{"partition": "head_middle", "source_domain": "www.senat.fr", "digest": "sha1:ZTC4SAILNGT2NMQGT7WK6PXH5XQZVVF2", "path": "/lustre/fsn1/projects/rech/qgz/uzq54wg/processed_redpajama/base_processing/output/fr/2016-26/000_00001.parquet"}
Droit d'asile : conjuguer efficacit� et respect des droits
14 novembre 2012 :
( rapport d'information )
Par MM. Jean-Yves LECONTE et Christophe-Andr� FRASSAau nom de la commission des loisNotice du documentDisponible en une seule page HTML
(553 Koctets)
Disponible au format PDF
ces th�mes :
SommairePage précédente | Page suivante
C. UNE
COOPÉRATION INSUFFISANTE ENTRE LES PAYS D'ACCUEIL
Alors même que le droit d'asile trouve son ancrage dans
des instruments internationaux ratifiés par l'ensemble des pays
d'accueil (la convention de Genève du 28 juillet 1951 et la Convention
européenne des droits de l'homme), il existe une grande disparité
dans les différents systèmes mis en oeuvre par les États
pour examiner les demandes d'asile. En dépit des efforts engagés depuis le
début des années 2000 pour tenter d'harmoniser les
procédures entre États membres de l'Union européenne, les
spécificités nationales perdurent et la coopération
demeure insuffisante, chaque État semblant essentiellement
préoccupé par le souci de ne pas mettre en oeuvre de dispositions
trop « attractives » qui pourraient accroître le flux
des demandes d'asile qui lui sont soumises.
1. Une
hétérogénéité des procédures d'examen
des demandes d'asile : éléments de droit comparé
a) Des
procédures administratives diverses
A la demande de vos rapporteurs, la division de
législation comparée du Sénat a établi une note sur
la procédure de reconnaissance du droit d'asile dans cinq États
membres de l'Union européenne (Allemagne, Italie, Pays-Bas, Royaume-Uni
et Suède), à laquelle elle a ajouté les États-Unis,
qui demeurent la première terre d'accueil de demandeurs d'asile dans le
monde. Cette note figure en annexe du présent rapport.
Il en ressort le constat d'une grande disparité des
systèmes d'examen des demandes d'asile.
Ainsi, en ce qui concerne tout d'abord l'organisme
compétent pour examiner les demandes d'asile (comme l'est l'OFPRA en
France), l'examen des dossiers est effectué par un office
fédéral en Allemagne et aux États-Unis, une administration
nationale aux Pays-Bas, au Royaume-Uni et en Suède, et par des
commissions territoriales composées d'un membre du corps
préfectoral, de diplomates et d'élus locaux en Italie.
Le dépôt de la demande nécessite la
présence physique de l'étranger dans les cinq États
européens, afin, notamment de procéder à la prise
d'empreintes digitales au moyen de la borne EURODAC. Un système de
« filtrage » des demandes manifestement irrecevables est
également opéré au Royaume-Uni, à l'issue d'un
« screening interview ». En revanche, la procédure
de dépôt se limite à l'envoi d'un formulaire
accompagné de justificatifs et de photos aux États-Unis,
où les opérations d'identification de la personne ont lieu dans
un service spécialisé de l'administration dans les 21 jours
suivant la réception de ce document par celle-ci.
Cette phase préliminaire de la procédure est
expressément limitée à deux jours aux Pays-Bas,
délai qui constitue un objectif au Royaume-Uni où l'on communique
de surcroît au demandeur le nom de la personne chargée du suivi de
son dossier.
S'agissant de l'information du demandeur sur ses droits, les
Pays-Bas et le Royaume-Uni prévoient la tenue d'un premier entretien
avec le responsable du dossier afin d'expliquer la procédure à
l'intéressé, lui préciser ses obligations, l'informer des
conséquences de son manque de coopération, voire l'aider à
trouver un avocat.
L'ensemble des procédures
étudiées prévoit la tenue d'un entretien avec le
demandeur, afin de permettre à celui-ci de s'expliquer sur les motifs de
sa demande d'asile.
Cette audition a lieu le plus tôt possible en Allemagne,
au bout de neuf jours aux Pays-Bas, une semaine après la première
rencontre au Royaume-Uni, dans les trente jours de la demande en Italie et au
plus tard quarante-cinq jours après celle-ci aux États-Unis.
Le demandeur est explicitement soumis à une obligation
de loyauté dans ses réponses par la loi britannique. En vertu des
lois allemandes et italiennes, il a le devoir de coopérer à
l'établissement des faits le concernant et des raisons qui motivent sa
demande. Il peut être accompagné d'un avocat ou d'un conseil en
Allemagne, en Italie, au Royaume Uni, aux États-Unis et en
Suède.
S'il ne parle pas la langue du pays d'accueil, un
interprète est fourni :
- par l'administration en Italie, aux Pays-Bas, au
Royaume-Uni, en Suède ainsi qu'en Allemagne où le demandeur peut
recourir à un autre traducteur à ses frais ;
- par le demandeur lui-même aux États-Unis
où l'administration a la faculté de solliciter un autre
interprète pour contrôler le travail du premier.
