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Strasbourg, 10 novembre 2006
CCJE (2006) 4
Conseil consultatif de juges européens (CCJE)
Rapport à l’attention du Comité des Ministres sur des mesures à prendre afin d’assurer un bon usage des avis émis par le CCJE dans les Etats membres
1. Dans le Plan d’Action qu’ils ont adopté lors de leur Troisième Sommet (Varsovie, 16-17 mai 2005), les Chefs d’Etats et de Gouvernement des Etats membres du Conseil de l'Europe ont décidé «de faire un meilleur usage des Avis émis par le CCJE afin d'aider les Etats membres à rendre la justice avec équité et rapidité et à développer des mesures alternatives de règlement des litiges». Afin de mettre en œuvre ce Plan d’Action, le Comité des Ministres1 a confié au CCJE la tâche de «préparer (…) un rapport contenant des propositions détaillées sur des mesures à prendre afin d’assurer un bon usage des avis émis par le CCJE dans les Etats membres».
2. Le CCJE salue le fait que les chefs d'Etat et de gouvernements aient reconnu l'utilité d'un emploi plus large de ses Avis du CCJE.
A. LE CCJE : L’EXPERTISE SPECIFIQUE DES JUGES AU SERVICE DU CONSEIL DE L’EUROPE
a. Le rôle de « passerelle » du CCJE entre les instances judiciaires nationales et le Comité des Ministres
3. Le CCJE estime pouvoir contribuer utilement au renforcement, au niveau supranational, du rôle des instances judiciaires nationales, tant par le biais de la coopération mutuelle que par les actions engagées par les organes pertinents du Conseil de l'Europe.
4. Le Conseil de l'Europe attache une grande importance à la qualité des systèmes judiciaires, dans la mesure où la mise en œuvre de l'Etat de droit et la protection des droits de l'homme – qui constituent les valeurs essentielles de l'Organisation – reposent sur des systèmes judiciaires nationaux puissants et indépendants, comme l'indique clairement l'article 6 de la Convention européenne des Droits de l'Homme. C'est dans ce contexte que le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe a créé en 2000 le CCJE, dans le but de renforcer le pouvoir judiciaire au niveau national dans le plein respect des pouvoirs législatif et exécutif, et de donner aux citoyens européens une plus grande confiance dans leur système judiciaire.
5. Pour mettre en exergue les spécificités du rôle du CCJE, le Comité des Ministres lui a octroyé un mandat unique : les membres du CCJE sont des magistrats en exercice (c'est-à-dire qu'ils ne travaillent pas pour des instances de l'exécutif), qui participent en leur nom propre et non pour une quelconque instance de l'Etat ; ils ne sont pas choisis directement par les gouvernements mais grâce à des contacts entre les autorités nationales responsables de l'indépendance et de l'impartialité des juges et l'administration nationale chargée de la gestion du système judiciaire.
6. Les associations professionnelles de magistrats envoient des représentants aux réunions du CCJE. Le CCJE est donc la première et la seule instance au sein d'une organisation internationale composée exclusivement de juges, tout en conservant leur pleine indépendance.
7. La mission du CCJE dans le cadre de l'application de l'article 6 de la Convention européenne des Droits de l'Homme, consistant à renforcer l'Etat de droit et la protection effective des droits de l'homme dans les Etats démocratiques, a été précisée par le Comité des Ministres qui a confié pour tâche essentielle au CCJE de contribuer à la mise en œuvre du Programme Cadre d'Action Global pour les Juges en Europe, adopté par le Comité des Ministres le 7 février 2001.
8. Par ailleurs, un Groupe de travail composé d’un nombre restreint de membres du CCJE est désigné chaque année pour préparer les projets d’avis et certaines autres tâches contenues dans le mandat. Le CCJE-GT contribue ainsi à accélérer l’avancement des travaux du CCJE.
b. Le rôle consultatif du CCJE
9. Pour accomplir ses objectifs, le CCJE s'est vu confier – comme fonction principale – un rôle « consultatif » dans ses relations avec le Comité des Ministres (et, de ce fait, avec d'autres instances au sein de l'Organisation) concernant les questions liées à l'indépendance, l'impartialité et la compétence des juges. Ce rôle consultatif – qui peut rappeler, au niveau national, les pouvoirs consultatifs de certains organes indépendants chargés de protéger le système judiciaire vis-à-vis du pouvoir législatif et/ou du pouvoir exécutif – conduit le CCJE à préparer des « avis » à l'attention du Comité des Ministres.
