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Projet de loi d'orientation et de programmation pour la justice
B. LA LOI DE PROGRAMME
DE 1995 : UNE EXPÉRIENCE INTÉRESSANTE
La loi de programme relative à la justice de 1995 avait
prévu d'ouvrir, sur les années 1995 à 1999, des
autorisations de programme pour un montant de
1,24 milliard d'euros (8,1 milliards de
francs), ainsi réparties : - 690 millions d'euros pour
les services judiciaires ; - 460 millions d'euros pour
l'administration pénitentiaire ; - 60 millions d'euros
pour la protection judiciaire de la jeunesse ; - 30 millions
d'euros pour les juridictions administratives. S'agissant des emplois, il était prévu de
créer 5.760 emplois budgétaires sur la
période afin d'augmenter de 6.100 les effectifs disponibles, selon la
répartition suivante : - 1.400 dans les services
judiciaires (dont 300 magistrats, 1.020 fonctionnaires et 80 magistrats
exerçant à titre temporaire) ; - 380 au Conseil
d'Etat et dans les juridictions administratives (dont 180 magistrats et 200
fonctionnaires) ; - 3.920 dans l'administration
pénitentiaire ; - 400 dans les services de la
protection judiciaire de la jeunesse. Le bilan de l'application de cette loi est difficile
à établir. Le gouvernement de M. Lionel Jospin, issu des élections
législatives de 1997, n'a en effet pas souhaité reprendre
à son compte cette loi de programme et a établi ses propres
priorités budgétaires, indépendamment des objectifs
posés dans la loi : il s'agissait parfois de la poursuite des
mêmes priorités mais, parfois aussi, de nouvelles politiques.
Mais, par les décisions prises par son gouvernement sur
les moyens mis à la disposition des services de la justice, il a en
partie contribué à achever l'exécution de la loi de
programme. 1. Quelle a
été la réalité de l'effort financier
réalisé ?
Le bilan global de l'exécution de la loi de programme
sur les années 1995-1999 a été dressé par notre
regrettée collègue Dinah Derycke dans son avis sur le projet de
loi de finances pour 20007(*).
a) En emplois
En termes d'emplois budgétaires, le
taux de réalisation de la loi de programme s'établit à
près de 68 %, en raison principalement de la faible
réalisation des recrutements de l'administration pénitentiaire
(46 %), dont il était prévu qu'elle serait la principale
bénéficiaire des emplois supplémentaires (68 % du
total). Bilan des emplois supplémentaires
créés entre 1995 et 1999
Créations d'emplois prévues
Créations d'emplois inscrites en lois de finances
Taux de réalisation de la loi de programme
Total ministère
Services judiciaires
Juridictions administratives
Protection judiciaire de la jeunesse
Administration pénitentiaire
Source : Chancellerie
Quelques précisions s'imposent, s'agissant de
l'écart constaté entre les emplois prévus dans
l'administration pénitentiaire et la réalisation effective
à la fin de l'année 1999 : - sur le programme « 4.000 »,
à la fin de l'année 1999, 70 emplois avaient été
créés sur un total de 1.450 car il n'était pas
nécessaire de créer les emplois avant l'ouverture effective des
nouveaux établissements ; avec le projet de loi de finances pour
2003, ce sont maintenant 1.005 emplois qui auront été
créés pour ce programme ; si, initialement, 1.450 emplois
avaient été prévus, c'est qu'ils correspondaient à
la création de 8 établissement dont 6 seulement seront finalement
réalisés ; - sur l'encadrement des détenus, le programme est
achevé depuis le projet de loi de finances pour 2001 ; - s'agissant des services d'insertion et de probation,
tous les emplois ont fini d'être créés au projet de loi de
finances pour 2001. b) En autorisations de
En termes d'autorisations de programme
supplémentaires, le taux de réalisation de la loi de
programme s'établit à près de 94 %. A cet
égard, on peut considérer que la loi de programme a
été très bien exécutée. Bilan des autorisations de programme
supplémentaires ouvertes entre 1995 et 1999
En millions de francs(en millions d'euros)
Enveloppe prévue par la loi de programme
Total des autorisations de programme
Taux d'exécution de la loi de programme
8.100 (1.235)
4.500 (686)
Chancellerie
Les crédits accordés par les lois de finances
initiales de 1995 à 1999 ont correspondu aux sommes annoncées
dans le cadre de la loi de programme de 1995. En outre, au cours de la
période considérée, des ressources supplémentaires
significatives ont été apportées, tant en autorisations de
programme qu'en crédits de paiement, par les lois de finances
rectificatives. L'examen des chiffres globaux permet également de
constater que les annulations de crédits et notamment celle de 1996, si
elles ont différé le lancement des opérations,
essentiellement dans le domaine judiciaire, n'ont pas constitué une
minoration conséquente, les 142,8 millions de francs annulés
représentant à peine 2 % de la dotation sur cinq ans.
Les infléchissements de la politique, intervenus en
1998, notamment en matière pénitentiaire (pour les
établissements du programme « 4.000 ») et s'agissant
de la protection judiciaire de la jeunesse (pour le programme de centres de
placement immédiat), ont également eu pour conséquence des
redéploiements de crédits et des retards dans le lancement des
opérations. * 7 Mme Dinah Derycke,
Commission des lois du Sénat, Rapport pour avis sur les crédits
de la justice pour 2000, n° 94 (1999-2000), Tome IV « Justice -
Services généraux ».