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(Nouveau) Point sur l’union bancaire
MEMO/12/478
Bruxelles, le 22 juin 2012
(Nouveau) Point sur l’union bancaire La Commission estime qu’il convient de définir une vision claire à plus long terme sur le devenir de l’union économique et monétaire, afin de guider les réformes et les décisions que l’UE et ses États membres doivent mettre en œuvre pour être en mesure de relever les défis actuels.
Aussi la Commission a-t-elle poussé dans le sens d’une plus grande intégration économique, complémentaire de l’union monétaire, comme l’un des remèdes à la crise que nous traversons. C’est dans ce contexte qu’elle plaide pour une union bancaire. L’union bancaire européenne ne prendra pas, pour le moment, la forme d’un nouvel instrument juridique. Elle procède plutôt de la vision politique d’une plus grande intégration de l’UE, qui s’appuierait sur les mesures majeures prises récemment pour renforcer la réglementation du secteur bancaire et irait encore au-delà. L’idée d’une union bancaire a été avancée par le Président Barroso lors du dernier Conseil européen informel, qui s’est tenu le 23 mai dernier. Elle est, depuis lors, au cœur du débat politique et figure au rang des priorités du prochain Conseil européen. Nous ne pourrons toutefois récolter tous les fruits d’un approfondissement de l’union économique et monétaire et de la création d’une union bancaire que si nous mettons parallèlement en place une union budgétaire.
Le président du Conseil européen présentera un rapport établi en étroite collaboration avec le président de la Commission européenne, le président de l’Eurogroupe et le président de la Banque centrale européenne lors du prochain Conseil européen (les 28 et 29 juin). L’élaboration de ce rapport sera l’occasion de discuter, de manière approfondie, de ce que doivent être les principaux éléments constitutifs d’une intégration économique et monétaire plus poussée, et notamment d’une union bancaire et budgétaire, et de convenir des méthodes de travail à appliquer.
Une fois qu’un accord politique aura été trouvé sur la vision proposée, la Commission proposera les mesures nécessaires à sa mise en œuvre. Elle pourrait soumettre des propositions dès l’automne 2012. Elle souhaiterait, par ailleurs, que le Conseil et le Parlement européen accélèrent leur processus décisionnel sur les propositions législatives clés déjà en cours d’examen.
1. Réglementation bancaire européenne: ce que nous avons fait
Depuis le début de la crise, la Commission a présenté une trentaine de propositions pour améliorer la réglementation du système financier, au profit de l’économie réelle. C’est une base solide pour aller plus loin encore, en direction de la création d’une union bancaire. La Commission a aussi contribué à renforcer la stabilité financière dans le secteur bancaire par sa politique de contrôle des aides d’État et par différents programmes de stabilité et d’ajustement.
Plus précisément, elle a pris les mesures suivantes. 1.1 Mesures en faveur d’une surveillance bancaire plus intégrée Une architecture de surveillance a été mise en place au niveau de l’UE avec la création, le 1er janvier 2011, de trois autorités européennes de surveillance (AES): l’Autorité bancaire européenne (ABE), chargée de la surveillance des banques, et notamment de la supervision des recapitalisations bancaires;
l’Autorité européenne des marchés financiers (AEMF), chargée de la surveillance des marchés de capitaux;
et l’Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles (AEAPP), chargée de la surveillance du secteur de l’assurance. Les autorités nationales de surveillance des 27 États membres de l’UE sont représentées dans chacune de ces trois autorités. Le rôle de ces dernières est de contribuer à l’élaboration d’un corpus de règles unique pour la réglementation financière en Europe (on parle de «règlement uniforme»), de résoudre les problèmes qui se posent entre plusieurs États membres, de prévenir l’accumulation des risques et d’aider à rétablir la confiance. Chacune a une mission particulière. Par exemple, l’AEMF surveille les agences de notation de crédit au niveau de l’UE, tandis que l’ABE et l’AEAPP soumettent leurs secteurs respectifs à des «tests de résistance». L’ABE supervise également le processus en cours de recapitalisation des banques européennes. En cas d’urgence, l’AEMF peut, quant à elle, interdire des produits qui menacent la stabilité de l’ensemble du système financier.
