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La cohérence des politiques pour le développement
Canada (2002), Examen du CAD par les pairs. Principales conclusions et recommandations du CAD
Voir également Aide du Canada - aperçu synthétique
1. Le dernier examen par le Comité d'aide au développement (CAD) des politiques et programmes du Canada en matière de coopération pour le développement, réalisé en janvier 1998, avait mis en évidence la capacité particulière qu'avait ce pays de donner à l'action de la communauté internationale une impulsion propre à repousser les frontières de la coopération internationale. Parallèlement, il en était ressorti que, sous l'effet des réorientations radicales opérées au plan budgétaire face à la charge de la dette publique intérieure, l'enveloppe allouée à l'aide par le Canada avait été réduite de 29 % en six ans, contraction supérieure à celle observée pour n'importe quelle autre catégorie de dépenses publiques. Il en était résulté un net fléchissement de l'effort canadien d'aide publique au développement (mesuré par le rapport APD/RNB) qui, de 0.45 % au début des années 90, se trouverait ramené, d'après les prévisions, à moins de 0.30 % à la fin de la décennie. (En fait, en raison pour partie de la croissance rapide du revenu national brut (RNB) du Canada, le rapport APD/RNB est tombé à 0.25 % en 2000 et à 0.22% en 2001.) Le CAD avait souligné que ces tendances créaient un paradoxe au coeur même du système de relations internationales du Canada, compte tenu de la détermination persistante affichée par celui-ci d'intervenir dans un très large éventail de domaines et de collaborer avec des partenaires aussi nombreux que possible. Ce paradoxe conduisait à s'interroger, au plan intérieur aussi bien qu'extérieur, sur l'aptitude du Canada à assumer, dans le monde, le rôle qu'on attend de lui.
2. En 2002, le gouvernement canadien a pris toute une série de décisions financières et stratégiques qui fournissent au CAD matière à reconnaître et apprécier les efforts actuellement déployés pour éliminer ce paradoxe :
L'Enveloppe de l'aide internationale (EAI), dans laquelle l'APD représente 80 %, doit être augmentée de 8 % par an jusqu'à la fin de la décennie en vue de multiplier par deux le volume de l'APD et de porter le rapport APD/RNB aux alentours de 0.35 %, l'objectif final étant d'atteindre le pourcentage de 0.7% fixé par les Nations unies.
Un vaste éventail de mesures a été annoncé à l'appui du développement de l'Afrique, avec notamment la création d'un fonds d'investissement doté de 100 millions CAD destiné à soutenir le développement du secteur privé en Afrique. (Voir l'annexe 1 du Rapport du Secretariat). La moitié de l'accroissement prévu de l'APD est censée aller à l'Afrique, somme à laquelle il faut ajouter l'enveloppe spéciale de 500 millions CAD pour l'Afrique annoncée l'année dernière. D'après les calculs des autorités canadiennes, environ 6 milliards CAD iront à l'Afrique au cours des cinq prochaines années par le biais des programmes d'aide existants et nouveaux financés par le Canada.
Sur le front de la libéralisation des échanges, les pays les moins avancés (PMA) doivent se voir accorder le libre accès au marché canadien (sauf pour quelques produits agricoles).
En vertu de la Recommandation du CAD sur le déliement de l'APD aux PMA, le Canada est censé délier une grande partie de son aide financière et de son aide-projet.
3. En 2002, le Canada a aussi affirmé son ascendant international, avec la tenue à Kananaskis, et sous la présidence du Premier Ministre du Canada, du Sommet du G8. Le Plan d'action du G8 pour l'Afrique et la participation au Sommet de cinq Chefs d'Etats africains représentant le Nouveau partenariat pour le développement de l'Afrique (NEPAD), une première, doivent beaucoup aux efforts déployés par le Canada, dont le Premier Ministre s'est lui-même rendu en Afrique et où des consultations ont été organisées sur l'ensemble du territoire. Le Plan d'action du G8 pour l'éducation est un autre produit du Sommet dont le Canada peut se louer d'être le principal artisan.
