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Réforme de la supervision financière: questions fréquentes
MEMO/10/434Bruxelles, le 22 septembre 2010Réforme de la supervision financière: questions fréquentes1. Pourquoi une réforme de la supervision financière est-elle nécessaire?Au début de la crise, en octobre 2008, M. Barroso, président de la Commission européenne, a réuni un groupe d’experts de haut niveau dans le domaine des services financiers. Il lui a demandé de formuler des recommandations pour l’avenir de la supervision et de la réglementation financières en Europe.Ce groupe, présidé par M. Jacques de Larosière, ancien président de la Banque européenne pour la reconstruction et le développement, a décelé plusieurs lacunes graves dans le système de supervision financière européen. En effet, tandis qu'il existe un marché intérieur et que les établissements financiers sont actifs par-delà les frontières, la supervision se fait encore principalement au niveau national, de façon inégale et rarement coordonnée.Les experts ont conclu que, pour renforcer le secteur financier dans l’UE, il était nécessaire d’harmoniser les règles techniques des États membres et de mettre en place un mécanisme permettant un accord ou une coordination entre les autorités nationales de supervision chargées d’un même établissement transfrontalier ou au sein de collèges d’autorités de supervision. Il serait également nécessaire de mettre en place un mécanisme rapide et performant pour assurer l’application cohérente des règles, ainsi que de coordonner les procédures décisionnelles en situation d’urgence dans certains domaines. Le groupe a par ailleurs conclu que les comités consultatifs compétents en matière de services financiers n’étaient pas suffisamment équipés pour remplir ces fonctions.Sur la base de ce rapport, la Commission européenne a formulé des propositions en septembre 2009 (voir IP/09/1347). Le 22 septembre 2010, le Parlement européen a, après accord de tous les États membres, voté un nouveau cadre pour la supervision et la réglementation financières en Europe, qui entrera en vigueur en janvier 2011.2. Quelle est la situation actuelle?Il existe déjà, au niveau de l’UE, trois comités compétents en matière de services financiers, mais, contrairement aux nouvelles autorités européennes de supervision qui vont être créées, ces comités n'ont qu'un rôle consultatif et ne peuvent formuler que des orientations et des recommandations non contraignantes. Les autorités nationales chargées de la supervision des groupes transfrontaliers doivent coopérer au sein de collèges de superviseurs, mais il n’existe aucun mécanisme pour régler les éventuels désaccords entre elles. Bon nombre de règles techniques sont arrêtées au niveau national, et ces règles diffèrent fortement selon les pays. Même lorsqu’elles sont harmonisées, leur mise en œuvre peut être incohérente. Cette fragmentation de la supervision porte atteinte au bon fonctionnement du marché unique, génère des surcoûts pour les établissements financiers et augmente leur risque de défaillance, avec les coûts supplémentaires pour les contribuables que cela entraînerait.3. Quels sont les principaux éléments du nouveau cadre européen pour la supervision financière?Ce cadre se composera d’un nouveau Comité européen du risque systémique (CERS) et de trois nouvelles Autorités européennes de supervision du secteur des services financiers: l’Autorité bancaire européenne (ABE ou EBA selon le sigle anglais), établie à Londres, l’Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles (AEAPP ou EIOPA en anglais), à Francfort, et l’Autorité européenne des marchés financiers (AEMF ou ESMA en anglais), à Paris. Ces nouvelles autorités rassembleront les 27 autorités nationales de supervision. Le nouveau cadre dotera l'Europe des moyens de supervision dont elle a besoin pour détecter les risques qui peuvent s'accumuler dans le système financier, comme cela a été le cas durant la période précédant la crise financière et au plus fort de celle-ci. Figures and graphics available in PDF and WORD PROCESSED
