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> Justice, liberté et sécurité
> Justice, liberté et sécurité: élargissement
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1) RÉFÉRENCES
Avis de la Commission [COM(97) 2005 final - Non publié au Journal officiel]Rapport de la Commission [COM(98) 704 final - Non publié au Journal officiel]Rapport de la Commission [COM(1999) 506 final - Non publié au Journal officiel]Rapport de la Commission [COM(2000) 706 final - Non publié au Journal officiel]Rapport de la Commission [COM(2001) 700 final - SEC(2001) 1749 - Non publié au Journal officiel]Rapport de la Commission [COM(2002) 700 final - SEC(2002) 1405 - Non publié au Journal officiel]Rapport de la Commission [COM(2003) 675 final - SEC(2003) 1203 - Non publié au Journal officiel]
Traité d'adhésion à l'Union européenne [Journal officiel L 236 du 23.09.2003]
2) SYNTHÈSE
Dans son avis de juillet 1997, la Commission européenne soulignait, sur un plan général, d'importantes lacunes dans la législation lettone, des carences institutionnelles ainsi qu'un manque de ressources et de personnel expérimenté. Elle demandait donc à la Lettonie de déployer un effort législatif important et soutenu pour qu'elle respecte à moyen terme les règles de l'Union européenne (UE) en vigueur dans ce domaine.Le rapport de novembre 1998 invitait la Lettonie à poursuivre sa réforme judiciaire, et notamment à améliorer le statut des juges, ainsi qu'à insister sur la voie des progrès obtenus en matière de lutte contre le crime organisé. Les outils juridiques et institutionnels mis en place devaient être complétés par un renforcement des capacités des forces de polices. En général, des progrès avaient été faits sur le plan juridique et organisationnel dans tous les secteurs, mais il restait à voir comment ils se traduiraient sur le plan opérationnel. Ceci était particulièrement vrai pour le contrôle des frontières et la lutte contre le trafic de drogue et la toxicomanie, deux priorités à moyen terme du partenariat pour l'adhésion.Le rapport d'octobre 1999 était dans son ensemble plus positif que les deux rapports précédents. La Commission constatait que la Lettonie avait progressé à grands pas dans l'alignement de l'acquis dans tous les domaines liés à la justice et aux affaires intérieures, plus particulièrement en ce qui concerne les contrôles aux frontières, l'immigration et l'asile. Par contre, les progrès avaient été moins importants en matière de coopération policière et en ce qui concerne la lutte contre la criminalité organisée et contre la drogue.Dans le rapport de novembre 2000, la Commission constatait que des progrès avaient été accomplis depuis le dernier rapport en matière de visas, protection des données et coopération policière. Toutefois, afin d'assurer l'alignement à l'acquis, des efforts restaient nécessaires.Dans le rapport de novembre 2001, la Commission constatait que des progrès avaient été réalisés en matière de protection des données, de visas et de contrôles aux frontières. Toutefois, la Lettonie devait poursuivre ses efforts en ce qui concerne la lutte contre la fraude et la corruption, la lutte contre le blanchiment de capitaux et la coopération policière.Le rapport d'octobre 2002 constatait que la Lettonie avait accompli des progrès significatifs, notamment en ce qui concerne l'alignement législatif. Le pays avait aussi continué à renforcer sa capacité institutionnelle. Il devait concentrer ses efforts sur le renforcement des capacités nécessaires pour mettre en œuvre et appliquer cette législation.Dans le rapport de novembre 2003, la Commission incite le pays à poursuivre ses efforts en matière de coopération insterinstitutionnelle, afin de mieux lutter contre la corruption, la fraude et le trafic des drogues. Des progrès sont requis aussi en ce qui concerne l'alignement sur l'acquis pour la protection des données, la migration et le droit d'asile.
Le Traité d'adhésion a été signé le 16 avril 2003 et l'adhésion a eu lieu le 1er mai 2004.
