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Congrès des pouvoirs locaux et régionaux AccueilLe Conseil en bref
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Recommandation 82 (2000)1 sur la situation de la démocratie locale en “Ex-République Yougoslave de Macédoine”
Le Congrès, saisi de la proposition de la Chambre des pouvoirs locaux,
1. Tenant compte de la décision prise le 2 novembre 1998 par le Bureau du Congrès d’inviter Jean-Claude Frécon, France, à préparer un rapport sur la situation de la démocratie locale en « ex-République yougoslave de Macédoine »2, suite au rapport présenté par M. Frécon sur l’affaire des maires emprisonnés de Tetovo et Gostivar3 ;
2. Rappelant la Résolution 31 (1996) relative au suivi du respect des engagements des Etats membres, et la ratification en 1997, sans réserves, de la Charte européenne de l’Autonomie Locale (CEAL) par la Macédoine ;
3. Rappelant le rapport de monitoring, et en particulier ses paragraphes 91 à 98, préparé par l’Assemblée Parlementaire et la Recommandation 1453 (2000) et la Résolution 1213 (2000) (en particulier les paragraphes 13 viii et 13 ix) adoptées le 5 avril 2000 ;
4. Compte-tenu des travaux au sein des réunions jointes des groupes de travail sur la situation de la démocratie locale dans les Etats membres et sur la régionalisation en Europe ;
5. Tenant à exprimer ses remerciements au gouvernement macédonien, en particulier le Ministère de la Justice, le Ministère de l’Autonomie Locale, le Ministère des Finances, à l’Association des Unités d’Autonomie Locale (ZELS), aux représentants des élus locaux pour leur concours et leur collaboration à la préparation du rapport sur la situation de la démocratie locale ;
6. Remerciant par ailleurs la Délégation de l’Union européenne et le Programme Phare, la Mission de l’OSCE, M. Vladimir Ristovski, Directeur du Centre d’Information et de Documentation du Conseil de l’Europe à Skopje et Mme Mirjana Lozanoska, Déléguée de l’Agence de la démocratie locale d’Ohrid pour leur coopération fructueuse ;
7. Soulignant que « l’ex-République yougoslave de Macédoine » n’a accédé à l’indépendance que récemment et est caractérisée par une population multiethnique ;
8. Rappelant la situation géopolitique difficile de la Macédoine dans le contexte politique de l’Europe du Sud-est, fragilisé par le conflit au Kosovo ;
9. Reconnaissant les efforts considérables consentis par ce pays pour accueillir 360 000 réfugiés en 1999 et pour développer la coexistence pacifique de ses communautés ;
10. Soulignant en particulier le rôle important joué par les autorités locales dans la gestion quotidienne de l’accueil de ces réfugiés ;
11. Conscient que tout gouvernement aurait été dans une position difficile pour gérer l’ensemble des problèmes économiques, sociaux, législatifs et communautaires du pays ;
12. Reconnaissant les efforts importants entrepris par le gouvernement macédonien, et notamment par les Ministères de la Justice et de l’Autonomie Locale, pour s’engager dans la voie de nombreuses réformes, y compris celle de l’administration publique ;
13. Se félicitant de la création d’un Ministère de l’Autonomie Locale en décembre 1998, du développement d’un « Plan d’Action » puis d’une « Stratégie pour la réforme du système d’autonomie locale en République de Macédoine » adoptée en novembre 1999 ;
14. Constatant cependant que la cohérence des travaux des différents ministères n’est pas toujours assurée, ce qui rend plus difficile le processus des réformes ;
15. Se félicitant de la ratification sans réserves par la Macédoine de la Charte Européenne de l’Autonomie Locale le 6 juin 1997, mais regrettant qu’elle ne soit pas encore mise en œuvre de façon appropriée ;
16. Rappelant la réforme de la structure de 1996 qui a augmenté le nombre de communes de 34 à 124 sans toujours doter les nouvelles communes de ressources suffisantes pour assurer leur fonctionnement, les transferts nécessaires des anciennes communes aux nouvelles communes n’ayant pas été effectués comme il aurait fallu ;
17. Rappelant les relations difficiles avec les pays riverains au début de l’existence du pays, et notant avec satisfaction l’amélioration significative des relations avec la plupart des pays limitrophes, notamment par le développement de la coopération transfrontalière, et l’intention du gouvernement macédonien de signer la Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales et ses Protocoles ;