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Figure 1: schéma du nouveau cadre européen de supervision4. Comment fonctionneront les nouvelles autorités européennes de supervision?Il sera institué un Comité européen du risque systémique (CERS), chargé de surveiller et d'analyser les risques que les évolutions macroéconomiques et les événements survenant dans l’ensemble du système financier font peser sur la stabilité financière («supervision macroprudentielle»). Le CERS émettra des alertes rapides en cas d’intensification de risques systémiques et, le cas échéant, formulera des recommandations quant aux mesures à prendre pour faire face à ces risques. La création du CERS palliera l'une des faiblesses fondamentales révélées par la crise, à savoir la vulnérabilité du système financier à des risques systémiques interconnectés, complexes, sectoriels et transsectoriels.Les trois nouvelles autorités européennes de supervision travailleront en réseau et en interaction avec les autorités nationales de supervision existantes afin de veiller à la solidité financière des établissements financiers eux-mêmes et de protéger les utilisateurs de services financiers («supervision microprudentielle»). Le nouveau réseau européen alliera une supervision des entreprises à l’échelon national à une coordination rapprochée à l’échelon européen, de manière à favoriser l’harmonisation réglementaire ainsi que la cohérence dans la supervision et dans l’application des règles. Les autorités européennes de supervision auront le pouvoir:d’élaborer des règles spécifiques applicables aux autorités nationales et aux établissements financiers;d’élaborer des normes techniques, des orientations et des recommandations; de vérifier comment les autorités nationales de supervision font appliquer les règles; d’agir en cas d’urgence, y compris en interdisant certains produits;d’assurer l’application cohérente du droit de l’UE; et si nécessaire, de trancher sur les différends entre autorités nationales, notamment dans les domaines pour lesquels il est prévu une coopération, une coordination ou une prise de décision commune par les autorités de supervision de plus d’un État membre.Des mécanismes tels que les comités mixtes seront instaurés pour que les autorités nationales de supervision puissent s'accorder et se coordonner au sujet d’établissements transfrontaliers ou au sein de collèges d’autorités de supervision. Par exemple, l'Autorité bancaire européenne (ABE/EBA), la nouvelle Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles (AEAPP/EIOPA) et l'Autorité européenne des marchés financiers (AEMF/ESMA) vont former un comité mixte (voir figure 2) pour superviser la coopération et la coordination entre autorités nationales de supervision dans le cas des conglomérats financiers (voir MEMO/10/376). Enfin, l’AEMF (l'ESMA) sera dotée de pouvoirs de supervision directe des agences de notation du crédit enregistrées dans l’UE et pourra demander des informations, ouvrir des enquêtes et procéder à des inspections sur place. De nouvelles compétences pourraient être transférées aux autorités européennes de supervision à l’avenir, notamment dans le domaine des infrastructures financières, sous réserve de l’accord des États membres et du Parlement européen (pour plus de détails, voir la question 14).
Figure 2: les autorités européennes de supervision travailleront en étroite collaboration avec les autorités nationales de supervision5. Le champ d’activité des autorités a été élargi, mais leurs pouvoirs réels n’ont-ils pas été réduits?Non. Le champ d'activité des autorités a effectivement été élargi, mais elles conserveront leurs moyens d'action: elles auront toujours des pouvoirs de décision contraignants vis-à-vis des autorités nationales et, dans certaines circonstances, vis-à-vis des établissements financiers. Elles pourront arbitrer des différends entre les autorités nationales et proposer des normes techniques en vue de l’élaboration d’un «règlement uniforme».6. Comment la nouvelle architecture de la supervision s’inscrit-elle dans le cadre des autres réformes financières?La Commission présente un ensemble complet de propositions en réponse à la crise et afin de remédier aux diverses lacunes dans la législation qui y ont contribué. Ces propositions ont été publiées sous la forme d'un paquet global de réformes en juin 2010, dans une communication intitulée «La réglementation des services financiers au service d'une croissance durable», qui peut être consultée à l'adresse:http://ec.europa.eu/internal_market/finances/docs/general/com2010_fr.pdfCe train de mesures de réforme, conforme aux engagements de l'UE au G-20, a été approuvé par tous les chefs d’État ou de gouvernement européens. L’objectif est une adoption définitive des réformes par le pouvoir législatif avant la fin de 2011, afin que les mesures puissent entrer en vigueur avant la fin de 2012. La réforme de l’architecture de la supervision est la clé de voûte de ce programme: de nombreuses réformes prévues ne pourront produire pleinement leurs effets que si les nouvelles autorités européennes sont en place. 