ACQUIS COMMUNAUTAIRE
La libre circulation des personnes
Le principe de libre circulation et séjour de tous les citoyens européens est prévu par l'article 14 (ex-article 7A) du traité instituant la Communauté européenne (traité CE), ainsi que par les dispositions concernant la citoyenneté européenne (article 18, ex-article 8A). Le traité de Maastricht avait placé parmi les questions d'intérêt commun aux États membres la politique d'asile, le franchissement des frontières extérieures de l'Union et la politique d'immigration. Le traité d'Amsterdam, entré en vigueur le 1er mai 1999, a inclu ces questions au sein du traité CE (articles 61 à 69). La libre circulation des personnes constitue un des éléments clé de l" espace de liberté, de sécurité et de justice ".
Parallèlement, des normes communes sont actuellement en train d'être mises en place pour les contrôles aux frontières extérieures de l'Union, les visas, les politiques d' asile et d' immigration.
Les États membres appliquent déjà des règles communes dans ces domaines grâce aux accords de Schengen. Ces accords intergouvernementaux ont été intégrés dans le cadre de l'Union européenne à la suite de l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam et font désormais partie de l'acquis communautaire à reprendre par les pays candidats. Toutefois, la majeure partie de l'acquis de Schengen ne s'appliquera pas aux pays adhérents au moment de leur adhésion mais à une date ultérieure, après adoption d'une décision distincte par le Conseil. C'est l'objectif du plan d'action pour l'adoption des critères de Schengen sur la base d'un calendrier crédible pour l'introduction des dispositions de l'accord de Schengen.
Les règles contraignantes qui doivent être mises en place dès l'adhésion concernent une partie des règles relatives aux visas, les règles s'appliquant aux frontières extérieures et l'acquis relatif aux migrations, au droit d'asile, à la coopération policière, à la lutte contre la criminalité organisée, le terrorisme, la fraude, la corruption, le trafic des stupéfiants, ainsi qu'à la coopération douanière et aux instruments juridiques relatifs aux droits de l'homme. Pour des questions telles que le contrôle des frontières, l'immigration clandestine, le trafic des stupéfiants, le blanchiment de capitaux, le crime organisé, la coopération policière et judiciaire, la protection des données et la reconnaissance mutuelle des jugements des tribunaux, les pays adhérents doivent se doter des capacités administratives adéquates. La mise en place d'une organisation judiciaire et policière indépendante, fiable et efficace est également d'une importance capitale.
La politique d'asile
Question d'intérêt commun depuis le traité de Maastricht, la politique européenne en matière d'asile est devenue une compétence communautaire, concurrente de celle des États membres, depuis l'entrée en vigueur du en 1999.
En octobre 1999, les dirigeants de l'Union, lors du Conseil européen de Tampere, ont décidé d'une stratégie en deux étapes, dont la deuxième vise la mise en place d'un régime d'asile européen commun qui reposera sur une procédure d'asile commune et un statut uniforme valable dans toute l'Union. La première phase, consistant en l'établissement de normes minimales, devrait être opérationnelle pour le 1er mai 2004.
De nombreuses avancées ont été réalisées jusqu'à présent, telles que:
la création d'un Fonds européen pour les réfugiés;
l'adoption d'une protection temporaire spécifique en cas d'afflux massif de personnes déplacées;
la définition de l' État responsable de l'examen d'une demande d'asile;
la mise en service du système " Eurodac " de comparaison des empreintes digitales des demandeurs d'asile au sein de l'UE.
Les négociations sont encore en cours sur des dossiers, tels que la proposition de directive relative au statut de réfugié et celle relative aux procédures d'octroi et de retrait du statut de réfugié.
La politique d'immigration
Question d'intérêt commun depuis le traité de Maastricht, puis domaine relevant de la compétence communautaire après le traité d'Amsterdam, la politique européenne d'immigration est actuellement en cours d'élaboration. L'article 63 du traité CE prévoit que le Conseil arrête dans les cinq ans qui suivent l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam, soit au 1er mai 2004:
des mesures relatives aux conditions d'entrée et de séjour, aux procédures de délivrance par les États membres de visas et de titres de séjour de longue durée, y compris aux fins du regroupement familial;
des mesures définissant les droits des ressortissants de pays tiers en situation régulière de séjour dans un État membre à séjourner dans les autres États membres et les conditions dans lesquelles ils peuvent le faire.