4. Parallèlement à ces avancées majeures sur les plans du volume de l'aide et de la cohérence des politiques d'une manière plus générale, l'Agence canadienne de développement international (ACDI) a élargi et approfondi les changements organisationnels qu'elle venait d'engager au moment de l'examen de 1998. L'ACDI a maintenant entrepris de revoir du tout au tout ses modes opératoires afin de remplacer l'organisation privilégiant les projets et en sous-traitant la mise en oeuvre à de nombreux « agents d'exécution », canadiens pour la plupart, qu'elle était par une organisation concentrant son action sur des programmes et des pays et l'inscrivant dans le cadre de stratégies de développement conduites par les pays en développement, visant avant tout à faire reculer la pauvreté et à assurer la réalisation des objectifs du millénaire pour le développement.
5. La coopération canadienne pour le développement a donc le vent en poupe. L'impulsion politique née dans les plus hautes sphères devra être maintenue pour que le Canada puisse affronter les défis liés à la mise en oeuvre de son nouveau programme, dont les autorités canadiennes sont bien conscientes, et notamment :
Mobiliser et préserver le soutien du public en dépit de la perte d'identité de l'aide canadienne et de son recentrage sur l'obtention de résultats au niveau des pays grâce à un effort collectif associant les partenaires dans les pays en développement et les autres donneurs.
Intégrer les nouvelles orientations en matière de coopération pour le développement dans la politique étrangère du Canada et renforcer la coordination entre l'ensemble des entités gouvernementales menant des activités d'aide internationale ainsi que la cohérence des politiques.
Concilier le recentrage de la politique d'aide sur des programmes et des pays avec la dispersion actuelle de l'aide canadienne et le rôle depuis toujours dévolu aux « partenaires canadiens » dans son acheminement.
Gérer les conséquences qui en découlent pour l'organisation de l'ACDI, notamment en ce qui concerne les rôles et responsabilités respectifs des missions locales et des services d'Ottawa, les qualifications et compétences du personnel, et le fonctionnement des dispositifs de gestion axée sur les résultats et autres systèmes d'information.
1. Cadre général et orientations nouvelles
1.1. Consolider les orientations de la coopération canadienne pour le développement
6. L'énoncé de politique étrangère paru en 1995 sous le titre 'Le Canada dans le monde', qui continue de définir le cadre général de la politique canadienne en matière de coopération pour le développement, est en cours d'actualisation. Se fondant sur une évaluation des changements induits sur la scène mondiale par la fin de la guerre froide et de vastes consultations avec le public canadien, il fixait au Canada trois grands objectifs : la promotion de la prospérité et de l'emploi, la protection de la sécurité du Canada dans un cadre mondial stable, et la diffusion des valeurs et de la culture canadiennes. Il définit les missions du programme d'APD du Canada - premièrement, favoriser un développement durable dans les pays en développement afin de faire reculer la pauvreté et de contribuer à l'émergence d'un monde plus sûr, plus équitable et plus prospère ; et deuxièmement, soutenir la prospérité économique et encourager le libéralisme économique en Europe centrale et orientale par la mise en place de partenariats mutuellement bénéfiques (depuis 1996, les responsabilités en la matière ont été transférées du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international à l'ACDI). Le Canada dans le monde a accordé à la pauvreté, à l'inégalité et au déni des droits de l'homme un rang élevé parmi les problèmes devant retenir l'attention. Assurer l'intégration du monde en développement dans le système économique international y figurait parmi les premières priorités de la politique canadienne. Rédigé en pleine phase d'austérité budgétaire, ce document souligne que l'aide internationale est un instrument essentiel à la réalisation des trois grands objectifs assignés à la politique étrangère, tout en précisant que les finalités du programme et ses modalités de mise en oeuvre avaient été revues de telle manière qu'il serve des intérêts nationaux précis et identifiables et que les ressources limitées pouvant lui être allouées soient utilisées le plus efficacement possible. Il fixe six axes d'intervention prioritaires pour l'APD canadienne : les besoins humains fondamentaux, l'intégration de la femme au développement, les services d'infrastructure, les droits de la personne, la démocratie et la bonne gestion des affaires publiques, le développement du secteur privé, et l'environnement.