7. En définitive, à qui profiteront ces réformes financières?Le résultat des négociations sera un système financier plus fort, plus stable et plus solide pour l’Europe. En définitive, ce sont les Européens et les entreprises européennes qui en profiteront, car leur argent bénéficiera d’un meilleur contrôle. Le nouveau cadre devrait également rendre l'Europe plus attractive pour les investisseurs et les établissements financiers en offrant des conditions de concurrence harmonisées pour tous dans un cadre plus solide et plus sûr. 8. Quelles sont les principales différences entre la proposition initiale de la Commission et le texte final?Les grands axes de la proposition initiale de la Commission se retrouvent dans le compromis final. Du point de vue de la Commission, certains éléments de ce compromis, par exemple la possibilité pour les nouvelles autorités, en cas d’urgence, d’interdire ou de restreindre temporairement certaines activités financières telles que la vente à découvert, constituent des améliorations par rapport aux propositions initiales. Il s’agit là d’une évolution importante qui renforcera la stabilité du système financier. 9. Qu’est-ce que le «code financier unique» et comment les nouvelles normes techniques y contribueront-elles?Afin de consolider les réformes de l’architecture de la supervision européenne, un «code financier unique» européen est nécessaire. Il devrait constituer une base juridique commune à toute l’UE pour les mesures prises par les autorités de supervision et assurer une plus grande stabilité, une égalité de traitement, une baisse des coûts de mise en conformité pour les entreprises, ainsi que la suppression des possibilités d’arbitrage réglementaire. Cette initiative ne nécessite pas une harmonisation complète de tous les aspects de la législation de l’UE: elle vise à créer un ensemble harmonisé de normes essentielles.À cette fin, les différences nationales dans la transposition du droit de l’UE, qui découlent d’exceptions, de dérogations, d’ajouts ou d’ambiguïtés dans les directives en vigueur, doivent être décelées et supprimées afin que l’ensemble harmonisé de normes essentielles puisse être défini et appliqué de façon cohérente dans l’ensemble de l’UE par toutes les autorités de supervision. Les nouvelles autorités européennes de supervision devraient contribuer à ce processus en élaborant des normes techniques. Ces normes peuvent par exemple imposer un format unique pour les rapports que les établissements financiers doivent adresser aux autorités de supervision (ce qui constituerait une nette amélioration pour les entreprises actives dans plusieurs États membres, qui, actuellement, doivent se conformer aux règles de chacun d’eux) ou établir les procédures de coopération entre autorités nationales de supervision. Un «code financier unique» européen composé de telles normes techniques harmonisées devrait constituer une base juridique commune pour la supervision financière dans l’UE en assurant une plus grande stabilité, une égalité de traitement, une baisse des coûts de mise en conformité, ainsi que la suppression des possibilités d'arbitrage réglementaire. 10. La procédure d’adoption des normes techniques n’est-elle pas presque aussi compliquée que la procédure législative actuelle?Non. Cette procédure d’adoption peut être très simple: les autorités européennes de supervision, à la tête desquelles se trouve un conseil composé des autorités de supervision de chaque État membre, préparent un projet, que la Commission européenne peut adopter sans aucune modification. La procédure s’arrête là dans certains cas; dans d’autres cas, les normes n’entreront en vigueur que si les États membres et le Parlement européen ne s’y opposent pas dans un délai de trois mois.11. Les nouvelles autorités européennes peuvent-elles ordonner à un État membre de renflouer une banque?Non. Il s’agit précisément du type de décision qui pourrait avoir des conséquences importantes pour le budget d’un État membre; celui-ci pourra s'y opposer en invoquant la clause de sauvegarde budgétaire décrite ci-dessous.12. Ces réformes entraînent-elles la fin de la supervision à l’échelon national? Représentent-elles un premier pas vers une supervision entièrement européenne?Non, le