18. Regrettant les nombreux blocages dans la société macédonienne découlant en partie de son extrême bi-polarisation accentuée par une absence quasi-totale d’une fonction publique permanente et professionalisée ;
19. Soulignant qu’il appartiendra à toutes les composantes du pays –gouvernement, association de pouvoirs locaux, élus locaux, partis politiques, société civile- d’œuvrer ensemble pour dépasser ces blocages et s’engager dans un véritable processus de modernisation du pays ;
20.Constatant que “l’ex-République yougoslave de Macédoine” est engagée dans un processus difficile de transition vers une économie de marché comportant l’introduction de la taxe sur la valeur ajoutée, qui se heurte à beaucoup de difficultés;
21. Soulignant l’accent mis, avant 1990, sur l’auto-gestion des unités administratives locales et la participation des citoyens à la gestion des affaires locales ;
22. Constatant que si la loi sur l’Autonomie Locale de 1995, attribue 32 compétences aux collectivités locales et peut être considérée comme conforme à la Charte européenne de l’Autonomie Locale, elle n’a été que très partiellement appliquée et que, dans les faits, les collectivités locales ont été privées d’une grande partie de leurs compétences ce qui semble d’ailleurs être en contradiction avec l’article 112 de la Constitution de la Macédoine, et en cela, incompatible avec les engagements souscrits lors de l’adhésion de l’ «ex-République yougoslave de Macédoine » à la Charte européenne de l’Autonomie locale ;
23. Constate, sur la base du rapport de Jean-Claude Frécon, que ni l’autonomie locale ni l’autonomie financière des collectivités locales ne sont effectivement assurées ;
24. Propose qu’il soit procédé à un transfert substantiel de compétences, accompagné d’un transfert proportionné de ressources financières au bénéfice des collectivités locales macédoniennes, dans un cadre offrant des garanties d’impartialité et de transparence des procédures ;
25. Prend note de la transmission d’un avant-projet de loi sur l’autonomie locale et d’un avant-projet de loi sur les finances locales, transmis récemment par le Ministère de l’Autonomie locale, et se félicite de l’esprit de réforme qui anime ce Ministère, tout en réservant son jugement sur le contenu de ces projets de loi.
Pour ce qui concerne les compétences des collectivités locales
26. Regrettant que les collectivités locales ne disposent que de faibles compétences à portée limitée et ne sont pas en mesure de gérer une partie importante des affaires locales au sens de l’article 3 de la Charte Européenne de l’Autonomie Locale ;
27. Convaincu qu’une partie non négligeable des compétences actuellement encore exercées par le gouvernement central mérite d’être transférée effectivement aux collectivités locales et gérées en conformité avec le principe de subsidiarité ; que ces transferts doivent en particulier porter sur les dossiers attribués aux communes par la Constitution ; que les compétences confiées aux collectivités locales doivent en principe être pleines et entières comme le rappelle l’article 4.4 de la Charte ;
28. Estimant que le principe de la décentralisation pourrait également inciter le gouvernement à déléguer certaines compétences aux municipalités ;
29. Rappelant la nécessité de procéder à une répartition claire des compétences entre les différents niveaux de décision, y compris entre la Ville de Skopje et les sept municipalités qui la composent ;
30. Soulignant la nécessité de prévoir un cadre juridique adéquat offrant les garanties d’impartialité et de transparence ;
31. Rappelant les difficultés rencontrées dans la gestion des municipalités de Tetovo et Gostivar à la suite de l’application de l’article 75 de la Loi sur l’Autonomie Locale concernant la dissolution de conseils municipaux, dans certaines conditions ;
32. Recommande aux autorités macédoniennes :
de procéder à un transfert substantiel des compétences aux collectivités locales portant notamment sur les domaines suivants :
- la planification et l’aménagement urbain y compris la réalisation de nouvelles zones de développement ;
- les activités culturelles, sportives et de loisirs au plan local, avec les équipements et infrastructures correspondantes ;
- l’action sociale et l’aide sociale, notamment en ce qui concerne l’hygiène publique, la protection de l’enfance, des femmes seules et des personnes âgées (crêches, garderies, dispensaires, maisons de retraites, etc.) ;
- l’éducation primaire et préscolaire ;
- les services publics locaux (espaces publics, eau, assainissement, déchets, etc.)
- les infrastructures locales (routes d’importance locale, etc.)
