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Questions et réponses sur le projet de budget 2013
Bruxelles, le 25 avril 2012
La Commission a adopté, ce mercredi 25 avril 2012, son projet de budget 2013 pour l'Union européenne. Cette proposition va à présent être examinée par le Conseil (c'est-à-dire les États membres) et le Parlement européen, et c'est à ces deux institutions qu'il reviendra d'adopter le budget définitif pour 2013.
Pourquoi exprime-t-on le budget en engagements et en paiements? À laquelle de ces deux notions faut-il se référer?
Les paiements et les engagements sont les deux faces d’une même pièce. On ne peut pas dire qu'il vaut mieux utiliser une notion plutôt que l'autre. Les engagements constituent la valeur cumulée des contrats que l'Union européenne est autorisée à passer au cours d'une année donnée. Quant aux paiements, ce sont les montants qui sont effectivement à la disposition du budget de l'UE pour l'année en question. Par exemple, lorsque l'UE décide de cofinancer la construction d'un pont à hauteur d'une certaine somme d'argent, ce montant, qui devra probablement être versé dans le futur, est un engagement. Au fur et à mesure de l'avancement des travaux pour ce nouveau pont, les premières factures à imputer sur le financement de l'UE vont commencer à arriver et la Commission devra les acquitter; vers la fin des travaux, les montants des factures augmenteront et la Commission puisera dans les paiements dont elle dispose pour honorer son engagement initial en faveur du cofinancement du projet.
Pourquoi l'écart croissant entre engagements et paiements fait-il problème?
Les engagements sont les paiements de demain, et les paiements sont les engagements d'hier. Les engagements représentent les futurs paiements programmés, tandis que les paiements sont les obligations juridiques contractées dans le passé. En d’autres termes, si d'année en année, les engagements augmentent beaucoup plus vite que les paiements, on finit par promettre à de nombreux partenaires de payer leurs factures futures, mais on se trouve dans l'incapacité d'acquitter ces factures lorsqu’elles arrivent des années plus tard.
Telle est la situation que nous connaissons ces dernières années: étant donné que de nombreux engagements ont été contractés dans le passé pour des projets qui s'achèvent à présent, et que l'autorité budgétaire (à savoir le Conseil et Parlement européen) réduit systématiquement les estimations de la Commission concernant les paiements, un grand nombre de factures relatives à ces projets restent impayées et doivent être reportées à l'année suivante. Dès lors, la Commission n'a pas d'autre choix que d'appeler à une augmentation des paiements. En effet, il faut bien que chacun paie ses factures.
Sur quels éléments se fonde-t-on pour élaborer le projet de budget annuel?
En vertu du traité, chaque institution et organe de l'UE dresse, avant le 1er juillet, un état prévisionnel pour le projet de budget, conformément à ses procédures internes. Ces états prévisionnels sont eux-mêmes souvent fondés sur les estimations que font les États membres des paiements à effectuer en leur faveur pour ladite année (en fonction du stade d'avancement des projets financés par l’UE). La Commission groupe ces états dans le «projet de budget» annuel, qui doit s'inscrire dans les limites de dépenses imposées par le cadre financier pluriannuel (CFP – voir ci-dessous). Ce projet de budget est présenté au Conseil et au Parlement européen.
En cas de désaccord entre le Parlement et le Conseil, un comité de conciliation spécifique est convoqué, dont la mission est d'aboutir à un accord sur un projet commun dans un délai de 21 jours, sous réserve d’approbation par les deux branches de l’autorité budgétaire. Si ce projet commun est rejeté par le Conseil, le Parlement européen est habilité à approuver le budget en dernier ressort. Si, au début d'un exercice, le budget n'est pas encore définitivement adopté, une somme n’excédant pas un douzième du budget précédent peut être dépensée chaque mois.
D'une manière générale, les paiements ont un caractère purement mécanique puisqu'ils découlent d'engagements antérieurs, de sorte que la Commission n'a pratiquement pas de prise sur eux.
En revanche, la marge de manœuvre est bien plus grande pour les engagements, dans la mesure où ils portent sur l'avenir et, de ce fait, ils ne constituent pas une obligation envers les bénéficiaires de fonds de l’UE. Les engagements inscrits dans le projet de budget indiquent les postes de dépenses que la Commission juge prioritaires pour l'avenir.
Quel est le volume relatif du budget de l'UE?
Le budget annuel équivaut à environ 1 % de la richesse nationale de l'Union. Bien que son volume soit relativement réduit, il constitue un instrument important dans la poursuite des objectifs de l'intégration européenne. Directement ou indirectement, tout citoyen européen bénéficie de l’une ou l’autre des activités financées par le budget de l’UE, que ce soit sous la forme d’une alimentation plus saine, de meilleures infrastructures routières ou de la protection des droits fondamentaux.
En quoi consiste le cadre financier pluriannuel (CFP)?
Le CFP constitue la traduction en termes financiers des priorités politiques de l'Union pour une durée d'au moins cinq ans (actuellement sept, de 2007 à 2013). Il fixe les plafonds de dépenses par an et par rubrique du budget de l'UE. Aspect important à retenir: le CFP ne détermine pas le volume des futurs budgets annuels. Il fixe des plafonds similaires à la limite mensuelle appliquée à une carte de crédit. Le budget annuel proprement dit est adopté selon la procédure expliquée ci-dessus.
