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B. LA RELANCE
DE L'ACCESSION A LA PROPRIÉTÉ 1. La transformation
du prêt à taux zéro
La transformation du prêt à taux zéro en
un crédit d'impôt est prévue par l'article 67 du
projet de loi de finances initiale pour 2005 (article 67 « non
rattaché » de seconde partie).
a) Le prêt
à taux zéro : un dispositif qui a fait ses preuves
(1) Conditions d'accès au PTZ
Le prêt à taux zéro (PTZ) est accessible
aux ménages dont les revenus sont inférieurs à des
plafonds de ressources qui dépendent de la taille de la famille et de la
zone géographique d'acquisition. Il a été
créé par le décret n° 95-1064 du
29 septembre 1995 ainsi que par deux arrêtés du
2 octobre 1995. Cette aide, sous forme d'avance remboursable sans
intérêt, s'applique depuis le 1er octobre 1995 et
s'est substituée aux prêts aidés à l'accession
à la propriété (PAP) et à des avantages fiscaux
attachés à l'accession à la propriété
(exonération de longue durée de la taxe foncière sur les
propriétés bâties (TFPB), réduction d'impôt
sur intérêts d'emprunt).
Les opérations éligibles au prêt à
taux zéro sont :
- les opérations de construction ou d'acquisition d'un
logement neuf ;
- les opérations d'acquisition-amélioration d'un
logement de plus de vingt ans si les travaux représentent au moins
54 % du prix d'achat du logement seul ;
- les opérations de location-accession pour chacun des
types d'opérations précédents (sauf prêt social de
location-accession).
Les conditions de ressources du prêt sont les
Plafonds de ressources annuelles imposables (R.317-3 du
CCH)
Nombre de personnes du ménage
Ile-de-France (Euros)
soit en net mensuel (Euros)
et en nombre de SMIC1 : 2,7 3,5 3,9 4,2 4,6
Province (Euros)
et en nombre de SMIC1 :
3,9 4,25
Sur la base du SMIC mensuel moyen net fiscal 2003 :
948,90 €, soit 683,21 € imposables.
Les prix maximaux des opérations (en application de
l'article R.317-8 du CCH) sont les suivants :
Prix maximaux des opérations financées
par PTZ
ILE-DE-FRANCE PROVINCE 1
...6 et plus
76 224,51 €
106 714,31 €
Soit les montants maximaux de prêt à taux
zéro :
Montants maximaux de PTZ
Plafond du prêt à 0 %
22 867,35 € 24 391,84 €
Le PTZ est un produit lisible qui, grâce aux
différés d'amortissement, constitue un complément d'apport
personnel essentiel pour les ménages à revenus modestes.
Les modalités du différé sont présentées
ci-après :
Conditions de remboursement par tranche de revenu
imposable
Tranches des Revenus nets imposables
du prêt avec différé
Période 1
Durée maximale1
Mensualités pour 1000 € empruntés2
Durée Mensualités pour 1000€ empruntés
Moins de12.638,28 €
216 mois
- 48 mois
20,83 De 12.638,18 € à 15.793,86 €
1,23 36 mois
20,83 De 15.793,87€ à 18.949,56 €
10,42 -
- De 22.105,26 € à 25.260,95 €
- Au dessus de 28.416,65 €
- 1 Ces durées de période 1 sont celles en
vigueur depuis le 1er janvier 2004.
2 Mensualité calculée pour le montant maximal du
prêt hors assurance. Depuis la création du PTZ en octobre 1995, la
principale réforme a eu lieu en 1997. Elle a visé à
réserver le PTZ aux accédants n'ayant pas été
propriétaires de leur résidence principale depuis au moins
2 ans. En effet, les emprunteurs déjà propriétaires
peuvent disposer d'un apport financier de départ par la vente de leur
ancienne résidence. Ils ont donc moins besoin de cette aide de l'Etat
dont l'objectif est, depuis l'origine, de compléter un apport personnel
insuffisant. Cette mesure s'est traduite par une baisse d'environ 10 % du
nombre des bénéficiaires, ce qui correspondait aux
prévisions. Par ailleurs, le décret n° 2003-1391 du
31 décembre 2003 et l'arrêté du même jour ont
pérennisé un dispositif transitoire introduit par un
arrêté du 16 octobre 2003. Le PTZ est désormais
attribué sur la base des revenus que les ménages ont
perçus au titre de l'année N-1, au lieu de N-2.
