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> Affaires institutionnelles
> Le processus décisionnel et les travaux des institutions
Livre vert sur l’Initiative européenne en matière de transparence
Le présent livre vert a lancé une consultation publique concernant trois thèmes visant à améliorer la transparence du processus décisionnel: la nécessité d’établir un cadre plus structuré régissant les activités des groupes d’intérêt, la nécessité d’un retour d’informations sur la consultation de la société civile engagée par la Commission et l’obligation de divulgation d’informations sur les bénéficiaires des fonds communautaires faisant l’objet d’une gestion partagée. Il s’inscrit dans le prolongement d’une série de mesures déjà instaurées par la Commission, en particulier en matière de transparence et d’ouverture depuis le livre blanc sur la gouvernance européenne.
Livre vert du 3 mai 2006 – Initiative européenne en matière de transparence [COM(2006) 194 final – JO C 151 du 29.6.2006].
Lors du lancement de l’initiative en matière de transparence, le 9 novembre 2005, la Commission a établi une distinction entre les trois domaines d’action suivants:
la fourniture d’informations plus complète sur la gestion et l’utilisation des fonds communautaires;
la déontologie dans les institutions européennes;
le cadre dans lequel les groupes de pression et les organisations de la société civile* exercent leurs activités.
Dans le domaine des financements, elle a mis en place un site Internet destiné à permettre un meilleur contrôle de l’utilisation des fonds de l’Union européenne faisant l’objet d’une gestion partagée.
Une deuxième série de mesures a permis une relance du débat avec les autres institutions européennes sur:
les règles et normes déontologiques que doivent observer les mandataires politiques des institutions européennes;
le réexamen de la législation relative à l’accès aux documents;
la révision du cadre juridique régissant les activités de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF).
Enfin, la Commission a recensé trois grands volets de l’initiative européenne en matière de transparence qu’il conviendrait de développer sur la base d’une consultation publique ouverte et qui font l’objet du présent livre vert.
Les parties intéressées étaient invitées à présenter leur opinion sur ces trois thèmes. La consultation a débuté le 3 mai et s’est achevée le 31 août 2006. Toutes les contributions ont été publiées sur le site de la Commission.
Transparence et représentation des intérêts (lobbying)
La politique que suit la Commission dans le domaine de la transparence des activités de lobbying* repose sur deux catégories de mesures différentes: d’une part, les informations sur les relations entre les groupes d’intérêt et la Commission, qui sont fournies au grand public afin de permettre un contrôle externe, et d’autre part, les règles en matière d’intégrité qui régissent le comportement que doivent observer les personnes qui font l’objet d’un lobbying et les lobbyistes* eux-mêmes.
S’agissant des moyens de renforcer le contrôle externe des actions de lobbying, un certain nombre d’options peuvent être envisagées:
la fourniture d’informations plus complètes sur les personnes qui ont contribué à l’élaboration d’une politique ou d’un cadre juridique;
la mise en place d’un système d’enregistrement reposant sur des incitations.
Concernant le premier point, la Commission entend veiller à ce que, dans le cadre des consultations publiques, il soit demandé systématiquement, à l’aide d’un questionnaire électronique, aux groupes d’intérêt de fournir des informations sur leurs objectifs, leurs sources de financement et les intérêts qu’ils représentent.
La Commission envisage également la possibilité d’élaborer et de gérer un système d’enregistrement facultatif sur l’internet de tous les groupes d’intérêt et lobbyistes désireux d’être consultés sur des initiatives communautaires. Pour pouvoir figurer dans le registre, les groupes d’intérêt ou les lobbyistes devraient fournir des informations sur les personnes qu’ils représentent, leur mission et leur mode de financement. Ils devraient également souscrire à un code de déontologie.
La Commission, qui n’est pas d’avis qu’un système d’enregistrement obligatoire soit adéquat, penche davantage pour un système renforcé d’autorégulation. Toutefois, après un certain laps de temps, elle suggère de vérifier que le système de l’autorégulation a bien fonctionné et d’envisager, le cas échéant, un système de mesures obligatoires.
Parallèlement au contrôle externe des contacts avec les lobbyistes, les règles relatives à l’intégrité représentent une autre contribution essentielle en matière de transparence des activités de lobbying. La Commission a estimé que des codes de déontologie, facultatifs, pouvaient jouer un rôle d’appui utile. Dans sa communication de 1992 relative aux groupes d’intérêts, elle a invité les lobbyistes à adopter leurs propres codes de conduite à la lumière des critères minimaux qu’elle a proposés. Dans ce contexte, la Commission estime qu’il est nécessaire de compléter le dispositif en mettant en place un système de suivi et de sanctions en cas d’enregistrement incorrect et/ou de violation du code de déontologie.