meilleur niveau pour l’exercice de la supervision au quotidien est le niveau national, qui est proche du terrain et où l'expertise appropriée est disponible. Les autorités nationales de supervision joueront toujours un rôle crucial. Le système proposé est un réseau dit «en étoile» («hub and spoke»), fédérant des organismes européens et nationaux. Les nouvelles autorités n’agiront que si leur intervention apporte une valeur ajoutée claire, et uniquement dans les domaines définis en codécision par les États membres et le Parlement européen. Le but est que les organismes européens et nationaux travaillent main dans la main.Le nouveau système a été conçu de façon à pouvoir être adapté aux évolutions futures des services financiers. Tous les trois ans, la Commission publiera un rapport approfondi sur le fonctionnement des nouvelles autorités et déterminera si de nouvelles mesures sont nécessaires pour garantir la solidité prudentielle des établissements, le bon fonctionnement des marchés et, partant, la protection des déposants, des assurés et des investisseurs. Ce rapport pourra, ou non, déboucher sur des propositions de modification de la structure ou des missions des autorités; ces propositions devront être examinées par le Conseil et le Parlement en vue de leur adoption.13. Dans quelles situations les autorités européennes de supervision pourront-elles imposer leur décision aux autorités nationales? Auront-elles la possibilité de donner des instructions directement à un établissement financier?Les autorités européennes de supervision pourront adresser des décisions directement aux autorités nationales dans trois cas: i) lorsqu’elles arbitrent un différend entre deux autorités nationales qui participent à la supervision d’un groupe transfrontalier et doivent élaborer ou coordonner leur position; ii) lorsqu’une autorité nationale applique un règlement de l’UE de façon incorrecte (les règlements de l’UE sont directement applicables; ils ne doivent pas être transposés dans le droit national); et iii) en situation d’urgence, décrétée par le Conseil.En dernier recours, les autorités européennes pourront prendre des décisions directement applicables aux établissements financiers dans les trois situations susmentionnées, si elles ont adressé une décision à une autorité nationale de supervision, mais que celle-ci ne s’y est pas conformée. Cette possibilité n’existe qu'en lien avec un acte législatif de l'UE directement applicable, comme défini ci-dessus.14. Les nouvelles autorités auront-elles des pouvoirs de supervision directe?Oui, pour la supervision des agences de notation du crédit. Étant donné que les services de notation ne sont pas liés à un territoire spécifique et que les notations émises par une agence de notation peuvent être utilisées par les établissements financiers partout en Europe, la Commission a proposé récemment d’instaurer un système plus centralisé de supervision de ces agences à l’échelon de l’UE. L’Autorité européenne des marchés financiers (AEMF/ESMA) serait investie de pouvoirs de supervision exclusifs sur les agences de notation enregistrées dans l’UE. Elle aurait le pouvoir de demander des informations, d’ouvrir des enquêtes et de procéder à des inspections sur place. Les règlements instituant les nouvelles autorités européennes de supervision permettent à ces autorités de remplir d’autres missions spécifiques, y compris des tâches de supervision, prévues par la législation de l’UE. Le Conseil et le Parlement pourraient donc à l’avenir, en cas de nécessité, doter ces autorités de nouveaux pouvoirs de supervision, sur proposition de la Commission. La Commission n'envisagerait de formuler de telles propositions que dans le cas d'entités paneuropéennes pour lesquelles la supervision au niveau de l'UE apporterait clairement une valeur ajoutée.15. Les nouvelles autorités pourront-elles interdire des produits financiers toxiques ou à haut risque?Oui, les autorités européennes de supervision pourront interdire ou restreindre temporairement certaines activités financières qui menacent le bon fonctionnement et l’intégrité des marchés financiers ou la stabilité de tout ou partie du système financier en Europe, dans les cas prévus par la législation sectorielle (par exemple la proposition relative à la vente à découvert) ou si une situation d'urgence l'impose.16. Quel est le rôle des nouvelles autorités européennes de supervision en situation d’urgence?Rappelons qu’il s'agit ici de pouvoirs en cas