10. Le CCJE a adopté les avis suivants à l’attention du Comité des Ministres du Conseil de l’Europe :
§ Avis n°1 (2001) sur les normes relatives à l’indépendance et l’inamovibilité des juges (Recommandation Rec(94)12 sur l’indépendance, l’efficacité et le rôle des juges et la pertinence de ses standards et de tout autre standard international sur les problèmes actuels en la matière);§ Avis n°2 (2001) relatif au financement et à la gestion des tribunaux au regard de l’efficacité de la justice et au regard des dispositions de l’article 6 de la CEDH ;§ Avis n°3 (2001) sur les principes et règles régissant les impératifs professionnels applicables aux juges et en particulier la déontologie, les comportements incompatibles et l’impartialité ;§ Avis n°4 (2003) sur la formation initiale et continue appropriée des juges, aux niveaux national et européen ;§ Avis n°5 (2003) sur les règles et pratiques relatives aux nominations à la CEDH ;§ Avis n°6 (2004) sur le procès équitable dans un délai raisonnable, le rôle des juges dans le procès, en prenant en considération les modes alternatifs de règlement des conflits ;§ Avis n°7 (2005) sur justice et société ;§ Avis n°8 (2006) sur le rôle des juges dans la protection de l’Etat de Droit et des droits de l’homme dans le contexte du terrorisme ;§ Avis n°9 (2006) sur le rôle des juges nationaux dans l’application effective du droit international et européen.
11. Pour 2007, le CCJE est appelé à adopter un avis sur le rôle institutionnel du Conseil supérieur de la magistrature ou des organes équivalents.
12. Ces Avis ont été élaborés sur la base des réponses données par les délégations aux questionnaires et aux rapports respectifs préparés par les spécialistes. Même s’ils présentent un bilan des situations nationales existantes, elles contiennent surtout des propositions innovantes pour l’amélioration des statuts des juges et pour le service rendu au justiciable.
13. Fort de son expertise spécifique et de son expérience acquise grâce notamment à l’élaboration de neuf Avis en six années d’existence, le CCJE indique sa disponibilité à être consulté par le Comité des Ministres et les autres instances compétentes du Conseil de l’Europe sur des sujets concernant la justice et pour lesquels l’avis des juges pourrait être utile ; cela permettrait ainsi au CCJE d’être en mesure de contribuer toujours plus activement aux travaux de l’Organisation et de renforcer son rôle actif dans le processus européen d’amélioration de l’efficacité des systèmes judiciaires européens.
B. FAIRE MIEUX CONNAÎTRE LES AVIS DU CCJE ET LES RENDRE PLUS ACCESSIBLES a. En multipliant les traductions
14. Les avis du CCJE, aussi importants soient-ils dans leur contenu, auront une portée limitée s’ils ne sont disponibles que dans les deux langues officielles du Conseil de l’Europe. En effet, les juges exerçant leurs fonctions dans l’un des 46 Etats membres du Conseil de l’Europe, qui constituent l’un des destinataires principaux des Avis, ne maîtrisent pas forcément le français ou l’anglais.
15. En 2005, le CCJE a publié ses avis, en anglais et en français, dans des brochures destinées à la distribution publique et faisant partie de la collection de la documentation du Conseil de l’Europe. Les avis sont aussi disponibles sur les pages du CCJE du site internet du Conseil de l’Europe en anglais, en français, en allemand et pour certains en russe. Des traductions dans d’autres langues nationales existent aussi; les Avis ainsi traduits figurent sur certains sites d’institutions judiciaires nationales. Une action appropriée devrait être menée par les Etats membres pour que les Avis soient traduits plus systématiquement dans les autres langues nationales. Une formule-type encourageant les Etats à traduire les avis pourrait figurer au bas de chaque futur nouvel avis du CCJE.
b. En améliorant leur dissémination et en facilitant leur utilisation
16. La diffusion des Avis a amélioré la visibilité du CCJE au niveau des autorités nationales et internationales ainsi que du grand public. Le CCJE est devenu un forum pour faire entendre les points de vue des instances judiciaires européennes et ses Avis ont acquis un statut plus général de déclarations de bonnes pratiques et modèles pour les politiques nationales et internationales dans le domaine de la justice.
17. Le CCJE estime qu'il faut maintenant un effort concerté pour poursuivre le travail de sensibilisation des autorités nationales et internationales ainsi que du grand public sur les avis émis par le CCJE et leur contenu. Il convient ainsi de disséminer mieux encore les Avis existants dans l’ensemble des Etats membres car l’amélioration de la qualité de la justice est un enjeu commun et les Avis constituent des outils au service des juges nationaux et des décideurs publics.