7. Depuis 1995, ainsi qu'en témoigne l'adoption des objectifs du millénaire pour le développement par les Chefs d'Etats réunis au Sommet du millénaire des Nations unies, la lutte contre la pauvreté est devenue plus que jamais l'objectif suprême de la coopération internationale pour le développement. Cette évolution transparaît également dans les documents plus récents de l'ACDI, notamment sa Stratégie du développement durable pour 2001-2003, qui s'appuie sur les missions définies dans Le Canada dans le monde exposées ci-dessus, et qui est en fait son plan d'action. Ce document fixe au programme deux priorités et un objectif essentiel de gestion, à savoir mettre en oeuvre le mandat de l'ACDI concernant le développement durable en appliquant des méthodes de gestion axées sur l'amélioration continue.
8. La Stratégie a depuis lors été complétée par deux autres documents. Les priorités du développement social de l'ACDI : un cadre d'action, document faisant expressément référence au consensus existant au plan international sur les objectifs de développement, expose comment l'ACDI entend procéder pour mieux cibler ses ressources sur quelques grandes priorités sociales étroitement liées à la lutte contre la pauvreté. Des chiffres précis y sont fournis concernant les financements à allouer en 1999 2004 à quatre domaines d'intervention : la santé de base et la nutrition, l'éducation de base, le VIH/sida, et la protection des enfants. L'objectif de gestion de l'ACDI est quant à lui détaillé dans un autre document, paru à l'issue d'un vaste processus de consultation et intitulé Pour une aide internationale plus efficace : les nouvelles approches du programme canadien d'aide internationale, qui fait lui aussi référence au consensus international qui se dégage sur divers objectifs et principes, notamment le renforcement du partenariat entre les pays en développement et leurs partenaires extérieurs, l'appropriation locale, l'intensification de la coordination entre donneurs, la gestion axée sur les résultats et l'amélioration de la cohérence des politiques visant des domaines autres que l'aide. Ce document passe ensuite en revue les conséquences qui en découlent pour les méthodes de programmation et sur le plan de la gestion.
9. L'ACDI a par ailleurs continué de faire une place accrue aux questions transversales telles que l'égalité homme-femme, la viabilité environnementale et le renforcement des capacités. (Dans ce dernier domaine, le Canada a mis en place un partenariat pour la coopération internationale en matière de gouvernance et de gestion du secteur public auquel participent plus de 40 entités fédérales.)
10. L'actualisation en cours de l'énoncé Le Canada dans le monde devrait offrir une occasion d'intégrer tous ces nouveaux points de référence, en particulier concernant la lutte contre la pauvreté, dans un exposé cohérent et concis des priorités et stratégies générales de développement, susceptible de servir de fil conducteur à toutes les politiques et activités touchant au développement à l'échelle de l'ensemble de l'administration canadienne. Elle pourrait aussi être exploitée pour définir les orientations futures de la coopération pour le développement avec l'Europe centrale et orientale, région dont la plupart des pays sont censés rejoindre l'Union européenne dès 2004. Il conviendrait en outre d'en profiter pour élaborer un nouveau document montrant comment les objectifs nationaux sont supposés être reflétés dans la coopération canadienne pour le développement et être cohérents avec les objectifs de développement.
1.2. Mettre l'accroissement de l'Enveloppe de l'aide internationale au service d'objectifs précis et préserver le soutien du public
11. Dans la mesure où l'EAI serait effectivement augmentée de 8 % par an, quelque 200 millions CAD supplémentaires la première année (et des montants en hausse les années suivantes) devront être répartis entre les activités d'APD et celles n'entrant pas dans l'APD, entre l'ACDI et d'autres entités de l'administration canadienne, et entre l'aide bilatérale et l'aide multilatérale. La ventilation de l'EAI relève du ministre de la Coopération internationale, en consultation avec les autres ministres intéressés, bien que le champ de compétence de ce Ministre se limite à l'ACDI.
