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La gouvernance économique de l’UE en clair
Bruxelles, le 12 novembre 2013
Les leçons tirées de la crise économique et financière récente ainsi que de la crise de la dette souveraine ont conduit à des réformes successives des règles de l'UE, et notamment à l'adoption de nouveaux systèmes de surveillance des politiques économiques et budgétaires et d'un nouveau calendrier budgétaire. Ces nouvelles règles (adoptées dans le cadre du «six-pack», du «two-pack» et du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance, le «TSCG») sont ancrées dans le calendrier décisionnel de l'UE, baptisé «semestre européen». Ce système intégré offre l'assurance de règles plus claires, d'une meilleure coordination des politiques nationales tout au long de l’année, d'un suivi régulier et de sanctions plus rapides en cas de manquement aux règles. Il aide ainsi les États membres à tenir leurs engagements en matière de finances publiques et de réformes, tout en renforçant la solidité de l'Union économique et monétaire dans son ensemble. Les principales caractéristiques de ce nouveau système sont les suivantes.
UNE COORDINATION TOUT AU LONG DE L'ANNÉE: LE SEMESTRE EUROPÉEN
Avant la crise, la planification des politiques économiques et budgétaires dans l'UE relevait de différentes procédures. Il n'y avait pas de vision globale des efforts déployés au niveau national, et les États membres n'avaient pas la possibilité de débattre d'une stratégie collective pour l'économie de l'UE.
Coordination et orientation Le «semestre européen», introduit en 2010, permet aux États membres de débattre de leurs plans budgétaires et économiques avec leurs partenaires de l’UE à des moments précis, échelonnés sur toute l’année. Ainsi, ces plans peuvent être examinés de façon collégiale et la Commission peut proposer des orientations politiques aux États membres en temps utile, avant qu'ils n'arrêtent leurs décisions au niveau national. La Commission s’assure aussi que les États membres œuvrent à la réalisation des objectifs fixés par la stratégie Europe 2020, qui est la stratégie de l'UE pour une croissance de long terme, dans les domaines de l’emploi, de l’éducation, de l’innovation, du climat et de la réduction de la pauvreté.
Un calendrier précis
Le cycle débute chaque année en novembre lorsque la Commission procède à l’examen annuel de la croissance (qui établit des priorités économiques générales pour l’UE), fournissant ainsi aux États membres des orientations sur la politique à mener l’année suivante. Les recommandations par pays publiées au printemps apportent aux États membres des conseils personnalisés en vue de réformes structurelles plus approfondies, dont la mise en œuvre demande souvent plus d’un an.
La surveillance budgétaire de la zone euro s’intensifie en fin d’année, lorsque les États membres soumettent leur projet de plan budgétaire; ces projets sont évalués par la Commission et débattus par les ministres des finances de la zone euro. La Commission suit aussi l’orientation budgétaire de l’ensemble de la zone euro.
La Commission s’assure plusieurs fois par an du respect de ces priorités et de l’application de ces réformes, en mettant l’accent sur la zone euro et sur les États membres confrontés à des problèmes budgétaires ou financiers.
Novembre: l’examen annuel de la croissance définit les priorités économiques générales de l’UE pour l’année suivante. Le rapport sur le mécanisme d'alerte signale les déséquilibres économiques éventuels des États membres. La Commission rend un avis sur les différents projets de plans budgétaires (pour tous les pays de la zone euro) et sur les programmes de partenariat économique (pour les pays de la zone euro présentant un déficit budgétaire excessif). Les plans budgétaires sont aussi débattus par les ministres des finances de la zone euro. Décembre: les États membres de la zone euro adoptent leur budget annuel définitif, en tenant compte de l’avis de la Commission et des ministres des finances.