Le demandeur :
- a droit à une aide juridique publique dès
cette phase de la procédure en Allemagne, aux Pays-Bas et en
Suède ;
- prête serment tout comme les personnes qui
l'accompagnent aux États-Unis.
La plupart des pays étudiés prescrivent un
délai pour le prononcé de la décision : trois jours
après l'audition du demandeur en Italie, 14 jours après le
dépôt de la demande aux Pays-Bas, dans les trente jours à
compter de l'enregistrement de la demande au Royaume-Uni, dans les trois mois
suivant la demande en Suède et dans les 180 jours à compter du
dépôt de la demande aux États-Unis. En revanche, aucun
délai n'est prescrit en Allemagne.
Au Royaume-Uni, d'après les informations recueillies
par vos rapporteurs lors de leur visite, l'UKBA parvient à respecter le
délai trente jours qui lui est fixé dans 60% des cas.
L'administration peut faire part de son intention d'opposer un
refus à la demande pour permettre au demandeur de fournir d'autres
informations aux États-Unis et aux Pays-Bas. Ce dernier pays a recours
à un dispositif de droit commun très « minuté »
dont l'organisation est contraignante et rapide puisqu'elle est mise en oeuvre,
une fois passés les deux jours du dépôt de la demande et
les six jours qui suivent celui-ci, dans un délai total de huit jours au
terme duquel est rendue la décision.
b) Une
diversité des systèmes juridictionnels chargés du
contentieux de l'asile
La diversité des systèmes est la plus
évidente si l'on examine le régime des recours contre les
décisions refusant la reconnaissance d'une protection au demandeur (voir
la note de la division de législation comparée en annexe pour un
panorama de la diversité des voies de recours ouvertes).
A l'occasion du colloque organisé pour le
soixantième anniversaire de la CNDA dans les locaux du Sénat le
lundi 29 octobre 2012, Mme Odile Pierart, présidente de la
cour administrative d'appel de Nancy, a dressé lors de son intervention
un panorama de la diversité du traitement juridictionnel de l'asile dans
le monde.
La typologie des juridictions chargées du contentieux
de l'asile fait apparaître quatre modèles :
- une majorité d'États européens a
choisi de confier le contentieux de l'asile à la juridiction
administrative de droit commun. Ce modèle, qualifié de
« modèle allemand de droit commun », est celui
retenu par l'Allemagne, les pays scandinaves, les États baltes, les
Pays-Bas, la Suisse et l'Espagne, notamment.
Toutefois, le contentieux de l'asile fait l'objet de
spécificités procédurales dans ces pays. Ainsi, en
Espagne, la nature du recours dépend du motif du rejet de la demande.
Par ailleurs, aux Pays-Bas, seule la juridiction administrative de La Haye est
compétente en matière d'asile, même si cette
dernière n'est pas une juridiction spécialisée ;
- dans un certain nombre de pays, le contentieux de
l'asile, tout comme celui du droit au séjour des étrangers et de
l'éloignement, est confié à une juridiction
spécialisée en matière de droits des étrangers.
C'est le cas en Belgique, au Royaume-Uni, en Nouvelle-Zélande et aux
États-Unis. En France, cette solution du regroupement du droit des
étrangers a été écartée par le rapport de la
commission présidée par M. Pierre Mazeaud en juillet
2008 ;
- certains États, comme la France, ont
confié le seul contentieux de l'asile à une juridiction
spécialisée. C'est le cas de l'Autriche, de l'Irlande, du
Danemark, de l'Australie, de l'Afrique du sud et de la Côté
d'Ivoire. Dans ce cas, les juges siégeant au sein de ces juridictions
peuvent ne pas tous être des magistrats professionnels ;
- enfin, l'Italie, seule, a souhaité confier le
contentieux de l'asile aux juridictions judiciaires civiles de droit commun.
En dépit de leur diversité, l'immense
majorité des juridictions compétentes en matière de
contentieux de l'asile, à l'exception des Pays-Bas, de la Belgique et
des États-Unis, reconnait au juge la possibilité de statuer en
plein contentieux, lui permettant ainsi de se substituer à
l'autorité administrative et d'accorder lui-même une
protection.
Les Pays-Bas n'ont pas retenu un tel système, mais une
loi de 2010 a demandé au juge de tenir compte dans son office
d'éléments postérieurs à la décision de
l'autorité administrative.
2. Une harmonisation
européenne a minima
La création d'un espace commun de liberté, de
sécurité et de justice assurant la libre circulation des
personnes a rendu nécessaire un rapprochement des législations
des États membres de l'Union européenne en matière
d'asile.
