire � des conflits juridiques. Dans le cas des majeurs incapables, les conflits juridiques auxquels la France a �t� r�cemment partie ont �t� essentiellement des conflits n�gatifs de comp�tence � l’occasion du transfert � l’�tranger de la r�sidence de personnes b�n�ficiant d’une mesure de protection en France quand le juge fran�ais ne consid�rait plus pouvoir assurer le suivi de la mesure de protection et que les autorit�s de l’Etat de la nouvelle r�sidence, inform�es de la situation de l’int�ress�, n’estimaient pas devoir prendre en compte cette situation. Dans un tel cas, comme dans d’autres, l’int�r�t de la convention de La Haye du 13 janvier 2000 est de permettre, pour les personnes majeures incapables, d’�tablir des r�gles en cas de conflit potentiel de comp�tence, et de r�gler les modalit�s de coop�ration entre les autorit�s des Etats dont rel�veraient ces personnes. Ainsi que pr�vue par le chapitre II de la convention, la comp�tence des autorit�s de la r�sidence de la personne majeure est pos� comme principe, rejoignant celui de la comp�tence territoriale du juge des tutelles en France. Comme l’a not� par ailleurs M. Andr� Boyer, rapporteur du S�nat pour le pr�sent projet de loi de ratification, les exceptions � ce principe sont suffisamment souples pour �tre compatibles avec nos r�gles internes, d’autant que la loi du 5 mars 2007 pr�cit�e a ouvert la possibilit� pour le juge de ne pas maintenir une personne install�e � l’�tranger sous un syst�me de protection de droit fran�ais si son �loignement g�ographique ne permet pas le contr�le et le suivi de la mesure prise.
En ce qui concerne la loi applicable, la convention se fonde sur le principe selon lequel l’Etat qui a comp�tence pour agir le fait en appliquant sa propre loi, sauf s’il lui para�t pr�f�rable d’appliquer la loi d’un autre Etat, pour les besoins de la protection de la personne en �tat d’incapacit�. Ce m�canisme d�roge � la r�gle fran�aise de conflit de loi, pr�vue � l’article 3 de notre code civil en pr�voyant, sauf exception, la loi de l’Etat de r�sidence plut�t que la loi nationale de la personne � prot�ger. En dehors de ces deux points, la convention n’appelle pas de commentaires particuliers au regard de la l�gislation fran�aise. Elle compl�te utilement le dispositif de protection pr�vue par la loi du 5 mars 2007 pr�cit�e.
La France a �mis trois d�clarations sur la convention de La Haye :
• Au titre du paragraphe 1 de l’article 28, l’autorit� centrale est le minist�re de la justice, direction des affaires civiles et du sceau, sous-direction du droit �conomique, bureau de l’entraide civile et commerciale internationale.
• Au titre du paragraphe 2 de l’article 32, les demandes d’informations faites par une autorit� comp�tente en vertu de la convention, � toute autorit� fran�aise d�tenant des informations utiles pour la protection de l’adulte, en vue de leur communication selon l’article 32, paragraphe 1, ne pourront �tre achemin�es que par l’interm�diaire de l’autorit� centrale fran�aise.
• Au titre de l’article 42, les demandes pr�vues aux articles 8 et 33 devront �tre adress�es par l’autorit� comp�tente de l’Etat contractant au procureur de la R�publique pr�s le tribunal de grande instance, dans le ressort duquel la mesure de protection doit �tre prise, s’agissant des mesures prises � l’article 8 ou dans le ressort duquel est situ� l’�tablissement o� le placement est envisag�, s’agissant des demandes pr�vues � l’article 33.
De nature technique, la convention de La Haye du 13 janvier 2000 apporte des solutions pragmatiques � des situations juridiques parfois complexes. En cons�quence, votre rapporteur vous en recommande l’adoption.
EXAMEN EN COMMISSION
La commission a examin� le pr�sent projet de loi au cours de sa r�union du 15 juillet 2008
Apr�s l’expos� du rapporteur, un d�bat a eu lieu.
Mme Martine Aurillac a demand� pourquoi tant de temps s’�tait �coul� entre la signature de la convention, en 2000, et sa pr�sentation devant le Parlement, pour ratification.
Le rapporteur, a indiqu� que seuls quatre Etats (Allemagne, France, Pays-Bas et Royaume-Uni) avaient � ce jour sign� cette convention et que deux d’entre eux (Pays Bas et Royaume-Uni) l’avaient ratifi�e. L’explication de ce retard tient peut-�tre au fait que de nombreux pays europ�ens ont proc�d� � des modifications de leur r�gime juridique de protection des adultes � la fin des ann�es 90 et au cours des ann�es 2000.
M. Marc Dolez a souhait� savoir si la notion de r�sidence habituelle, telle que pr�vue par la convention de La Haye, avait la m�me signification qu’en droit fran�ais.
Le rapporteur, a r�pondu par l’affirmative.
Suivant les conclusions du rapporteur, la commission a adopt�, � l’unanimit�, le projet de loi (no 1035).
La commission vous demande donc d’adopter, dans les conditions pr�vues � l’article 128 du R�glement, le pr�sent projet de loi.
NB : Le texte de la convention figure en annexe au projet de loi (n� 1035).� Assembl�e nationale