Concernant le volet « immigration légale », les conclusions du Conseil européen de Tampere indiquent que l'Union doit:
rapprocher les législations nationales relatives aux conditions d´admission et de séjour des ressortissants de pays tiers;
assurer un traitement équitable aux ressortissants de pays tiers qui résident légalement sur le territoire des États membres;
faire des efforts pour assurer l'intégration des immigrés.
En ce qui concerne l'« immigration illégale », le Conseil européen de Tampere a décidé en 1999 de s'attaquer à l'immigration clandestine et à la criminalité organisée qui en profite. En février 2002, le "plan d'action global en matière de lutte contre l'immigration clandestine" a été adopté.
La coopération judiciaire civile
Les principaux instruments facilitant la coopération judiciaire civile ont été élaborés au niveau international (conventions de Bruxelles et de Rome par exemple). Le traité de Maastricht marque une première étape importante en la matière, introduisant une base juridique à la coopération judiciaire civile entre les États membres et permettant l'adoption de plusieurs conventions. Suite à l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam, qui communautarise la coopération judiciaire civile, ces conventions ont été progressivement remplacées par des règlements, dont les plus significatifs sont:
le règlement sur la signification et la notification des actes en matière civile et commerciale dans l'UE;
le règlement relatif à la compétence, la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière matrimoniale et en matière de responsabilité parentale.
En 1999 le Conseil européen de Tampere a consacré la reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires comme "pierre angulaire" de la construction de l'espace de liberté, de sécurité et de justice. Enfin, le traité de Nice a étendu la codécision à l'ensemble de la coopération civile, à l'exception des aspects liés au droit de la famille.
Coopération policière, douanière et judiciaire en matière pénale
L'acquis dans ces domaines découle essentiellement du cadre de coopération défini dans le titre VI du traité sur l'Union européenne ou " troisième pilier ". Le traité d'Amsterdam a modifié les dispositions juridiques en la matière, en établissant un lien avec l" espace de liberté, de sécurité et de justice ". Désormais, le titre VI porte essentiellement sur la coopération policière, la lutte contre le crime organisé, la lutte contre le trafic de drogue, la lutte contre la corruption et la fraude, la coopération judiciaire en matière pénale et la coopération douanière.
L'objectif de la mise en place d'un espace de liberté, sécurité et justice (fixé par le traité d'Amsterdam) doit être atteint grâce à:
une coopération plus étroite entre les forces de police et les autorités douanières à travers l'Office européen de police (Europol);
une coopération plus étroite entre les autorités judiciaires, y compris par l'intermédiaire de l'Unité européenne de coopération judiciaire (Eurojust), qui a été initiée par le traité de Nice;
un rapprochement, si nécessaire, des règles de droit pénal des États membres;
une reconnaissance mutuelle des décisions (mandat d'arrêt européen).
L'acquis en matière de justice et affaires intérieures suppose un haut degré de coopération concrète entre les administrations ainsi que l'élaboration de réglementations et leur application effective. Dans ce but, des programmes ont été lancés ces dernières années: Grotius II Pénal , Oisin II , Stop II, Hippokrates et Falcone. Tous ces programmes ont été repris par AGIS, un programme-cadre unique pour le co-financement de projets présentés par des promoteurs des États membres et des pays candidats dans les domaines de la justice et des affaires intérieures.
L'accord européen d'association et le Livre blanc sur les pays d'Europe centrale et orientale et le marché intérieur
L'accord européen d'association avec la Pologne comporte des dispositions relatives à la coopération dans le domaine de la lutte contre la toxicomanie et le blanchiment d'argent.
Le livre blanc sur les pays d'Europe centrale et orientale et le marché intérieur ne traite pas directement du troisième pilier mais se rapporte à des questions telles que le blanchiment d'argent et la liberté de circulation des personnes, étroitement liées à des préoccupations relevant de la justice et des affaires intérieures.