Dans un premier temps, la mise en oeuvre d'une politique
commune de l'asile a reposé sur deux objectifs :
- d'une part, procéder à un début
d'harmonisation des législations nationales par l'adoption d'un ensemble
de règles définissant des normes minimales s'agissant des
statuts, des procédures et des conditions d'accueil. Plusieurs
directives ont été adoptées à cette fin entre 1999
et 2005, dont la directive 2005/85/CE du Conseil du 1er
décembre 2005 relative à des normes minimales concernant la
procédure d'octroi et de retrait du statut de réfugié dans
les États membres ;
- d'autre part, mettre en oeuvre un mécanisme
tendant à confier à un seul État membre la
responsabilité de l'examen d'une demande d'asile formulée dans un
État de l'Union européenne, afin de prévenir les demandes
multiples. Ce mécanisme, établi par le règlement
« Dublin II » du 18 février 2003, formule un certain
nombre de règles permettant d'identifier l'État membre
responsable de l'examen d'une demande d'asile et définit la
procédure applicable, lorsque le demandeur se trouve sur le territoire
d'un autre État, pour procéder à son transfert vers
l'État responsable de l'examen de sa demande. Il repose sur la base de
données EURODAC, qui recense les empreintes digitales des demandeurs
d'asile au sein de l'Union européenne.
Cette première étape s'est effectuée sur
la base de compromis a minima, en raison
principalement de la règle de l'unanimité qui a prévalu
jusqu'au 1er janvier 2006 dans cette matière.
De fait, elle n'a pas conduit à une
modification des flux de demandeurs d'asile au sein de l'Union
européenne, six États continuant de concentrer à
eux seuls les trois quarts des demandes.
En outre, elle a reposé sur une conception bien
peu ambitieuse du principe de solidarité entre États
membres. Des solutions tendant à répartir les demandeurs
d'asile entre les États membres en fonction d'une clé de
répartition, ou à mettre en place une solidarité
financière entre chacun d'entre eux, ont été
écartées au profit d'un dispositif laissant chaque État
membre faire face, seul, aux flux de demandeurs d'asile présents sur son
territoire. Ce choix a conduit à faire peser sur certains
États périphériques une charge démesurée par
rapport à la capacité de traitement de leurs systèmes.
A titre d'exemple, à population globale comparable (environ 11
millions d'habitants), le Portugal ne traite que 150 à 300 demandes
d'asile par an, la Hongrie entre 2 000 et 4 000, et la Grèce
entre 10 000 et 20 00024(*). Les graves dysfonctionnements rencontrés dans
le système d'examen des demandes d'asile de ce dernier pays -
sanctionnés par la Cour européenne des droits de l'homme dans un
arrêt MSS c. Belgique et Grèce du 21 janvier 2011 - ont
d'ailleurs conduit à la suspension de l'application des transferts
« Dublin » de demandeurs d'asile vers ce pays.
Une seconde étape dans le rapprochement des
systèmes nationaux a été engagée avec le programme
de La Haye (2005-2009) et l'adoption, sous présidence française
de l'Union européenne, du Pacte européen sur l'immigration et
l'asile (octobre 2008). Ce dernier a donné lieu au lancement de plusieurs
initiatives dont certaines ont abouti et d'autres achoppent sur des
désaccords persistants entre, d'une part, les États membres
représentés au Conseil et, d'autre part, le Parlement
européen. Ainsi, si un Bureau européen d'appui en matière
d'asile a été créé et exerce effectivement ses
missions depuis juin 2011, si des transferts intracommunautaires de
réfugiés ont été mis en oeuvre et si un accord a pu
être trouvé relativement rapidement sur la refonte de la directive
« qualification », en revanche, les discussions ont
été bien plus complexes à mener s'agissant de la refonte
du règlement Dublin, de la directive « accueil » et
de la directive « procédure » et n'ont, pour
l'instant, pas abouti à un compromis.
3. Les perspectives
ouvertes par la refonte de la directive
« procédure »
De l'ensemble des textes du « paquet
asile » présenté par la Commission européenne en
2008-2009, la proposition de directive sur les procédures de traitement
des demandes d'asile est sans doute le texte qui suscite le plus de
désaccords entre le Conseil et le Parlement européen. Dans un premier temps, cette proposition a été
jugée déséquilibrée par les principaux États
d'accueil, dont la France, qui ont estimé que ce texte, dont le but est
d'améliorer les droits et garanties apportés aux demandeurs
d'asile, ne prenait pas suffisamment en considération les contraintes
administratives et financières nombreuses qui en découleraient
pour eux, ni même les risques que les nouvelles procédures
envisagées encouragent les détournements de procédures.
Cette position a constitué un point de désaccord
avec le Parlement européen, soucieux, quant à lui, de renforcer
les garanties offertes aux demandeurs d'asile tout au long de la
procédure.
Les négociations se poursuivent au sein d'un trilogue
afin de tenter de rapprocher les positions.
En l'état des discussions, ce projet de texte
prévoit un certain nombre de dispositions susceptibles d'entraîner
en France des modifications législatives ou réglementaires. Ainsi
l'accent serait-il mis sur les demandeurs d'asile présentant des
« besoins particuliers de protection », sur un renforcement
de l'assistance offerte aux demandeurs aux premiers stades de la
procédure, sur la formation des personnels, mais également sur le
déroulement même de l'entretien. Le demandeur pourrait en effet y
être assisté d'un conseil, un rapport d'entretien serait
obligatoirement établi et devrait être signé par le
demandeur ; l'entretien pourrait par ailleurs faire l'objet d'un
enregistrement. * 24
Source : Eurostat.