- de façon générale, l’initiative et le développement local.
de modifier l’article 75 de la Loi sur l’Autonomie Locale et d’en limiter l’usage et la portée ;
Pour ce qui concerne les finances locales
33. Constate que le budget des collectivités locales ne représente actuellement qu’1% des dépenses publiques de la Macédoine ;
34. Estimant que le plafonnement des budgets (recettes et dépenses) des collectivités locales au moyen d’une loi annuelle est incompatible avec l’exercice d’une autonomie financière au sens de l’article 9 de la CEAL ;
35. Considérant que la redistribution des surplus de recettes collectées dans les collectivités locales dépassant le plafonnement ne s’appuie pas sur des critères objectifs ;
36. Tenant compte des contraintes de limitation des dépenses publiques imposées par les organismes financiers internationaux ;
37. Notant avec préoccupation que l’administration fiscale ne semble pas être en mesure de recouvrer les impôts et taxes dans une proportion raisonnable (parfois seulement 20%)
38. Soulignant toutefois que le transfert des ressources et du personnel affectés aux compétences exercées pour l’heure par l’Etat ne constitue pas une augmentation des dépenses publiques mais une répartition différente des ressources entre Etat et collectivités locales ;
39. Estimant que les projets d’augmentation très modeste des ressources de l’Etat vers les collectivités locales ne correspondent en rien aux besoins des collectivités locales et ne permettent pas d’aller dans le sens d’une véritable décentralisation qui figure pourtant dans la Stratégie adoptée en novembre 1999 par le Ministre de l’Autonomie Locale ;
40. Considérant la fragmentation et le manque de lisibilité des budgets des collectivités locales, n’incluant pas le résultat d’exploitation des entreprises publiques, les subventions affectées provenant de divers fonds spéciaux et la collecte de certains impôts locaux (taxe foncière/d’équipement) ;
41. Recommande aux autorités macédoniennes conformément aux principes de la CEAL :
L’abolition du plafonnement annuel des recettes des collectivités locales ;
Le transfert des ressources budgétaires proportionnel au transfert des compétences ;
La mise en place d’une autorité de contrôle mixte (Etat/ collectivités locales) pour arrêter les critères de la redistribution des ressources de l’Etat ;
La maîtrise des dépenses publiques par l’association des collectivités locales tout en préservant le principe de régulation de l’économie nationale par l’Etat, par exemple par la création d’un organe de concertation entre le gouvernement et les pouvoirs locaux ;
La mise en place d’un système de péréquation financière, par le biais par exemple de la redistribution d’un pourcentage de la taxe sur la valeur ajoutée, sur la base d’un nombre limité de critères objectifs parmi lesquels le nombre d’habitants ;
De s’assurer que les collectivités locales disposeront d’une partie significative des ressources publiques pour permettre l’expression de l’autonomie locale ;
De s’assurer de ce fait que les collectivités disposeront de ressources propres (taxes et impôts locaux) dans le cadre de la nouvelle loi sur les finances locales ;
De mettre en place un système assurant aux collectivités locales les conditions d’un développement économique durable ;
D’effectuer un regroupement des budgets communaux et des chiffres d’exploitation des entreprises publiques pour assurer une meilleure lisibilité des dépenses publiques locales ;
De clarifier les relations entre les municipalités et les entreprises publiques, et/ou engager une réflexion sur l’opportunité de privatiser certains services ;
De mettre en place un système de collecte des impôts plus efficace ;
42. Constate avec satisfaction, comme cela était préconisé par le Rapporteur, que l’attribution d’une part de la TVA aux communes est envisagée dans l’avant-projet de loi de finances locales transmis par le Ministère de l’Autonomie Locale, sans qu’en soit toutefois fixé le pourcentage.