Février/mars: le Parlement européen et les ministres de l’UE concernés (emploi, économie et finance, compétitivité), réunis au Conseil, débattent de l'examen annuel de la croissance. La Commission publie ses prévisions économiques d'hiver. Le Conseil européen adopte des priorités économiques pour l'UE en se fondant sur l'examen annuel de la croissance. C'est à cette période que la Commission publie des bilans approfondis sur les États membres présentant d’éventuels déséquilibres (ceux signalés par le rapport sur le mécanisme d’alerte).
Avril: les États membres présentent leur programme de stabilité ou de convergence (plan budgétaire à moyen terme) et leur programme national de réforme (programme économique), qui doivent être conformes à toutes les recommandations de l’UE qui ont précédé. Ces programmes doivent être remis de préférence le 15 avril, et le 30 avril au plus tard. Eurostat publie les statistiques vérifiées relatives à la dette et au déficit de l’année précédente, un élément important pour vérifier que les États membres respectent bien leurs objectifs budgétaires. Mai: la Commission propose des recommandations par pays, c'est-à-dire des conseils personnalisés aux États membres s'appuyant sur les priorités définies dans l’examen annuel de la croissance et sur les informations contenues dans les programmes reçus en avril. C'est également en mai qu’elle publie ses prévisions économiques de printemps.
Juin/juillet: le Conseil européen entérine les recommandations par pays, qui sont ensuite débattues au sein du Conseil par les ministres de l'UE avant d’être finalement adoptées en juillet par les ministres des finances de l’UE.
Octobre: les États membres de la zone euro remettent à la Commission (au plus tard le 15 octobre) leur projet de plan budgétaire pour l’année suivante. Si la Commission estime qu'un plan n'est pas conforme à l'objectif à moyen terme de l’État membre, elle peut demander qu'il soit modifié. UN EXERCICE PLUS RESPONSABLE DE LA FONCTION BUDGÉTAIRE Le pacte de stabilité et de croissance a été instauré en même temps que la monnaie unique afin de garantir des finances publiques saines. Toutefois, la manière dont il était mis en œuvre avant la crise n’a pas empêché l’apparition de sérieux déséquilibres budgétaires dans certains États membres. Il a donc été réformé dans le cadre du «six-pack» (entré en vigueur en décembre 2011), et du «two-pack» (entré en vigueur en mai 2013) et renforcé par le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (entré en vigueur en janvier 2013 dans les 25 pays qui l'ont signé).
Une amélioration des règles
Maintien des limites de déficit et de dette: les limites de 3 % du PIB pour le déficit et de 60 % du PIB pour la dette sont inscrites dans le pacte de stabilité et de croissance et consacrées par le traité. Elles restent valables. Une attention accrue portée à la dette: dans le cadre des nouvelles règles, la limite de 60 % du PIB déjà prévue pour la dette est réellement appliquée, ce qui signifie qu’un État membre peut faire l’objet d’une procédure pour déficit excessif si son ratio d’endettement dépasse 60 % du PIB et ne fait pas l’objet d’une réduction suffisante (c’est-à-dire si l’excès par rapport aux 60 % ne diminue pas d'au moins 5 % par an en moyenne sur trois ans).
Une nouvelle limite pour les dépenses: dans le cadre des nouvelles règles, la croissance des dépenses publiques ne peut pas être plus rapide que la croissance potentielle du PIB à moyen terme, à moins d'être compensée par une augmentation équivalente des recettes. L’importance de la position budgétaire sous-jacente: le pacte de stabilité et de croissance met davantage l'accent sur le redressement des finances publiques en termes structurels (en tenant compte des conséquences d'un ralentissement économique ou d’éventuelles mesures ponctuelles sur le déficit). Les États membres définissent leurs propres objectifs budgétaires à moyen terme, et les actualisent au moins tous les trois ans, de manière à améliorer leur solde structurel de 0,5 % du PIB par an. Une marge de sécurité est ainsi créée pour éviter que le déficit ne passe la barre des 3 %, les États membres, en particulier ceux dont la dette dépasse 60 % du PIB, étant exhortés à intensifier leurs efforts en période de conjoncture économique favorable.
