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Projet de loi de finances pour 2013 : Politique des territoires
Budget - Politique des territoires
Par Mme Fr�d�rique ESPAGNACau nom de la commission des financesSommaireDossier l�gislatifDisponible en une seule page HTML
(1,2 Moctet)
�conomie et finances, fiscalit�Collectivit�s territorialesAm�nagement du territoire
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IV. LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE
« FINANCEMENT DES AIDES AUX COLLECTIVITÉS POUR
L'ÉLECTRIFICATION RURALE » (FACÉ)
A titre liminaire, votre rapporteure spéciale
précise qu'elle rapporte les crédits de la présente
mission pour la première fois et qu'elle a conduit en 2012, au nom de la
commission des Finances, un contrôle budgétaire
sur l'utilisation des aides aux collectivités pour
l'électrification rurale, en application de l'article 57 de la
loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001
relative aux lois de finances (LOLF)20(*). Elle a donc eu l'occasion, dans ce cadre,
d'approfondir sa connaissance de l'histoire du dispositif, de sa
réforme et du fonctionnement de ce nouveau compte d'affectation
spéciale Et elle a également pu s'interroger sur
ses priorités21(*).
A. UNE MISSION
NOUVELLE POUR UN DISPOSITIF ANCIEN
1. Les origines du FACÉ
a) Sa
création en 1936
Sous l'impulsion notable de Paul Ramadier,
alors sous-secrétaire d'Etat aux Travaux publics, le
« fonds d'amortissement des charges
d'électrification » (FACÉ) a été
créé par l'article 108 de la loi du 31 décembre
1936 portant fixation du budget général de l'exercice 1937. Ce fonds, toujours dépourvu de
personnalité morale, a été
confirmé dans sa mission par l'article 38 de la loi
n° 46-628 du 8 avril 1946 sur la nationalisation de
l'électricité et du gaz, sa nouvelle organisation étant
définie par le décret n° 47-1997 du 14 octobre 1947.
Ces dispositions ont été codifiées à l'article
L. 2224-31 du CGCT.
b) Un
système de financement des travaux d'électrification rurale
Ce fonds avait à l'origine vocation à assumer
une partie des charges d'intérêts et d'amortissement des
emprunts en cours ou futurs relatifs à
l'électrification rurale, contractés par les
collectivités publiques, régies ou société
d'intérêt collectif agricole d'électrification (SICAE),
ainsi qu'une fraction des charges des départements
résultant des subventions allouées aux collectivités pour
des travaux d'électrification rurale.
Il était alors alimenté par une
contribution annuelle, perçue sur les recettes des
consommations annuelles des distributeurs d'électricité en basse
tension, ainsi que par un crédit d'un montant égal
inscrit au budget de l'Etat. Les contributeurs sont aujourd'hui les
gestionnaires de réseaux de distribution, essentiellement
Électricité Réseau Distribution France (ERDF).
Dès l'immédiat après-guerre, le
décret de 1947 précité a prévu une organisation
relativement collégiale, le fonds étant
« placé sous l'autorité du ministre
chargé de l'électricité et sous le contrôle des
collectivités dont il allège les charges
afférentes à l'électrification rurale », et
la gestion de ses opérations étant
« confiée à « Electricité
de France, service national ».
Depuis 1947, le compte du fonds, auparavant
placé auprès de la caisse des dépôts et
consignation (CDC), a donc été
géré sur un compte d'Électricité de
France (EDF).
Ce décret a également prévu que le fonds
était « administré » par un
« conseil du FACÉ », comprenant
15 membres, dont des représentants des autorités
organisatrices de la distribution d'électricité, des
représentants des distributeurs et des représentants de
l'administration. Aux termes de l'article 13 du décret du
14 octobre 1947 précité, la composition du
conseil du fonds est la suivante :
- cinq représentants de l'Etat ;
- quatre représentants des
collectivités territoriales et des établissements de
coopération compétents en la matière ;
- trois représentants d'EDF ;
- un représentant des départements
destinataires des financements ;
- un représentant des organisations
agricoles ;
- et un représentant des régies
d'électricité ou des sociétés
d'intérêt agricole d'électrification.
c) Les
règles de fonctionnement des aides du FACÉ
Concrètement, aux termes de
l'article L. 3232-2 du code général des
collectivités territoriales, les aides financières consenties par
le FACÉ sont réparties par département
sous forme de dotations affectées à l'électrification
rurale. Cette répartition s'effectue, selon des critères
précisés par voie d'arrêté, par le ministre
chargé de l'énergie, après avis du conseil du
fonds.