Un Comité européen du risque systémique (CERS) a en outre été créé pour assurer la surveillance macroprudentielle du système financier de l’Union.
Cette nouvelle architecture de surveillance financière est en place depuis novembre 2010.
L’ABE a bien travaillé et rapidement assis sa crédibilité de nouvelle autorité. Ses mérites doivent toutefois être appréciés dans le cadre contraignant des règles convenues entre le Conseil et le Parlement européen. Aujourd’hui, la plupart des pouvoirs, en matière de surveillance des banques, restent aux mains des autorités nationales de surveillance, l’ABE jouant un simple rôle de coordination. Pour l’avenir, il est clair qu’il faudra créer des pouvoirs de surveillance directe au niveau de l’UE.
Pour plus d’informations sur la surveillance financière, voir MEMO/10/434.
1.2 Renforcer le système bancaire…
… en veillant à une meilleure capitalisation des banques:
Les établissements bancaires sont entrés dans la crise avec des fonds propres insuffisants, tant quantitativement que qualitativement, ce qui a contraint les autorités nationales à leur accorder un soutien sans précédent. Par la proposition qu’elle a présentée en juillet dernier sur la capitalisation bancaire («CRD IV»), la Commission a lancé le processus de mise en œuvre, dans l’Union européenne, des nouvelles normes internationales sur les fonds propres des banques convenues au niveau du G20 (plus connues sous le nom d’«accord de Bâle III»). L’Union européenne est leader en ce domaine, puisqu’elle va appliquer ces règles à plus de 8 000 banques, pesant pour 53 % dans le total des actifs mondiaux. La proposition de la Commission est actuellement en discussion au Conseil et au Parlement européen, et la Commission espère qu’un accord sera trouvé prochainement.
La Commission veut, par ailleurs, mettre en place un cadre de gouvernance donnant aux autorités de surveillance nationales de nouveaux pouvoirs, qui leur permettraient de contrôler plus étroitement les banques et de prendre des mesures, éventuellement de sanction, lorsqu’elles détectent des risques – par exemple, limiter le crédit lorsqu’une bulle semble se former. Les autorités européennes de surveillance interviendraient dans certains cas, par exemple, en cas de désaccord entre plusieurs autorités nationales concernées par un même problème.
Pour plus d’informations sur les mesures arrêtées par l’UE en matière de capitalisation bancaire, voir IP/11/915.
… en facilitant la restructuration du secteur bancaire: Parmi les mesures requises des États membres pour l’octroi d’une aide financière internationale, d’importantes conditions ont trait au secteur financier. En ce qui concerne le secteur bancaire, les mesures requises consistent, d’une part, à procéder à la liquidation ordonnée des établissements qui ne sont pas viables et, d’autre part, à restructurer ceux qui le sont. Parmi les initiatives qui ont été prises, on citera aussi le relèvement des exigences de fonds propres et la recapitalisation des banques, la conduite de tests de résistance, la fixation d’objectifs de désendettement et le renforcement du cadre réglementaire et prudentiel. Si ces mesures de stabilisation ne sont pas propres aux pays sous programme, c’est dans le cadre d’une aide financière internationale qu’elles sont le plus aisément mises en œuvre. On rappellera en outre que les États membres de la zone euro qui ne sont pas sous programme peuvent bénéficier de prêts du Fonds européen de stabilité financière (FESF) dans le but spécifique de recapitaliser leurs établissements financiers. Ces prêts sont assortis de conditions appropriées, à la fois propres à chaque établissement concerné et de nature horizontale, y compris la réforme structurelle du secteur financier national.
Les restructurations d’établissements spécifiques prévues dans un programme sont indissociables du respect des conditions liées aux règles de l’UE en matière d’aides d’État.
Exemples concrets de mesures ciblant le secteur bancaire prises dans le cadre de programmes d’ajustement macroéconomique ou de programmes de soutien à la balance des paiements
En Grèce, 50 milliards d’euros ont été alloués au Fonds hellénique de stabilité financière aux fins de la recapitalisation des banques. Au Portugal, les 12 milliards d’euros du dispositif de soutien à la solvabilité des banques ont été réservés sur un compte dédié auprès de la banque centrale.