Un pacte budgétaire pour 25 États membres: le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance veut qu'à compter de janvier 2014, les objectifs budgétaires à moyen terme soient inscrits dans la législation nationale et les déficits structurels limités à 0,5 % du PIB (la limite pouvant aller jusqu'à 1 % si le ratio de la dette est nettement inférieur à 60 %). C’est ce que l’on appelle le pacte budgétaire. Ce traité prévoit aussi le déclenchement de mécanismes de correction automatique en cas de franchissement de la limite prévue pour le déficit structurel (ou d’écart par rapport à la trajectoire d’ajustement censée le corriger); les États membres seraient alors tenus d'indiquer dans leur législation nationale quand et comment ils comptent rectifier le tir dans le cadre des budgets à venir.
Flexibilité en période de crise: étant axé sur la position budgétaire sous-jacente à moyen terme, le pacte de stabilité et de croissance peut être appliqué de manière souple en cas de crise. Si la croissance se détériore de manière imprévue, les États membres dont le déficit public dépasse 3 % du PIB peuvent bénéficier d’un délai supplémentaire pour le combler, dans la mesure où ils ont consenti l’effort structurel nécessaire. Cela a été le cas en 2012 pour l’Espagne, le Portugal et la Grèce, et en 2013 pour la France, les Pays-Bas, la Pologne et la Slovénie.
Mieux faire respecter les règles
Une meilleure prévention: les États membres sont jugés sur le respect de leurs objectifs à moyen terme. Leurs progrès sont évalués chaque année au mois d'avril, au moment où ils présentent leur programme de stabilité ou de convergence (plan budgétaire triennal), selon qu'ils font partie ou non de la zone euro. Ces programmes sont publiés et examinés par la Commission et le Conseil dans les trois mois. Le Conseil peut adopter un avis ou inviter l'État membre à adapter son programme.
Alerte précoce: en cas d'«écart important» par rapport à l’objectif à moyen terme ou à la trajectoire d’ajustement censée y mener, la Commission adresse à l’État membre un avertissement qui doit être entériné par le Conseil et peut être rendu public. La situation de l'État membre fait ensuite l’objet d’un suivi tout au long de l’année; si elle n’est pas redressée, la Commission peut proposer la constitution (uniquement dans la zone euro) d'un dépôt porteur d'intérêt correspondant à 0,2 % du PIB, qui doit être approuvée par le Conseil. Ce dépôt peut être restitué à l'État membre si l'écart constaté est corrigé. Procédure concernant les déficits excessifs (PDE): les États membres qui dépassent la limite fixée pour le déficit ou la dette font l'objet d'une procédure pour déficit excessif; ils sont alors soumis à une surveillance accrue (qui s’exerce généralement à intervalle de trois ou six mois) et se voient impartir un délai pour corriger leur déficit. La Commission s'assure du respect de leurs engagements tout au long de l'année, en s’appuyant sur des prévisions économiques régulières et sur les chiffres du déficit et de la dette d’Eurostat. Des sanctions plus rapides: pour les États membres de la zone euro faisant l'objet d'une procédure de déficit excessif, les pénalités financières sont infligées plus tôt et peuvent être augmentées progressivement. L'absence de réduction du déficit peut entraîner une amende de 0,2 % du PIB. Les amendes peuvent aller jusqu'à 0,5 % du PIB si une fraude est détectée dans les statistiques, et les pénalités financières peuvent inclure une suspension des financements du Fonds de cohésion (y compris pour les États membres extérieurs à la zone euro). En parallèle, les 25 États membres qui ont signé le TSCG peuvent se voir infliger une amende égale à 0,1 % du PIB s'ils n'ont pas correctement intégré le pacte budgétaire à leur droit national. Un nouveau système de vote: les décisions concernant la plupart des sanctions prévues par la procédure concernant les déficits excessifs sont prises à la majorité qualifiée inversée, ce qui signifie qu'une amende est considérée comme approuvée par le Conseil dès lors qu'elle n'est pas contestée par une majorité qualifiée d'États membres. Cette possibilité n'existait pas avant l'entrée en vigueur du «six-pack». En outre, les 25 États membres signataires du TSCG ont accepté d’appliquer le mécanisme de vote à la majorité qualifiée inversée à un stade plus précoce encore de la procédure, par exemple pour décider si un État membre doit être soumis à la procédure de déficit excessif.
