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Projet de loi de finances pour 2008 : S�curit�
Réunie le mardi 20 novembre 2007, sous la
présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission
a examiné le rapport de M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur
spécial, sur la mission
« Sécurité ».
M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur
spécial, a indiqué que, depuis la mise en oeuvre de la
LOLF, la mission « Sécurité » constituait, l'un des
exemples les plus aboutis de travail interministériel, comme en
attestait le cas des groupes d'intervention régionaux (GIR),
constitués à parité de policiers et de gendarmes. Il a remarqué, du point de vue logistique, que la mise
en commun de moyens débouchait elle aussi, de plus en plus
fréquemment, sur des soutiens croisés police / gendarmerie et la
passation de marchés publics communs pour la réalisation de
divers équipements, notamment de certains armements.
Il a souligné que les progrès
réalisés sur la voie de l'interministérialité ne
s'étaient pas effectués au détriment des identités
respectives des deux forces, mais dans le respect de leurs
spécificités.
spécial, a précisé que la mission «
Sécurité » était dotée de
15,911 milliards d'euros de crédits de paiement, soit une
augmentation de 1,8 % par rapport à l'exercice précédent
et que les dépenses en personnel constituaient l'essentiel de ses
moyens, avec 13,461 milliards d'euros (soit 84,6 % de l'ensemble des
crédits de paiement).
Il a rappelé que les moyens supplémentaires ne
constituaient pas une fin en soi et qu'ils ne se concevaient que dans un souci
de performance et d'efficacité. Il a précisé que la baisse
de la délinquance, sous toutes ses formes, était le premier
objectif de la mission. De ce point de vue, il a relevé un recul de la
délinquance en 2007, compris entre 1 % et 2 %, en zone police comme en
zone gendarmerie. Il a indiqué que le nombre de crimes et délits
constatés était revenu de 3.775.838 en 2005 à 3.725.588 en
2006, soit une baisse de 50.250 faits constatés.
Il a souligné que le taux d'élucidation global
avait enregistré une progression sensible en 2006 pour atteindre
31,6 % en zone police et 41,4 % en zone gendarmerie.
spécial, a déclaré qu'une réflexion devait
être engagée sur la mise en place d'un système de
facturation interne pour les prestations fournies, en matière d'escorte
et de garde des détenus, par la police et la gendarmerie à
l'administration pénitentiaire. Il a, en outre, estimé qu'un
recours plus large à la visio-conférence permettrait de limiter
les extractions judiciaires.
Enfin, il a considéré que la dimension
internationale, via le service de coopération technique internationale
de police (SCTIP), était essentielle pour cette mission et que le savoir
faire, l'expérience et la maîtrise technologique des forces de
sécurité françaises constituaient un atout à
valoriser dans le contexte international. Il a rappelé que la
coopération en matière de sécurité permettait non
seulement un retour en sécurité intérieure, mais aussi de
créer ou d'entretenir des relations avec certains pays.
Il a indiqué que le programme « Police nationale
» comportait, hors fonds de concours, 8,445 milliards d'euros en
crédits de paiement, soit une hausse de 2,3 %. Il a rappelé
que la création du ministère de l'immigration, de
l'intégration, de l'identité nationale et du
codéveloppement s'était accompagnée du transfert des
crédits relatifs à l'éloignement des étrangers en
situation irrégulière et à la rétention
administrative (fonctionnement des centres et locaux de rétention
administrative, fonctionnement des zones d'attente, dépenses de
laisser-passer consulaires, frais d'interprétariat...) vers le programme
« Immigration et asile » de la mission « Immigration, asile et
intégration » nouvellement créée. Il a, par ailleurs,
précisé que le plafond d'emploi de ce programme avait
été fixé à 148.565 emplois équivalents temps
plein (ETPT) en 2008, soit une réduction de 1.253 ETPT par rapport
à 2007.