12. Dans les déclarations publiques, il a déjà été annoncé que l'accroissement de l'EAI permettra un doublement de l'APD d'ici la fin de la décennie, ce qui implique qu'au moins 80 % de cet accroissement soit affecté à l'APD. Pour l'ACDI, ce sera l'occasion de recentrer cette APD accrue sur un nombre relativement restreint de pays partenaires en développement afin de remédier à une faiblesse depuis longtemps admise du programme d'aide canadien, à savoir sa dispersion entre d'innombrables petits programmes par pays et partenaires canadiens. De ce fait, il n'est possible de déterminer la destination géographique vers certains pays et régions en développement que de 45 % de l'aide bilatérale canadienne (fraction la plus faible de tous les membres du CAD). Celle ci n'atteint une masse critique dans quasiment aucun pays partenaire compte tenu de la place prépondérante qui y est faite aux projets et de l'étendue du rôle joué par les agents d'exécution canadiens.
13. Etant donné que l'accent est désormais mis sur les approches par programme, cette dispersion soulève de plus en plus de problèmes, dont le moindre n'est pas de parvenir à établir clairement le lien entre l'aide canadienne et les résultats obtenus en termes de développement au niveau des pays. Au vu des sondages d'opinion, l'effort d'aide recueille un soutien solide auprès du public canadien, mais ce dernier reste sceptique quant à son efficacité. L'apport de contributions financières dignes de ce nom à des programmes efficaces de soutien budgétaire et d'aide sectorielle, avec la voix dont disposerait en conséquence le Canada dans les systèmes de « reddition mutuelle de comptes » qui se mettent en place dans les pays où ce genre d'approche est possible, serait un bon moyen de montrer que le Canada participe à une action collective ayant un impact évident. L'ACDI a l'intention de concentrer son aide supplémentaire sur un renforcement des partenariats avec un nombre limité de pays en développement, eu égard à leur niveau de pauvreté et à leur attachement à un développement efficace, et de s'acheminer vers une plus forte concentration sectorielle dans l'ensemble de ses pays partenaires.
14. Préserver le soutien du public pendant tout le reste de la décennie sera indispensable à la concrétisation des accroissements annoncés de l'APD. Cela nécessitera une stratégie efficace pour faire en sorte que le public se sente partie prenante à l'évolution de l'effort d'aide canadien, avec ses objectifs, ses modalités et les risques qui y sont associés, et avec son orientation plus concrète sur les résultats obtenus et les problèmes qui se posent au niveau des pays. Les consultations publiques organisées sur le document Pour une aide internationale plus efficace et sur le Plan d'action du G8 pour l'Afrique constituent un pas important dans cette direction. Il n'existe cependant toujours pas au Canada d'outil efficace de communication pour mobiliser l'opinion publique. Transformer le rapport annuel au Parlement sur l'EAI actuellement établi par l'ACDI en un instrument de communication avec le public pourrait se révéler utile à cet égard.
(i) Les engagements pris par le Canada d'accroître son aide de 8 % par an, de libéraliser l'accès à son marché et de délier davantage son aide sont les bienvenus, et le Canada est encouragé à s'appliquer à préserver le large soutien public que nécessite la mise en oeuvre effective de ces initiatives.
(ii) L'actualisation de l'énoncé Le Canada dans le monde devrait être exploitée pour mettre en évidence le rôle central de la lutte contre la pauvreté et ses liens avec les priorités du programme et les objectifs de politique étrangère poursuivis dans des domaines autres que l'aide.
(iii) L'ACDI est encouragée à centrer, comme elle en a récemment manifesté l'intention, le surplus de ressources d'aide additionnelle mis à sa disposition sur un nombre limité de pays bénéficiaires afin d'en maximiser l'impact.
(iv) La relance de la diffusion publique du rapport annuel de l'ACDI et l'établissement d'un rapport sur l'effort global d'APD du Canada pourraient améliorer la transparence et la responsabilité de rendre compte et contribuer à accroître la confiance du public dans les résultats produits par la coopération pour le développement.