18. Pour ce faire, les Etats membres devraient, dans la mesure du possible, mettre en œuvre les mesures suivantes :- veiller à ce que les Avis puissent être trouvés dans l’ensemble des bibliothèques des tribunaux, ainsi que sur les pages internet des tribunaux ;- veiller, pour chaque avis, à dûment informer la Cour Suprême et les autres tribunaux, le Ministère de la Justice ainsi que les associations de juges ;- citer et utiliser systématiquement les Avis lors de séminaires et de conférences au niveau national ou lors de l’élaboration de textes portant sur la formation des juges, l’éthique des juges et les relations entre les media et la justice par exemple,Les membres du CCJE (en faisant notamment référence aux travaux du CCJE lors de réunions entre juges) ainsi que les associations dotées du statut d’observateur auprès du CCJE (par exemple dans les Conférences et colloques) devraient collaborer à ce travail de dissémination.
19. Afin d’être en mesure, concrètement, d’évaluer si les mesures préconisées ont une réelle efficacité, le CCJE estime qu’il serait utile de pouvoir mettre en œuvre un exercice d’évaluation de l’impact des Avis au sein des Etats membres qui permettrait, par le biais d’un questionnaire par exemple, de déceler les défaillances du système de dissémination des Avis ou de comprendre les raisons d’une utilisation insuffisante des Avis, puis tenter d’améliorer la situation en la matière. Le CCJE pourrait mettre en œuvre cet exercice qui pourrait avoir lieu à titre régulier.
C. INTENSIFIER LE ROLE DU CCJE
a. Organiser les Conférences européennes des juges 20. Un des instruments que le Conseil de l’Europe a utilisé pour, à la fois, renforcer ses liens avec les instances judiciaires européennes et promouvoir les échanges d’idées sur des problèmes communs partagés par les systèmes judiciaires modernes, a été de lancer les «Conférences européennes des juges»2. Les contributions des participants à ces Conférences ont ensuite été prises en compte lors de l’élaboration des Avis et leurs conclusions ont été publiées, en anglais et en français, comme documents du Conseil de l’Europe.
21. Une des caractéristiques originales de ces conférences est qu’elles s’adressent à tous les juges, quelle que soit leur spécialisation ou leur position dans la hiérarchie judiciaire. Ces Conférences sont donc l’un des vecteurs de diffusion des Avis du CCJE.
22. Ces Conférences, tout en constituant une structure souple et relativement simple en termes d’organisation, offrent un cadre privilégié permettant de promouvoir la réflexion et d’analyser les nouvelles tendances. Ainsi, afin de répondre à des problématiques particulières dans le domaine de la justice, le CCJE exprime le souhait que ces Conférences Européennes des Juges, qui pourraient s’organiser en ateliers pour améliorer la qualité des travaux effectués, puissent être organisées par le Conseil de l’Europe, en fonction des besoins spécifiques.23. Une large publicité de ces Conférence devrait être organisée, bien en avance, grâce à l’aide notamment du Service de la Communication du Conseil de l’Europe, qui dispose de moyens et de compétences spécifiques et la publication des Actes des conférences devrait être améliorée en ce qui concerne la qualité et la quantité des documents qui pourraient être produits avec l’aide de professionnels.
b. Renforcer l’assistance pratique par le CCJE aux Etats membres
24. Conformément à son mandat, le CCJE peut être appelé à apporter une assistance pratique en vue d’aider les Etats membres à se conformer aux normes du Conseil de l’Europe concernant les juges. Le CCJE peut ainsi être appelé à traiter de problèmes spécifiques auxquels doit faire face la justice et à se rendre dans le pays concerné pour discuter des moyens permettant d’améliorer la situation actuelle de point de vue législatif et pratique3. Ces réunions se sont avérées particulièrement utiles, notamment lorsque des conclusions adoptées en fin de réunion ont pu être utilisées par les autorités nationales comme outils pour mettre en œuvre les améliorations envisagées.
25. Néanmoins, jusqu’ici le CCJE - opérant sous des contraintes de temps et de ressources matérielles – a dû limiter son assistance pratique aux occasions où les missions pouvaient être prévues en même temps que les réunions du Groupe de travail.
26. Le CCJE estime que ses activités d’assistance devraient se développer en termes de qualité et de quantité d’initiatives, en disposant d’équipes spécialisées capables d’effectuer des missions, disponibles en fonction de besoins concrets et motivés par les Etats.
