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Avis sur le projet de d�cret approuvant les sch�mas de services collectifs pr�vus � l'article 10 de la loi n� 95-115 du 4 f�vrier 1995 d'orientation pour l'am�nagement et le d�veloppement durable du territoire
Les sch�mas de services collectifs
Par M. Jean-Pierre RAFFARIN, Mme Janine BARDOU, MM. Claude BELOT, Roger BESSE, Mme Yolande BOYER, MM. G�rard LARCHER, Jacques OUDIN, Bernard PIRAS et Alain VASSELLEau nom de la d�l�gation � l'am�nagement du territoireNotice du document
RAPPORTPORTANT AVIS SUR LE PROJET DE SCHÉMADE SERVICES
COLLECTIFS DE L'ÉNERGIE
présenté par
M. Bernard PIRAS, Sénateur
AVANT PROPOS
Aux termes de l'article 22 de la loi n° 99-533
du 25 juin 1999, d'orientation pour l'aménagement et le
développement durable du territoire, le schéma de services
collectifs de l'énergie (SSCE) :
- définit les objectifs d'exploitation des
ressources locales d'énergies renouvelables et d'utilisation rationnelle
de l'énergie concourant à l'indépendance
énergétique nationale, à la sécurité
d'approvisionnement et à la lutte contre l'effet de serre et
évalue les besoins énergétiques prévisibles des
régions, leur potentiel de production énergétique, leurs
gisements d'économies d'énergie et les besoins en matière
de transport d'énergie ;
- détermine les conditions dans lesquelles l'Etat
et les collectivités territoriales pourront favoriser des actions de
maîtrise de l'énergie ainsi que de production et d'utilisation des
énergies renouvelables en tenant compte de leur impact sur l'emploi et
de leurs conséquences financières à long terme ;
- comprend une programmation des perspectives
d'évolution des réseaux de transport de
l'électricité, du gaz et des produits pétroliers.
Comme le prévoit l'article 11 de la loi
précitée, le projet de SSCE, qui est disponible sur le site
internet de la DATAR, (www.datar.gouv.fr) a été
élaboré par les services de l'Etat, puis soumis aux
régions et au Conseil national de l'aménagement et de
développement du territoire (CNADT), ainsi qu'aux conférences
régionales de l'aménagement et du développement du
territoire (CRADT). Il sera adopté par décret.
En vertu de l'article 10 de la même loi, le
Gouvernement a transmis pour avis à la Délégation pour
l'aménagement et le développement durable du territoire
constituée par le Sénat le projet de décret destiné
à mettre en oeuvre ce projet de schéma de services. La
Délégation a désigné, le 23 février
2000, votre rapporteur, afin de lui présenter un avis sur ce document.
Tel est l'objet du présent rapport, élaboré à la
suite de l'audition des personnalités dont les noms figurent en
annexe.
Le schéma de services collectifs de
l'énergie (SSCE) constitue l'une des innovations les plus
remarquables de l'article 22 de la loi n° 99-533 du
25 juin 1999, d'orientation pour l'aménagement et le
développement durable du territoire. En effet, si les thèmes
évoqués dans les autres schémas (devenir des espaces
naturels et ruraux, évolution du système de transport,
programmation des structures de santé, notamment) ont fait l'objet de
réflexions approfondies au cours de ces dernières années,
l'examen des interactions entre politique de l'énergie et
aménagement du territoire constitue une innovation riche de sens,
sources de potentialités et de développements ultérieurs.
En outre, sa préparation intervient peu après le lancement du
plan national de lutte contre le changement climatique qui marque une nouvelle
étape dans la relance de la politique de maîtrise de la demande
d'énergie et de recours aux énergies renouvelables.
Selon les éléments recueillis par votre
rapporteur, l'amélioration des politiques locales de
l'énergie, qui concernent les déplacements quotidiens de
personnes, les énergies locales renouvelables et issues de la
récupération, la maîtrise des consommations publiques et le
recyclage des déchets ménagers, permettrait une
économie annuelle globale de 10 MTEP34(*) environ, sur une consommation
totale française de 180 MTEP.
Votre Délégation à l'aménagement
et au développement durable du territoire se félicite de
l'innovation que constitue la préparation du SSCE, tout en souhaitant
que les imprécisions relatives à sa portée juridique
soient dissipées.
Une utile innovation qui s'insère dans
les orientations durables de la politique énergétique
française Comme l'ont montré plusieurs auditions auxquelles a
procédé votre rapporteur, la politique d'aménagement du
territoire n'a pas, jusqu'à l'adoption de la loi n° 99-533
précitée, réservé de place spécifique
à la politique énergétique. Cette lacune, qui s'expliquait
par l'importance d'autres préoccupations -et notamment la
nécessité de réaliser des infrastructures de transport- se
trouve désormais palliée. Le SSCE permet, en effet,
à la politique française de l'énergie d'atteindre sa
maturité. Il complète les orientations nationales,
traditionnellement définies par l'Etat, par la prise en compte
des marges de manoeuvre dont disposent les collectivités
locales, notamment en matière de maîtrise de la demande
d'énergie (MDE) et de recours aux énergies renouvelables
(ENR).