2. Cohérence des politiques et association plus large des Canadiens à la coopération pour le développement
2.1. Oeuvrer plus systématiquement à l'amélioration de la cohérence des politiques
15. L'étroite association d'objectifs et de partenaires nationaux à l'effort canadien de coopération pour le développement soulève un certain nombre de défis au niveau de la cohérence des politiques. A l'époque du précédent examen, il semblait impensable que le Canada puisse délier son aide et accorder aux PMA l'accès en franchise et sans contingent à son marché. Ces deux décisions, prises en 2002, marquent donc un tournant majeur dans la stratégie canadienne, qui aurait été impossible sans l'impulsion des plus hautes sphères politiques. On ne peut que féliciter le Canada de ces initiatives et l'encourager à leur donner effectivement suite de manière qu'elles soient le plus profitables aux PMA. L'ACDI a, par exemple, demandé et obtenu les pouvoirs nécessaires pour passer des contrats de services avec des non ressortissants. Conformément aux dispositions de la Recommandation sur le déliement de l'APD aux PMA concernant le partage de l'effort, le Canada devrait faire tout son possible pour définir et mettre en oeuvre des mesures complémentaires de déliement de son aide bilatérale. L'ACDI est encouragée à faire usage de ses nouveaux pouvoirs pour passer des contrats à l'échelle internationale dans le cadre de ces efforts supplémentaires.
16. Ainsi qu'en atteste toute une série de décisions récentes, la coordination et les questions de développement retiennent plus que jamais l'attention du Cabinet, sous l'impulsion du Premier ministre et du Bureau du Conseil privé. Les hauts responsables et le personnel des diverses instances se consultent en permanence sur tout un éventail de questions qui varient au jour le jour, et cette culture bien ancrée du contact interinstitutions facilite la coordination au niveau du Cabinet. Il semblerait cependant que des approches plus structurées commencent à se mettre en place, tendance qu'il convient d'encourager car certains des problèmes complexes en rapport avec le développement qui se posent dans le monde actuel appellent une démarche plus systématique et plus anticipative ainsi qu'un suivi plus actif des politiques intérieures correspondantes. La mise au point de l'action à engager par le Canada en réponse au Programme de Doha pour le développement a donné lieu à la création d'un groupe interministériel, qui reçoit le soutien de l'Unité développement et commerce du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international ainsi que de l'ACDI, et à la nomination à Genève d'un représentant conjoint. L'ACDI et le ministère commencent aussi à tenter plus systématiquement de s'interroger ensemble sur les problèmes de sécurité humaine touchant certains pays qui sont susceptibles de dégénérer en conflit à l'avenir et d'y rechercher des solutions. Un Comité consultatif du programme sur la sécurité humaine (CCP), au sein duquel sont représentés les ministères concernés, a en outre été constitué ; il est composé de hauts fonctionnaires et se réunit au début de chaque exercice de planification du ministère des Affaires étrangère et du Commerce international et aussi, éventuellement, en cours d'année si les circonstances l'exigent. Cette initiative pourrait servir de modèle pour améliorer la concertation dans d'autres domaines.
17. Maintenant que sa Direction générale des politiques a été renforcée, l'ACDI est mieux équipée pour intervenir plus largement et plus activement sur les questions de cohérence des politiques au sein du système canadien et, d'une manière plus générale, pour aider à coordonner les diverses activités de coopération pour le développement menées par les différentes instances fédérales, en collaboration avec le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international, et notamment son Département des enjeux mondiaux.
2.2. Inscrire les partenariats canadiens dans le contexte de la nouvelle politique à l'appui du développement international
18. Si de nombreux Membres du CAD s'appliquent à obtenir la participation, si précieuse, des citoyens, entreprises, universités et autres institutions nationales à l'effort d'aide, le Canada est parmi les premiers à avoir oeuvré dans ce sens et un de ceux qui ont été le plus loin dans ce domaine. Tout un éventail d'acteurs canadiens est donc associé à la mise en oeuvre du programme d'aide, 15 % du budget de l'ACDI transitant par sa Direction générale du partenariat canadien et l'Agence faisant largement appel à des « agents d'exécution » canadiens pour ses programmes régionaux et par pays.
