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Foire aux questions: lutte contre les substances psychoactives à l'échelle européenne
Bruxelles, le 17 septembre 2013
Qu'entend-on par «nouvelles substances psychoactives»?
Il s'agit de substances naturelles ou synthétiques qui ont un effet stimulant ou dépresseur sur le système nerveux central, tout comme les drogues illicites telles que la cocaïne ou l'ecstasy. Elles peuvent provoquer des hallucinations et altérer la pensée, le comportement, les sens, la conscience ou l'humeur. Elles sont souvent mises sur le marché en tant que produits de substitution licites à des drogues illicites (d'où leur nom d'«euphorisants légaux»). Et, tout comme les drogues illicites, elles peuvent avoir des effets très nocifs pour ceux qui en consomment. Elles sont souvent étiquetées et vendues comme engrais pour plantes, sels de bain ou produits chimiques destinés à la recherche afin de contourner les règles en matière de protection des consommateurs.
De nombreuses nouvelles substances psychoactives sont utilisées à d'autres fins ou pourraient l'être, dans le secteur médical, chimique ou de la haute technologie notamment, en tant que substances actives pour des médicaments, par exemple. Environ un cinquième des substances notifiées au moyen du mécanisme d’échange d’informations de l’UE ont d’autres utilisations légitimes. La vanoxérine, par exemple, fait l’objet de recherches concernant son utilisation dans le traitement de la dépendance à la cocaïne; le GBL (gamma-butyrolactone) est un produit chimique largement répandu, dont les propriétés en font un excellent solvant utilisé comme composé aromatique, détachant ou décapant pour colle forte et pour peinture; la CPCPP (1-(3-chloropropyl)pipérazine), quant à elle, est utilisée dans la fabrication d’un antidépresseur. Quels risques ces nouvelles substances psychoactives présentent-elles?
Leur consommation peut avoir des conséquences graves pour la santé et la sécurité des personnes. Elle peut notamment entraîner la mort ou avoir des effets physiques ou psychiques sur le consommateur (grande agitation, psychose, délire, tachycardie, hypertension, douleurs thoraciques, convulsions, surdosage, problèmes psychiatriques graves et infections à diffusion hématogène comme le VIH ou l'hépatite C). Le risque d'atteintes physiques et psychologiques est plus élevé lorsque plusieurs nouvelles substances psychoactives sont consommées en même temps ou en association avec de l’alcool, ce qui est souvent le cas.
En outre, la consommation de nouvelles substances psychoactives peut présenter un risque pour la société, étant donné qu'elle est susceptible d'induire une augmentation des comportements violents et criminels. Elle représente une charge pour les services de santé ou d’urgence, par exemple, qui ont souvent des difficultés à déterminer les substances qui ont été consommées et le traitement à appliquer, ou encore pour les autorités chargées de faire respecter la loi.
Combien de nouvelles substances psychoactives existe-t-il? Dans l’Union européenne, le nombre de nouvelles substances psychoactives ne cesse de croître, tout comme leur vitesse de propagation. Plus de 300 nouvelles substances ont été détectées en Europe depuis 1997 et le problème s'est aggravé ces dernières années: le nombre de substances comptabilisées entre 2009 et 2012 a triplé (passant de 24 à 73 par an). Sources: observatoire européen des drogues et des toxicomanies et «rapport européen sur la drogue» pour 2013: http://www.emcdda.europa.eu/edr2013, p26.
Ces substances se diffusent facilement dans le marché intérieur: environ 80 % d'entre elles ont été détectées dans plusieurs pays de l’UE. Quelle est la proportion de personnes consommant ces substances?