Bilan du prêt à taux zéro au 31
PTZ émis
100 101 PTZ mis en force5(*)
Source : secrétariat d'Etat au logement
(2) Coût budgétaire du PTZ
Le montant moyen des PTZ émis en 2003
s'élève à 16.210 euros. La subvention moyenne par
prêt, représentant le coût budgétaire unitaire, est
de 6.566 euros (6.603 euros en neuf et 6.267 euros en
acquisition-amélioration).
Coût budgétaire du prêt à
taux zéroChapitre 65-48/40
(en millions d`euros)
Les conclusions de la mission d'inspection sur le
Une mission avait été confiée en 2001
à l'Inspection générale des finances, au Conseil
général des ponts et chaussées et au directeur de l'Agence
nationale d'Information sur le Logement (ANIL) sur le prêt à taux
zéro.
Les conclusions de cette mission montraient tout
l'intérêt du prêt à taux zéro, tant du point
de vue social qu'économique.
D'un point de vue social, la cible visée a
été atteinte : 75 % des bénéficiaires
ont des ressources au plus égales à 2,5 SMIC en 2001 et
bénéficient de 80 % des subventions versées ; plus de
60 % sont ouvriers ou employés ; par ailleurs, ce prêt
contribue à la mobilité dans le parc locatif, puisque 85 %
des accédants avec un prêt à taux zéro sont
d'anciens locataires (dont 20 % de locataires HLM) ; enfin 61 % des
bénéficiaires ont entre 25 et 35 ans.
D'un point de vue économique, ce prêt,
réservé aux opérations neuves de construction ou d'achat,
ou présentant un fort pourcentage de travaux a contribué à
améliorer la situation du secteur du bâtiment. Le nombre
d'opérations déclenchées par le seul prêt à
taux zéro a pu représenter jusqu'à
20.000 opérations par an (créant de l'ordre de
15.000 emplois) ce qui a permis d'apporter une réponse efficace
à la crise de la construction observée au début des
années 1990. La création du prêt à taux zéro
a ainsi évité de passer sous 250.000 mises en chantier en
1996 et 1997 et a soutenu par la suite la remontée vers le seuil de
300.000 mises en chantier annuelles.
De plus, l'effet de levier du dispositif a pu être
évalué à environ 2,5 ce qui veut dire que les 800 millions
d'euros de subventions versées sur l'année ont
généré 2 milliards d'euros d'activité. Il
convient de souligner le caractère exceptionnellement
élevé de ce coefficient pour un investissement public (les
valeurs généralement observées sont en effet voisines de
b) Le « PTZ + » :
de nouveaux rouages budgétaires pour un prêt élargi
(1) Un prêt élargi
Le gouvernement, dans l'article 67 du projet de loi de
finances pour 2005, souhaite modifier le prêt à taux zéro,
pour le rendre « plus social »,
« plus familial » et l'ouvrir à
l'ancien :
· Un dispositif « plus
social » : il s'agit d'apporter une aide
supérieure à celle du dispositif actuel, notamment pour les
personnes disposant des revenus les plus modestes. Le montant maximum du
prêt et les plafonds d'éligibilité seront
revalorisés, pour la première fois depuis la création du
dispositif en 1995. La non-actualisation des plafonds de revenus a, en effet,
réduit, année après année, l'efficacité du
PTZ. Par ailleurs, l'avantage lié au différé
d'amortissement sera totalement préservé.
familial » : il s'agit de rendre le dispositif plus
intéressant pour les familles avec un ou plusieurs enfants.