19. On compte de nombreux cas où des jumelages conçus pour s'inscrire dans la durée ou la mise à disposition de compétences canadiennes au bon endroit et au bon moment ont produit des résultats remarquables en termes de renforcement des capacités. Il existe au Canada une multitude d'institutions, grandes ou petites, engagées en faveur du développement. Quelques succès notables sont à mettre au crédit du CRDI, créé pour favoriser l'instauration de partenariats en matière de recherche dans le monde en développement. Ainsi qu'on l'a déjà vu, le Canada a mis en place une nouvelle structure de partenariat pour le développement sur les questions de gestion publique, grâce à laquelle sont mises à profit les compétences et l'expérience de tout un éventail d'institutions fédérales. Sur d'autres aspects, le bilan est moins positif. Les partenaires canadiens semblent avoir tendance à considérer les financements leur venant de l'ACDI comme un droit et la Direction générale du partenariat canadien tend à exercer une influence excessive sur les décisions de programmation et, parfois, à saper plutôt qu'à appuyer le développement institutionnel des pays bénéficiaires. De leur côté, les dispositifs destinés à encourager la participation du secteur privé profitent au final davantage aux entreprises canadiennes qu'au développement du secteur privé des pays bénéficiaires. Quant au mouvement ONG, qui témoigne au Canada d'une grande vigueur en dépit de sa diversité, il est confronté depuis quelques temps à un dilemme face à la question de savoir comment jouer correctement son rôle de critique et de défenseur des politiques et programmes du Canada à l'appui du développement alors qu'il est lui-même un des principaux sous traitants de l'ACDI.
20. Le passage à un nouveau modèle de coopération pour le développement, fondé sur le partenariat avec les pays en développement et l'appropriation locale des stratégies et programmes de développement définis par ces pays eux-mêmes appelle à l'évidence une révision de la place et du rôle des partenaires canadiens. Il est important que les ONG canadiennes soient à même de fournir une évaluation indépendante de la qualité des nouveaux « partenariats renforcés » avec les pays en développement et du soutien apporté par l'ACDI dans ce cadre. Il faut en outre trouver un moyen de continuer à exploiter les compétences des autres institutions canadiennes, mais au service d'un modèle dans lequel la conduite des opérations est laissée aux pays en développement, ce qui implique que ces institutions deviennent des « agents d'accompagnement » et non plus des « agents d'exécution ». Dans les pays où un tel partenariat n'est pas possible (autrement dit dans les « situations de partenariat difficile » ou les « pays à faible revenu assujettis au stress », objet à l'heure actuelle d'une grande attention de la part du CAD, de la Banque mondiale et du Programme des Nations unies pour le développement), les ONG et autres organisations de la société civile resteront des acteurs privilégiés mais un renforcement de l'appareil d'Etat sera également essentiel si les circonstances le permettent.
21. L'ACDI a entrepris de débattre de ces questions avec ses partenaires canadiens sur la base d'un document de consultation.
(i) Dans la mesure où le Canada voudrait maximiser son impact sur la réduction de la pauvreté, il faudrait que la volonté de cohérence des politiques au service du développement affichée par ce pays soit étayée par un dispositif propre à mobiliser les efforts de toute l'administration, et notamment à instaurer une collaboration plus structurée entre l'ACDI et le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international, ainsi qu'avec d'autres ministères et organismes fédéraux.
(ii) Le Canada devrait s'appliquer plus activement à analyser les retombées pour les pays en développement de ses politiques visant des domaines autres que l'aide, notamment les échanges, l'agriculture et l'immigration.