L’augmentation de la disponibilité et de la consommation des nouvelles substances psychoactives est l’une des tendances actuelles les plus préoccupantes sur le marché de la drogue en Europe. Un nombre croissant de personnes consomment ces substances malgré les risques encourus sur le plan de la santé et de la sécurité. Nombre d'entre eux sont des jeunes. Selon une enquête Eurobaromètre de 2011 portant sur l'attitude des jeunes à l'égard de la drogue, 5 % des 15-24 ans ont consommé ces substances au moins une fois dans leur vie dans l'Union européenne. Ils sont même 16 % en Irlande et près de 10 % en Pologne, en Lettonie et au Royaume-Uni. Consommation de substances légales imitant les effets de drogues illicites
Sources: enquête Eurobaromètre 2011 sur l'attitude des jeunes à l'égard de la drogue
http://ec.europa.eu/public_opinion/flash/fl_330_en.pdf, p. 19.
Pourquoi faut-il prendre des mesures au niveau de l’Union européenne dans le domaine des nouvelles substances psychoactives?
Avec un marché intérieur sans frontières, l'UE a besoin de règles communes pour s'attaquer à ce problème. Environ 80 % des nouvelles substances psychoactives ont été recensées dans plusieurs États membres. Pris séparément, les États membres ne peuvent lutter efficacement et de manière durable contre ce fléau. De plus, les tentatives visant à limiter la disponibilité des nouvelles substances psychoactives dans un pays peuvent avoir des répercussions sur d’autres pays (déplacement de substances nocives d’un pays à un autre, par exemple). Ces nouvelles substances nocives pour le consommateur doivent être retirées rapidement du marché dans tous les États membres, ce qui nécessite une action au niveau de l'UE.
Quelles mesures l’Union européenne a-t-elle prises à ce jour pour résoudre le problème des nouvelles substances psychoactives?
Depuis 1997, neuf substances1 ont fait l'objet de mesures de restriction et de sanctions pénales dans l’Union européenne, en raison des risques qu’elles présentent. Les dernières substances à faire l'objet de telles mesures au niveau de l'UE sont la BZP en 2008, la méphédrone en 2010 (IP/10/1355) et la 4-methylamphétamine en 2013 (IP/13/75). En juin 2013, la Commission a proposé de soumettre la substance 5-IT à des mesures de contrôle ainsi qu'à des sanctions pénales (IP/13/604). En 2012, quatre États membres ont fait état, en l'espace de cinq mois seulement, de 24 décès dans lesquels le 5-IT et d’autres substances auraient joué un rôle et trois États membres ont signalé 21 cas d’intoxication liés également à cette substance.
Pourquoi la Commission propose-t-elle un nouveau mécanisme?
L'instrument actuel de l'UE, la décision (2005/387/JHA) du Conseil relative à l’échange d’informations, à l’évaluation des risques et au contrôle des nouvelles substances psychoactives, n'est pas en mesure d'apporter une réponse adéquate à ce qui constitue un défi croissant. Il ne permet pas de retirer du marché les substances nocives dans un délai suffisamment court, pas plus qu'il ne fournit une réponse à la hauteur des risques existants. Cet instrument est notamment trop lent (il s'écoule au moins 24 mois entre le moment où le système de l’UE est mis en branle et le moment où les États membres adoptent les mesures nécessaires) et il ne prévoit pas suffisamment de possibilités quant à l'adoption de mesures de restriction (seule est offerte la possibilité de choisir entre l’application de mesures pénales sur le fond ou l'absence totale de mesures). Par conséquent, la Commission propose une nouvelle législation pour renforcer la capacité de l’Union européenne à répondre à ce défi.
En quoi le nouveau mécanisme diffère-t-il de la réglementation actuelle?
La décision 2005/387/JAI du Conseil du 10 mai 2005 a instauré un mécanisme d’échange d’informations, d’évaluation des risques et de contrôle des nouvelles substances psychoactives. Les nouvelles propositions tirent parti des points forts de ce mécanisme et comblent ses lacunes. Elles établissent des règles claires concernant les restrictions à la libre circulation des nouvelles substances psychoactives. Elles permettront d'adopter des mesures plus rapides et plus proportionnées dans le domaine des nouvelles substances psychoactives.