d'urgence, qui ne seraient utilisés que dans des circonstances exceptionnelles (celles-ci étant définies comme des circonstances qui menacent gravement la stabilité des marchés financiers). Dans la grande majorité des cas, on s’attend à ce que les autorités du niveau national et celles du niveau européen travaillent main dans la main, à ce qu'elles échangent les informations, coordonnent leurs travaux et prennent des décisions ensemble (par exemple en ce qui concerne les normes techniques pour l'ensemble du secteur bancaire européen, qui seraient réellement utiles aux banques de toute l’Europe, car celles-ci n’auraient plus l’obligation de respecter des normes différentes dans chaque pays). Même en cas d’urgence, le premier objectif de chacune des trois autorités européennes de supervision sera de faciliter et de coordonner les actions des autorités nationales de supervision, sans prendre de décisions contraignantes. Cependant, en cas de nécessité, une procédure prévoit que les autorités européennes de supervision adressent des décisions contraignantes aux autorités nationales afin que celles-ci prennent les mesures nécessaires pour préserver le bon fonctionnement et l'intégrité des marchés financiers, ainsi que la stabilité de tout ou partie du système financier européen. Ainsi, les nouvelles autorités auront un rôle de coordination important et pourront adopter des décisions imposant aux autorités nationales de supervision de prendre des mesures en commun. Ce pouvoir pourrait par exemple être utilisé sur les marchés de valeurs mobilières de l’UE pour adopter des interdictions temporaires harmonisées de la vente à découvert, en lieu et place de mesures non coordonnées telles qu’elles ont été prises par différents États membres ces dernières années.Par ailleurs, les nouvelles autorités participeront activement à l'élaboration et à la coordination des plans de redressement et de résolution de défaillance, des systèmes de garantie, des procédures à suivre dans les situations d'urgence et des mesures préventives visant à réduire au minimum l'impact systémique de toute défaillance. Les nouvelles autorités devront aussi s'assurer de disposer en permanence des capacités spécialisées leur permettant de réagir efficacement si des risques systémiques se concrétisent. À cette fin, elles décèleront et mesureront le risque systémique que représentent les établissements financiers, qui feront l'objet, entre autres, d'une supervision renforcée.17. Qu’est-ce que la «clause de sauvegarde budgétaire»? L’objectif du nouveau système européen de supervision est de ne pas en arriver au même point qu’à l’automne 2008, où des banques ont dû être renflouées. Le système épargnera l’argent du contribuable en réduisant le risque de défaillance des banques, grâce à la supervision renforcée des autorités européennes et aux alertes du Comité européen du risque systémique. Par ailleurs, les règlements instituant les nouvelles autorités leur interdisent clairement de prendre des décisions qui empiéteraient sur les responsabilités budgétaires des États membres. Dans le cas où un État membre considère qu'une décision empiète sur ses responsabilités budgétaires, il existe à une procédure claire et fiable pour déterminer si c’est réellement le cas, la décision finale revenant aux États membres.18. Qui dirigera les nouvelles autorités, et comment ces personnes seront-elles choisies?Les présidents des nouvelles autorités seront nommés par les conseils de ces autorités, composés des directeurs des autorités nationales de supervision, et confirmés dans leurs fonctions par le Parlement européen, à l’issue d’une procédure de sélection publique rigoureuse, sur la base d’une première liste élaborée par la Commission européenne. Les présidents devront être des professionnels de haut niveau ayant une réputation bien établie dans leur domaine. Ils travailleront exclusivement pour les autorités et ne représenteront aucun État membre, ni la Commission. Tout ressortissant d’un État membre de l’UE ayant l’expérience requise pourra se porter candidat. La désignation définitive des présidents des autorités devrait avoir lieu au début du printemps 2011. Pendant leurs premières semaines d'existence, les autorités européennes de supervision auront pour président par intérim leur président suppléant (qui est également membre du conseil).