(iii) L'ACDI est encouragée à rechercher des moyens d'accroître l'appropriation locale en s'interrogeant sur les modifications dans le rôle dévolu aux entités de la société civile canadienne et aux organismes exécutants canadiens, étant donné son intention de passer à une approche davantage fondée sur l'aide programme. Il conviendrait de procéder à une évaluation plus systématique de la contribution des divers acteurs canadiens et du soutien qu'ils peuvent apporter à des stratégies de lutte contre la pauvreté conduites par les pays bénéficiaires eux-mêmes.
3. Rehausser l'efficacité de l'aide : les changements en cours à l'ACDI
3.1. D'une aide fondée sur des projets à une aide reposant sur des objectifs stratégiques, des programmes et l'analyse des politiques
22. L'ACDI reconnaît depuis quelques années déjà qu'il lui faut revoir ses modes opératoires, et cela est dernièrement devenu un de ses objectifs centraux qui l'a conduite à engager un grand exercice d'autocritique. D'après les responsables de l'ACDI, le problème essentiel vient de ce que l'Agence est devenue au fil des ans une machine à produire des projets utilisant plus de 30 modèles différents de pratiques opérationnelles. Cela en a fait une organisation très centralisée concentrant son attention sur les procédures avec les coûts administratifs que cela implique (les coûts administratifs absorbent 11 % du budget d'aide bilatérale de l'ACDI, contre 6 % en moyenne pour les autres membres du CAD). Au niveau des compétences, la gestion des contrats s'en est trouvée privilégiée aux dépens de la réflexion stratégique, de l'analyse des politiques et de la programmation. Le personnel de terrain en a été relégué au rang de facilitateur politique et administratif au service des gestionnaires de projets d'Ottawa et de leurs homologues locaux.
23. La hiérarchie de l'ACDI est bien consciente que ce mode d'organisation doit être modifié pour tenir compte du nouveau modèle de coopération pour le développement, dans lequel il revient aux pays en développement de définir leurs propres stratégies et aux organismes donneurs d'apporter un soutien coordonné à l'appui de ces stratégies. Sans compter que la problématique du développement s'inscrit désormais dans une approche beaucoup plus élaborée et globale. Le budget de l'aide étant dorénavant appelé à s'accroître, et non plus à se contracter comme c'était le cas au cours de la dernière décennie, il sera impossible d'en assurer une utilisation efficace par le biais uniquement de projets. C'est pourquoi l'ACDI a décidé d'articuler ses activités dans chaque pays autour d'un Cadre de programmation stratégique, de réduire le nombre de secteurs dans lesquels elle intervient et de s'efforcer d'abandonner les projets au profit de l'aide-programme, y compris en participant à des programmes sectoriels et des mécanismes de soutien budgétaire associant plusieurs donneurs. Elle s'est dotée d'une Unité de transformation opérationnelle, chargée de piloter le processus de changement, qui devrait, selon elle, s'étendre sur environ cinq ans et ramener à trois seulement le nombre de ses méthodes d'intervention. Elle a aussi élaboré un nouvelle stratégie en matière de ressources humaines destinée à lui procurer les capacités d'analyse que nécessitent la mise au point de stratégies intégrées et le dialogue avec les autres institutions canadiennes, ainsi qu'avec les décideurs nationaux et les autres donneurs à l'échelon local.
24. Les modalités selon lesquelles le Conseil du Trésor, entre autres, pourrait autoriser l'apport d'un soutien budgétaire direct sont en cours d'examen. Par ailleurs, l'ACDI participe activement aux efforts déployés au sein du CAD pour harmoniser les pratiques des donneurs afin de faciliter le renforcement, dans les pays en développement, des systèmes de gestion financière et de reddition de comptes, indispensables à l'utilisation de ce genre d'approche.
3.2. Amélioration des dispositifs de gestion axée sur les résultats, d'évaluation et d'audit
25. L'ACDI fait figure de pionnier dans le domaine de la gestion axée sur les résultats et soutient les efforts s'articulant autour des OMD qui sont actuellement déployés à l'échelon international pour l'appliquer à l'ensemble du système d'aide, bilatérale et multilatérale. En la matière, le Bureau du vérificateur général du Canada a été pour l'ACDI une source d'encouragements et de conseils, et il appuie totalement sa décision d'abandonner les projets au profit de programmes et d'évaluer désormais ses résultats à ce niveau.