Concernant les effectifs, il a indiqué que le taux de
réalisation de la loi d'orientation et de programmation pour la
sécurité intérieure (LOPSI) était satisfaisant et
atteignait 95,4 % avec 6.200 emplois créés, dont 4.200 emplois de
fonctionnaires actifs.
spécial, a regretté une « sur réalisation
» de la LOPSI au regard des crédits de fonctionnement et
d'équipement (taux de réalisation de 163 %) et une «
sous-réalisation » de la LOPSI au regard des dépenses
d'investissement (taux de réalisation de 80 %).
Il a également souligné qu'une enveloppe de 18,8
millions d'euros visait à couvrir les aspects indemnitaires de la
réforme des corps et des carrières de la police nationale, et
notamment à accompagner le passage des officiers de police à un
régime de cadre. Il a précisé que cette évolution allait
de pair avec l'apurement du stock des heures supplémentaires,
évalué à 5,2 millions d'heures. Pour parvenir
à cet objectif, il a rappelé que le choix avait été
laissé aux officiers entre le paiement de ces heures, dans une limite de
100 heures en 2007 et 2008, ou une récupération du temps de
travail. Il a indiqué que 47 % des officiers avaient opté
pour le paiement des heures.
Il a déclaré que l'année 2008 serait, en
outre, marquée par la fusion de la direction de la surveillance du
territoire (DST) et de la direction centrale des renseignements
généraux (DCRG) dans une direction centrale du renseignement
intérieur (DCRI).
Alors que le ministère de l'intérieur, de
l'outre-mer et des collectivités territoriales envisage de recourir de
manière accrue à la vidéo-surveillance, M. Aymeri
de Montesquiou, rapporteur spécial, a approuvé le
développement de cette technologie, son déploiement devant
être respectueux des droits et des libertés individuelles. Il a
rappelé le rôle majeur qu'elle a joué, par exemple, dans
l'élucidation des attentats commis à Londres en 2005 et dans la
réactivité des forces de police anglaises face aux tentatives
d'attentats. Il a souligné que cette technologie permettait
également d'envisager des réductions d'effectifs
Il a indiqué que le programme « Gendarmerie
nationale » comportait, hors fonds de concours, 7,465 milliards d'euros de
crédits de paiement, soit un léger recul de 0,58 %, et que
le plafond d'emploi était, quant à lui, de 101.136 ETPT, en
diminution de 965 ETPT par rapport à 2007.
spécial, a souligné que le projet de loi de finances
pour 2008 était donc placé, pour la gendarmerie, sous le signe du
maintien de l'effort budgétaire et s'inscrivait dans la politique
générale de maîtrise des dépenses de l'Etat.
Rappelant certaines interrogations ayant trait au maintien du
statut militaire de la gendarmerie, il a précisé que celui-ci
n'était pas remis en cause et qu'il préservait son
attractivité. Il a considéré qu'un équilibre
relativement satisfaisant avait été atteint entre la police et la
gendarmerie.
Il a estimé que l'exécution de la LOPSI avait,
par ailleurs, permis une remise à niveau de la gendarmerie nationale, et
que le taux de réalisation finale de cette programmation en
matière d'emplois s'élevait à 86,4 %.
spécial, a, cependant, déploré qu'au cours de
l'exécution de la LOPSI, le fonctionnement courant ait été
privilégié au détriment de l'investissement, au, et qu'un
tel arbitrage hypothéquait l'avenir de la gendarmerie. Il a
indiqué que ce choix s'expliquait par la nécessité
d'apurer un stock de dettes relatives au paiement des loyers pour les casernes,
le poids de ce poste de dépense s'étant par ailleurs
trouvé mécaniquement alourdi par la dynamique à la hausse
de l'immobilier au cours des dernières années.
Il a relevé que plus de 70 % du parc domanial de
la gendarmerie avait plus de 25 ans. Il a souligné que ce parc souffrait
aujourd'hui d'un niveau de vétusté en décalage avec le
parc des collectivités territoriales ou le parc locatif hors caserne et
nécessitait une remise à niveau. A cet égard, il a rappelé que le financement du
développement et de la modernisation du parc immobilier de la
gendarmerie s'appuyait de manière croissante sur les partenariats
public-privé (PPP), via le recours à des opérations sur
bail emphytéotique administratif (BEA). Il a estimé que si ces
montages présentaient de nombreux avantages, ils induisaient
néanmoins un surcoût lié à la prime de
l'opérateur privé, d'autant plus élevée que la
concurrence était réduite dans ce secteur.