En ce qui concerne les pays non membres de la zone euro qui ont bénéficié d’un soutien à leur balance des paiements, la Lettonie a aussi reçu, dans le cadre du programme convenu avec elle, une enveloppe de 600 millions d’euros pour l’aide aux banques. Si ces ressources financières font partie intégrante des paquets d’aide financière internationale, la contribution décisive de cette aide à la stabilisation du secteur financier est le résultat des restructurations bancaires impulsées par ces programmes.
Pour plus d’informations sur les programmes, voir:
http://ec.europa.eu/economy_finance/eu_borrower/greek_loan_facility/index_en.htm http://ec.europa.eu/economy_finance/eu_borrower/portugal/index_en.htm http://ec.europa.eu/economy_finance/eu_borrower/balance_of_payments/latvia/latvia_en.htm … en renforçant la protection des dépôts bancaires:
En vertu de la législation de l’UE, les dépôts bancaires, dans n’importe quel État membre, sont déjà garantis à concurrence de 100 000 euros par déposant en cas de défaillance d’une banque. Du point de vue de la stabilité financière, cette garantie permet de prévenir les graves conséquences économiques qu’entraîneraient des retraits massifs effectués dans la panique par les déposants. En juillet 2010, la Commission a proposé d’aller plus loin, en harmonisant et en simplifiant les dépôts protégés, en raccourcissant les délais de remboursement et en améliorant le financement des systèmes de garantie des dépôts, notamment par la mise en place d’un financement ex ante et d’une facilité d’emprunt mutuel de caractère contraignant pour les prêteurs – l’idée étant que, si un système national de garantie des dépôts a épuisé ses ressources, il peut emprunter auprès des autres systèmes nationaux. Ce serait la première étape vers la mise en place d’un système de garantie des dépôts à l’échelle de l’UE. Cette proposition est encore discutée par le Conseil et le Parlement européen en seconde lecture. La Commission invite ici les législateurs à accélérer le processus de codécision et à retenir l’idée d’une facilité d’emprunt mutuel.
Dans leur gestion d’un certain nombre de crises bancaires au cours des dernières années, les autorités nationales ont souvent converti la banque défaillante en une nouvelle structure, à laquelle étaient transférées certaines fonctions critiques comme la garde des dépôts. Ce mécanisme de résolution permet de préserver l’accès des déposants à leur épargne (dans le cas de Northern Rock, par exemple, l’établissement a été scindé en une banque saine, qui a repris les dépôts et les prêts hypothécaires productifs, et une structure de défaisance, chargée de liquider les prêts improductifs).
Pour plus d’informations sur la proposition de la Commission de système européen de garantie des dépôts, voir IP/10/918.
… en calibrant le contrôle des aides d’État: Comment la Commission a-t-elle contrôlé les aides d’État accordées aux banques durant la crise?
Lorsque les marchés financiers étaient au bord de l’effondrement, le réflexe naturel de certains décideurs politiques a été de passer outre nos règles communes pour agir unilatéralement. Sans une forme ou une autre de coordination à l’échelle de l’UE, nous aurions pu assister à une course aux subventions, à des transferts massifs de capitaux d’un pays à l’autre et sans doute à la fin du marché intérieur tel que nous le connaissons.
Néanmoins, nous avons su mettre rapidement en place un régime de crise. La Commission a publié, dès l’automne 2008, des orientations expliquant aux États membres comment aider les banques ou les entreprises en difficulté, tout en respectant les règles de l’UE sur les aides d’État. Ces orientations étaient fondées sur l’article 107, paragraphe 3, point b), du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, qui autorise les aides d’État visant à remédier à une grave perturbation de l’économie d’un État membre.