Puis, sur la base des propositions présentées
par les collectivités, la répartition de ces dotations
est effectuée sur un plan départemental entre les
collectivités territoriales ou leurs groupements et les maîtres
d'ouvrage des travaux d'électrification rurale pouvant
bénéficier des participations du fonds.
Il est à noter que quand, dans un département,
existe un établissement public de coopération
constitué dans le domaine de l'électricité et
réunissant tous les maîtres d'ouvrage pouvant
bénéficier des participations du FACÉ, la
répartition des dotations de ce fonds est alors réglée par
cet établissement public.
Le regroupement des « autorités
organisatrices de la distribution publique
d'électricité » ou AOD (qui
peuvent être des communes ou des établissements publics de
coopération intercommunale, en particulier des syndicats
d'électrification), et donc de la maîtrise d'ouvrage, au niveau
départemental, a été mis en place par le
législateur (article L. 2224-31 du CGCT). Il a nettement
progressé au cours des dernières années. Trois cas de
figure doivent être distingués :
- le regroupement des AOD, y compris de la maîtrise
d'ouvrage, est réalisé au niveau départemental : il y
a un seul bénéficiaire des aides du FACÉ par
département ;
- le regroupement des AOD est effectif au niveau
départemental, mais pas le regroupement de la maîtrise
d'ouvrage : il y a alors plusieurs bénéficiaires par
- l'absence de regroupement des AOD et de la maîtrise
d'ouvrage est constatée : il y a dans ce cas également
plusieurs bénéficiaires par département.
Le système du FACÉ intervient donc en
faveur des AOD qui, ayant conservé en zone rurale la
maîtrise d'ouvrage, entreprennent elles-mêmes des travaux
sur les réseaux de distribution d'électricité.
Aux termes de l'article L. 2224-31 du code
général des collectivités territoriales, le FACÉ
participe au financement :
- de travaux d'électrification rurale dont la
maîtrise d'ouvrage est assurée par les collectivités
territoriales et leurs établissements publics de coopération en
matière de distribution publique d'électricité et de
gaz ; - d'opérations de maîtrise de la demande
d'électricité ou de production d'énergie par les
énergies renouvelables dont la maîtrise d'ouvrage est
assurée dans les mêmes conditions, si ces opérations
permettent d'éviter des extensions ou des renforcements de
réseaux ; - d'installations de production de proximité
à la double condition que ces installations évitent l'extension
ou le renforcement des réseaux et qu'elles se situent dans des zones non
interconnectées au réseau métropolitain.
En pratique, les taux d'aide ont varié selon les
périodes, et entre 2007 et 2012, les aides du fonds
représentaient pour la métropole 65 % du montant TTC
des travaux menés par les collectivités territoriales ou leurs
groupements, propriétaires des réseaux. Affectées dans différents programmes, dont les
montants sont fixés chaque année par le conseil du fonds
(jusqu'en 2011, le budget du FACÉ a été
présenté par tranches et programmes, et chiffré en
« montants de travaux aidés »), ces aides sont
principalement utilisées pour financer des dépenses de
renforcement et de sécurisation de réseaux, ainsi que
des dépenses liées à l'environnement, avec
l'enfouissement des lignes en particulier.
Ce système s'apparente à un dispositif
de péréquation, puisqu'il s'agit de
rééquilibrer les coûts de renforcement et de
sécurisation des réseaux d'électricité au
bénéfice des collectivités rurales (moins de
2 000 habitants) par rapport aux communes urbaines. Il s'en distingue
cependant dans la mesure où il ne s'agit pas d'un transfert de
charges entre les distributeurs (comme celui réalisé au
sein du fonds de péréquation de l'électricité ou
FPE22(*)), mais de
l'attribution d'aides aux collectivités maîtres d'ouvrage.