En janvier 2001, l'inspection nationale pour la protection des données qui avait été instituée en mars 2000 est devenue opérationnelle. De plus, en septembre 2001, la convention du Conseil de l'Europe de 1981 pour la protection des personnes à l'égard du traitement automatisé des données à caractère personnel est entrée en vigueur. Le rapport de 2003 a vu une augmentation des ressources destinées à l'autorité. Toutefois, des efforts supplémentaires devront être déployés en vue de l'alignement sur l'acquis d'Europol et de Schengen et d'une coopération interinstitutionnelle meilleure.
En ce qui concerne la politique des visas, la législation lettonne est en grande partie conforme à l'acquis. C'est le cas pour ce qui concerne les procédures de délivrance des visas. C'est aussi le cas pour ce qui est de la liste négative (pays tiers dont les ressortissants ont besoin d'un visa), mais pas encore en ce qui concerne la liste "positive", qui comprend 18 pays. En 2000, la Lettonie a signé plusieurs accords bilatéraux concernant des régimes sans visa avec Israël, le Japon et Chypre. S'agissant de la capacité administrative, un système informatique unifié de traitement de visas (UVIS) est opérationnel depuis janvier 2001 et les consulats diplomatiques établis à l'étranger peuvent le consulter. La Lettonie doit maintenir ses efforts pour améliorer ses infrastructures, renforcer ses capacités techniques et ses ressources humaines.Des accords d'exemption de visa ont été conclus avec Monaco, le Panama et la Roumanie.
Des progrès ont été accomplis en matière de contrôles aux frontières extérieures grâce à la mise en œuvre d'un programme visant à développer le corps national des garde-frontières pour la période 2001-2005. Le programme prévoit l'adoption de textes législatifs, le développement des infrastructures et des capacités administratives. Ainsi, l'école supérieure des gardes-frontières a été ouverte en avril 2002. En janvier 2003 est entré en vigueur l'accord sur le franchissement des frontières signé avec le Belarus, et des négociations pour des accords de coopération frontalière avec la Fédération de Russie sont en cours. De même, la mise en œuvre de la stratégie de gestion intégrée des frontières est également en cours. Actuellement, le pays procède à la modernisation du matériel destiné à la surveillance des frontières, notamment celles maritimes, ainsi qu'à la construction et à la rénovation des postes-frontières situés sur sa frontière orientale.
En mai 2001 a été adopté un plan d'action qui vise à l'alignement sur l'acquis de Schengen notamment en ce qui concerne le SIS (système d'information Schengen). Le pays poursuit sa préparation à une participation future au SIS II. Le pays devra s'efforcer, après l'adhésion, de se préparer à l'abolition des frontières intérieures et à la mise en œuvre intégrale de l'acquis de Schengen sur la base d'une décision que le Conseil adoptera ultérieurement. La séparation du trafic dans les aéroports et les ports maritimes devrait être mieux contrôlée.
Dans le domaine de l'immigration, l'alignement de la législation a été achevé, sauf en ce qui concerne la responsabilité des transporteurs. En mai 2001, la Lettonie a adopté une nouvelle loi régissant la procédure d'octroi et d'enregistrement des permis de séjour, ce qui a permis de simplifier sensiblement les procédures. En outre, un service de l'immigration a été créé au sein du corps des garde-frontières afin de lutter contre l'immigration clandestine. Des accords de réadmission ont été signés avec de nombreux pays (Autriche, Bénélux, Croatie, Danemark, Estonie, Finlande, Allemagne, Grèce, Islande, Italie, Russie…) et d'autres sont en cours de discussion avec les États membres, les pays candidats et les pays tiers tels que le Belarus et la Fédération de Russie.La loi introduisant le nouveau système de passeport a été adoptée en mai 2002.En 2003 la première source de préoccupation, à traiter de toute urgence, est le centre d'Olaine pour immigrés clandestins, en ce qui concerne les conditions de détention des immigrés. La mise en œuvre du projet de reconstruction du centre devrait être aussi l'occasion de revoir les procédures de détention.
