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La revue Education & Management
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Dossier : Métiers de l'encadrementL'indispensable formation des cadresDaniel Mallet, IGAENR honoraire, président du Cercle Responsabilités Éducatives et Renouveau (CREER)Refus profond, secret, de principe ? Résistance aux réformes, à celle-ci comme à d'autres ? Le monde de l'Éducation ne montre-t-il pas une sorte d'allergie aux fonctions, à la sélection et à la formation de ses cadres de direction et de ses cadres supérieurs ?Un discours apparemment consensuel existe bien sur la nécessité que le plus gros des ministères dispose de cadres1, dotés de qualifications professionnelles2 leur permettant d'avoir l'autorité3 que ces qualifications seules confèrent aux titulaires de compétences juridiques et des pouvoirs qui y sont liés. Toutefois, tout ne semble-t-il pas se passer comme si le corps social éducatif, fort de ses niveaux de formation universitaire et de ses propres prérogatives à enseigner et à éduquer, développait un phénomène de rejet ? Les tentatives répétitives et récurrentes d'aboutir aux formations unanimement souhaitées ne se sont-elles pas soldées par quelques progrès certes, mais aussi par des accumulations de reculades et d'échecs malgré des résolutions sincères, des travaux préparatoires sérieux et des impulsions sans ambiguïtés ? Y aurait-il là le signe d'enjeux puissants et secrets de pouvoir ? L'auteur de ces lignes a observé pendant trois décennies ces tentatives multiples et participé à plusieurs d'entre elles : plein de convictions mais affecté par des doutes, il fait choix ici de ne poser que des questions, fussent-elles dérangeantes, dans l'espoir que, prises en considération, de vraies réponses y seront peut-être enfin données...L'encadrement insaisissable ?La grande institution française appelée aujourd'hui Éducation nationale, érigée et modelée par une action en force de l'État - initialement et pendant deux siècles - comme un ensemble étatique, centralisé, unitaire et hiérarchique aurait dû, comme toute autre administration, être organisée de façon structurée, avec les relais de cadres qualifiés à tous les niveaux. Il serait difficile de soutenir qu'il en a été ainsi4. C'est pour faire face à "l'explosion scolaire" qu'à partir seulement du milieu du XXe siècle, et plus précisément aux débuts de la Cinquième République, émergea l'idée qu'il était impératif que cette administration, ou cette entreprise, en croissance exponentielle, disposât de cadres, et de cadres qualifiés. Selon la terminologie de l'époque, il s'agissait de "cadres administratifs". Deux analyses peuvent être risquées à ce sujet.Une analyse optimistePuisqu'il y avait déjà des cadres de direction et des cadres supérieurs à l'administration centrale du ministère formés, du moins depuis 1945 et surtout pour l'avenir5, comme pour les autres administrations centrales et grands corps de l'État, par l'École nationale d'administration, il s'agissait maintenant de pourvoir de cadres qualifiés les services régionaux (les rectorats) et départementaux (les inspections académiques) dits services "extérieurs" ou "académiques", devenus depuis quelques années, "déconcentrés" - de l'État, et les établissements publics d'enseignement du second degré ou de l'enseignement supérieur. Or la direction de ces services et de ces établissements était traditionnellement confiée et devait le rester, pour des raisons qu'on ne discutera pas ici6, à des fonctionnaires publics appartenant aux corps enseignants : recteurs d'académie, inspecteurs d'académie, chefs d'établissement d'enseignement des différents niveaux, inspecteurs de circonscription primaire et, plus tard, inspecteurs pédagogiques régionaux - principaux composants des personnels enseignants et assimilés à "encadrer". Le problème fut résolu, avec une certaine élégance, en faisant des cadres administratifs placés auprès des chefs des services et des établissements en question des "conseillers"7, voire des "attachés"8, dans tous les cas des fonctionnaires participant intimement aux compétences de direction et supérieures mais sans en avoir les titres officiels. Et, pour ces nouveaux cadres, il fut enfin prévu des formations aux qualifications requises d'eux, d'autant plus nécessaires que les cadres de direction auxquels ils apporteraient leur concours, eux, en resteraient encore dépourvus ! Ce fut la double construction des CEPAG pour la préparation aux concours, et de l'INAS9 pour les formations initiales et continues aux fonctions supérieures à exercer - avec plus tard, au bénéfice des attachés, l'alternative des ira.Une analyse moins optimisteUne analyse moins