Retour d’information sur l’application des normes minimales en matière de consultation
La Commission a adopté, en décembre 2002, une communication relative aux normes minimales applicables aux consultations. L’objectif était de créer un cadre général de consultation qui soit transparent et cohérent. La motivation générale de cette mesure était de veiller à ce que le point de vue des parties intéressées soit correctement pris en compte dans le processus d’élaboration des politiques de la Commission.
Les normes minimales sont en vigueur depuis début 2003. Elles concernent des principes généraux applicables aux consultations, à savoir la participation, l’ouverture, la responsabilité, l’efficacité et la cohérence.
La Commission estime que sur la période 2003-2005, le respect des normes était dans l’ensemble satisfaisant, la plupart des normes minimales ayant correctement été appliquées par les services de la Commission. Elle considère cependant que les contributions reçues dans le cadre des consultations publiques ouvertes n’ont pas toutefois été systématiquement publiées sur l’internet et que, dans certains cas, il n’y a pas eu de retour d’informations suffisant sur la prise en compte ou non, dans la proposition stratégique finale de la Commission, des commentaires reçus dans le cadre des consultations.
Divulgation de l’identité des bénéficiaires des fonds communautaires
La Commission européenne affirme dans le présent livre vert qu’elle est déterminée à mener une action de sensibilisation concernant l’utilisation des fonds communautaires, notamment en expliquant mieux le rôle de l’Europe et son importance.
Concernant les fonds budgétaires communautaires, l’essentiel de ceux-ci n’est pas dépensé de façon centrale et directe par la Commission mais en partenariat avec les États membres. Aussi la plupart des informations sur les bénéficiaires de fonds communautaires sont-elles actuellement du ressort de chacun des États membres. Or, la divulgation d’informations au public varie considérablement d’un État membre à l’autre.
Les citoyens se tournent souvent vers la Commission européenne pour obtenir des informations relatives aux bénéficiaires des fonds, lorsque ces informations ne sont pas divulguées au niveau régional ou national. Cette situation met la Commission dans une position délicate, étant donné que, soit elle ne dispose pas de ces informations, soit elle n’a pas le droit de les transmettre sans l’accord préalable de l’État membre concerné. En outre, l’approche restrictive adoptée par certains États membres à l’égard de la divulgation des informations se fonde souvent sur la législation nationale ou les pratiques en matière de protection des données.
La Commission estime que, pour surmonter ces obstacles, il convient d’élaborer un nouveau cadre juridique, directement applicable dans tous les États membres, de façon à garantir la mise en œuvre d’une approche uniforme à l’égard de l’ensemble des bénéficiaires de fonds communautaires.
La Commission a souligné l’importance d’un «niveau élevé de transparence», afin de veiller à ce que l’Union «se prête à un contrôle public et rende compte du travail qu’elle accomplit». Elle estime que des normes élevées en matière de transparence participent de la légitimité de toute administration moderne. C’est dans ce contexte que la Commission a lancé, en novembre 2005, l’«initiative européenne en matière de transparence».
Cette initiative devait s’inscrire dans le prolongement d’une série de mesures déjà instaurées par la Commission, en particulier celles qui ont été prises dans le cadre des réformes globales engagées depuis 1999 et du livre blanc sur la gouvernance européenne. Parmi les mesures les plus significatives adoptées dans ce domaine figurent:
la législation relative à «l’accès aux documents» (règlement (CE) n° 1049/2001);
le lancement de bases de données fournissant des informations sur les organes consultatifs et les groupes d’experts qui conseillent la Commission;
des consultations pour les parties intéressées et des études d’impact approfondies préalables à la présentation de propositions législatives;
le «Code de bonne conduite administrative», qui constitue la norme de qualité de l’institution dans ses relations avec le public.
Termes clés de l’acte
Lobbying: toute activité qui vise à influer sur l’élaboration des politiques et les processus décisionnels des institutions européennes.
Lobbyistes: personnes qui exercent le lobbying et qui travaillent pour le compte de cabinets de consultants spécialisés dans les affaires publiques, de cabinets d’avocats, d’ONG, de groupes de réflexion ou de groupements professionnels.
Organisations de la société civile: concept large, englobant outre les groupes d’intérêts (de pression) européens, les syndicats et les fédérations d’employeurs, les ONG, les associations de consommateurs, les organisations représentatives des milieux socio-économiques, les associations caritatives et les organisations communautaires.
Pour en savoir plus, veuillez consulter le site consacré à l’ initiative européenne en matière de transparence.