La législation en matière d'asile est largement conforme à l'acquis communautaire. En mars 2002, a été adoptée la loi sur le droit d'asile. Toutefois, la Lettonie doit encore adopter les règlements d'application de cette loi, relatifs aux recours dans le cadre de la procédure accélérée, aux motifs d'exclusion et de cessation de la protection temporaire et aux garanties minimales pour les procédures d'asile (non-refoulement). De plus, elle doit veiller à aligner la loi relative à l'asile sur le règlement de Dublin. La structure institutionnelle a été rationalisée au début de l'année 2002 afin d'accélérer les procédures administratives, mais on doit encore renforcer la capacité de l'office de la citoyenneté et de la migration et des autres organismes compétents. La Lettonie doit, enfin, accorder une attention particulière aux préparatifs techniques et organisationnels nécessaires à la mise en œuvre d'Euroduc et de Dublin II, et prévoir des ressources financières à cet effet.
En matière de coopération policière et de la lutte contre la criminalité organisée, le pays a accompli des progrès dans le domaine de la criminalité organisée et des trafics illicites ainsi que le renforcement de la capacité administrative de la police. La police nationale (police criminelle et brigade des stupéfiants) a été réorganisée, mais de nouvelles mesures de renforcement sont requises, notamment dans le but de lutter contre la criminalité informatique, le blanchiment de capitaux, le contrebande et les autres formes de criminalité grave. Des efforts ultérieurs sont requis pour améliorer la coopération entre police et pouvoir judiciaire et avec les autres institutions (services douaniers, gardes-frontières, les diverses polices).La Lettonie a ratifié la convention des Nations unies contre la criminalité transnationale organisée (convention de Palerme de 2000), mais elle doit encore ratifier les protocoles additionnels à la convention. La signature d'un accord de coopération avec Europol est toujours en cours. Un attaché spécial du ministère de l'intérieur est en poste à la Haye depuis avril 2002 afin d'assumer la fonction d'officier de liaison une fois l'accord conclu. Des accords de coopération policière ont été signés avec la Belgique, les Pays-Bas, la Suède, la Géorgie, la Fédération de Russie et la Slovaquie. Un accord intergouvernemental de coopération dans la lutte contre le terrorisme, la criminalité organisée et le trafic de drogue a été signé entre la Lettonie et l'Ouzbékistan en juin 2002.
De surcroît, la Lettonie a signé la convention internationale pour la répression du financement du terrorisme (1999) en décembre 2001. Elle doit toutefois accélérer ses préparatifs en vue de devenir partie à la convention relative à l'entraide judiciaire en matière pénale entre les États membres de l'UE de 2000, au moment de son adhésion.
L'ampleur de la corruption reste préoccupante en Lettonie. Cependant, la législation a été améliorée et le dispositif institutionnel clarifié et consolidé grâce à la création d'un bureau central de la prévention et de la lutte contre la corruption, qui est opérationnel depuis février 2003 et qui a élaboré une nouvelle stratégie en la matière. Le budget de ce bureau a été multiplié par cinq en 2003 par rapport à celui de 2002. En outre, en juin 2003, la loi sur les marchés publics et le code des infractions administratives ont été modifiés. En décembre 2000, la Lettonie a ratifié la convention pénale sur la corruption du Conseil de l'Europe de 1999. Afin de mettre en œuvre une vraie stratégie de lutte contre la corruption, notamment à haut niveau, le pays doit adopter son programme national de prévention, disposer d'une direction stable et poursuivre l'accroissement des effectifs, ainsi que le développement de ses capacités en matière d'enquête.
En vue de sa pleine collaboration avec l' Office européen de lutte anti-fraude (OLAF) au moment de l'adhésion, le pays poursuit ses préparatifs. Toutefois, le pays doit renforcer les préparatifs liés à sa ratification de la convention de 1995 sur la protection des intérêts financiers de la Communauté européenne (CE). Toujours en matière de fraude, la Lettonie doit encore désigner un office central national chargé, entre autres, de l'analyse des billets et des pièces de monnaie.
