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Services d'investissement: la nouvelle directive proposée vise à protéger les investisseurs et à aider les entreprises d'investissement à opérer à l'échelle de l'UE
Bruxelles, le 19 novembre 2002
La Commission européenne a présenté une proposition de nouvelle directive sur les services d'investissement et les marchés réglementés. Cette proposition vise à réviser la législation existante pour l'adapter aux profondes mutations structurelles qui se sont produites sur les marchés financiers au cours des dix dernières années. Elle vise à harmoniser encore plus les règles nationales et à remplir deux conditions préalables à l'achèvement du marché intérieur des services financiers. Premièrement, elle donnerait aux entreprises d'investissement un véritable "passeport unique" qui leur permettrait d'opérer dans toute l'Union. Deuxièmement, elle garantirait aux investisseurs un degré élevé de protection lorsqu'ils recourent aux services des entreprises d'investissement où qu'elles se situent en Europe. Elle vise à établir, pour la première fois, un cadre réglementaire complet qui régira l'exécution organisée des opérations des investisseurs par les bourses, par les autres systèmes de négociation et par les entreprises d'investissement. Une fois adoptée, la proposition de directive accroîtra l'intégrité et la transparence des marchés de l'UE et renforcera la concurrence entre les bourses traditionnelles et les autres systèmes de négociation, ce qui aura pour effet d'encourager l'innovation, de réduire les coûts de négociation et de libérer des capitaux supplémentaires pour l'investissement, ce qui en fin de compte relancera la croissance économique. La nouvelle proposition est le fruit de très nombreuses consultations.
Le commissaire chargé du marché intérieur, M. Frits Bolkestein, a déclaré ce qui suit: "Cette proposition constitue un élément essentiel du plan d'action pour les services financiers. Si nous voulons un véritable marché intérieur des services financiers, avec les énormes avantages qu'il peut offrir, il faut que les investisseurs, tant que les petits que les gros, soient en mesure d'effectuer des placements par delà les frontières sans difficulté et en toute confiance. Cela implique que les entreprises d'investissement doivent pour leur part être capables de travailler n'importe où dans l'UE, sous une surveillance suffisamment rigoureuse pour éliminer les tricheurs et les charlatans et suffisamment souple pour épargner aux bons opérateurs le casse-tête que représentent quinze jeux différents de réglementations. De plus, nous devons renforcer la liquidité et la compétitivité des marchés européens et augmenter le volume total des placements en aidant les investisseurs à négocier les valeurs mobilières avec un maximum d'efficacité et à un coût minimum. En d'autres termes, tirer le meilleur parti des nouvelles modalités de négociation."
La proposition de directive remplacerait la directive actuelle sur les services d'investissement, qui date de 1993. La directive actuelle repose dans une large mesure sur la reconnaissance mutuelle et l'expérience a montré qu'elle ne suffisait pas dans la pratique pour garantir que les entreprises d'investissement puissent opérer au niveau de l'UE sur la base de leur agrément dans leur pays d'origine. La proposition sera transmise au Parlement européen et au Conseil des ministres de l'UE pour adoption dans le cadre de la procédure dite de codécision.
Une nouvelle législation sur les services d'investissement est devenue nécessaire en raison des mutations structurelles survenues sur les marchés financiers de l'UE. Parmi ces mutations, on peut citer la participation accrue des petits investisseurs aux marchés financiers, le renforcement de la concurrence entre les bourses et les autres systèmes de négociation et la croissance des opérations transfrontalières en actions (accroissement de 20 à 25 % par an entre 1996 et 2001). En raison de l'intensification des liens entre les marchés financiers nationaux, la directive de 1993 n'assure plus une protection suffisante des investisseurs et ne garantit plus suffisamment non plus l'efficience du marché.
Tout aussi important, la directive actuelle ne fournit pas véritablement le cadre juridique nécessaire pour tirer pleinement parti de tous les avantages que peut offrir un marché financier intégré. Selon une étude publiée récemment par la Commission européenne, l'intégration financière pourrait apporter une croissance économique supplémentaire d'environ 1 % sur une dizaine d'années et une augmentation de 0,5 % de l'emploi total (voir IP/02/1649).
La nouvelle proposition a été élaborée en tenant compte des résultats de deux grandes consultations et d'une audition ouverte qui s'est tenue à Bruxelles en avril 2002 (voir IP/02/464 et MEMO/02/80).
La proposition porte sur une directive-cadre, conformément à l'accord de février 2002 avec le Parlement européen sur l'amélioration de la réglementation des marchés des valeurs mobilières de l'UE, suivant les recommandations du Comité des Sages présidé par M. Alexandre Lamfalussy (voir IP/02/195). Elle se borne donc à définir les obligations générales de haut niveau que les autorités des États membres devraient mettre en oeuvre. Des mesures d'exécution plus détaillées seront fixées par la Commission, après consultation des participants au marché et des États membres, et en tenant compte de l'avis du comité européen des régulateurs des valeurs mobilières (CERVM).
Champ d'application
La proposition de la Commission vise à clarifier et à compléter la liste des instruments financiers qui peuvent être négociés sur les marchés réglementés et entre entreprises d'investissement. Certains instruments dérivés sur produits de base donnant lieu à un règlement en espèces figurent sur cette liste. Par conséquent, les marchés sur lesquels ces instruments sont négociés seraient soumis à la directive. Des dérogations sont prévues afin que les entités qui ne traitent pas régulièrement ces instruments ne doivent pas être agréées en tant qu'entreprises d'investissement.