optimiste de cette première et bénéfique réforme conduit à relever que, dès lors que, comme d'origine et selon la tradition, "l'administratif" devait demeurer subordonnée au "pédagogique", dans les institutions comme aux plans psychologique et sociologique, les solutions retenues n'ont pu que rester marginales, contournant le vrai problème, qui était et qui est d'assurer une qualification professionnelle ambitieuse et large à tous les cadres de l'Éducation nationale - tout "l'encadrement", est-ce si improbable ? N'est-ce pas après cette ambition que l'on court toujours ! En effet, la disparition de l'INAS en 1975 revint à l'abandon de l'ambition, au bénéfice des cadres de l'Éducation nationale, d'une authentique institution d'enseignement supérieur professionnalisée et commune à tous10. Elle fut en outre accompagnée d'une distinction aussi artificielle que formelle, entre : "la formation administrative" d'une part, compétence rattachée à la direction du ministère chargée de gérer les personnels connus sous l'appellation d'ATOS, à tous les grades (Service de la DPAOS : SFA puis CDFA) et les autres formations supérieures d'autre part, de façon significative longtemps innommées11, qui deviendront plus tard celles des "personnels d'encadrement" - englobant les personnels d'inspection relevant d'un nouveau statut (IPR-IA, dont ceux à vocation de directeurs des services départementaux, et IEN divers), personnels de direction des établissements d'enseignement du second degré et assimilés, et CASU (difficiles à exclure bien qu'administratifs) : ainsi, il y a dix ans, fut, laborieusement mais non sans courage, pensée "l'École supérieure des personnels d'encadrement de l'Éducation nationale" - ou ESPEMEN, officialisée par un simple arrêté en mai 1995 ; puis très vite redimensionnée a minima et débaptisée - une institution heureusement matérialisée et ancrée au Futuroscope de Poitiers, à laquelle on vient de trouver un nouveau nom, École supérieure de l'Éducation nationale (arrêté du 29 avril 2003, b.o. n° 20 du 15 mai 2003).La formation professionnelle impossible ?De ces hésitations et indécisions, osons tirer quelques questions essentielles. Deux questions de confiance d'abord. Le ministère de l'Éducation nationale est-il décidé à reconnaître la notion, la plus ambitieuse et la plus large, de cadres de direction et supérieurs placés à la tête de ses services, établissements et personnels de toutes catégories ? Peut-il résolument renoncer aux distinctions et restrictions antérieures, dont il ne faut ignorer ni les causes ni la force ? Par ailleurs, le men est-il décidé à en tirer toutes les conséquences dans les préparations aux concours de recrutement, les modalités de sélection et les conditions de formation initiale et continue ? En a-t-il le pouvoir ? Et en a-t-il les aptitudes ? N'aura-t-il pas, en particulier, les appuis interministériels nécessaires que s'il insère ses projets dans l'ensemble plus vaste des formations des cadres des diverses Fonctions publiques ? Trois questions formulées en termes de management public se posent ensuite.1) La formation a un sens, elle doit donc avoir des objectifs et des contenus. Elle a un sens : pour des fonctionnaires publics, cadres de direction et supérieurs, leur faire acquérir un corpus de connaissances commun : des références intellectuelles, déontologiques et professionnelles assurant un langage et des attitudes communs. Elle doit avoir des objectifs : plus précis, distincts pour chacun des métiers afin d'être adaptés aux exigences de chacun de ces métiers. Finalement, elle doit offrir des contenus (ou des programmes, si on ose), en bref apprendre à "lire, écrire, compter" les données de leur environnement institutionnel (public et administratif, pédagogique, éducatif), en vue d'acquérir les réflexes du métier ; apprendre les méthodes de gestion et de management pour maîtriser les (bons) gestes du métier ; apprendre à évoluer et s'adapter pour pouvoir faire évoluer et faire s'adapter. Difficile, une telle formation ? Est-ce une raison défendable pour s'y dérober ? Le men est-il enfin décidé à afficher, à définir et à assumer sens, objectifs et contenus de formation ? Est-il prêt en particulier à privilégier les dimensions institutionnelles des fonctions auxquelles il faut former les postulants, quelle que soit leur origine, parce qu'il faut être bien convaincu qu'il y a changement de métier et que femmes et hommes de culture au service de leurs élèves ou étudiants doivent devenir des femmes et des hommes d'action, autant que de réflexion, au service de la part de l'institution éducative qui leur est confiée ?2) La formation a un coût, fonction de ses voies et moyens, on doit pouvoir évaluer