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Initiative de l’UDC: deuxième round devant le Parlement Les institutions devant un dilemme: faut-il respecter le vote populaire ou le droit international?
Photo de Mark and Allegra (licence CC) Alex Dépraz
DroitDroits populairesImmigration, intégration / xénophobie	A l’issue du vote, interrogeons nous sur les conséquences concrètes de l’adoption par le peuple et les cantons de l’initiative pour le renvoi des criminels étrangers.
La Constitution contient désormais une autre disposition qui la fait plus ressembler à un mauvais Code pénal qu’à une charte fondamentale. Ce nouvel article n’est pas directement applicable car son texte renvoie expressément un certain nombre de précisions au législateur. Tel est notamment le cas pour la liste incohérente et incomplète d’infractions donnant lieu à une expulsion automatique qui a fait couler beaucoup d’encre. Selon la disposition transitoire, le Parlement dispose d’un délai de cinq ans pour transposer dans la législation la disposition constitutionnelle. Rien ne changera en pratique avant que cette future loi soit en vigueur.
Le gouvernement, et plus particulièrement Simonetta Sommaruga, doit donc s’atteler à la tâche délicate d’élaborer les dispositions d’application de la disposition constitutionnelle adoptée par le souverain qui seront soumises au Parlement. Nul doute que le résultat d’un vote populaire – quelque déplaisant qu’il puisse être – doit être respecté. Mais, comme le Mesage du Conseil fédéral l’exposait clairement, l’expulsion automatique prévue par l’initiative serait contraire à certains importants traités internationaux ratifiés par la Suisse, soit à l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme qui protège le droit à la vie familiale, à la Convention sur les droits de l’enfant et à l’Accord sur la libre circulation des personnes avec l’Union européenne (UE). Or, ces traités sont toujours en vigueur. Le Conseil fédéral et le Parlement se trouvent donc devant un dilemme: faut-il respecter strictement la volonté populaire ou faire prévaloir le droit international? Quel que soit le choix, la Suisse ne remplira pas l’une de ses obligations.
Comment résoudre ce conflit? La solution la plus commode consiste à recourir au principe dit de l’interprétation conforme: on précise l’application de la disposition constitutionnelle pour la faire coïncider avec les exigences minimales des traités internationaux. Le Parlement a suivi cette voie pour la mise en œuvre de la disposition constitutionnelle prévoyant l’internement à vie de certains criminels dont la conformité à la CEDH soulevait également bien des doutes. Sans que l’on puisse encore dire si cette solution était juridiquement juste, faute de jurisprudence.
S’agissant du renvoi des délinquants étrangers, une interprétation de la disposition constitutionnelle conforme au droit international reviendrait à réintroduire l’application du principe de la proportionnalité et à exclure l’expulsion dans certains cas «bagatelle» résultant de la liste d’infractions prévue par le texte de l’initiative. Le Parlement pourrait s’appuyer sur la compétence qui lui est donnée par le texte de l’initiative. En revanche, cette option irait clairement à l’encontre de la volonté des initiants qui entendaient imposer une expulsion automatique. En outre, le résultat ressemblerait à s’y méprendre au texte du contre-projet qui a été expressément rejeté par le souverain.
Le Parlement n’a que deux autres possibilités.
La première – et la plus extrême – serait de dénoncer les traités internationaux qui posent problème avant d’adopter une législation d’application. Il serait toutefois exagéré que la Suisse se mette au ban du Conseil de l’Europe en résiliant la CEDH et sacrifie son avenir économique en mettant fin aux accords bilatéraux avec l’UE pour renvoyer quelques délinquants.
La deuxième serait de transposer littéralement la nouvelle disposition constitutionnelle dans la législation, ce qui engagerait la responsabilité internationale de la Confédération: les conséquences d’une violation délibérée par un Etat de ses engagements internationaux varient d’un traité à l’autre. En l’espèce, il faudrait entre autres s’attendre à des turbulences avec l’UE – une résiliation des accords supposerait toutefois l’unanimité des 27 et paraît improbable – et à une condamnation par la Cour de Strasbourg dans quelques années qui nous imposerait un retour au statu quo ante.
La Constitution prévoit également que «la Confédération et les cantons respectent le droit international» (art. 5, al. 4). Cette disposition, introduite à la faveur de la révision totale de 1999, consacre le principe de la primauté du droit international sur le droit interne. L’interprétation conforme – y compris contre les intentions des initiants – paraît la solution la plus respectueuse de ces principes. Mais elle réclamera beaucoup de courage politique de la part du Conseil fédéral et du Parlement.
Elle aurait aussi le mérite de renvoyer l’UDC à ses responsabilités: en proposant des initiatives contraires au droit international, ce parti prend le risque que ses propositions soient inapplicables (DP 1857).
A défaut, la balle sera – comme pour l’interdiction des minarets qui était elle directement applicable - dans le camp du Tribunal fédéral qui sera inévitablement amené à contrôler après l’entrée en vigueur de la nouvelle loi la conformité au droit international des futures expulsions prononcées par les autorités d’application. Le feuilleton du renvoi des étrangers est loin d’être terminé.
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