Au total, les collectivités interviennent de
deux manières dans l'attribution des aides
versées au titre du FACÉ :
- par l'intermédiaire de leurs
représentants au conseil du Fonds qui joue un
rôle consultatif sur le montant des dotations et leurs critères
d'attribution ;
- directement sur la répartition des aides du
programme, en procédant par le biais du conseil
général à une sous-répartition entre
bénéficiaires, lorsqu'il n'y a pas de regroupement des AOD et de
la maîtrise d'ouvrage au niveau départemental.
Conformément au décret de 1947, le FACÉ a
été régulièrement soumis au contrôle
de la Cour des comptes ; cette dernière, dans le cadre
d'un contrôle de gestion23(*), a ainsi jugé que les comptes du FACÉ
étaient réguliers et sincères. Il convient d'observer que
la Cour ne s'est pas prononcée sur l'existence d'un système
d'aide à l'électrification rurale prenant la forme d'un fonds
hébergé sur un compte géré par EDF. A cet
égard, elle n'a recommandé ni la création d'un compte
spécial ni d'un établissement public. 2. La réforme conduite en
La création, par l'article 7 de la loi
n° 2011-1978 de finances rectificative pour 2011 du 28
décembre 2011, d'un compte d'affectation spéciale (CAS),
reprenant l'acronyme de « FACÉ », mais en changeant
la signification - « Financement des aides aux
collectivités pour l'électrification rurale » au lieu
de « Fonds d'amortissement des charges
d'électrification » - répondait à
plusieurs enjeux et poursuivait différents objectifs.
a) L'absence de comptabilité
publique et le risque de gestion de fait
Le régime du FACÉ était non seulement
ancien mais surtout devenait de plus en plus risqué pour les élus
qui participaient à sa gouvernance. Les recettes étaient
des impositions de toute nature mais n'étaient pourtant pas
fixées par la loi (cf. infra) ; quant à
ses dépenses, elles s'apparentaient à des dépenses
publiques, or il n'y avait pas de respect des règles de
comptabilité publique24(*). Le risque d'accusation de gestion de fait
était donc patent.
La sécurisation juridique du dispositif à cet
égard constituait donc une priorité, ce qui justifiait le choix
de réformer ce fonds. b) L'absence de
contrôle parlementaire et de respect du droit budgétaire
Le cadre issu de la loi de 1947
sortait du cadre normal de la gestion publique sur plusieurs
points importants.
Le statut du FACÉ, fonds géré au sein
d'EDF, faisait de cette société, qui a
désormais un statut de société anonyme, le
collecteur d'une imposition de toutes natures d'un montant proche de
400 millions d'euros, hors du contrôle du
En outre, le cadre régissant cette contribution
apparaissait dérogatoire à l'article 34 de la
Constitution, aux termes duquel la loi « fixe les
règles concernant (...) l'assiette, le taux et les modalités de
recouvrement des impositions de toutes natures ». En
l'espèce, la contribution reposait sur l'article 11 du
décret du 14 octobre 1947 précité, ainsi
rédigé : « Afin de lui permettre de faire
face aux obligations du présent décret, le fonds d'amortissement
des charges d'électrification est alimenté par des
prélèvements sur les recettes des services et des exploitations
d'électricité provenant de la vente d'énergie dont le taux
et les modalités de perception sont fixés périodiquement
par arrêté conjoint du ministre chargé de
l'électricité, du ministre chargé des affaires
économiques et du ministre du budget ». Cela
représentait un fondement très léger, susceptible
d'être remis en cause, notamment en cas de contentieux.