26. En fait, la gestion axée sur les résultats était difficile à mettre en oeuvre au niveau des projets à plusieurs égards. Dériver les résultats obtenus au niveau de l'Agence par agrégation des résultats d'innombrables petits projets visant des pays très différents était un exercice très complexe, et peu productif du point de vue de la fourniture d'informations fiables destinées à faciliter la gestion de l'ensemble des activités de l'Agence. De son côté, le personnel avait tendance à considérer et utiliser la gestion axée sur les résultats comme un mécanisme de contrôle et de notification plutôt que comme un instrument de planification stratégique. Comme dans les autres organismes donneurs, se posait également la question de savoir à quel niveau conduire des évaluations pour qu'elles produisent des informations en temps réel utiles pour la gestion. Dans les cinq années qui viennent, l'ACDI compte mettre l'accent sur les évaluations par pays et d'institutions afin de faciliter la mise en place de Cadres de programmation stratégique. En attendant, le système d'audit interne privilégie la fonction d'apprentissage au service de l'obtention de résultats, une plus grande attention étant portée à la mise en évidence de pratiques exemplaires qu'au contrôle proprement dit.
3.3. Remise à plat des relations avec les missions locales
27. Oeuvrer, en étroite coordination avec les autres donneurs, dans le cadre des stratégies élaborées par les pays en développement eux-mêmes nécessitera un net élargissement des compétences dévolues aux missions locales, sur le plan aussi bien des engagements financiers que du dialogue sur les politiques à suivre. L'ACDI demeure un des organismes d'aide les plus centralisés du CAD de ces points de vue, et cherche désormais à mettre en place d'autres modèles de représentation sur le terrain à la faveur de son processus de transformation. Actuellement, il existe une relation triangulaire entre les services d'Ottawa, les agents de l'ACDI détachés auprès des ambassades dans les pays partenaires et les unités d'appui au programme (UAP) chargées de la gestion des projets, qui emploient essentiellement des ressortissants locaux, d'où des doubles emplois et de fréquentes visites sur le terrain des services d'Ottawa. Le Canada devra apporter une solution à ces problèmes - eu égard notamment aux pays bénéficiant d'un partenariat renforcé par l'instauration d'un système de gestion faisant des Cadres de programmation stratégique le point de référence commun pour un effort d'aide plus concentré et permettant un accroissement et un meilleur partage des flux d'information ainsi qu'une répartition plus claire des tâches. Tout comme les autres donneurs, l'ACDI devra veiller à ne pas tabler excessivement sur le recrutement de professionnels locaux pour la mise en oeuvre de ses activités sur le terrain afin de ne pas priver les pays partenaires des ressources humaines qui leur sont indispensables pour améliorer leurs capacités de gestion publique.
(i) Le Canada est encouragé à poursuivre ses efforts pour recourir à des approches faisant une plus large place aux programmes et favorisant une meilleure appropriation locale lorsque le cadre d'action et de gestion s'y prêtent, et à concentrer son action sur un éventail plus restreint de secteurs dans un nombre limité de pays bénéficiaires.
(ii) Les initiatives prises en parallèle pour faire de la gestion axée sur les résultats un instrument plus stratégique et plus sélectif permettant de déterminer les résultats qu'il est important de mesurer sont, elles aussi, encouragées car indispensables à la production d'informations essentielles pour la gestion et au suivi de la contribution apportée par l'ACDI à l'action collective des donneurs à l'appui de la réalisation des OMD.
(iii) L'ACDI devrait préciser les rôles respectifs des services centraux, des ambassades et des UAP, et envisager de déléguer davantage de pouvoirs aux agents de terrain dans le cadre des nouvelles pratiques opérationnelles qu'elle a entrepris de mettre au point, en particulier en matière d'approche programme.
Visitez le site web de l'OCDE consacré au Canada.
Canada: Rapport complet, 105 pages to be changed
Also Available Canada (2002), DAC Peer Review