Eu égard au taux d'indépendance
énergétique élevé atteint par la France et à
la faiblesse de nos ressources énergétiques naturelles, seule une
contribution active de toutes les collectivités publiques permettra
d'utiliser les marges de manoeuvres existantes -mais limitées- dont
dispose notre pays. L'action renforcée des collectivités locales
dans le secteur de l'énergie aura également, sans nul doute, une
influence pédagogique, au bénéfice de
l'ensemble de la collectivité nationale.
La Délégation du Sénat à
l'aménagement du territoire se félicite, en outre, que la relance
de la politique de MDE et des actions en faveur des ENR ne s'effectue pas aux
dépens des grands choix de la politique énergétique
française. Au premier rang de ceux-ci figure la préservation des
acquis qui résultent du programme
électro-nucléaire. La concomitance d'une politique plus
dynamique en matière d'ENR et de la poursuite du programme
nucléaire -dans la perspective du lancement des réacteurs
à eau pressurisée de nouvelle génération- constitue
une forme de diversification et, partant, un atout que traduisent les
dispositions du schéma de services collectifs de l'énergie.
Tout en approuvant ces orientations
générales et en rendant hommage à l'important travail
accompli par les rédacteurs de ce document dense et riche, la
Délégation souhaite assortir son assentiment de plusieurs
observations quant à la valeur normative de ce schéma, avant de
présenter ses observations sur le contenu de ce document. La place incertaine du schéma dans la
hiérarchie des normes
Comme le souligne l'introduction du document soumis à
l'avis de la Délégation, le SSCE tend avant tout à
« définir des objectifs », en ce sens,
« il n'est pas prescriptif en lui-même à
l'égard des collectivités territoriales et ne constitue pas une
programmation d'investissements »35(*). Un certain flou
entoure donc la place occupée par le SSCE dans la hiérarchie des
normes, puisque, dépourvu de caractère prescriptif en
lui-même, ce schéma n'est, cependant, pas dénué de
toute valeur normative étant « opposable ».
C'est ainsi que, selon les termes mêmes des membres du comité
stratégique chargé de l'élaboration du schéma qui
ont été auditionnés par la Délégation le
mercredi 18 avril dernier, compte tenu de sa nature
réglementaire, le schéma serait susceptible d'être
opposable aux schémas régionaux d'aménagement et de
développement du territoire, qui doivent être compatibles avec
lui, de même que le schéma directeur de développement de la
région Ile-de-France et les schémas d'aménagement
régionaux des départements d'outre-mer.
A l'évidence, comme le faisait observer au
cours de la même réunion le président Jean-Pierre Raffarin,
la question du statut juridique d'un document, théoriquement non
normatif, mais qui s'avère cependant opposable à d'autres normes,
reste posée.
Compte tenu de l'incertitude qui entoure cette question, votre
Délégation juge souhaitable d'insister sur le fait que le
schéma ne saurait être interprété, en
l'état de la rédaction soumise au Sénat, comme dans sa
version définitive, comme destiné à
imposer de nouvelles charges aux collectivités locales.
Elle veut, en outre, préciser la portée du présent
avis.
Sur le premier point, elle constate que certaines des
dispositions du schéma pourraient s'avérer coûteuses pour
les collectivités locales, à l'instar de celle qui
souligne que ces collectivités « pourront dans le cadre
des réglementations en vigueur, apporter un soutien financier aux
projets d'ENR »36(*). Si cette observation rappelle l'état du droit
en vigueur, elle demeure parfaitement recevable. Elle ne le serait pas, en
revanche, si elle était interprétée comme une
injonction déguisée adressée aux
élus locaux. Or, le risque de voir un tel développement survenir
n'est pas nul puisque certaines dispositions du projet de SSCE semblent suivre
une pente que votre Délégation estime dangereuse. C'est ainsi,
par exemple, qu'un paragraphe intitulé « Politique et
responsabilité de l'Etat dans le développement des
ENR »37(*)
prévoit que « les collectivités locales sont
invitées à mettre en oeuvre des actions propres à [...]
créer localement un environnement privé en faveur des ENR y
compris, le cas échéant, en aidant financièrement certains
projets ».
Avec quel argent ? est tentée de
répondre votre Délégation qui estime que l'Etat ne saurait
considérer que sa contribution au développement des ENR consiste
-même pour partie- à enjoindre aux collectivités locales de
financer le recours à ces énergies. En la
matière, le principe constitutionnel d'autonomie des
collectivités locales doit s'appliquer avec la plus grande rigueur.
Pour l'ensemble de ces motifs, votre
Délégation tient à souligner que son avis favorable aux
orientations générales du SSCE n'est ici exprimé que sous
réserve de la modification des dispositions susceptibles de contrevenir
au principe d'autonomie des collectivités locales, en leur imposant de
nouvelles sujétions par le biais d'un acte de portée
réglementaire, dont elle n'aura eu connaissance qu'à
l'état de projet.
