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L’administration face au juge judiciaire
le 19 08 2013
Les activités de l’administration sont en principes jugées par les juridictions administratives. Toutefois, dans un nombre de cas assez important, et pour des motifs variés, le juge judiciaire se transforme en juge de l’administration.
En effet, depuis le XIXe siècle et le développement de la gestion privée des services publics, le champ de compétences du juge administratif s’est restreint au profit du juge judiciaire. De façon générale, on peut dire que le juge judiciaire est compétent pour les activités de l’administration ne présentant pas de caractère administratif (fonctionnement du service publicService publicActivité d’intérêt général prise en charge par une personne publique ou par une personne privée mais sous le contrôle d’une personne publique. On distingue les services publics d’ordre et de régulation (défense, justice...), ceux ayant pour but la protection sociale et sanitaire, ceux à vocation éducative et culturelle et ceux à caractère économique. Le régime juridique du service public est défini autour de trois principes : continuité du service public, égalité devant le service public et mutabilité (adaptabilité). de la justice, gestion privée des services publics). Mais des exceptions à ce principe ont étendu les attributions des tribunaux judiciaires, soit en vertu d’idées générales (état des personnes, liberté individuelle et propriété privée, responsabilité de l’administration), soit sans logique particulière (ex : fiscalité indirecte, contraventions de voirie) et en vertu d’une loi (ex : décisions de l’Autorité des marchés financiers).
Le fonctionnement du service public de la justice
Il s’agit de l’autre aspect de la séparation des pouvoirs « à la française », soucieuse de garantir l’indépendance de l’administration à l’égard du pouvoir judiciaire : le juge administratif n’a pas le droit de se mêler du fonctionnement des tribunaux judiciaires. Par fonctionnement, on entend les jugements eux-mêmes, les actes préparatoires et d’exécution de ces jugements.
En revanche, le juge administratif est compétent en ce qui concerne l’organisation de ce service : création et structures des juridictions, statut des magistrats.
Le juge judiciaire, juge des activités de l’administration relevant du droit privé
Le juge judiciaire est compétent à l’égard des activités de gestion privée de l’administration.
Ce contrôle s’exerce d’abord au niveau des actes pris par une autorité administrative dans le cadre d’une situation juridique de droit privé. Tel est le cas des contrats de droit privé conclus par l’administration (ex : le contrat liant un médecin donnant des consultations libérales dans un hôpital public à son patient est un contrat de droit privé). C’est également le cas des actes pris en matière de gestion du domaine privé des personnes publiques (ex : les forêts domaniales).
La compétence du juge judiciaire s’exerce également sur certains services et particulièrement les services publics à caractère industriel et commercial, qui fonctionnent de manière semblable à des entreprises privées. Leur contentieux appartient au juge judiciaire (depuis l’arrêt Société commerciale de l’Ouest africain dit du Bac d’Eloka du Tribunal des conflits du 22 janvier 1921).
Le juge judiciaire, juge de l’administration en matière de liberté individuelle et de propriété privée
De façon générale, on considère les tribunaux judiciaires comme les protecteurs naturels de ces deux domaines. Ainsi, l’article 66 de la Constitution dispose : « Nul ne peut être arbitrairement détenu. L’autorité judiciaire, gardienne de la liberté individuelle, assure le respect de ce principe dans les conditions prévues par la loi. » Par ailleurs, l’article 136 du Code de procédure pénale prévoit que, dans les cas d’atteinte à la liberté individuelle, le juge judiciaire est exclusivement compétent. Enfin, le juge judiciaire est également le protecteur de la propriété individuelle dès lors que, dans le cadre de l’expropriation pour cause d’utilité publique, il peut seul fixer l’indemnisation du bien exproprié.
Mais, face aux actes de l’administration portant atteinte à ces domaines, sa compétence n’est pas générale et absolue, elle s’exerce dans deux cas définis par la jurisprudence : la voie de fait et l’emprise.
On parle de voie de fait lorsque l’administration a porté une atteinte grave à une liberté fondamentale ou au droit de propriété, soit par une décision manifestement insusceptible de se rattacher à un pouvoir appartenant à l’administration, soit par l’exécution irrégulière d’un acte. Le juge judiciaire est alors compétent pour constater l’existence de la voie de fait, la faire cesser et fixer des indemnités.
L’emprise concerne seulement la propriété. Elle désigne la situation dans laquelle l’administration dépossède un particulier de sa propriété privée immobilière. Mais le juge judiciaire n’est compétent que dans le cas où cette emprise est irrégulière (exercée sans titre juridique). C’est alors lui qui détermine les indemnités pour les préjudices nés de la dépossession. Dans le cas où l’emprise est régulière, c’est le juge administratif qui est compétent.
Le juge judiciaire, juge de l’administration dans des situations diverses
Il existe de très nombreuses hypothèses dans lesquelles la loi a rendu le juge judiciaire compétent, alors même que la compétence des juridictions administratives aurait paru beaucoup plus naturelle.
Ainsi, concernant l’état des personnes, le juge judiciaire est compétent pour les litiges relatifs à l’état civil, au changement de nom, à la filiationFiliationLien juridique entre parents et enfants, à la nationalitéNationalitéLien juridique donnant à un individu la qualité de citoyen d’un Etat. des personnes physiques (sauf pour la légalitéLégalitéQualité de ce qui est conforme à la loi des décisions administratives concernant l’intégration ou l’exclusion de la nationalité française).
Tel est également le cas en matière de responsabilité de l’administration quand elle s’exerce dans des conditions de droit commun. Sans prétendre à l’exhaustivité, on peut citer :
la responsabilité du fait des instituteurs, lorsqu’un dommage est causé ou subi par un élève de l’enseignement public à la suite d’un défaut de surveillance de l’enseignant (loi du 5 avril 1937) ; la responsabilité civile de l’État dans le domaine de l’énergie nucléaire (loi du 30 octobre 1968 modifiée par les lois du 16 juin 1990 et du 13 juin 2006) ; la responsabilité civile de l’État pour les dommages causés par les attroupements et les rassemblements de personnes ou d’émeutes (article L. 2216-3 du Code général des collectivités territoriales) ; la responsabilité pour l’indemnisation des dommages causés par les actes de terrorisme (loi du 9 septembre 1986) ; la responsabilité des préjudices résultant de la transfusion sanguine, notamment pour l’indemnisation des personnes atteintes d’un SIDA post-transfusionnel (loi du 31 décembre 1991). Cette compétence judiciaire concerne enfin des domaines variés, ne répondant à aucune logique particulière. On peut citer, entre autres :
le contentieux fiscal pour les contributions indirectes, à l’exception toutefois de la taxe sur la valeur ajoutée qui relève du juge administratif ; le contentieux des litiges opposant la Banque de France à ses employés ; le contentieux des décisions prises par le Conseil de la concurrence (loi du 6 juillet 1987) ; le contentieux des contraventions de voirie, c’est-à-dire des atteintes portées au domaine public routier ; le contentieux pour les décisions de l’Autorité des marchés financiers (loi du 1er août 2003) ; le contentieux des décisions de l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (26 juillet 1996 ; loi du 20 mai 2005). le contentieux de la Commission de régulation de l’énergie (loi du 10 février 2000). Voir tous les onglets
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La justice administrative : contrôle juridictionnel
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