27. Après avoir adopté et publié une série d’avis, notamment sur l’indépendance, l’impartialité, la carrière, la discipline et la formation des juges, ainsi que des relations entre la justice et la société, le CCJE est maintenant particulièrement bien placé pour coopérer avec les autorités judiciaires nationales dans ces domaines.
28. La coopération du CCJE pourrait également être très fructueuse avec les instances nationales indépendantes tels que le Conseil supérieur de la magistrature ou les autorités responsables de la formation des magistrats – le cas échéant en coopération avec le Réseau de Lisbonne.
29. Le CCJE estime que, dans le cadre de l’assistance pratique qu’il prodigue aux Etats membres, des mesures spécifiques devraient être prises pour permettre à des instances indépendantes chargées de protéger l’indépendance et l’impartialité de la justice d’avoir le Conseil comme interlocuteur privilégié. Le Comité des Ministres pourrait en outre encourager la concertation entre le CCJE et les Ministères de la Justice des Etats membres lorsque des réformes sont engagées en matière de justice, afin de s’assurer notamment que ceux-ci agissent en pleine connaissance du contenu des avis pertinents du CCJE.
30. Une telle coopération avec les instances nationales permettrait également au CCJE de mesurer l’usage qui est fait de ses Avis dans les Etats. En effet, la meilleure connaissance des problèmes « sur le terrain » constitue l’un des facteurs permettant au CCJE de veiller à la pertinence et l’actualité des thèmes choisis pour ces Avis. Cette connaissance pourrait en outre être améliorée grâce au rôle d’information que doivent jouer les associations internationales de juges ayant un statut d’observateur auprès du CCJE, qui pourraient présenter des suggestions au CCJE sur la base de leurs connaissances et de leur expertise et peuvent agir comme véritables « stimulateurs » d’auditions ou d’initiatives à organiser par le CCJE.
c. Diversifier l’action du CCJE
· Donner au CCJE les moyens de réagir rapidement sur des problèmes spécifiques
31. Les décideurs politiques et les instances judiciaires devraient pouvoir s’appuyer sur le CCJE et lui demander des Avis dans un délai bref, sur un thème précis et concret qui pose un problème sérieux au niveau national ; dans cette hypothèse, une étude que fournirait le CCJE sur la base d’une comparaison européenne pourrait utilement participer à résoudre le problème.32. Dans cette optique, le Comité des Ministres pourrait également souhaiter demander au CCJE des Avis sur des thèmes novateurs sur lesquels les systèmes judiciaires européens pourront concrètement se fonder pour améliorer la qualité de la justice.
33. Il pourrait également être envisagé que le CCJE joue un rôle plus actif lorsqu’une instance du Conseil de l’Europe est, par exemple, informée d’une situation spécifique concernant les juges. Ainsi, le Comité des Ministres, le Secrétaire général ou l’Assemblée parlementaire pourraient saisir le CCJE, comme ils en ont la possibilité dans le cadre de son mandat, selon des modalités adaptées à chaque demande spécifique, dans un rôle de conseil ou en lui demandant de leur faire rapport sur une situation particulière.
34. Par ailleurs, le CCJE devrait pouvoir répondre à des problèmes spécifiques nationaux concernant les juges à la condition que la requête lui soit parvenue officiellement par le biais d’une association de juges disposant du statut d’observateur auprès du CCJE.
35. Outre l’élaboration d'Avis généraux, le CCJE renforcerait ainsi son rôle visant à contribuer concrètement à améliorer la situation des juges dans nos Etats membres, conformément aux standards européens.
· Donner au CCJE les moyens d’accomplir l’intégralité de son mandat
36. D’après son mandat actuel, le CCJE peut organiser des auditions4. De telles auditions constitueraient pour le CCJE un moyen supplémentaire de prendre connaissance des problèmes de justice rencontrés dans les Etats membres, et d’obtenir des informations concrètes sur des points spécifiques portés à son attention. Le mandat du CCJE pourrait contenir une liste des sujets sur lesquels le CCJE pourrait organiser des auditions, en fonction de l’actualité judiciaire des Etats et des travaux pertinents des autres instances judiciaires européennes, pour lesquels l’organisation et l’analyse de ces auditions pourraient constituer une contribution originale du CCJE.
37. D'après son mandat, le CCJE est également compétent pour encourager des partenariats dans le domaine judiciaire entre les tribunaux, les juges et les associations de juges, en développant notamment des échanges judiciaires qui peuvent aider à sensibiliser efficacement les juges européens à la dimension supranationale de leur travail et aux problèmes qu'elle implique. Ces échanges entre tribunaux pourraient prendre la forme de visites d’études, de contacts directs entre deux tribunaux ou d’un forum sur internet.
