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Questions d'Europe
Politique et démocratie	Question d'Europe n°78
Le traité réformateur : vers une Union européenne politique?
05/11/2007Résumé : L'accord des 27 chefs d'Etat et de gouvernement sur le Traité réformateur a permis à l'Union européenne de sortir de l'impasse institutionnelle dans laquelle elle se trouvait. Désormais, une " politisation " de l'Union est nécessaire, c'est-à-dire une évolution vers un système qui donne plus de place aux processus politiques et à l'arbitrage des citoyens européens. Cette politisation doit répondre à un double changement de nature de l'Union : l'extension de l'intégration européenne à des domaines plus politiques et les élargissements de 2004-07. Ce double changement implique un changement de méthode, notamment en politisant les règles du fonctionnement institutionnel de l'Union. De nouvelles procédures doivent être mises en œuvre : renforcement des prérogatives du Parlement européen, Commission européenne plus restreinte, droit d'initiative populaire, mise en place de nouveaux postes à forte dimension politique comme ceux du Président du Conseil ou du Haut représentant pour la politique étrangère. Autant de mesures qui figurent dans le Traité réformateur et qui marquent indubitablement le début d'un processus de politisation ne demandant qu'à se poursuivre.	Introduction
Les référendums français et néerlandais sur le projet de Constitution européenne au printemps 2005 ont mis en évidence la persistance de la légitimation par les résultats faisant l'économie du recours à des formes de légitimité plus politiques. Or, la logique de ce mode de légitimation produit des effets qui sont loin d'être négligeables sur la capacité du système politique de l'Union européenne à convaincre les citoyens du bien-fondé et de la validité des décisions prises et des actions conduites. Si ces formes de légitimation fonctionnalistes pouvaient être justifiées dans la période initiale de la construction européenne, il semble que le changement de nature de l'Union implique de changer de méthode et de renouer le fil de la figure oubliée de la légitimité démocratique [1]. Ce seul constat est pourtant insuffisant et répondre à cette crise de légitimité suppose aussi de réunir les conditions permettant de mettre en place et rendre disponibles les moyens du débat politique sur les orientations qu'il convient de prendre et sur lesquelles les citoyens doivent avoir au moins le sentiment de pouvoir peser. Ici se pose précisément la question de la " politisation " de l'Union [2].
Dans le droit fil de certains travaux récents, quoique minoritaires [3], il nous semble que l'une des leçons à tirer de la réforme institutionnelle de ces dernières années réside précisément dans le besoin de politiser le système de l'Union européenne afin de l'adapter au changement de nature que cette dernière connaît depuis le début des années 90, sous le double effet de l'élargissement à de nouveaux Etats membres et de nouveaux objectifs qui sont de manière croissante de nature politique, au moins depuis le traité de Maastricht. Nous entendons par " politisation de l'Union européenne " l'évolution de celle-ci vers un système qui donne plus de place aux processus politiques, un système dans lequel l'idée des choix ouverts et évoluant dans le temps l'emporte sur celle d'un consensus inévitable ; où le débat politique, arbitré par les électeurs, l'emporte à la gestion technocratique impulsée et légitimée par des experts ; enfin, un système dans lequel un fil direct relie la ligne politique de l'Union à la volonté des électeurs exprimée lors des élections européennes.
C'est dans cette perspective qu'il est intéressant de comprendre le sens des tentatives de réforme des institutions communautaires que connaît l'Union depuis plus de 10 ans avant même d'évaluer le " traité réformateur ", sur lequel un accord vient d'être obtenu au Conseil européen de Lisbonne, à l'aune de l'exigence de politisation du système institutionnel communautaire.
I- Politisation de l'enjeu et de la méthode a - Enjeux de la réforme institutionnelle – mise en perspective politique Avec le traité de Maastricht, l'intégration européenne a changé de nature ; plus précisément, elle a passé un cap dans le développement de certains de ses aspects, présents dès le traité de Paris sur la CECA, mais assez largement marginalisés au cours des années 60 et 70, sous l'influence de la France gaulliste. En effet, l'ambition d'une intégration politique, présente chez les " pères fondateurs " [4], est réaffirmée à Maastricht, notamment à travers trois éléments nouveaux : l'instauration d'une citoyenneté européenne, la mise en place d'une politique étrangère et de sécurité commune, et le lancement du projet d'une Union monétaire.
Le double changement de nature de l'Union européenne
La citoyenneté, la politique étrangère et la défense, la monnaie : voilà des concepts et des réalités intimement liés à la notion de souveraineté et donc, par définition, essentiellement politiques. On a pu prétendre que la mise en place d'un marché unique ou d'une politique agricole commune relevaient de décisions techniques que l'on peut confier aux experts et aux diplomates. Ce qui est déjà discutable ! En tout état de cause, personne ne peut raisonnablement prétendre que les trois apports fondamentaux du traité de Maastricht puissent être considérés comme des matières techniques, propices à une gestion technocratique. Les peuples ne s'y sont pas trompés : le processus de ratification du traité de Maastricht constitue le moment historique où le débat politique sur les enjeux européens fait irruption dans de nombreux espaces publics nationaux.
Deux séries de raisons sont à l'origine de cette transformation. La première relève des symboles : en étendant l'intégration européenne sur les domaines précités, on touche à des symboles facilement identifiables et importants aux yeux des citoyens. Dire aux ressortissants des Etats membres qu'ils sont tous des concitoyens européens, dotés de certains droits, n'a pas la même valeur symbolique ni la même capacité mobilisatrice que la fixation d'un quota laitier. Afficher l'ambition d'une politique étrangère européenne risque de parler davantage au commun des Européens qu'un débat sur l'harmonisation de telle norme technique. Le poids symbolique de la monnaie et son omniprésence dans la vie quotidienne ne sont pas à démontrer.