Une première communication, adoptée en octobre 2008, énonçait les principes fondamentaux que devaient respecter les régimes d’aide, à savoir limiter les aides dans leur durée et leur portée, veiller à ce qu’elles ne soient pas réservées aux seules banques nationales et éviter que les banques bénéficiaires ne puissent étendre leurs activités de manière déloyale, du seul fait des aides publiques qu’elles auraient reçues (voir IP/08/1495). Le plan irlandais d’aide aux banques est un bon exemple: ce plan a été modifié de manière à assurer une couverture non discriminatoire des banques présentant une importance systémique pour l’économie irlandaise, indépendamment de leur origine (voir IP/08/1497). Ont ensuite suivi, en décembre 2008, une communication sur la recapitalisation des banques, qui prenait acte de la nécessité de cette recapitalisation pour régler les problèmes de solvabilité et d’accès de l’économie réelle au crédit (voir IP/08/1901) et, en février 2009, une communication sur les actifs dépréciés, qui proposait un cadre pour traiter le problème des actifs toxiques (voir IP/09/322). Enfin, en juillet 2009, la Commission a adopté une communication sur la restructuration des banques, qui apportait des clarifications sur la manière dont elle examinerait les aides accordées à cet effet, l’objectif étant de rendre les banques viables à long terme, de leur faire assumer une part équitable du coût de leur sauvetage et d’atténuer les distorsions de concurrence induites par l’octroi d’aides massives (voir IP/09/1180). Depuis le 1er janvier 2011, toute banque qui sollicite une aide d’État sous forme de mesures de recapitalisation ou de reprise d’actifs dépréciés (et non plus seulement les banques en difficulté, comme dans le passé) doit soumettre un plan de restructuration.
Les exemples de KBC (voir IP/09/1730) et de Lloyds (voir IP/09/1728) illustrent comment la restructuration de banques importantes a été guidée par ces règles.
Quelle a été la pratique de la Commission jusqu’à présent?
Dans son contrôle des aides d’État accordées aux banques, la Commission a, de facto, agi comme une autorité de gestion et de résolution des crises au niveau de l’UE, s’employant à remédier aux problèmes structurels que connaissaient déjà de nombreuses banques bien avant la crise. Notre travail est guidé par trois grands objectifs: sauvegarder la stabilité financière, préserver l’intégrité du marché intérieur et garantir le retour à la viabilité à long terme des banques aidées. Les restructurations que nous avons demandées reposent sur trois principes: que la banque retrouve sa viabilité à long terme sans nouvelle aide d’État, que la banque, ses actionnaires et les détenteurs de capital hybride contribuent à assumer le coût de sa restructuration et que les distorsions de concurrence induites par l’aide soient atténuées. Nous avons, par exemple, demandé à certaines banques de renoncer à des modèles d’entreprises non tenables, parce que fondés sur un endettement excessif et une dépendance excessive à l’égard des financements de gros à court terme. Dans d’autres cas, nous avons exigé une réduction de la taille des activités et une simplification des structures de la banque. Enfin, lorsqu’il était clair qu’une banque ne pourrait redevenir viable, sa liquidation ordonnée a été organisée. Dans tous les cas, nous demandons aux banques de rembourser l’aide qu’elles ont reçue de leur gouvernement. Cette condition est fondamentale, parce qu’elle supprime l’aléa moral et limite le coût supporté par le contribuable.
Pour citer quelques exemples, ces principes ont conduit à la restructuration en profondeur et au démantèlement partiel de banques telles qu’Hypo Real Estate (voir IP/11/898), Kommunalkredit (voir IP/11/389) et Northern Rock (voir IP/09/1600). Dans le cas de certaines Landesbanken (banques régionales) allemandes, telles que LBBW (voir IP/09/1927) et HSH (voir IP/11/1047), un modèle d’entreprise non viable a été abandonné au profit d’un recentrage sur le cœur de métier. Dans le cas de WestLB, dont la viabilité ne pouvait être rétablie, le résultat a été une liquidation ordonnée (voir IP/11/1576). À d’autres occasions, les gouvernements ont dû assumer les conséquences de décisions commerciales malavisées prises par des banques d’importance systémique. Dans ces cas, comme avec ING et Commerzbank (voir IP/09/711), nous avons exigé une réduction de la taille des activités et une simplification importante des structures de la banque.
Combien de temps le régime de crise pour les aides d’État au secteur financier s’appliquera-t-il? Que se passera-t-il ensuite?