Quelle est la structure du budget de l'UE?
Le budget de l'UE se compose de 6 rubriques, même si la dernière d'entre elles est rarement mentionnée:
1. Croissance durable 1a. Compétitivité pour la croissance et l’emploi: recherche et innovation, éducation et formation, réseaux transeuropéens, politique sociale, intégration économique et politiques d’accompagnement.
1b. Cohésion pour la croissance et l'emploi: convergence des pays et régions de l'UE les moins développés, stratégie de l'UE pour un développement durable en dehors des régions les moins prospères, coopération interrégionale.
2. Conservation et gestion des ressources naturelles: politique agricole commune, politique commune de la pêche, développement rural et mesures environnementales.
3. Citoyenneté, liberté, sécurité et justice 3a. Liberté, sécurité et justice: justice et affaires intérieures, protection des frontières ainsi que politique en matière d'immigration et d'asile.
3b. Citoyenneté: convergence de la santé publique, protection des consommateurs, culture, jeunesse, information et dialogue avec les citoyens.
4. L’UE, acteur mondial: toutes les actions extérieures de l’Union, exception faite du Fonds européen de développement, qui ne relève pas du budget de l'UE. 5. Administration: dépenses administratives de l'ensemble des institutions européennes, pensions et «écoles européennes» (établissements scolaires, gérés par l'UE, qui accueillent les enfants du personnel). 6. Compensations: rubrique temporaire accueillant les paiements compensatoires relatifs aux derniers élargissements, s'ils sont applicables pendant l'année en question.
En quoi consiste le RAL («reste à liquider»)?
Le RAL représente la somme des engagements restant à liquider, c'est-à-dire des engagements contractés qui n'ont pas encore donné lieu à des paiements. Les engagements budgétaires à long terme créent des montants restant à liquider (RAL). Cette situation est comparable à la signature d'un contrat, par exemple, pour la construction d'une maison: l'engagement est pris, mais l'entreprise de construction ne sera payée qu'en fonction de l'avancement des travaux. En cas de nécessité et conformément à la réglementation, la Commission procède à ce que l'on appelle des dégagements (annulations d'engagements restant à liquider). Comme certains programmes pluriannuels sont approuvés en bloc, tout en faisant l'objet de paiements durant plusieurs années, le RAL est tout à fait normal et prévisible.
Le «RAL potentiellement anormal», qui se compose d'engagements dits «dormants», pour lesquels aucun paiement n'a été effectué au cours des deux exercices précédents, et d'engagements anciens, qui sont inscrits au budget depuis au moins cinq exercices, ne représente qu'une petite partie du montant total. Ces cas, qui sont soumis à un suivi attentif, font généralement l'objet d'un dégagement anticipé.
Pour garantir au mieux la diminution du RAL global, il convient de veiller à une bonne exécution des paiements, notamment dans le contexte des grands projets de dépenses relevant de la politique de cohésion. Les États membres, qui sont chargés de gérer la majeure partie des fonds de l'UE, ont un rôle important à jouer à cet égard. Actuellement, les demandes de paiement transmises à la Commission par les États membres s'accélèrent. La Commission doit disposer de crédits de paiement suffisants pour rembourser les États membres. Si tel n'est pas le cas, le RAL risque d'augmenter.
Engagements sans crédits de paiement suffisants = RAL
Quelles sont les ressources du budget de l'Union?
Les ressources propres du budget de l'UE sont de trois types: les ressources propres traditionnelles: droits de douane sur les importations en provenance de l’extérieur de l’Union et cotisations «sucre». Ces ressources sont perçues par les États membres, qui conservent 25 % des montants pour couvrir leurs frais de perception. Elles représentent environ 13 % des recettes;
la ressource propre provenant de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA): un taux uniforme est prélevé sur l'assiette TVA harmonisée de chaque État membre. Cette ressource représente 11 % des recettes; la ressource propre fondée sur le revenu national brut (RNB): un taux uniforme est prélevé sur le RNB de chaque État membre. Cette ressource sert à équilibrer les recettes et les dépenses, c'est-à-dire à financer la partie du budget qui n'est pas couverte par d'autres sources de recettes. Elle représente plus de 70 % des recettes.
Quelle est la part des dépenses administratives dans le budget de l'Union européenne?
Les dépenses administratives représentent quelque 6 % du budget de l'UE. En d'autres termes, environ 94 % du budget de l’Union européenne retournent aux États membres, à leurs régions et à leurs citoyens sous une forme ou sous une autre. Pourquoi la Commission souhaite-t-elle augmenter les paiements de 6,8 %?
L'augmentation des paiements ne correspond pas vraiment à un «souhait» de la Commission, mais plutôt à une nécessité. Comme expliqué ci-dessus, les paiements ont un caractère purement mécanique: le Conseil et le Parlement européen ont déterminé dans le passé le volume des engagements (c'est-à-dire des dépenses futures), qui ont été appliqués à des projets financés par l'Union. Maintenant que ces projets sont en voie d'achèvement, ils requièrent des paiements.