L’action menée par l’UE pour détecter, évaluer et retirer du marché de nouvelles substances psychoactives nocives sera beaucoup plus rapide:
Des mesures temporaires visant à restreindre pendant un an la vente de nouvelles substances psychoactives aux consommateurs de l'ensemble de l’UE seront prises dans un délai de quelques semaines en cas de risques immédiats. Des mesures permanentes restreignant la vente d'une substance aux consommateurs de l'ensemble de l’UE, voire, en cas de risque grave, son utilisation dans l’industrie, pourront être adoptées dans un délai de dix mois. Contrairement à ce que prévoit le régime actuel, ces mesures seront directement applicables dans les États membres et ne devront pas être transposées dans la législation nationale. Cela accélérera de façon spectaculaire le temps de réponse de l’UE à l'utilisation de ces substances nocives. Dans le système actuel, l'application effective de mesures de restriction peut prendre jusqu’à 24 mois.
En outre, dans le cadre du nouveau mécanisme, l'Observatoire européen des drogues et des toxicomanies (OEDT) recherchera des produits chimiques semblables à celui faisant officiellement l'objet d'un examen. L'objectif pour l'Union est de garder une longueur d’avance sur les trafiquants qui tentent de contourner les mesures de restriction en apportant des changements mineurs à la structure chimique d’une substance interdite.
Graphique: prise de décision dans l’ancien et le nouveau système
Comment les nouvelles règles protégeront-elles les utilisations légitimes des nouvelles substances psychoactives et les opérateurs économiques?
Le nouvel instrument énonce le principe de la libre circulation des nouvelles substances psychoactives utilisées à des fins industrielles et commerciales, et à des fins de recherche scientifique et de développement. Il introduit également des règles claires pour l’adoption de mesures de restriction, afin d'offrir aux opérateurs économiques une plus grande sécurité juridique. En outre, il introduit un ensemble d'options gradué, proportionné et mieux calibré pour combattre les nouvelles substances psychoactives, qui permettra de garantir que les utilisations légitimes de la substance et la recherche ne soient pas indûment entravées.
L’action de l’UE sera proportionnée aux risques présentés par les substances psychoactives pour la santé, la société et la sécurité. Les risques liés à chaque substance seront déterminés à l’issue d’une évaluation des risques. Alors qu’aucune mesure de restriction ne sera introduite au niveau de l’Union européenne sur les substances qui présentent un risque faible, celles qui présentent des risques moyens seront soumises à des restrictions d’accès au marché de consommation (les utilisations industrielles et la recherche ne seront pas entravées). Dans le cas de substances qui présentent des risques sérieux, toutefois, même l’usage industriel sera soumis à des restrictions et les mesures seront assorties de sanctions pénales, comme dans le cas des drogues illicites. Cette approche permettra également de renforcer l’efficacité de l’action de l’Union: des mesures restrictives seront adoptées en ce qui concerne un plus grand nombre de substances. L’Union pourra combattre les nouvelles substances psychoactives nocives pour lesquelles des mesures pénales ne constitueraient pas une réponse appropriée. Comment le nouveau mécanisme fonctionne-t-il?
Comme dans le cadre de l’instrument actuel, les États membres qui découvrent une nouvelle substance psychoactive sur leur territoire communiquent les informations dont ils disposent à d’autres États membres par le biais d’un système d’alerte précoce. Cette procédure est gérée par l’OEDT (Observatoire européen des drogues et des toxicomanies) et Europol. Lorsqu’une substance suscite des inquiétudes dans l’Union en raison des risques qu’elle présente pour la santé, la société et la sécurité, l’OEDT et Europol rédigent un rapport conjoint sur la substance en question. Sur la base de ce rapport conjoint, la Commission décide s’il y a lieu de demander une évaluation complète des risques présentés par la substance. Si le rapport conjoint montre que cette substance présente des risques immédiats pour la santé publique, par exemple, si elle est très toxique et est cause de décès en Europe, la Commission la soumet également à une restriction temporaire d’accès au marché. La vente de la substance aux consommateurs sera ainsi interdite pendant un an, mais les utilisations légitimes de la substance ne seront pas affectées. De cette manière, les consommateurs seront protégés lors de l’évaluation des risques de la substance, alors que les utilisations industrielles, commerciales ou scientifiques de la substance ne seront pas entravées.