Durant la crise, le contrôle des aides d’État a toujours eu deux objectifs: d’abord, éteindre l’incendie; ensuite, préparer l’après-crise. Depuis le début, nous avons imposé des conditions de restructuration qui visaient à stabiliser les marchés financiers et à aider les banques à se remettre à financer l’économie réelle. Ces conditions prévoient notamment que les banques rémunèrent et, à terme, remboursent les aides publiques qu’elles ont reçues et que leurs actionnaires et les détenteurs de capital hybride supportent une part équitable du fardeau, de façon à supprimer l’aléa moral.
Fin 2011, nous nous préparions à abandonner le régime de crise au profit de règles d’après-crise de caractère plus permanent. Mais la résurgence des tensions sur les marchés nous a conduits à maintenir ce régime en 2012 et à proroger les quatre communications sur le secteur bancaire, à quelques modifications près. Le principal objectif était de garantir une rémunération adéquate des États membres lorsque ceux-ci décident, comme ce sera vraisemblablement de plus en plus le cas, de recapitaliser leurs banques en recourant à des instruments comme les actions ordinaires, dont la rémunération n’est pas fixée à l’avance. Un changement de méthode a aussi été convenu en ce qui concerne la rémunération des garanties accordées pour les besoins de financement des banques – soit la majeure partie des aides consenties à ce jour – afin de garantir que les rémunérations versées par les banques reflètent leur risque intrinsèque, plutôt que le risque lié à l’État membre concerné ou au marché dans son ensemble (voir IP/11/1488). Ces règles s’appliqueront aussi longtemps que les conditions du marché l’exigeront. Dès que ces conditions le permettront, la Commission adoptera un régime permanent pour les aides d’État au secteur financier. 1.3 Autres mesures prises pour renforcer le secteur financier européen
Outre qu’elle s’est efforcée de renforcer la surveillance du secteur financier, d’accroître la protection offerte aux déposants, de relever le niveau des exigences de fonds propres applicables aux établissements financiers et d’améliorer la gestion des crises bancaires, la Commission travaille aussi:
à examiner des projets de réforme structurelle du secteur bancaire, à la lumière des travaux du groupe d’experts de haut niveau présidé par Erkki Liikanen (voir MEMO/12/129);
à réglementer le système bancaire parallèle (voir IP/12/253);
à rendre les notations de crédit plus fiables (voir IP/11/1355);
à durcir les règles sur les fonds spéculatifs (voir IP/09/669), la vente à découvert (voir IP/10/1126) et les produits dérivés (voir IP/10/1125); à réviser les règles actuelles sur la négociation des instruments financiers (voir IP/11/1219), les abus de marché (voir IP/11/1217) et les fonds d’investissement (voir IP/10/869); à mettre fin aux pratiques de rémunération dans le secteur bancaire qui encouragent l’irresponsabilité (voir IP/09/1120); à réformer les secteurs de l’audit (voir IP/11/1480) et de la comptabilité (voir IP/11/1238). 2. Propositions qui devraient bientôt entrer en vigueur Proposition relative à la création d’instruments de redressement et de résolution pour les banques en crise
La proposition de la Commission relative à la création d’instruments de redressement et résolution pour les banques en crise, adoptée le 6 juin, est la dernière d’une série de propositions visant à renforcer le secteur bancaire européen et à empêcher à l’avenir qu’une éventuelle crise financière ne fasse tache d’huile, avec les répercussions que l’on sait sur les déposants et les contribuables.
Pour garantir que le secteur privé paiera la part qui lui incombe dans toute future opération de renflouement, l’UE a proposé un cadre commun de règles et de pouvoirs qui permettra aux États membres d’intervenir dans la gestion des banques en difficulté. Les renflouements bancaires à répétition ont, en effet, nourri un sentiment de profonde injustice dans le grand public, creusé les dettes publiques et imposé un lourd tribut aux contribuables.
Un cadre commun, à l’échelle de l’UE, pour le redressement des banques et la résolution de leurs défaillances permettra de disposer d’instruments pour prévenir les crises ou pour traiter le mal à la racine si une crise devait quand même survenir. Cet ensemble d’instruments permettra de gérer, si nécessaire, la résolution des défaillances de banques et d’autres établissements financiers.