UNE SURVEILLANCE RENFORCÉE DANS LA ZONE EURO
La crise a montré que les difficultés rencontrées par un État membre de la zone euro pouvaient avoir des effets de contagion importants dans les pays voisins. Il est donc justifié de prévoir une surveillance accrue pour contenir les problèmes avant qu’ils ne deviennent systémiques.
Le «two-pack», entré en vigueur le 30 mai 2013, a ouvert un nouveau cycle de surveillance pour la zone euro, dans le cadre duquel les États membres (sauf ceux qui font l’objet d’un programme d’ajustement macroéconomique) soumettent leur projet de plan budgétaire chaque année au mois d’octobre. La Commission rend ensuite un avis sur chaque plan.
Ce système permet aussi une surveillance plus approfondie des pays de la zone euro en situation de déficit excessif, et une surveillance plus étroite de ceux qui connaissent des difficultés plus sérieuses.
États membres faisant l'objet d'une procédure de déficit excessif: ces pays doivent rendre régulièrement des rapports d’avancement indiquant les mesures prises pour corriger leur déficit. La Commission peut maintenant leur demander un complément d’informations, ou recommander des mesures supplémentaires à ceux qui risquent de ne pas respecter leurs échéances pour la correction du déficit. Les États membres de la zone euro présentant un déficit excessif doivent aussi soumettre un programme de partenariat économique prévoyant des réformes budgétaires structurelles détaillées (visant par exemple les systèmes de retraite, la fiscalité ou la santé publique) propres à réduire durablement leur déficit. États membres confrontés à des difficultés financières ou faisant l'objet d'un programme d’assistance, à titre de précaution, dans le cadre du mécanisme européen de stabilité: ces États membres sont placés sous «surveillance renforcée», ce qui signifie qu’ils font régulièrement l’objet de missions d’inspection de la Commission et doivent fournir des informations supplémentaires sur leur secteur financier.
Programmes d’assistance financière: les États membres dont les difficultés risquent d’avoir des «effets défavorables significatifs» sur le reste de la zone euro peuvent être invités à élaborer un programme complet d'ajustement macroéconomique. Cette décision est prise par le Conseil, statuant à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission. Ces programmes sont subordonnés à des missions d'inspection trimestrielles et au respect de conditions strictes en cas d'aide financière.
Surveillance post-programme: après exécution des programmes, les États membres continueront de faire l'objet d'une surveillance tant qu'il restera un encours de 75 % sur toute forme d'assistance financière.
EXTENSION DE LA SURVEILLANCE AUX DÉSÉQUILIBRES MACROÉCONOMIQUES
Tirant les enseignements de la crise, les réformes du «six-pack» ont instauré un système de surveillance des politiques économiques qui vient s’ajouter à la surveillance normalement exercée dans le cadre du semestre européen. Cette procédure, dite «procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques», comporte plusieurs étapes:
Une meilleure prévention: tous les États membres continuent de présenter un programme national de réforme, remis désormais chaque année en avril. Ces programmes sont publiés par la Commission et examinés afin de vérifier que toute réforme envisagée est bien conforme aux priorités de l’UE en matière de croissance et d’emploi, et notamment à la stratégie Europe 2020 pour une croissance de long terme.