Enfin, il a souligné que l'exercice des missions
militaires hors du territoire national pesait significativement sur la
disponibilité de la gendarmerie mobile. Il a précisé qu'au
1er juillet 2007, la gendarmerie nationale déployait ainsi
502 militaires en opérations extérieures (OPEX), dont un escadron
de gendarmerie mobile au Kosovo (pour un coût total en 2007 de
7,8 millions d'euros) et deux en République de Côte d'Ivoire
(pour un coût de 6,6 millions d'euros).
Après que M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur
spécial, eut proposé à la commission d'adopter,
sans modification, les crédits de la mission «
Sécurité », un large débat s'est instauré. M. Jean Arthuis, président, s'est
félicité de la qualité du travail interministériel
effectué au sein de la mission « Sécurité », et
s'est interrogé sur la réponse pouvant être apportée
au problème posé par l'accumulation des heures
supplémentaires dans les rangs de la police nationale. Il a
estimé que les PPP représentaient un outil utile dans le contexte
de la nécessaire rénovation des casernes de gendarmes, mais que
le recours à ce type de montage impliquait de considérer les
loyers à payer comme des dettes à long terme.
spécial, a déploré l'insuffisance de concurrence
dans le secteur des PPP et a jugé qu'un quasi-monopole
prédominait dans ce domaine, avec pour conséquence un niveau de
prix élevé.
M. François Trucy a rappelé les
inquiétudes manifestées récemment par les gendarmes et a
souligné l'importance de ne pas remettre en cause leur statut militaire.
Il s'est, par ailleurs, interrogé sur les économies
réalisées grâce au rapprochement de la police et de la
spécial, a souligné les gains résultant de la
mutualisation des achats ainsi que la compatibilité désormais
assurée entre les systèmes de communication des deux forces. Il
s'est, en outre, félicité de l'évolution de l'état
d'esprit des deux corps, souvent opposés par le passé. A cet
égard, il a salué le rôle joué par les responsables
successifs de ces deux programmes.
M. Paul Girod s'est interrogé sur
l'intérêt de parler de vidéo-protection plutôt que de
vidéo-surveillance, terme longtemps connoté négativement,
et sur l'évaluation du patrimoine immobilier de cette mission. Il a, par
ailleurs, observé des variations importantes, d'une année
à l'autre, concernant les emplois crées au sein de cette
spécial, a indiqué qu'alors que Paris comptait à
peine un peu plus de 300 caméras, il en existait près de 30.000
à Londres, et que la vidéo-surveillance pouvait jouer un
rôle essentiel en matière de prévention. Il a reconnu que
le terme « vidéo-protection » pouvait effectivement rassurer
les citoyens. Il a, en outre, indiqué qu'un contrôle de gestion
avait été mis en place au sein de la gendarmerie afin de
procéder à une évaluation aussi précise que
possible du coût du parc immobilier.
Il a rappelé que les recrutements variaient
nécessairement en fonction des crédits disponibles et des
délais de formation dans les écoles. Il a, toutefois,
déploré que le niveau annuel des créations d'emplois
relevait encore trop souvent d'un pilotage à vue. Il a souligné
que l'efficacité des personnels était à privilégier
plutôt que leur nombre, tout spécialement dans un contexte
où la France présentait déjà des effectifs de
police et de gendarmerie élevés au regard du nombre
d'habitants.