Quels instruments le mécanisme européen de stabilité offrira-t-il au secteur bancaire? Le mécanisme européen de stabilité (MES) aura une capacité de prêt de 500 milliards d’euros. Il pourra accorder aux États membres de la zone euro qui ne sont pas sous programme des prêts spécifiquement destinés à recapitaliser des établissements financiers. L’octroi de cette aide financière sera subordonné à une décision positive du Conseil des gouverneurs du MES, à savoir des ministres des finances des États membres de la zone euro. Les conditions attachées à l’aide seront détaillées dans un protocole d’accord. Elles comprendront des conditions propres à chaque établissement et des conditions horizontales. Les recapitalisations pourront aussi avoir lieu dans le cadre d’un prêt assorti d’un programme global d’ajustement macroéconomique. Le traité instituant le mécanisme européen de stabilité ne prévoit actuellement pas de prêt direct du MES à un établissement financier.
3. Mesures envisagées pour le moyen terme
La Commission s’apprête à présenter à l’automne des propositions fondamentales visant à la mise en place, au niveau de l’UE, d’une surveillance directe et plus intégrée des établissements bancaires, ainsi que de fonds communs de résolution des défaillances bancaires et de garantie des dépôts, sur la base des orientations politiques définies par le Conseil.
Tous les éléments suivants devraient faire partie du même cadre global, puisqu’ils obéissent à un même principe de base clair: le partage des risques inhérent aux systèmes de garantie requiert la mise en place d’une surveillance du secteur bancaire forte, intégrée et propre à garantir la confiance mutuelle entre tous les pays concernés.
un système intégré pour la surveillance des banques transfrontières:
Si le rôle actuel des autorités européennes de surveillance (AES) consiste essentiellement à superviser le fonctionnement et la convergence des systèmes nationaux de surveillance, la Commission entend proposer la mise en place d’une surveillance bancaire au niveau de l’UE. Trop fragmenté pour nous permettre de relever les défis du moment, le système actuel n’est, en effet, pas propice à créer la confiance nécessaire entre les États membres. Il ne pourra cependant y avoir de surveillance renforcée et indépendante au niveau de l’UE sans accord politique. un système unique de garantie des dépôts: Dans le cadre de la proposition relative aux systèmes de garantie des dépôts qu’elle a présentée en 2010, la Commission a proposé d’autoriser les emprunts mutuels entre systèmes nationaux, pour le cas où l’un d’entre eux se trouverait sans ressources. Elle examine actuellement différentes options pour développer cette proposition. Nous estimons en outre qu’il faudrait que les systèmes de garantie des dépôts et les fonds de résolution relèvent d’un même cadre, puisque la résolution d’une crise bancaire évite de devoir faire intervenir le système de garantie des dépôts. un fonds européen de résolution des défaillances bancaires Notre proposition relative à la création d’instruments de redressement et de résolution pour les banques en crise peut être envisagée comme une première étape vers la mise en place d’un fonds de résolution à l’échelle de l’UE. Dans un premier temps, la Commission propose la création de fonds nationaux qui interagiraient et auraient une obligation de prêt mutuel dans certaines conditions et chaque fois que nécessaire, de manière à constituer un système européen de fonds de résolution. Par ailleurs, l’intégration plus étroite des dispositifs de surveillance et de résolution dans le cas des établissements bancaires transfrontières devra être organisée par avance. La proposition prévoit des mécanismes pour garantir la coopération des autorités compétentes et de l’ABE en cas de problèmes rencontrés par un tel établissement.
L’option est en tout cas offerte aux États membres de fusionner leurs systèmes de garantie des dépôts et leurs mécanismes de financement des mesures de résolution, au lieu de créer des fonds de résolution séparés (voir MEMO/12/416).
La proposition doit désormais suivre la chaîne décisionnelle. Elle est en cours d’examen au Parlement européen et au Conseil. 4. Autres idées pour nourrir les réflexions futures En ce qui concerne la possibilité d’autoriser le FESF et/ou le MES à aider directement les banques, c’est aussi une question importante. Cette possibilité, qui romprait le lien, ou éviterait tout lien, entre États souverains et banques, pourrait être envisagée comme une alternative pour la recapitalisation directe des banques, mais elle n’est pas prévue par le traité instituant le mécanisme européen de stabilité dans sa forme actuelle. Elle devrait néanmoins nourrir la réflexion future sur les moyens de s’attaquer aux racines de la crise de la dette.