Au demeurant, des interrogations de même nature que
celles qui viennent d'être évoquées surgissent lorsqu'on
envisage, après la place du schéma de services collectifs dans la
hiérarchie des normes, sa portée organique et les conditions de
sa mise en oeuvre dans les faits.
La portée organique du schéma de
services collectifs
La Délégation du Sénat pour
l'aménagement durable du territoire estime souhaitable, avant de
présenter ses conclusions détaillées, de replacer
le contenu du SSCE dans le cadre général que constitue la
politique énergétique de la France, tant en ce qui
concerne la politique nationale que pour ce qui est relatif à ses
implications sur les politiques locales.
S'agissant de la compatibilité du schéma
de services collectifs avec les orientations générales de la
politique énergétique française, votre
Délégation considère que les dispositions du schéma
doivent, lorsqu'elles seront en vigueur, être interprétées
à la lumière des deux volets d'une même politique
qui se complètent et se coordonnent.
Le premier tient à la poursuite d'une
politique de renouvellement du parc de production d'électricité
d'origine nucléaire qui est, seule, garante de
l'autonomie énergétique de la France. Les effets des
tensions observées sur le marché pétrolier à
l'automne 2000 et au début de l'hiver 2001 ont montré
qu'une politique qui ferait fi du nucléaire ne permettrait pas de
satisfaire la demande d'énergie française. Comme l'indiquait
récemment M. Christian Pierret devant le Sénat
« le Gouvernement tout entier est attaché non seulement
à maintenir les conditions optimales de fonctionnement du parc
nucléaire actuel [...] mais aussi à laisser ouverte la
possibilité de recourir à cette technologie pour renouveler le
parc de production lorsque la question se posera »38(*). Au demeurant, comme le
constatait également M. le Secrétaire d'Etat à
l'industrie, cette politique est parfaitement compatible avec le
recours aux énergies renouvelables dont la France, grâce à
ses équipements hydroélectriques, est le premier producteur
européen.
Le second volet de cette politique, à la
lumière des orientations duquel le SSCE devra être
interprété, est constitué par le plan national
d'amélioration de l'efficacité
énergétique, adopté par le Gouvernement le
6 décembre 2000, lequel tend à faire évoluer la
demande énergétique en favorisant les investissements les plus
performants au plan énergétique et en menant à bien
diverses actions, notamment dans les domaines des transports et de
l'habitat.
Enfin, votre Délégation à
l'aménagement durable du territoire souhaite que le document finalement
publié mette davantage en avant l'idée que le contenu du
schéma s'appliquera tout autant à l'Etat qu'aux
collectivités locales. Cette observation s'inspire, au
demeurant, de l'article 22 de la loi n° 99-533
précité dont le deuxième alinéa prévoit que
le SSCE « détermine les conditions dans lesquelles
l'Etat et les collectivités territoriales pourront favoriser
des actions de maîtrise de l'énergie ainsi que de production et
d'utilisation des énergies renouvelables [...] ».
La précision apparaît cependant souhaitable car la
rédaction soumise au Sénat pourrait parfois donner à
penser que l'Etat s'exonère de l'application des normes ou de la mise en
oeuvre des recommandations qu'il adresse aux collectivités
locales. Certes, les auditions auxquelles a procédé
votre rapporteur ont permis de lever toute équivoque à ce sujet,
et, lors de son audition devant la Délégation du Sénat, le
mardi 18 avril dernier, le comité stratégique chargé
de l'élaboration du SSCE a clairement indiqué que toutes les
mesures suggérées aux collectivités locales seraient
également appliquées par l'Etat qui, au surplus, assumera des
engagements supplémentaires.
C'est pourquoi la Délégation recommande que dans
une déclaration de principe figurant au début du texte du
schéma, il soit clairement précisé que toutes les mesures
dont l'Etat préconise la mise en oeuvre par les collectivités
locales seront également appliquées par ses propres services, en
particulier lors de la mise en oeuvre de sa propre politique patrimoniale (on
pense ici notamment à la réalisation d'audits et d'études
préalables à la construction de bâtiments publics).
Ces initiatives étatiques auront, à n'en pas
douter, une incidence pédagogique très
bénéfique sur la conduite des politiques
publiques locales, notamment parce qu'elles
manifesteront la faisabilité des procédures
préconisées par les services de l'Etat. Il serait, de
surcroît, utile que la conduite de ces procédures fasse l'objet
d'une véritable évaluation dont les
collectivités locales tireraient le plus grand fruit.
* 34 Millions
de tonnes équivalent pétrole.
Schéma de services collectifs de l'énergie, document soumis
à la consultation, DATAR, Automne 2000, pages 12-13.
* 36 Page
* 37 Paragraphe
n° 2-5-1, page 55-56.
* 38 Journal
Officiel, Sénat, Séance du 29 mars 2001, page 921.