Pour ce qui concerne la coopération transfrontalière
43. Rappelant que le développement de la coopération transfrontalière suppose que les collectivités locales disposent des compétences au niveau interne et des ressources pour les exercer ;
44. Félicitant le gouvernement macédonien pour les efforts entrepris pour développer la coopération transfrontalière avec l’Albanie, la Bulgarie et la Grèce, en y associant les collectivités locales, comme en témoigne la déclaration jointe adoptée lors du sommet trilatéral des Ministres des Affaires Etrangères des pays concernés à Korca le 8 mars 2000 ;
45. Invite le gouvernement macédonien à signer et ratifier la Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales et ses Protocoles ;
46. Recommande aux autorités macédoniennes, en concertation avec les autorités des pays limitrophes, de prendre toutes les mesures appropriées pour faciliter le passage aux frontières et faciliter l’obtention des visas, notamment pour les habitants des zones frontalières, par l’octroi d’une carte de résidant frontalier ou par des visas à entrées multiples par exemple ;
Pour ce qui concerne les structures territoriales de la Macédoine
47. Prenant note que la loi sur les structures territoriales ne sera pas adoptée avant les prochaines élections municipales prévues en novembre 2000, et qu’il sera difficile d’envisager, par la suite, la suppression de communes dont les maires seront à peine élus ;
48. Notant que plusieurs catégories de communes se sont créées de facto (communes-centres issues des 34 anciennes municipalités, communes nouvellement créées, nouvelles communes assumant davantage de compétences lorsqu’elles en ont la capacité) ;
49. Attirant l’attention sur la nécessité de stabiliser les structures administratives du pays, et les risques que pourraient représenter l’adoption d’une nouvelle réforme sur les structures territoriales ;
50. Conscient cependant des dysfonctionnements issus de la création des nouvelles communes dotées de ressources financières, humaines et logistiques très insuffisantes ;
51. Ayant été informé des questions d’interprétation soulevées par les élus locaux quant à la la compatibilité de la promotion de la coopération intercommunale (article 10, alinéas 2 et 3 le la Loi sur l’Autonomie Locale de 1995) et l’existence d’une association des pouvoirs locaux (article 10, alinéa 5) ;
52. Rappelant l’article 10 de la Charte européenne de l’Autonomie Locale reconnaissant le droit d’association des communes pour la réalisation de tâches d’intérêt commun ;
53. Partageant la volonté des autorités macédoniennes de maintenir l’unité et l’intégrité du pays et de ne pas encourager des processus de désagrégation, ce qui ne saurait s’appliquer aux schémas de coopération intermunicipale, tout en rappelant qu’il serait opportun de permettre la création de nouvelles associations de pouvoirs locaux – dans l’esprit de l’article 10 de la CEAL - sur des bases autres qu’ethniques, si nécessaire en modifiant la loi ;
54. Invite les autorités macédoniennes à donner une interprétation de l’article 10 de la Loi sur l’Autonomie Locale, à confirmer la possibilité de créer des structures intercommunales (par exemple des syndicats intercommunaux qui ont vocation à fournir des services spécifiques aux citoyens) et vérifier sa conformité avec l’esprit de la Charte européenne de l’Autonomie Locale pour s’assurer qu’il permet la création d’autres associations de pouvoirs locaux et la création d’organismes de coopération intercommunale, ou de procéder à une modification de la loi sur cet aspect ;
55. Recommande aux autorités macédoniennes d’encourager la coopération inter-municipale, en vue d’offrir de meilleurs services aux citoyens et d’accroître l’efficacité de la gestion municipale, si besoin est par le biais d’incitations financières ;
56. Suggère de permettre la fusion volontaire des communes dont la viabilité ne serait pas établie, et de favoriser le regroupement des communes limitrophes qui souhaiteraient organiser leurs services publics en communs ou d’envisager la création de « districts urbains» autour de certaines municipalités, notamment les anciennes municipalités ;
57. Considérant avec intérêt l’existence des communautés de proximité (neighborhood communities) dont le statut et les prérogatives sont régies par le chapitre XII de la Loi sur l’Autonomie Locale de 1995 et qui, à l’intérieur de la collectivité locale, disposent d’un conseil de représentants élus et assurent le développement de la démocratie participative et l’association des citoyens à la gestion des affaires locales ;
58. Rappelant que l’article 3 de la Charte européenne de l’Autonomie Locale définit l’autonomie locale comme le droit et la capacité pour les collectivités locales de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques ;
D’encourager le travail des communautés de proximité et le développement de la démocratie participative au niveau infra-communal en mettant en œuvre les dispositions prévues dans la loi actuelle ;
