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Pr�l�vements sociaux : les limites de l'attentisme
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TRAVAUX DE LA
Réunie le mardi 20 octobre 2009
sous la présidence de Muguette Dini, présidente,
la commission a procédé à l'examen du
rapport d'information d'Alain Vasselle, rapporteur
général, en vue de la tenue du
débat sur les prélèvements
obligatoires et leur évolution.
Vasselle, rapporteur
général, a d'abord rappelé que ce
débat, spécifique au Sénat, intervient, comme chaque
année, à la veille de l'examen des deux grands textes financiers
que sont le projet de loi de financement de la sécurité sociale
(PLFSS) et le projet de loi de finances (PLF). Il a un double avantage, celui
de permettre une vision d'ensemble des finances de l'Etat et de la
sécurité sociale et celui de se situer dans une perspective
pluriannuelle, aussi bien rétrospective que prospective, ce que
n'autorisent pas suffisamment les examens du PLF et du PLFSS pendant lesquels
l'attention est plus portée sur les mesures ponctuelles qu'ils
contiennent que sur les équilibres d'ensemble. L'année
dernière, le débat sur les prélèvements
obligatoires était couplé avec l'examen du projet de loi de
programmation des finances publiques, dans le contexte très incertain du
début de la crise économique. Cette année, il intervient
dans des circonstances très différentes. D'une part, le vent de
la crise est passé et il convient de faire le constat des
dégâts. D'autre part, les réflexions sur la sortie de crise
ont commencé et, même si le moment exact et l'ampleur du
redressement restent à ce jour inconnus, il n'est plus possible de
procrastiner : il est de la responsabilité des parlementaires,
comme de celle du Gouvernement, de commencer à anticiper les
décisions qui ne pourront être esquivées.
Deux idées force peuvent servir de cadre
général au débat : la première est que
l'ampleur inédite des déficits constitue une menace
avérée pour le système de protection sociale ; la seconde
est que les limites du report des difficultés actuelles sur les
générations futures sont atteintes. Alain
général, est alors revenu sur
l'évolution récente des prélèvements obligatoires.
Ceux-ci ont dépassé le seuil de 40 % du Pib en 1980 ;
ils ont ensuite régulièrement progressé et atteint un
niveau record entre 1998 et 2000, à plus de 44 % de la richesse
nationale ; ils ont baissé depuis lors et s'élèvent
au taux de 42,8 % du Pib en 2008. Pour 2009 et 2010, on attend une chute
sans précédent du niveau de ces prélèvements qui
pourraient s'établir à 40,7 % du Pib, soit une baisse de
plus de deux points de Pib en une seule année. Selon le Gouvernement,
environ deux tiers de cette baisse sont liés à l'évolution
spontanée des recettes, notamment fiscales, la chute de l'impôt
sur les sociétés contribuant à elle seule pour un point
à cette baisse ; le tiers restant est dû aux mesures
nouvelles prises dans le cadre du plan de relance pour lutter contre la crise
(baisses d'impôt sur le revenu, d'impôt sur les
sociétés et de TVA). Sur la partie
« sociale » de ces prélèvements qui en
représente plus de la moitié, 54 % exactement, les
évolutions sont moins prononcées, en raison d'un ralentissement
légèrement moindre des assiettes taxables - et notamment de
la masse salariale - par rapport au Pib. Les prélèvements
obligatoires des administrations de sécurité sociale seraient
donc stables en 2008 et 2009 à 22,2 % du Pib mais pourraient
baisser en 2010 à 21,8 % du Pib du fait d'une progression cette
fois-ci moindre de la masse salariale par rapport au Pib.
Ces résultats sont directement liés à
l'évolution économique, notamment à la croissance qui est
en recul de 2,25 % en 2009, tendance qui pourrait s'inverser en 2010, avec
une légère progression du Pib, de 0,75 %. Ils sont
également affectés par l'évolution de la masse salariale
qui baisse de 2 % en 2009 et serait toujours en retrait en 2010, de
0,4 % selon les prévisions gouvernementales ; c'est la
première fois qu'on observe deux années de suite une baisse de la
masse salariale. Si l'on compare ces données avec celles
observées en moyenne au cours des dix années
précédentes, ce sont plus de 21 milliards de recettes qui ne
sont pas au rendez-vous en 2009 et 2010, au seul titre des produits sur les
revenus d'activité, c'est-à-dire des cotisations sociales et
d'une très large part de la contribution sociale
généralisée (CSG). Les prélèvements sur les
revenus du capital sont également en forte baisse, de près de
20 %, soit une perte de 3,4 milliards d'euros. Seules les recettes
fiscales affectées à la sécurité sociale augmentent
légèrement. Le panier de recettes qui finance les
allégements généraux de charges sociales devrait
dégager un excédent de 600 millions d'euros en 2009 et,
peut-être, de plus d'un milliard d'euros en 2010. Le recul des
allégements du fait de la baisse de la masse salariale est en effet plus
prononcé que celui du panier qui comporte un certain nombre de taxes
dites comportementales, comme les droits sur les tabacs, ou la TVA sur les
produits pharmaceutiques, qui ne sont pas affectées par la mauvaise
conjoncture.