Cette augmentation du pourcentage des paiements par rapport à l'année passée s'explique également par le fait que 2013 est la dernière année de l'actuel cadre financier, de sorte que les projets en phase d'achèvement (pour lesquels il faut payer les factures) sont plus nombreux qu'au cours des premières années de la période de financement 2007-2013. Le même phénomène se produit tous les 7 ans: la dernière année d'une période de financement est marquée par une nette augmentation des paiements.
Par ailleurs, cette augmentation découle de l'insuffisance des crédits de paiement votés par la Conseil et le Parlement européen dans les budgets annuels précédents. L'année dernière, par exemple, la Commission n’a pas été en mesure de payer des factures s'élevant à 11 milliards d'euros en raison de leur arrivée tardive et d'un manque de crédits. Ce montant a dû être reporté sur le budget 2012. Une telle situation crée un effet «boule de neige», puisque l'accumulation des retards de paiements entraîne une forte augmentation des paiements.
Enfin, ce chiffre de 6,8 % représente l'augmentation constatée par rapport au budget adopté pour 2012… dont les crédits de paiement sont très limités. Si l'autorité budgétaire avait suivi les estimations de la Commission pour 2012, l'augmentation observée dans le projet de budget 2013 aurait été nettement plus faible.
Augmentation des paiements sur la période de financement
Quelles sont les principales caractéristiques du projet de budget 2013?
Trois éléments méritent d'être soulignés:
gel des engagements: pour la première fois, la Commission propose de geler de facto les engagements (leur hausse ne dépassant pas l'inflation). La limitation de la progression des engagements garantit aux États membres qu'ils ne devront pas verser à l'avenir de montants nettement plus élevés au budget de l'UE;
économies: même si les paiements ont un caractère purement mécanique pour la majeure partie du budget, la Commission s'est efforcée de réaliser autant d'économies que possible, par exemple en diminuant les engagements des programmes qui n'étaient pas performants ou en réduisant de 1 % les effectifs des institutions de l'UE;
investissements: les principales hausses sont appliquées à des domaines susceptibles d'aider l'Europe à sortir de la crise: les sciences et la recherche (+ 28,1 %), la compétitivité (+ 17,8 %), l'éducation, etc.
Caractéristiques essentielles de la rubrique 1a (Compétitivité)
la rubrique enregistre la plus forte augmentation des paiements (17,8 %), en raison de l'achèvement en 2013 des programmes financés par l’UE;
hausse de 28 % pour les paiements (et de 6 % pour les engagements) en faveur de la recherche (7e programme-cadre); augmentation des paiements de près de 48 % (engagements: + 7,3 %) en faveur du programme pour l'innovation et la compétitivité;
baisse de 4,4 % des engagements et hausse de 96,4 % des paiements pour Marco Polo (intermodalité entre les moyens de transport); relèvement de 15,8 % des paiements en faveur de l'éducation et la formation tout au long de la vie ainsi que d'Erasmus Mundus.
Caractéristiques essentielles de la rubrique 1b (Cohésion)
la rubrique enregistre la deuxième plus forte augmentation des paiements (11,7 %);
hausse de 12,1 % des paiements en faveur des Fonds structurels;
augmentation de 10,4 % des paiements pour le Fonds de cohésion.
Rubrique 2 (Conservation et gestion des ressources naturelles)
augmentation des dépenses agricoles (dépenses relatives au marché et aides directes) de 0,5 % (paiements);
hausse de 5,4 % des paiements en faveur du développement rural;
relèvement, de 7,5 %, des paiements octroyés au Fonds européen pour la pêche;
augmentation des paiements (+ 0,6 %) en faveur de la gouvernance et des accords internationaux en matière de pêche; hausse de 7,5 % des paiements pour le programme LIFE+ (environnement).
Rubrique 3a (Liberté, sécurité et justice) augmentation des paiements (+ 18 %) pour la solidarité et la gestion des flux migratoires;
hausse de 1,2 % des paiements pour la sécurité et la protection des libertés;
relèvement, de 11,2 %, des paiements en faveur des droits fondamentaux et de la justice.
Rubrique 3b (Citoyenneté)
Jeunesse en action (paiements en hausse de 4,8 %);
Protection civile (paiements en hausse de 7,4 %);
L'Europe pour les citoyens (paiements en hausse de 1,8 %);
Culture (paiements en hausse de 1 %).
Rubrique 4 (L'UE, acteur mondial)
augmentation de 21,1 % des paiements en faveur de l'instrument d'aide de préadhésion;
hausse de 5,9 % des paiements pour la politique étrangère et de sécurité commune;
relèvement de 11,6 % des paiements en faveur de l'instrument européen de voisinage;
diminution de 9,1 % des paiements pour la démocratie et les droits de l'homme.
Rubrique 5 (Administration)
hausse globale de 2,8 % (les dépenses administratives de la Commission augmentant de 1,2 %, soit un taux inférieur à l'inflation, et abstraction faite de l'adhésion de la Croatie);
réduction de 1 % des effectifs de la Commission.