Actuellement, les ménages composés de trois personnes et plus
représentent 61 % des acquéreurs. Il s'agirait d'instaurer
un système basé sur le quotient familial : à titre
d'exemple, l'avantage du PTZ globalisé sur la durée du prêt
pour une famille avec deux enfants en province disposant d'un revenu de 2 SMIC
est de 7.900 euros ; il passerait à environ 12.700 euros
avec le nouveau système.
· Une ouverture à
l'ancien : l'ancien ne représente aujourd'hui que
11 % des PTZ (chiffre 2003) alors qu'il représente environ
60 % des acquisitions. Le nouveau prêt à taux zéro devrait
permettre aux ménages d'acquérir un logement en zone urbaine
dense dans de bonnes conditions de solvabilité. Il doit inciter à
une plus grande mobilité dans le parc locatif et augmenter le nombre de
primo-accédants (actuellement 300.000).
L'objectif du gouvernement est de faire passer le
nombre de prêts d'environ 100.000 aujourd'hui à 250.000 avec le
« PTZ + ». Les caractéristiques précises de ce prêt
ainsi que ses modalités d'attribution seront définies par un
décret, encore en cours de rédaction à ce jour.
L'entrée en vigueur des améliorations apportées au PTZ est
prévue le 1er février 2005.
(2) La transformation d'un coût budgétaire en une
dépense fiscale
Pour rendre possibles ces améliorations, le
gouvernement propose de modifier le mode de financement du prêt à
taux zéro. En effet, l'effort financier que l'Etat devrait consacrer
à ce nouveau produit passera de 550 millions d'euros pour le
prêt actuel (montant en autorisations de programme en 2004) à
1,2 milliard d'euros par an dans cinq ans.
Actuellement, le coût de l'absence
d'intérêt est pris en charge par l'Etat au moyen de subventions
versées aux établissements de crédit. Il est
prévu que l'absence d'intérêt sera désormais
compensée par un crédit d'impôt sur l'impôt des
sociétés accordé aux banques qui distribueront ce
prêt à taux zéro renforcé.
Le crédit d'impôt sera versé sur sept ans,
avec une compensation actuarielle de cet étalement, tandis que la
subvention est versée en deux fois aujourd'hui. Ce nouveau dispositif ne
doit rien changer pour les ménages.
Selon M. Marc-Philippe Daubresse, secrétaire
d'Etat au logement : « Nous gardons la même
carrosserie que le PTZ actuel avec un moteur beaucoup plus puissant et un
carburant fiscal au lieu d'être budgétaire, tout en garantissant
dans le temps les montants versés par l'Etat ».
(3) Quelques arbitrages qui doivent encore être
rendus
Votre rapporteur spécial sera attentif aux nouvelles
modalités du prêt à taux zéro, tant en ce qui
concerne le volet législatif du dispositif qu'en ce qui concerne son
volet réglementaire.
Le volet législatif figure à
l'article 67 du projet de loi de finances initiale pour
2005, qui crée un crédit d'impôt en faveur de la
première accession à la propriété.
Les montants maximaux de prêt et de ressources font
actuellement l'objet d'un projet de décret qui n'est pas totalement
arrêté. Les modalités de l'ouverture à l'ancien
doivent encore être précisées : d'après les
informations recueillies à ce jour, le gouvernement s'orienterait vers
la définition, non pas d'un quota de travaux à réaliser
dans l'ancien, mais d'un montant de « PTZ + » plus
faible dans l'ancien que dans le neuf.
* 5 La mise en
place du PTZ comprend plusieurs étapes : l'émission d'offre
de prêt par la banque, l'acceptation de l'offre par le client et la mise
en force qui correspond au déblocage des crédits de paiement
quand plus de 50 % du capital est prêté. Les délais
existants entre ces étapes font qu'un prêt émis une
année donnée peut être mis en force au cours d'une
année ultérieure, ce qui explique le décalage entre les
effectifs du tableau ci-dessus pour chaque année civile.