Au total, le ratio de couverture des dépenses par
les recettes se réduit considérablement puisqu'il passe, pour le
régime général, de près de 97 % en 2008
à 90,4 % en 2010, ce qui est une situation totalement
inédite et très éloignée du principe, inscrit dans
le code de la sécurité sociale, de l'équilibre de chacune
des branches de la sécurité sociale. Cette aggravation rapide du
déficit a conduit la commission des comptes de la sécurité
sociale à vouloir analyser plus avant la nature de ce déficit et
à chercher à en distinguer la part conjoncturelle et la part
structurelle. D'après ses estimations, plus des deux tiers du
déficit du régime général en 2010 seront d'origine
conjoncturelle, essentiellement au titre des pertes de recettes. Cela signifie
aussi que le déficit structurel de la sécurité sociale se
situe à environ 10 milliards d'euros, soit le niveau de
déficit enregistré chaque année depuis 2004. A l'avenir
toutefois, la distinction entre déficit structurel et déficit
conjoncturel présentera peu d'intérêt. En effet, même
en retenant l'hypothèse d'une croissance forte et
régulière assortie d'une bonne maîtrise des dépenses
de santé, le déficit annuel du régime
général restera fixé aux alentours de 30 milliards
d'euros jusqu'en 2013, ainsi que le montre l'annexe B du PLFSS pour 2010,
bâtie, comme chaque année, sur des hypothèses
particulièrement volontaristes, à savoir une croissance annuelle
du Pib de 2,5 % et de la masse salariale de 5 % à partir de
2011. Seules des mesures nouvelles significatives permettront donc une
réduction du déficit, le retour de la croissance étant
tout juste suffisant pour stabiliser le solde actuel. Dans l'immédiat, les déficits sans
précédent de 2009 et 2010, soit au total 56,3 milliards
d'euros, auxquels il faut ajouter un déficit cumulé du fonds de
solidarité vieillesse (FSV) de l'ordre de 7,5 milliards d'euros,
ont un corollaire : l'aggravation de la dette sociale. Pour l'instant,
cette dette est portée par l'agence centrale des organismes de
sécurité sociale (Acoss) et le restera tout au long de
l'année 2010, comme l'a confirmé le ministre des comptes publics.
C'est pourquoi le PLFSS prévoit un plafond d'emprunt de
65 milliards d'euros pour l'Acoss en 2010. Or, au-delà même
des risques financiers que cela comporte, le simple report du traitement de la
dette risque de le rendre plus coûteux et douloureux. En effet, la
reprise par la caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades), au
1er janvier 2011, des déficits sociaux de 2009 et 2010
exigera, conformément à la règle organique d'un transfert
simultané de ressources à la Cades pour faire face à la
charge de la dette transférée, une augmentation de la
contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS) de 0,54 point, soit
plus du doublement de son taux actuel de 0,5 %. Si l'on attend une
année supplémentaire, la reprise de dette devrait avoisiner les
100 milliards d'euros et il faudra alors porter la CRDS au taux de
1,44 %. Ces chiffres démontrent de façon évidente la
nécessité d'envisager sans plus tarder le traitement de la dette
sociale en cours d'accumulation. Aussi, en dépit du contexte actuel, il
paraîtrait normal qu'une reprise de dette par la Cades soit d'ores et
déjà mise en oeuvre et que les ressources nécessaires lui
soient transférées. La hausse de la CRDS qui devrait dans ces
conditions être votée pourrait éventuellement être
atténuée par un léger desserrement de la contrainte
liée à la durée de vie de la Cades, mais cela
nécessite une modification de la loi organique et exige, en tout
état de cause, un engagement fort du Gouvernement de ne pas à
nouveau reporter la dette sur les générations suivantes.
général, a ensuite indiqué qu'une fois
l'étape du traitement des déficits en cours franchie, reste la
question cruciale de la réduction des déficits des années
à venir, c'est-à-dire la recherche des moyens de financer le
maintien d'un haut niveau de protection sociale, tout en tenant compte du
montant déjà élevé des prélèvements
obligatoires et des contraintes de compétitivité d'une
économie ouverte.