Une fois les risques de la substance évalués, des mesures seront prises en fonction du niveau de risque qu’elle présente. L'UE dispose de plusieurs options:
(i) n'instaurer aucune restriction, si la substance présente de faibles risques; (ii) interdire l'accès de la substance au marché de consommation si elle présente des risques modérés, ou
(iii) interdire l'accès de la substance au marché de consommation et restreindre ses utilisations commerciales et industrielles, si elle présente de graves risques. L’interdiction des substances présentant de graves risques serait assortie de mesures pénales, adoptées au niveau national. Les États membres devront adopter dans un délai d’un an les dispositions nationales nécessaires pour soumettre la substance aux dispositions de droit pénal applicables aux drogues illicites. Toutes les restrictions, temporaires et permanentes, sont directement applicables, étant donné qu’elles sont arrêtées par la Commission sous la forme d'actes d'exécution.
Que recouvre chaque proposition législative?
La proposition de règlement sur les nouvelles substances psychoactives établit un mécanisme pour l’échange d’informations sur l’évaluation des risques et les mesures de restriction (temporaires ou permanentes) appliquées aux nouvelles substances psychoactives nocives au sein du marché intérieur. La proposition de directive modifiant la décision-cadre 2004/757/JAI sur le trafic de drogue permet de soumettre les nouvelles substances psychoactives qui présentent des risques graves aux dispositions de droit pénal applicables aux drogues illicites. Elle inclut plusieurs nouvelles substances psychoactives qui présentent des risques graves dans la définition des «drogues» et impose aux États membres de prendre les mesures nécessaires dans un délai d’un an afin que ces substances soient couvertes par des dispositions pénales, tout comme les drogues illicites.
Quelles seront les sanctions pénales?
Les règles relatives à la définition des infractions et les niveaux de sanction prévus par la décision-cadre 2004/757/JAI sur le trafic de drogue seront applicables aux nouvelles substances psychoactives présentant de graves risques.
Le trafic de nouvelles substances psychoactives présentant de graves risques devrait être puni d’une peine d’emprisonnement d’une durée maximale d’au moins un à trois ans. Si l’infraction porte sur de grandes quantités, ou sur des drogues parmi les plus nocives pour la santé, ou a entraîné des dommages importants à la santé d’un grand nombre de personnes, elle devrait être passible d’une peine maximale d’au moins cinq à dix ans d’emprisonnement.
En outre, si l’infraction a été commise dans le cadre d’une organisation criminelle, elle devrait être sanctionnée par une peine d’au moins dix ans d’emprisonnement.
Pourquoi les nouvelles règles ne s’appliquent-elles pas aux précurseurs de drogues, aux médicaments ou aux médicaments vétérinaires? Parce que des règles spécifiques de l’UE régissent les précurseurs de drogues (Règlement (CE) No 273/2004), les médicaments (Directive 2001/83/CE) et les médicaments vétérinaires (Directive 2001/82/CE).
Press release: IP/13/837
European Commission – Drug control policy:
http://ec.europa.eu/justice/anti-drugs/index_en.htm 2011 Eurobarometer on "Youth attitudes on drugs”
http://ec.europa.eu/public_opinion/flash/fl_330_en.pdf
European Monitoring Centre for Drugs and Drug Addiction 'European Drug Report' 2013:
http://www.emcdda.europa.eu/edr2013 Homepage of Viviane Reding, Vice-President of the European Commission and EU Justice Commissioner:
http://ec.europa.eu/reding 1
4-MTA (1999), PMMA (2002), 2C-I, 2C-T-2, 2C-T-7, TMA-2 (2003), BZP (2008), méphédrone (2010), 4-méthylamphétamine (2013); le MBDB (1998), le GHB et la kétamine (2000) ont été analysés, mais aucune mesure n’a été prise; l’évaluation des risques du 5-(2-aminopropyl)indole a été menée à terme en avril 2013 et la Commission a proposé de soumettre cette substance à des mesures de contrôle.