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Le bilan des agendas 21 en Europe
Alternatives Economiques Poche n� 029 - mai 2007	imprimer commenter envoyer partager taille D�veloppement durable : villes, r�gions... agir localement	� mai 2007 � Sommaire du numéro	Je m'abonne
Pour aller plus loin
La ville durable, un vrai chantier , Alternatives Economiques n� 253.	À lire également
Le d�veloppement durable
Sommaire du numéro
Entretien avec Cyria Emelianoff, g�ographe et ma�tre de conf�rences � l�universit� du Mans.	L’agenda 21 est-il un bon outil et peut-il permettre de mettre en œuvre un urbanisme durable ? Pouvez-vous donner des exemples en Europe et en France ?	Concrètement, la manière dont les différents territoires se sont approprié cet instrument varie selon les situations locales. On peut distinguer trois grands profils. Dans le premier cas, le plus répandu, l’agenda 21 local est surtout un outil pédagogique, permettant de retravailler les cultures professionnelles en interne ou de sensibiliser les entreprises, les groupes d’habitants, les associations ou les acteurs sociaux du territoire. Il sert à revivifier le débat démocratique et à faire évoluer les représentations collectives. Bien qu’il permette une relecture très globale des actions de la municipalité au prisme du développement durable, il n’est pas suivi, en général, d’une politique ambitieuse, faute de moyens. Et quand l’écart entre les projets et l’action est trop grand, on assiste à l’abandon de l’agenda 21. Cela a notamment été le cas pour le premier agenda 21 de Modène, une des toutes premières villes italiennes à s’en doter dans les années 90. Un gros travail a été fourni pour définir plus d’une centaine d’actions, qui n’ont été que très partiellement appliquées.Dans le deuxième cas de figure, où l’on trouve beaucoup de villes allemandes, la démarche adoptée se définit comme une pédagogie de l’action. La participation orale des habitants est dans ce cas suivie de leur participation à des projets très concrets : pistes cyclables, jardins ou forêts pour enfants, etc. Un groupe d’une quinzaine d’habitants s’associant pour les mettre en place à des acteurs sociaux ou des entreprises locales. L’exemple de la ville de Nuremberg montre que cela peut être une façon innovante de mobiliser la population. Ainsi, un groupe d’une quinzaine d’habitants y a expérimenté « une vie sans voiture » pendant un an, démontrant par ce biais que les obstacles aux changements de comportement vis-à-vis de la mobilité sont avant tout subjectifs. L’expérience a en effet eu un impact pédagogique fort, puisque ces personnes ont pour la plupart abandonné la propriété individuelle de la voiture. Ce type d’actions très pragmatiques, partant des habitants et de leurs comportements, se développe plus volontiers en Allemagne et en Europe du Nord. Mais l’agenda 21 peut aussi associer des acteurs publics et privés. C’est le cas à Barcelone, au terme d’un travail de concertation de plusieurs années qui a abouti à la rédaction d’une charte. Celle-ci est ratifiée par de nombreux partenaires, qui s’engagent à élaborer à leur tour un agenda 21 dans leurs propres structures. Il s’agit d’écoles, de services publics, d’entreprises… On trouve plus rarement ce type d’actions en France, où ce sont le plus souvent les services des collectivités qui prennent les initiatives et qui ensuite associent les habitants.Enfin, il existe un troisième profil d’agenda 21, plus rare, qui aboutit à la mise en œuvre d’une stratégie globale de développement durable. On le rencontre en Suède. Les agendas 21 locaux étant obligatoires dans ce pays, de vrais moyens financiers ont été déployés, permettant de nommer des coordonnateurs d’agenda 21 dans chaque ville. La démarche s’est ainsi professionnalisée. Mais on voit également qu’elle se restreint rapidement à un petit nombre de priorités, comme les politiques contre le changement climatique. Suite au relais pris par les politiques locales, une partie des agendas 21 suédois a disparu. Et même s’ils ont imprégné la politique urbaine, la dimension de débat public s’est diluée. Peut-on dire que les collectivités locales françaises sont en retard dans le domaine du développement durable ?Je dirais plutôt que l’appropriation de cette politique a été lente en France, peut-être parce que c’est un concept anglo-saxon, mais aussi parce que les acteurs locaux ne se sont pas sentis autorisés à agir tant que l’Etat n’avait pas donné son feu vert. Alors qu’ailleurs en Europe, des initiatives locales – agendas 21 ou plans climat – obéissant à une logique essentiellement bottom up (une logique participative où les décisions sont issues de la base) ont vu le jour dès 1996 (à Hanovre, Modène, Bologne, etc.), en France, ce sont des lois, la loi Voynet de 1999 et la loi SRU de 2001, qui ont été des moteurs importants. De même, il a fallu attendre que des plans climat territoriaux aient été annoncés par le gouvernement fin 2005 pour que