La maîtrise des dépenses est
évidemment essentielle mais ce n'est pas l'objet du débat sur les
prélèvements obligatoires. Sur le plan des recettes, rares sont
ceux qui aujourd'hui excluent une hausse des prélèvements pour
faire face aux dépenses supplémentaires, notamment liées
au vieillissement de la population. Les décisions sur les
prélèvements de la sortie de crise et de l'après-crise
doivent donc être préparées dès à
présent. La priorité est de poursuivre
l'élargissement et la préservation de l'assiette des
prélèvements sociaux. Comme le rappelle
régulièrement la Cour des comptes, les meilleurs
prélèvements sont ceux qui ont une assiette large et des taux
bas. Cela signifie qu'en plus des mesures prévues par le PLFSS pour
2010, il faut continuer à réduire les « niches
sociales » et poursuivre l'idée d'un élargissement de
l'assiette du forfait social, créé l'année dernière
et doublé cette année, car plusieurs dispositifs en sont encore
exemptés. De même, des marges de manoeuvre peuvent sans doute
être trouvées dans la taxation des stock-options. Enfin, un
alignement au moins partiel de l'assiette de la CSG sur celle de la CRDS
pourrait rapporter plusieurs dizaines de millions d'euros. Pour mobiliser de nouvelles ressources, plusieurs pistes
peuvent être retenues. La première est un meilleur ciblage des
allégements de charges sociales dont le coût avoisine aujourd'hui
les 28 milliards d'euros ; de nombreuses propositions ont
été avancées et une réflexion est
engagée par le Gouvernement sur le sujet ; il pourrait d'ores et
déjà être judicieux de mettre en oeuvre ce que propose la
Cour des comptes, à savoir une annualisation du calcul des
allégements pour éviter certains contournements. La
deuxième piste est celle du développement des taxes
comportementales, que ce soient les droits sur les tabacs, qui n'ont pas
été augmentés depuis plus de deux ans ou les droits sur
les alcools, en particulier sur les alcools forts, en grande partie
importés et dont la consommation progresse fortement chez les jeunes. De
même, la création sans cesse repoussée d'une taxe
nutritionnelle aurait pourtant une grande utilité, tant en
matière de prévention que pour renforcer le financement de
l'assurance maladie : bien ciblée sur des produits néfastes sur
le plan diététique et n'étant pas de première
nécessité, elle pourrait avoir un rendement
appréciable.
Dans le contexte à la fois inédit mais aussi
très préoccupant des finances publiques et sociales, la
commission pourrait faire siens deux principes essentiels : l'interdiction
de continuer à transférer des prélèvements sociaux
aux générations futures par le maintien de déficits
structurels élevés et le biais d'une gestion
différée de la dette sociale ; la nécessité de
mobiliser sans tarder les prélèvements d'après-crise en
exploitant toutes les marges de manoeuvre et d'efficience encore disponibles
afin de préserver un modèle de protection sociale qui ne pourra
survivre qu'avec une volonté très affirmée de poursuivre
la politique de maîtrise des dépenses et de sauvegarde des
recettes de la sécurité sociale.
Autain a déploré
l'absence de règlement des déficits de 2009 et 2010 ainsi que le
choix fait par le Gouvernement d'une « politique au fil de l'eau
maîtrisée ». Il est paradoxal de constater le maintien
d'un déficit annuel supérieur à 30 milliards d'euros
jusqu'en 2013 au moment où les prélèvements obligatoires
accusent une forte baisse. Celle-ci témoigne de l'absence de
volonté du Gouvernement de lutter contre les déficits et de son
souci de privilégier la promesse présidentielle d'une baisse des
prélèvements obligatoires de quatre points d'ici à 2012.
Il n'est plus acceptable de continuer à reporter au lendemain des
déficits qui devraient être traités dès aujourd'hui.
Par ailleurs, le crédit d'impôt recherche dont
bénéficient largement les laboratoires pharmaceutiques n'a pas
atteint ses objectifs puisque la part de la recherche-développement dans
le Pib français a baissé au cours des dernières
années. Enfin, il a souhaité connaître l'avis du rapporteur
général sur le bouclier fiscal et la proposition émise
à l'Assemblée nationale d'une fiscalisation des indemnités
journalières d'accidents du travail.
Fischer s'est interrogé
sur l'évolution des dépenses de protection sociale. Il a fait
état d'un accroissement des charges toujours plus important pesant sur
les ménages et demandé des précisions sur la
répartition actuelle des prélèvements entre les
entreprises et les ménages.
Daudigny a relevé l'absence de cohérence
entre le principe régulièrement affirmé par le
Président de la République d'une opposition à toute
augmentation d'impôt et les propositions faites par le rapporteur
général pour mobiliser de nouvelles ressources au profit de la
sécurité sociale.