38. Les activités du CCJE devraient faire l'objet de communiqués de presse spécifiques à l'occasion de chaque nouvel avis, réunion du comité plénier et du groupe de travail.
39. Il pourrait également être utile de développer des relations avec la Cour européenne des droits de l’homme ou la Cour de justice des communautés européennes, d’autres organisations internationales, l’Union européenne et des Etats non membres5.
Pour que les Etats membres du Conseil de l'Europe puissent faire un bon usage des avis du CCJE, le CCJE recommande au Comité des Ministres les mesures suivantes :
a. veiller, le cas échéant, à ce que les travaux du CCJE en général et les avis en particulier soient largement accessibles et disponibles sous forme imprimée et électronique dans les diverses langues des Etats membres ;
b. inviter les Etats membres à utiliser davantage les avis du CCJE dans le cadre des débats nationaux et des réformes judiciaires nationales;
c. faciliter les conférences judiciaires européennes, organisées par le Conseil de l'Europe, afin qu’elles se développent comme des événements réellement ouverts aux débats sur les problèmes judiciaires européens actuels ;
d. permettre au CCJE d’apporter aux Etats membres une assistance pratique afin qu’ils respectent les normes du Conseil de l'Europe concernant les juges en lui fournissant les moyens de devenir un interlocuteur privilégié notamment des instances judiciaires nationales ;
e. donner au CCJE les moyens d’accomplir l’intégralité de son mandat, en lui permettant d’organiser des auditions et des partenariats;
f. mieux utiliser la possibilité conférée aux instances pertinentes du Conseil de l’Europe ainsi qu’aux instances judiciaires nationales de demander au CCJE de préparer des avis concrets, dans un bref délai, sur des questions spécifiques concernant les juges ;
g. susciter les initiatives permettant au CCJE de développer des relations avec les Etats non membres et les organisations internationales.
1 Voir mandat du CCJE pour 2006 et 2007 tel qu’approuvé par le Comité des Ministres lors de la 956ème réunion des Délégués des Ministres (15 février 2006).2 Le thème de la 1ère Conférence (Strasbourg, novembre 2003) était « Le règlement précoce des litiges et le rôle du juge » ; le thème de la 2èmeConférence (Cracovie, avril 2005) était : « Justice et les médias » ; la 3ème Conférence devrait avoir lieu en 2007, probablement en coopération avec le Réseau Européen des Conseils de Justice (RECJ), sur le thème de la structure et du rôle du Conseil Supérieur de la Magistrature ou des organes équivalents.3 Dans sa tâche « d’assistance pratique », le CCJE, par l’intermédiaire de son groupe de travail – a ainsi abordé les mécanismes de formation judiciaire avec les autorités portugaises (Evora, 7-8 avril 2003), la gestion des affaires avec les autorités italiennes (Rome, 12 juillet 2004), le rôle des tribunaux dans la société avec les autorités polonaises (Katowice, 27-29 avril 2005), les standards européens en matière de recrutement des juges avec les autorités roumaines (Bucarest, le 23 mars 2006) et le juge national et la loi internationale avec les autorités chypriotes (Nicosie, 21-23 juin 2006).4 Une première expérience en la matière doit être notée : une délégation du CCJE a été auditionnée par avec les Présidents des cours d’appel français (Strasbourg, le 24 novembre 2005) sur le thème de l’administration, la gestion et la qualité de la justice.
5 A cet égard, plusieurs contributions importantes ont déjà été apportées par le CCJE :§ en coopération avec le rapporteur spécial des Nations Unies sur l’indépendance des juges, le CCJE a participé, par le biais de son Groupe de travail, à la rédaction des « Principes de Bangalore sur la déontologie judiciaire » ;§ suite à la 1ère Conférence européenne des juges, la Cour d’appel de Québec et le Conseil supérieur de la magistrature du Canada ont organisé à Québec, le 3 – 7 octobre 2005, une session de formation sur la médiation adressée aux juges européens, à laquelle ont participé plusieurs membres du CCJE ;§ tenue d’un débat sur l’Avis n° 1 (2001) dans le cadre du colloque international sur le thème : « L’indépendance du pouvoir judiciaire. Le rôle des conseils supérieurs de la magistrature. Perspectives et défis », organisé par le Conseil Fédéral de la Magistrature du Mexique à l’occasion de son 10ème anniversaire, les 7-8 novembre 2005, auquel a participé un représentant du CCJE.
7ème réunion plénière du CCJE / 8 novembre 2006 Documents connexes
CCJE(2007)11F / 23 novembre 2007 Activities