les villes françaises s’engagent dans l’élaboration des premiers plans de ce type. Ceci est lié au mode d’action publique dans notre pays : l’Etat n’y a pas l’habitude d’appuyer l’expérimentation et intervient plutôt par le biais de la législation. De nombreuses collectivités locales se sont ensuite approprié ces démarches, non seulement des communes et des intercommunalités, mais aussi des départements (beaucoup se sont dotés d’agendas 21) ou des régions, le Nord-Pas-de-Calais ayant ouvert la voie au milieu des années 90. Quelles sont les limites des agendas 21 locaux ?La première limite est le manque de support politique et financier. Lorsque, dans une collectivité, l’agenda 21 est rattaché au service environnement, on devine qu’il s’insère dans une stratégie moins transversale que s’il se rattachait aux services centraux, comme ceux de la planification spatiale au Danemark, ou que s’il se rattachait aux conseils municipaux, comme en Suède. La place dans l’organigramme révèle bien le soutien et les moyens financiers dont dispose la politique de développement durable.En même temps, l’ambition d’une politique ne garantit pas forcément son efficacité. Beaucoup d’agendas 21 qui se voulaient très révolutionnaires dans le texte se sont dégonflés dans la pratique. Même quand un maire, comme celui de Heidelberg, veut que sa politique soit l’agenda 21, le conseil municipal peut s’y opposer et imposer, en l’occurrence, des arbitrages consensuels sur la mobilité où l’environnement n’est pas prioritaire. Le maire peut aussi se heurter à des freins réglementaires… C’est pour cela qu’une démarche pragmatique comme celle des villes allemandes, avec des actions ciblées et portées par différents types d’acteurs, est souvent la plus efficace en termes de sensibilisation. On l’a vu en Suède, la professionnalisation des agendas 21 leur fait parfois perdre leur dimension politique de mobilisation. Or, tout l’intérêt des agendas 21 réside dans le fait qu’ils intègrent dans leurs actions une dimension culturelle prenant en compte les modes de vie des habitants.Ainsi, l’agenda 21 local, dont la mise en place s’accompagne d’une démarche de concertation incontournable, n’est pas tant un outil qu’une méthode de sensibilisation et d’apprentissage du développement durable. Ainsi, ceux qui ont été signés dans les années 90 ont souvent précédé l’engagement de villes pionnières dans la gestion écologique de la mobilité ou dans la construction d’éco-quartiers. De même, le changement climatique est devenu un thème central dans les agendas 21 européens les plus récents, reflétant une prise de conscience de cet enjeu et permettant de l’ancrer dans les politiques locales.De quels autres outils disposent les collectivités territoriales pour mettre en œuvre leurs politiques de développement local ?Aucun agenda 21 ne peut rivaliser avec le programme politique d’un maire. En outre, l’agenda 21 n’est pas un moyen de mettre en œuvre un autre urbanisme. C’est davantage un outil de mobilisation collective. L’urbanisme durable n’a en effet pas forcément besoin d’outils spécifiques et peut s’appuyer sur les outils classiques : le schéma de cohérence territoriale (Scot), le plan local d’urbanisme (PLU), le programme de déplacement urbain (PDU), les marchés publics, etc. Bien sûr, des outils spécifiques comme le plan climat peuvent être utilisés, mais la mise en place d’une politique de développement durable est avant tout une question de volonté politique.Plus globalement, comment définir une ville durable ?C’est une ville capable de se maintenir dans le temps, de garder une identité, un sens collectif, un dynamisme à long terme, en s’appuyant pour cela sur son passé, sa mémoire, son patrimoine, sa diversité culturelle intrinsèque, tout en répondant à des enjeux et à des solidarités aujourd’hui globales : réduction des gaz à effet de serre et des empreintes écologiques, biodiversité, échanges équitables… Le mot durable renvoie à la capacité d’inventivité et de renouvellement des villes et, en même temps, il fait référence à leur histoire et à leur rapport au reste du territoire : les longues séries pavillonnaires monocordes et l’urbanisme commercial dessinant, au contraire, une ville dont l’objectif est de maximiser la consommation. Face à cela, un urbanisme durable cherche à développer la mixité sociale et fonctionnelle, les courtes distances, une vision douce des mobilités, protégeant l’environnement. Et le développement durable ne peut se concevoir comme un projet qui se greffe sur une politique ; il se définit en fonction du contexte, des besoins, mais aussi et surtout de la volonté des acteurs locaux.Propos recueillis par Nairi Nahapétian. En savoir plus
• « Urbanisme durable ? », Cyria Emelianoff (coord.), Ecologie et Politique n° 29, éd. Syllepse, 2004. Alternatives Economiques Poche n� 029 - mai 2007	imprimer commenter envoyer partager taille Commenter cet article
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