Alerte précoce: la situation des États membres est analysée à l'aide d'un tableau de bord de 11 indicateurs, d’indicateurs auxiliaires et d’autres informations, afin de mesurer l’évolution de leur économie dans le temps et de détecter d'éventuels déséquilibres. La Commission publie les résultats de cette analyse dans son rapport sur le mécanisme d'alerte (cf. MEMO/12/912). Elle y indique les États membres pour lesquels une analyse plus poussée (un bilan approfondi) s’impose, mais sans tirer de conclusions.
Bilans approfondis: la Commission procède à un bilan approfondi de la situation des États membres indiqués dans le rapport sur le mécanisme d'alerte comme courant un risque de déséquilibre. Ce bilan approfondi, publié au printemps, confirme ou infirme l’existence de déséquilibres et indique s'ils sont excessifs ou non. Ces États membres sont invités à tenir compte de ses constatations dans leur programme de réforme pour l’année suivante. Les suites données sont prises en considération par la Commission lorsqu’elle adresse à chaque État membre des conseils de politique économique, dans le cadre de ses recommandations par pays, à la fin du mois de mai.
Procédure concernant les déséquilibres excessifs: si la Commission estime qu'il existe des déséquilibres excessifs dans un État membre, elle peut recommander au Conseil d’inviter l’État membre à élaborer un plan de mesures correctives, assorti de délais pour les mesures nouvelles. Cette recommandation est adoptée par le Conseil. La Commission et le Conseil s'assurent tout au long de l'année que l'État membre met effectivement en œuvre les mesures correctives prévues.
Amendes pour les États membres de la zone euro: les amendes, qui ne sont infligées qu’en dernier ressort, visent un manquement répété à l’obligation d’agir, et non la correction des déséquilibres eux-mêmes. Par exemple, si la Commission juge à plusieurs reprises insatisfaisant le plan de mesures correctives d'un État membre de la zone euro, elle peut proposer au Conseil de lui infliger une amende de 0,1 % du PIB par an. Si un État membre ne prend pas les mesures annoncées dans son plan, des pénalités financières peuvent aussi lui être infligées, puis revues à la hausse (il peut d’abord se voir imposer la constitution d'un dépôt de 0,1 % du PIB portant intérêt, qui peut se transformer en amende en cas de manquement répété). Ces sanctions sont considérées comme approuvées à moins qu'une majorité qualifiée d'États membres ne s'y oppose. UN PROJET DÉTAILLÉ POUR L'AVENIR
Les réformes entreprises ces trois dernières années sont sans précédent, mais la crise a montré à quel point l’interdépendance de nos économies s’était accrue depuis la création de l’Union économique et monétaire. Il est tout particulièrement nécessaire que les États membres de la zone euro coopèrent étroitement les uns avec les autres pour prendre des décisions politiques qui tiennent compte de leur intérêt à tous.
La Commission européenne a exposé sa vision de l'avenir dans le «projet détaillé pour une union économique et monétaire véritable et approfondie» qu'elle a publié le 28 novembre 2012 (cf. IP/12/1272). Ce projet explique, étape par étape, comment renforcer l’architecture actuelle au cours des mois et des années à venir. La Commission a déjà développé ses idées sur la définition d'un cadre pour la coordination préalable des grandes réformes structurelles et sur l'adoption d'un instrument de convergence et de compétitivité, afin d'encourager et de soutenir les États membres qui mettent en œuvre des réformes difficiles (voir IP/13/248). Ces propositions seront étoffées à la suite des discussions du Conseil européen.
POUR DE PLUS AMPLES INFORMATIONS (en anglais)
Semestre européen: http://ec.europa.eu/europe2020/making-it-happen/index_en.htm Procédure concernant les déficits excessifs (y compris les PDE en cours, par pays):
http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/corrective_arm/index_en.htm
Procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques (y compris les bilans approfondis par pays):
http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/macroeconomic_imbalance_procedure/index_en.htm
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