M. Eric Doligé a insisté sur le
caractère indispensable de la création de logements pour les
gendarmes ainsi que sur les délais de construction
particulièrement longs de ces bâtiments. Dans cette perspective,
il s'est interrogé sur la capacité des collectivités
territoriales et de la gendarmerie à répondre aux situations
d'urgence.
spécial, a estimé que la vétusté du parc
immobilier de la gendarmerie imposait effectivement le rattrapage d'un retard
accumulé au cours des dernières années. Il a
indiqué que le projet de loi de finances pour 2008 comportait une
disposition permettant de proroger le dispositif ouvert par la LOPSI autorisant
les collectivités territoriales à contracter des BEA jusqu'au 31
décembre 2008.
M. Roland du Luart s'est interrogé
à propos du développement des PPP entre les collectivités
territoriales et des opérateurs privés en s'inquiétant de
la capacité de la gendarmerie à s'acquitter, auprès de ces
collectivités, des loyers correspondants aux bâtiments qu'elle
occupe.
Revenant sur la question du stock d'heures
supplémentaires payées, il a évoqué la question du
nombre d'heures réellement travaillées dans la police.
spécial, a indiqué que les retards considérables
pris en matière de règlement des loyers au cours de la
période passée pouvaient légitimement préoccuper
les conseils généraux et les communes participant à de
tels montages immobiliers. Il a, toutefois, rappelé que la prochaine
LOPSI permettrait probablement une meilleure programmation des investissements
et que les partenariats fondés sur l'expertise d'un opérateur
privé présentaient l'avantage de faciliter la prévision de
dépense. Il a, en outre, estimé que la qualité de la
signature de l'Etat permettait de lever tout doute sur les remboursements
futurs.
Concernant les heures supplémentaires, il a
souligné que 47 % des officiers de police avaient fait le choix
d'être payés plutôt que de se voir attribuer des
réductions du temps de travail, et que ce système donnait
satisfaction depuis 2007.
Il a rappelé que, dans le cadre d'un rapport
d'information, il avait demandé, en 2003, un audit sur le temps de
travail au sein du ministère de l'intérieur, mais qu'il
n'était pas certain que la durée effective du temps de travail
dans la police atteigne 35 heures. Il a, toutefois, insisté sur les
spécificités du métier de policier pouvant justifier une
durée de travail plus courte que la durée légale.
M. Philippe Marini, rapporteur
général, s'est interrogé sur le mode de
comptabilisation du stock d'heures supplémentaires qui
représentent une dette pour l'Etat. Il a, par ailleurs, observé
que la facturation des services rendus par la police et la gendarmerie, dans le
domaine de l'escorte et de la garde de détenus, pouvait
représenter un système à mettre également en oeuvre
dans le cadre des mesures de police judiciaire prescrites par les
magistrats.
spécial, a indiqué que le nombre d'heures
supplémentaires travaillées par les officiers de police se
chiffrait à 5,2 millions d'heures au total. M. Jean Arthuis, président, a
estimé qu'un tel stock correspondait probablement à une dette
s'élevant à 100 millions d'euros. Il a déploré que
cette dette n'ait pas été budgétisée et a
considéré qu'elle devrait faire l'objet d'une inscription au
passif de l'Etat.
spécial, a déclaré que la garde et l'escorte des
détenus mobilisaient près de 2.700 ETPT au sein de la police
nationale. Afin de limiter les transfèrements, il s'est prononcé
en faveur du développement de la vidéo-conférence et d'une
« magistrature ambulatoire », pouvant d'ailleurs être induite
par la réforme de la carte judiciaire.
M. Paul Girod a déploré les
pertes de temps considérables, pour des raisons de procédure,
dans le traitement des dossiers par les magistrats.
spécial, a estimé que la police et la gendarmerie ne
devaient être mises à contribution que pour la garde et l'escorte
des détenus les plus dangereux.
M. Jean Arthuis, président, a
souligné que le système de facturation interne proposé par
M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial, induirait un
mécanisme de régulation et donc un abaissement du coût
d'ensemble des transfèrements.
La commission a alors décidé de proposer
au Sénat d'adopter sans modification les crédits de la mission
Réunie le jeudi 22 novembre 2007, sous la
a confirmé sa position, après avoir pris acte des modifications
apportées par l'Assemblée nationale, et a adopté sans
modification l'article 48 octies.