Il convenait donc de remettre la loi et le Parlement
à la place qui doit leur revenir. Et de proposer, de ce point
de vue, un dispositif qui respecte les principes de la Constitution et ceux de
la LOLF, selon laquelle « les comptes d'affectation
spéciale retracent, dans les conditions prévues par une loi de
finances, des opérations budgétaires financées au moyen de
recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec
les dépenses concernées » (article 21). Cette
option était l'une des options possibles pour faire évoluer le
statut de l'ancien FACÉ, l'autre étant la création d'un
établissement public dédié. Quoiqu'il en soit, la
création d'un compte spécial constituait un
progrès en matière de transparence budgétaire et
de contrôle du Parlement.
c) La réflexion conduite par le
Lors des réunions du conseil du FACÉ de fin 2010
et début 2011, a été abordée la question de la
modernisation de la gestion du fonds et sa soumission,
compte tenu de la nature des recettes et des dépenses, aux principes
budgétaires et comptables. Le conseil a ainsi acté la
mise en place d'un groupe de travail technique entre les représentants
de l'Etat et les services du FACÉ afin d'envisager de nouvelles
conditions d'établissement d'un budget et de comptes.
Ce groupe de travail s'est réuni à plusieurs
reprises et a conclu au bien fondé de la création d'un
CAS reprenant les missions du précédent
« FACÉ ». Le projet de création d'un
CAS-FACÉ a été présenté au conseil du
FACÉ le 25 octobre 2011. Sa consécration
législative est intervenue par un vote à
l'unanimité par les deux assemblées lors de l'adoption de
l'article 7 de la loi n° 2011-1978 du
28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011 (LFR).
Comme l'a indiqué le ministère de
l'écologie, du développement durable et de l'énergie
à votre rapporteure spéciale, la création d'un CAS a donc
bien permis, d'une part, « de rendre la procédure de
répartition des fonds du FACÉ conforme à la LOLF. Il
s'agissait d'une obligation dans la mesure où les recettes et les
dépenses du fonds devaient être considérées comme
des ressources et des dépenses publiques et figurer à ce titre au
budget de l'Etat ». Elle a permis, d'autre part, de
« sécuriser le dispositif existant au plan juridique et
comptable en garantissant l'intervention du comptable public lors du maniement
de crédits qui constituent des deniers publics ». Le Gouvernement a préféré cette
solution à celle de la création d'un établissement
public pour les raisons suivantes :
- tout d'abord, en termes de gouvernance, la
création d'un établissement public aurait nécessité
de revoir les règles de fonctionnement du conseil du
FACÉ, en raison de la présence des représentants
des collectivités, par ailleurs bénéficiaires des
aides25(*) ; - ensuite, en termes de
pérennité, un CAS présente plus
de garanties qu'un établissement public 26(*);
- enfin, en termes de sécurisation des
crédits versés, un CAS permet l'affectation de
la contribution des gestionnaires de réseaux aux seules dépenses
fixées par le législateur, soit, en l'occurrence, le
financement de l'électrification rurale. Le ministère de
l'écologie, du développement durable et de l'énergie a
fait ainsi valoir à votre rapporteure spéciale que
« le Gouvernement était très réticent
à la création d'un établissement public
bénéficiant de taxes affectées. Il aurait
vraisemblablement résulté de la création d'un tel
établissement un mécanisme en deux temps : tout d'abord le
versement des contributions au budget général, puis le
reversement à l'établissement d'une subvention qui aurait alors
été soumise aux règles de mise en réserve et
d'annulation, applicables aux crédits du budget
général ».
L'économie du dispositif adopté a cependant pu
apparaître, aux yeux de nombreuses collectivités :
- soit comme une tentative de remettre en cause
les règles de gestion du FACÉ, en particulier le
rôle que les collectivités exercent au travers du conseil du
fonds ;
- soit comme une possibilité offerte au
pouvoir réglementaire d'exercer aisément une régulation
budgétaire sur les sommes dévolues à
l'électrification rurale, du fait de l'existence et de l'ampleur de la
fourchette des taux de la contribution des distributeurs.
Votre rapporteure spéciale partage ces
préoccupations mais elle considère que ces craintes ont
été largement levées au cours du débat
parlementaire : elle prend ainsi acte des engagements pris par le
Gouvernement, lors de la séance publique à l'Assemblée
nationale27(*), d'en
rester au fonctionnement actuel pour ce qui concerne la
répartition des aides du FACÉ, d'assurer que le CAS qui
prend le relais du fonds disposera de recettes d'un niveau
équivalent et que la répartition de la charge
entre les communes rurales et les communes restera
inchangée.