En juin 2001, la loi pénale a été modifiée afin d'accroître la responsabilité pénale des personnes qui vendent des substances narcotiques ou psychotropes aux mineurs. Un vrai plan d'action concernant la mise en œuvre de la stratégie en ce qui concerne la prévention des toxicomanies doit encore être établi. D'autres modifications de la loi pénale concernent la responsabilité pénale en cas d'achat, de stockage de faibles quantités ainsi que de consommation de narcotiques sans prescription médicale. La brigade des stupéfiants a été intégrée dans le service de la police nationale chargé de la lutte contre la criminalité organisée afin de renforcer le cadre institutionnel. En vue de la participation à l' Observatoire européen des drogues et des toxicomanies (OEDT) et au Réseau européen d'information sur les drogues et toxicomanies (REITOX), un point focal national a été mis en place, mais l'infrastructure doit être renforcée. L'absence de saisies de stupéfiants aux frontières reste un sujet de préoccupation très important, raison pour laquelle la Lettonie doit veiller à ce que les services douaniers et les gardes-frontières bénéficient de ressources accrues et renforcent leur coopération.
L'alignement législatif en matière de blanchiment des capitaux n'est pas terminé et l'application de l'acquis doit être améliorée. La liste des infractions a été étendue et comprend aujourd'hui l'évasion fiscale. De plus, la cellule de renseignement financier devrait être informée de l'existence de toute opération à risques liée au blanchiment de capitaux, mais la législation concernant la déclaration des transactions suspectes n'a pas encore été adoptée. La cellule dispose de 13 employés et du matériel informatique permettant d'effectuer des recherches. Toutefois, la cellule n'a aucun pouvoir d'investigation et elle ne rend son rapport sur les cas douteux qu'au Parlement (sur demande de ce dernier).En juin 2002, des modifications à la loi sur la prévention du blanchiment des capitaux provenant d'activités criminelles ont été adoptées. Elles prévoient, entre autres, le gel des opérations financières liées au terrorisme.La capacité administrative a été renforcée grâce à la création de divisions spécialisées dans les questions liées au blanchiment des capitaux au sein du bureau de la police économique et de la police financière du service des impôts. Les actions de formation sur ce thème doivent être poursuivies.
En matière de coopération douanière, la coopération interinstitutionnelle est favorisée par des accords de coopération, mais elle doit être améliorée. La Lettonie doit suivre particulièrement la mise en œuvre de sa stratégie de formation en ce qui concerne les livraisons surveillées, les recherches de stupéfiants, la surveillance transfrontalière, le droit de suite et les équipes communes d'enquête spécialisées..
En ce qui concerne la coopération judiciaire en matière civile et pénale, la nécessité de réformer le système judiciaire a été reconnue comme prioritaire par le gouvernement et des mesures ont été prises, portant notamment sur l'élaboration de textes législatifs, l'exécution des décisions de justice, la modernisation des tribunaux, la formation de juges et l'adoption d'un budget supplémentaire en 2003. La nouvelle loi sur les procédures pénales et la loi sur le pouvoir judiciaire sont toujours en cours d'adoption. L'entrée en vigueur de la loi sur les procédures administratives (adoptée en 2001) a été repoussée en février 2004. Une réforme approfondie de l'administration judiciaire doit être entamée en janvier 2004.
Afin de développer la coopération judiciaire internationale, une division de coopération judiciaire a été créée au sein du ministère de la justice en janvier 2001. L'alignement de la législation lettone sur l'acquis a bien progressé. Des modifications apportées au code de procédure pénale dans les domaines de l'extradition et le transfert des personnes condamnées sont entrées en vigueur en juin 2002. De surcroît, la convention de la Haye de 1980 sur les aspects civils de l'enlèvement international d'enfants est entrée en vigueur en février 2002. La convention de 1980 sur la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière de garde des enfants a été ratifiée et est entrée en vigueur en août 2002.Un manuel sur la coopération juridique internationale ainsi qu'un plan d'action national ont été établis.
La Lettonie a ratifié l'ensemble des instruments juridiques relatifs aux droits de l'homme qui font partie de l'acquis de l'UE en matière de justice et d'affaires intérieures.
La présente fiche de synthèse diffusée à titre d'information ne vise pas à interpréter ou remplacer le document de référence.