son efficience. Ce coût peut varier, dans des proportions diverses, selon les choix faits : exigences de diplôme ou titres préalables au concours de recrutement, organisation de préparations aux épreuves du concours, sélection plus ou moins forte selon le type d'épreuves imposées, investissements dans la formation initiale à temps plein, sur emplois budgétaires, plus lourds que dans la même formation intégrée au stage préalable à la titularisation et, dans ce cas, variation selon la durée et la réalité du caractère probatoire du stage et la perspective d'une formation continuée effective ainsi que de sa sanction. Le men est-il en mesure de garantir ces conditions à une formation authentique plutôt que de se contenter d'une formation superficielle, voire fictive ?3) La formation doit avoir des résultats positifs, on doit pouvoir évaluer son efficacité au regard de son sens, de ses objectifs et de ses contenus. En l'état, et sous des pressions diverses, le men n'a pas été en mesure d'organiser une telle évaluation, comme dans son vaste domaine de compétences pédagogiques et éducatives, est-il décidé à s'y prêter, s'y tiendra-t-il ?Puissent ces questions sensibles alerter les lecteurs à la nécessité de dépasser les facilités du discours sur l'indispensable formation des cadres. (1) Ou de "personnels d'encadrement", choix, opéré et à assumer, d'une terminologie ambiguë, assez peu usitée dans la Fonction publique, qui semble marquer une volonté de renforcer la hiérarchie de l'État en contrepartie de la décentralisation et de l'autonomie des établissements. Première grande question : "le service public de l'Éducation ne peut-il disposer simplement de "cadres", et pourquoi ?" (2) Le terme de "compétences" parfois appliqué à des qualifications professionnelles a l'inconvénient sérieux de prêter à confusion avec les "compétences", juridiques et administratives, qui confèrent le pouvoir d'exercer de façon exclusive telles ou telles fonctions publiques, types de compétences trop souvent ignorés ou mal perçus dans leurs dimensions institutionnelles. (3) cf. dans Education & Management,l'excellent article sur "La formation, trop souvent oubliée", de M. André Canvel, n° 22 de juillet 2001, p. 70. (4) Jusqu'au milieu du XXe siècle, une administration centrale assez légère et dont les cadres étaient pour l'essentiel composés d'enseignants distingués, était relayée, par une hiérarchie verticale assez lâche de recteurs d'académie et d'inspecteurs d'académie en résidence départementale, de même origine enseignante et, en outre, pour les personnels enseignants, par une hiérarchie oblique, peut-être un peu plus resserrée, d'inspecteurs en charge de la qualité de chaque discipline ou de toutes pour le premier degré, incluant les formations de ces personnels. L'utilité d'une formation de ces cadres à leurs fonctions de cadres ne semble tout simplement pas s'être posée. (5) Eux-mêmes assistés d'attachés d'administration centrale. (6) Mais le débat existe, et surtout ses données changent considérablement avec la modernisation, la complexification et l'interdépendance continues et croissantes de toutes les administrations publiques. (7) Les conseillers d'administration scolaire et universitaire, pouvant accéder aux fonctions de secrétaire général d'académie (dans un rectorat), d'inspection académique (dans une direction départementale des services de l'Éducation nationale) ou d'université ou d'autre établissement d'enseignement supérieur. (8) Les attachés d'administration scolaire et universitaire, soit collaborateurs des conseillers, soit très fréquemment leurs suppléants. (9) Institut national d'administration scolaire ; sans oublier le réseau des CAFA : centres académiques de formation administrative. (10) Cette école idéale, qui aurait toujours recruté au niveau minimum de la licence, aurait pu jouer le rôle d'une école d'application, y compris pour les cadres de direction et supérieurs provenant de l'ENA, ou des choix gouvernementaux. (11) On a un temps préféré dénommer, de façon neutre, "Centre Condorcet", le Centre national de formation des personnels d'inspection et de direction faisant partie de la direction du même nom, créé en 1987. De même les Équipes académiques d'animation de la vie scolaire (EAAVS) ont longtemps été et restent largement les plus actifs lieux de formation des personnels de direction, quoique éclatées et hétérogènes à plusieurs points de vue. La formation des inspecteurs de l'enseignement technique relevait du Centre national de l'enseignement technique de Cachan, séparée de celles des autres IEN.Education & management, n°25, page 43 (08/2003)
Education & Management - L'indispensable formation des cadres
CRDP de Créteil