De veiller à ce que le processus de privatisation dote les collectivités de propriétés foncières correspondant à leurs besoins propres et leur permettant d’influer sur le développement de l’urbanisme et de l’économie ; en particulier il conviendrait de modifier le système d’autorisation et d'approbation par les administrations d’Etat pour ce qui concerne l’adoption des plans d’urbanisme, dans la mesure où ce système n’est pas conforme à l’article 8 de la Charte relatif au contrôle administratif des actes des collectivités locales ;
Pour ce qui concerne les élus et le personnel des collectivités locales
60. Soulignant que tout transfert de compétence doit être accompagné d’un transfert de ressources financières et de personnel qualifié, conformément à l’article 6.2 de la Charte européenne de l’Autonomie Locale ; en particulier le personnel affecté aux bureaux régionaux du gouvernement pourrait être réaffecté aux collectivités locales ;
61. Recommande aux autorités macédoniennes
La définition d’un statut du personnel des collectivités locales répondant aux exigences de l’article 6 de la Charte, garantissant l’existence d’un personnel municipal neutre, stable et compétent ;
La modification de l’article 54 de la Loi sur l’Autonomie Locale et l’abolition d’un système de recrutement basé sur le « spoilsystem » ;
la création d’une structure de formation des cadres territoriaux et des élus locaux ;
la définition d’un statut de l’élu local assurant en particulier, conformément à l’article 7 de la CEAL, une protection des élus dans l’exercice de leurs fonctions et l’encadrement des rémunérations et émoluments par la définition d’une grille d’indemnité tenant compte de la taille de la municipalité et des responsabilités assumées par les élus ;
Pour ce qui concerne la société civile
62. Constatant que les médias peuvent contribuer utilement à créer un climat de stimulation des processus de réforme et qu’ils devraient pleinement jouer ce rôle ;
63. Saluant les initiatives entreprises par l’Agence de la démocratie locale d’Ohrid depuis 1997 pour promouvoir et le développement de la démocratie locale et le dialogue intercommunautaire, notamment grâce au concours du programme des Mesures de Confiance du Conseil de l’Europe, tout en déplorant le manque de moyens financiers de cette Agence ;
64. Estime que l’Association des Unités d’Autonomie Locale devrait devenir un véritable interlocuteur du gouvernement, soumettre des propositions de travail et veiller à la défense des intérêts des collectivités locales, quelle que soit l’appartenance politique ou ethnique des élus locaux ;
65. Encourage le Ministère de l’Autonomie Locale à promouvoir le développement de ses actions par une politique de communication appropriée et une politique de dialogue avec l’Association des Unités d’Autonomie Locale et les citoyens ;
66. Constatant avec regret qu’aucune femme ne figure parmi les 124 maires macédoniens, ce qui rend difficile l’application de l’article 2.2 de la Charte du Congrès ;
67. Recommande aux autorités macédoniennes d’encourager la participation des femmes dans les élections municipales par les mesures qu’il jugera appropriées ;
68. Invite les autorités macédoniennes et les représentants de la société civile à poursuivre les actions visant à renforcer la cohésion sociale et le dialogue inter-communautaire ;
69. Réaffirmant l’urgence des réformes à mettre en œuvre en matière d’autonomie locale pour assurer le fonctionnement des municipalités et l’exercice de l’autonomie locale par les élus ;
70. Recommande aux autorités macédoniennes de poursuivre la coopération avec le Conseil de l’Europe et la transmission des projets de lois en matière d’autonomie locale, de finances locales et de structures territoriales pour permettre un examen de conformité avec la Charte européenne de l’Autonomie Locale ;
71. Invite le Comité des Ministres à tenir compte de ces recommandations dans l’évaluation du respect des engagements contractés par la Macédoine et à soutenir par des moyens financiers, notamment dans le cadre du Pacte de Stabilité, du Congrès, de l’Agence de la Démocratie Locale et du programme ADACS, les efforts du gouvernement et des élus macédoniens pour assurer la mise en œuvre des principes de la Charte européenne de l’Autonomie Locale et recommande en particulier au Comité des Ministres de soutenir la création d’un centre de formation pour la fonction publique territoriale, dans le cadre du Pacte de Stabilité ou d’un programme conjoint avec l’Union européenne.
1 Discussion et approbation par la Chambre des Pouvoirs Locaux le 24 mai 2000 et adoption par la Commission permanente du Congrès le 25 mai 2000 (voir doc. CPL (7) 8, projet de Recommandation présenté par M. J.-C. FRECON, Rapporteur).
2 Le titre “Macédoine” est utilisé ultérieurement à titre descriptif et pour des raisons de convenance du lecteur et ne préjuge pas de la position du Congrès sur la question du nom de l’Etat.
3 Document CG/BUR (5) 75
7ème Session plénière du Congrès / 23 mai 2000 Documents connexes
LE CONGRES / CPL (7) 8 Partie II F / 25 mai 2000 Activities