Figure 3: fonctionnement au jour le jour d’une Autorité européenne de supervision19. Quel sera le coût des autorités européennes de supervision et comment seront-elles financées?Les frais de gestion totaux des trois autorités pour 2011 sont, selon la proposition, de l’ordre de 40 millions d’euros; toutefois, ce montant ne constitue pas entièrement une «nouvelle» dépense. En effet, les trois comités existants (Comité européen des contrôleurs bancaires (CECB/CEBS), Comité européen des contrôleurs des assurances et des pensions professionnelles (CECAPP/CEIOPS) et Comité européen des régulateurs des marchés de valeurs mobilières (CERVM/CESR)), que les nouvelles autorités remplaceront, disposent déjà d'un budget et d’effectifs appréciables. En outre, sur le montant total, 2,5 millions d'euros seront financés par les redevances payées par les acteurs du secteur concerné. Les effectifs totaux des autorités européennes de supervision dépasseront 150 personnes en 2011 et devraient augmenter pour atteindre environ 300 personnes après quatre ans de fonctionnement. Ce chiffre est nettement inférieur aux effectifs de la plupart des autorités nationales de supervision (par exemple, la Financial Services Authority du Royaume-Uni emploie quelque 3 300 personnes), mais suffisant, étant donné que les nouvelles autorités ne seront généralement pas responsables de la supervision courante et que leurs travaux ne doivent pas faire double emploi avec ceux des autorités nationales de supervision.Les nouvelles autorités seront financées par: i) les contributions obligatoires des autorités publiques nationales; ii) une subvention provenant du budget de l'Union européenne; et iii) les redevances éventuelles payées aux nouvelles autorités par les entités dont elles assurent la supervision.La Commission a proposé que les États membres financent 60 % de ces coûts et le budget de l'UE, 40 %, le coût de la supervision des agences de notation du crédit étant récupéré sous la forme de redevances payées par ces agences. Ce financement mixte se veut le reflet de la structure du système européen de supervision financière (SESF), qui allie dimension européenne et maintien d’un rôle essentiel des autorités nationales. Il est également tenu compte du fait que les «comités de services financiers» actuels sont entièrement financés par les États membres. Cependant, ces pourcentages ne sont pas fixés par la législation et peuvent être modifiés par le Conseil et le Parlement chaque année dans le cadre de la procédure budgétaire.20. Quand les nouvelles autorités européennes de supervision se mettront-elles au travail? La date de mise en place des nouvelles autorités européennes de supervision est fixée au 1er janvier 2011: ce jour-là, les trois comités existants, compétents pour les banques, pour les valeurs mobilières et pour les assurances et les pensions professionnelles, situés respectivement à Londres, Paris et Francfort, seront transformés en autorités de l'UE.21. Ces réformes sont-elles comparables aux mesures prises par les Américains avec le Dodd-Frank Act?L’Union européenne, tout comme les États-Unis, met rapidement en œuvre les engagements du G-20, mais d’une manière adaptée à son propre environnement juridique et économique, ce qui rend toute comparaison hasardeuse. La structure en réseau qui a été choisie pour la supervision dans l'UE est spécialement prévue pour contribuer à achever le marché intérieur tout en respectant le principe de subsidiarité. Les États-Unis ont décidé de charger les États fédérés de la supervision du secteur des assurances et de conserver plusieurs autorités de supervision du secteur bancaire et du secteur des valeurs mobilières au niveau fédéral.En ce qui concerne la réforme des services financiers prise dans son ensemble, d’ici au printemps prochain, la Commission aura proposé tous les éléments nécessaires à une amélioration fondamentale de la réglementation et de la supervision des marchés financiers européens. La dernière proposition législative devrait être adoptée au plus tard à la fin de 2011; sa transposition en droit national pourrait donc être achevée fin 2012. Nous montrons ainsi la même détermination que les États-Unis à réformer notre système financier, d’une manière adaptée à notre environnement juridique et économique. Il faut savoir que de nombreuses réformes contenues dans le Dodd-Frank Act doivent, pour produire tous leurs effets, faire l’objet de règlements d’application, dont l’adoption devrait prendre encore plusieurs années.Pour de plus amples informations: http://ec.europa.eu/internal_market/finances/committees/index_fr.htm