Mais ceci entraîne d'autres conséquences directes : ces sujets font entrer l'Union dans des domaines politiques, donc complexes et conflictuels. L'essence même de la politique, c'est la compétition permanente et ouverte entre des choix, fondés sur des systèmes de valeurs différents. Il n'y a pas de réponses définitives et uniques. Or, de ce point de vue, la construction européenne a été construite comme une entité essentiellement apolitique, pour ne pas dire antipolitique. La culture du consensus, le rôle de la Commission, dont les membres tirent leur légitimité essentiellement de leur expertise et de leur stature européenne, la dimension intergouvernementale, la logique d'une irréversible marche en avant qu'exprime bien le terme " acquis communautaire " - tout cela démarque les processus communautaires du fonctionnement politique, propre à la culture démocratique des Etats membres. Il n'est pas déraisonnable de supposer qu'il peut y avoir une position de tel ou tel Etat membre, stable et durable, sur un enjeu relativement technique, comme des normes concernant tel ou tel produit industriel. Mais peut-on faire le même postulat en politique étrangère, où in fine l'enjeu peut être celui d'un choix entre la paix et la guerre ? Est-il possible de donner aux Européens le titre de " citoyens de l'Union ", sans les impliquer dans les choix que cette dernière doit faire, ce qui entraîne à son tour un fonctionnement de nature politique ? La question de la légitimité démocratique est inévitablement posée.
Parallèlement à cette extension de l'intégration européenne sur les domaines politiques, un autre processus a rendu nécessaire une réforme institutionnelle : l'élargissement aux pays d'Europe centrale et orientale. A la question de la légitimité démocratique s'ajoute celle de l'efficacité d'une Union européenne plus vaste et moins homogène.
L'effet de l'élargissement de 2004-07 ne saurait pas d'ailleurs se réduire à une simple question quantitative : l'analyse de la pratique institutionnelle de la période 2004-07 démontre la fragilité du raisonnement simpliste qui consiste à dire que ce qui fonctionnait bien à 6 et encore à peu près bien à 12 ou 15, ne peut plus fonctionner à 25 ou 27. Il s'avère que l'Union à 27 ne fonctionne pas forcément moins bien que l'UE à 15 [5]. Un exemple révélateur est fourni par la comparaison des résultats des Conférences Intergouvernementales (CIG) de 2000 (à 15) et de 2004 (à 25). L'élargissement à 12 nouveaux Etats membres apporte un changement qualitatif qui renforce la politisation des enjeux. Les différences entre les cultures politiques ou encore entre les mémoires collectives des pays " occidentaux " et les pays " postcommunistes " lancent de nouveaux défis à l'Union. Les compromis techniques ne suffisent pas : il est nécessaire de chercher d'abord de nouvelles synthèses politiques. Les débats actuels autour des questions énergétiques et des relations avec la Russie illustrent bien cette transformation.
Le changement de nature de l'intégration européenne au cours des années 90 est double, conséquence à la fois du choix de l'approfondissement et de l'élargissement. Or, il est à la fois révélateur et regrettable que ces deux évolutions n'aient pas été prises en compte avec la même intensité et lucidité. L'impératif de l'efficacité a trouvé de nombreux avocats et il a constitué un leitmotiv des CIG de 1996, 2000, 2004 ou encore 2007. Par contre, l'impératif de mise en adéquation des méthodes (apolitiques) et des enjeux (de plus en plus politiques) est en général contourné ou traité de manière subsidiaire.
Qu'est ce que la politisation de l'Union européenne ? Le changement de nature de l'intégration européenne implique un changement de méthode. La " méthode Monnet ", la logique du " spill over ", a été efficace et nécessaire pour lancer le processus d'intégration. Sa légitimité n'a guère été interrogée avant la politisation des enjeux suite au traité de Maastricht. Or, elle devient inefficace, voire contre-productive, lorsqu'elle s'attaque à des questions fondamentalement politiques.
Nous préconisons une politisation progressive du fonctionnement de l'Union européenne qui permette d'assumer une fois pour toutes le caractère politique des choix qui doivent être faits au sein de l'Union. Cette politisation nous apparaît comme le chemin le plus sûr pour rapprocher l'Union de ses citoyens et pour en finir avec l'Europe bouc émissaire de ces mêmes gouvernements qui la façonnent.
Le terme de " politisation " est à mettre en relation avec celui de " démocratisation ". Même s'ils sont distincts, ils se rejoignent largement. Si les institutions communautaires bénéficient d'une légitimité institutionnelle de type démocratique, quoique sous des formes différentes [6], cette légitimité s'avère néanmoins insuffisante.
Elle est d'abord insuffisante en raison de la disproportion flagrante entre les choix éminemment politiques que les institutions communautaires doivent désormais assumer et la faiblesse du lien direct entre celles-ci et les choix électoraux des citoyens. Les institutions communautaires ne sont pas soumises à l'obligation de rendre compte directement aux citoyens à travers le mécanisme démocratique par excellence que sont les élections. Or, l'un des éléments majeurs du fonctionnement des démocraties modernes est la possibilité pour les citoyens de sanctionner directement le pouvoir au moment des élections, en imposant une alternance politique. Ce mécanisme n'existe guère au niveau communautaire, en raison du caractère indirect de la légitimité démocratique de la Commission et de l'acteur prépondérant que reste le Conseil des ministres.
Cette disproportion implique aussi un manque d'efficacité. Un pouvoir qui doute de sa légitimité peut-il être efficace ? L'action de l'Union européenne est constamment