* 20 Article 57
de la LOLF : « Les commissions de
l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances
suivent et contrôlent l'exécution des lois de finances et
procèdent à l'évaluation de toute question relative aux
finances publiques. Cette mission est confiée à leur
président, à leur rapporteur général ainsi que,
dans leurs domaines d'attributions, à leurs rapporteurs spéciaux
et chaque année, pour un objet et une durée
déterminés, à un ou plusieurs membres d'une de ces
commissions obligatoirement désignés par elle à cet
effet ».
* 21 Dans le
cadre de ce contrôle et de l'examen du présent PLF, votre
rapporteure spéciale a auditionné plusieurs personnes
concernées par la gestion du présent compte spécial. Les
noms et fonctions de l'ensemble des personnes auditionnées figurent en
annexe du présent rapport.
* 22 La loi du
8 avril 1946 précitée a créé ce fonds dans le but
de compenser en partie l'hétérogénéité des
conditions d'exploitation résultant de la disparité des
réseaux et de la structure des consommations, alors que les tarifs sont
les mêmes sur tout le territoire. La loi n° 2000-108 du 10
février 2000 relative à la modernisation et au
développement du service public de l'électricité a
confirmé et redéfini le rôle du FPE. Sa fonction est de
répartir entre les distributeurs les charges qui découlent des
missions d'exploitation des réseaux. Un décret du 14 janvier
2004 précise les modalités de fonctionnement du fonds ainsi
redéfini. La formule de péréquation
réactualisée en 2004 est fondée, pour chaque gestionnaire
de réseau de distribution, sur l'écart entre l'évaluation
des recettes liées à l'exploitation des réseaux, nette des
reversements aux gestionnaires de réseaux amonts, et l'évaluation
des charges d'exploitation de ces réseaux. Le profil de charges repose
sur une formule normative basée sur les caractéristiques du
réseau (longueur de lignes et nombre de postes) et de la
clientèle (nombre d'abonnements). Les distributeurs ayant des charges
excessives perçoivent, selon cette clé de répartition, ce
que versent les distributeurs les mieux lotis. Le fonds est administré
par un conseil de 12 membres nommés par arrêté du ministre
chargé de l'énergie. Il est présidé par un
conseiller d'Etat en activité ou honoraire. Outre son président,
le conseil comprend trois représentants de l'Etat (Intérieur,
Budget, Industrie), trois représentants d'EDF, trois
représentants des distributeurs non nationalisés, deux
représentants des autorités concédantes de la distribution
publique d'électricité. Ce conseil a pour principale fonction
d'approuver les paramètres de la formule de péréquation
appliquée à chaque distributeur. Après avis du conseil, un
arrêté conjoint des ministres chargés de l'énergie,
du budget et de l'intérieur, fixe chaque année la valeur de ces
paramètres. La gestion comptable du FPE demeure confiée à
EDF depuis 1946.
* 23 Rapport
particulier de la Cour des Comptes pour les exercices 2002 à 2007,
juillet 2009.
* 24 Il n'y
avait pas de comptabilité des engagements, ce qui ne permettait pas de
retrouver la distinction entre AE et CP. * 25 A ce
sujet, un parallèle peut être établi avec la
création du compte d'affectation spéciale
« développement agricole et rural » (CASDAR) par la
loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006.
L'option de création d'un compte spécial a alors
été préférée à celle d'une agence de
développement agricole et rural (ADAR), en raison du risque de mise en
cause de son conseil d'administration, puisqu'il aurait eu à se
prononcer sur l'attribution de financements à des projets
intéressant certains de ses membres.
* 26 Suite aux
recommandations de la Cour des comptes et des corps d'inspection, le nombre
d'établissements publics tend à se réduire. En effet,
parce qu'ils n'atteignaient pas une taille critique suffisante, certains ont
ainsi été supprimés ou fusionnés ces
dernières années. * 27
Compte-rendu des débats de l'Assemblée nationale, première
séance du 30 novembre 2011.