Laménie est convenu de
la très grande difficulté de trouver des solutions
adaptées pour réduire les déficits et faire face aux
dépenses liées à l'accroissement de l'espérance de
vie. La proposition du rapporteur général de créer une
taxe nutritionnelle est une piste intéressante.
David a une nouvelle fois regretté la
brièveté de l'audition des ministres concernés par le
PLFSS. Elle a demandé des précisions sur la taxation des
retraites chapeau et des stock-options.
Muguette
Dini, présidente, a
également fait état du caractère insatisfaisant de
l'audition commune des ministres responsables du PLFSS et indiqué son
souhait de procéder à des auditions individuelles des ministres
l'année prochaine.
Teulade a estimé qu'il serait
préférable de parler d'investissements plutôt que de
charges en matière de sécurité sociale. Il a jugé
indispensable de revenir sur le nombre excessivement élevé de
niches fiscales. En tout état de cause, aucune réforme ne pourra
se faire sans l'accord de l'ensemble des acteurs concernés. La
principale difficulté résulte de la nécessité de
concilier deux démarches contradictoires : celles d'un
système dont les prescriptions sont libérales mais les
prestations socialisées. Il est regrettable que les lois qui ont
tenté cette conciliation n'aient jamais été
appliquées.
Le Menn a considéré que les solutions
préconisées ne sont pas à la hauteur des enjeux. Face
à l'importance du déficit, il faut aujourd'hui revoir le
compromis de 1945, se poser les questions essentielles et refonder le mode de
financement de la sécurité sociale, notamment en cherchant
à spécialiser certaines ressources selon les branches. Il est
impératif d'épargner les générations futures, ce
qui peut signifier une augmentation de la CSG et la mobilisation d'un
impôt complémentaire pour apurer le passé. La
maîtrise médicalisée des dépenses doit être
poursuivie mais à bon escient. Or, à titre d'exemple, ramener le
taux de remboursement d'un certain nombre de médicaments de 35 %
à 15 % n'a pas de sens car, si les médicaments n'apportent
aucun service médical, il n'y a pas lieu de les rembourser du tout. Alain
général, a d'abord insisté sur le
rôle du Sénat, dont l'expertise est reconnue, dans l'analyse et
les propositions en matière de finances sociales. Certes, ses propos
sont parfois différents de ceux du ministre des comptes publics mais, en
adoptant un comportement cohérent et responsable, il a permis au
Sénat d'être à l'initiative de plusieurs mesures
importantes au cours des dernières années, même si, lors de
leur première présentation, elles ont souvent été
écartées par le Gouvernement ou l'Assemblée nationale.
Il a ensuite souligné l'effet purement
mécanique de la crise sur l'accroissement actuel des déficits et
la baisse des prélèvements obligatoires. Le déficit
structurel de 10 milliards d'euros aurait sans doute été
bien plus élevé si tous les gouvernements qui se sont
succédé depuis une quinzaine d'années n'avaient pas agi
pour maîtriser les dépenses. Des marges de progrès sont
d'ailleurs encore possibles, par exemple à l'hôpital.
L'idée d'extraire du bouclier fiscal la CSG et la CRDS peut certainement
se défendre mais cela doit se faire dans le cadre d'une réflexion
plus globale sur les prélèvements fiscaux et sociaux. La question
de la fiscalisation des indemnités journalières d'accidents du
travail doit être examinée en fonction de la situation du
salarié : s'il touche la totalité de son salaire, il n'y a
pas de raison qu'il ne soit pas fiscalisé, si ce n'est pas le cas, une
réflexion plus approfondie est nécessaire. Le crédit
impôt recherche est du domaine de la loi de finances. Les conclusions du
rapport demandé par le Gouvernement sur la taxe nutritionnelle
étaient mitigées mais il serait certainement utile de se pencher
à nouveau sur le sujet. Dans le PLFSS, les taux de
prélèvement applicables à la contribution employeur aux
retraites chapeau sont doublés ; il est sans doute possible d'aller
un peu plus loin dans l'aménagement de ce régime, ainsi que dans
la taxation des stock-options. Une augmentation des prélèvements
sera inévitable si l'on veut maintenir le niveau actuel de protection
sociale, sauf à déplacer les curseurs entre les
différentes parties prenantes.
About a rappelé que le crédit d'impôt
recherche a été créé en 1983 et que la loi de
finances pour 2008 l'a réformé. Revenir sur le pacte social de
1945 est sans doute une nécessité de même que
l'évolution vers la mise en oeuvre d'un bouclier sanitaire et
l'acceptation de restes à charge liés au niveau des revenus.
Autain a fait état de sa
totale opposition à la remise en cause du pacte social de 1945.
La commission a alors adopté les
conclusions du rapporteur général et autorisé la
publication du présent rapport d'information.