La proposition élargirait la gamme des services d'investissement pour lesquels un agrément est exigé par la directive, pour inclure notamment le conseil en investissement, et préciser les services auxiliaires que les entreprises d'investissement peuvent fournir. L'étude d'investissements et l'analyse financière seraient explicitement reconnus comme services auxiliaires, et seraient soumis aux dispositions de la directive relatives aux conflits d'intérêts et aux règles de conduite, lorsqu'ils seraient fournis en liaison avec des services d'investissement de base.
Il peut y avoir conflit d'intérêts potentiel en particulier lorsque des entreprises d'investissement ont à la fois pour activité de faire des recommandations aux clients concernant des investissements et de fournir en même temps des services à des sociétés qui seront les destinataires potentiels de ces investissements.
Obligations des entreprises d'investissement
La directive proposée vise à mettre à jour et à harmoniser les conditions réglementaires que les entreprises d'investissement sont tenues de remplir, tant au moment de leur agrément initial que par la suite. Elle vise à renforcer les règles que les entreprises d'investissement doivent respecter lorsqu'elles agissent au nom de leurs clients. Elle imposerait donc:
des règles de conduite plus claires et plus précises;
un renforcement des obligations "d'exécution au mieux", en d'autres termes des exigences plus sévères visant à assurer que les entreprises d'investissement exécutent les ordres de la manière la plus favorable au client. Cela permettra non seulement de protéger les intérêts des investisseurs, mais également de renforcer l'efficience du marché en faisant en sorte que les enceintes de négociation les plus efficientes, dont les coûts pour le clients sont les plus bas, seront récompensées par plus d'opérations;
de nouvelles règles concernant le traitement des ordres des clients;
une obligation pour les gros négociants et les gros courtiers-négociants de rendre publics leurs cours acheteur et vendeur fermes pour des lots déterminés d'actions liquides ("règle d'affichage des cours");
des exigences relatives à la gestion des conflits d'intérêts qui peuvent survenir lorsque les entreprises d'investissement exécutent les ordres de leurs clients par confrontation avec leur propre portefeuille de négociation - en d'autres termes, lorsqu'elles vendent ou achètent des valeurs mobilières à leurs propres clients;
des obligations renforcées en matière de transparence et d'information à mettre à la disposition des clients.
Possibilités offertes aux entreprises d'investissement
La nouvelle proposition vise à renforcer nettement l'application pratique du "passeport unique" pour les entreprises d'investissement, en réaffirmant et en étendant le principe en vertu duquel les entreprises doivent avoir le droit d'opérer n'importe où dans l'UE sur la base de l'agrément et de la surveillance des autorités compétentes de leur État membre d'origine. La directive proposée autoriserait les entreprises d'investissement à "internaliser" les ordres de leurs clients. Il y a internalisation lorsqu'une banque ou une autre entreprise d'investissement traite les ordres de ses clients en interne sans passer par un marché réglementé, par exemple si un client a placé un ordre de vendre une valeur donnée et qu'un autre client ou la banque elle-même désire l'acheter. Toutefois, l'internalisation serait limitée aux cas dans lesquels il est démontré qu'elle est dans l'intérêt du client.
Régulation du marché
La directive proposée vise à établir un régime réglementaire complet pour garantir une qualité élevée d'exécution des transactions des investisseurs où qu'elles aient lieu - sur des "marchés réglementés, par le biais d'une nouvelle génération de systèmes de négociation organisée (appelés soit systèmes de négociation multilatérale (Multilateral Trading Facilities - MTF), soit systèmes de négociation alternatifs (Alternative Trading Systems - ATS)), ou hors bourse.
La directive établirait un paquet de mesures de sauvegarde que les marchés réglementés et les entreprises d'investissement devraient respecter. Elle créerait un régime de transparence complet qui permettrait aux participants au marché de connaître le dernier prix auquel une action donnée a été vendue ou achetée sur n'importe quel lieu d'exécution. Les participants pourraient ainsi repérer les meilleures possibilités de négociation et profiter des meilleurs prix. Une telle transparence constitue donc un précieux instrument pour faire en sorte que la concurrence entre les marchés et les lieux de négociation ait pour effet de renforcer plutôt que d'affaiblir l'efficience globale du marché.
La proposition prévoit de définir, pour la première fois en droit de l'UE, les exigences auxquelles sera soumise l'autorisation d'exercer sur un marché réglementé, et les conditions applicables à ces marchés. Ces dispositions fixent des exigences minimales pour l'admission des instruments à la négociation.
Dans la pratique, de nombreuses MTF sont largement comparables aux "marchés réglementés" en ce qui concerne la manière dont elles opèrent et les services qu'elles offrent. La proposition étendrait donc à ces systèmes les éléments essentiels du régime couvrant les marchés réglementés.
Pouvoirs et obligations des autorités compétentes
Sans confiance dans l'efficacité et la qualité de la surveillance et de la mise en oeuvre dans tout le marché intérieur, il ne saurait y avoir de marché des services financiers véritablement intégré fondé sur un réseau d'autorités des États membres.
Afin d'assurer une mise en oeuvre cohérente dans toute l'UE, la nouvelle proposition fixerait donc des normes minimales concernant le mandat et les pouvoirs dont les autorités nationales compétentes doivent disposer. Elle établirait également des mécanismes efficaces de coopération en temps réel pour instruire et poursuivre les infractions aux obligations prévues par la directive, en renforçant l'obligation pour les autorités compétentes de s'assister mutuellement, d'échanger des informations et de faciliter des enquêtes conjointes.
Voir aussi MEMO/02/257