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DROIT DE L'ENVIRONNEMENT AU SÉNÉGAL
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MASTER, Supérieur, Master exposé - matière potentielle : des motifsexposé - matière potentielle : des motifs de la loirevision - matière potentielle : la constitutionrevision MASTER « DROIT INTERNATIONAL ET COMPARÉ DE L'ENVIRONNEMENT » Formation à distance, Campus Numérique « ENVIDROIT » OPTION 2 DROIT COMPARÉ DE L'ENVIRONNEMENT DROIT DE L'ENVIRONNEMENT AU SÉNÉGAL Ibrahima LY Directeur du CREDILA Agrégé de Droit Public et Science Politique Université Cheikh Anta DIOP DAKAR et Moustapha NGAIDE Chargé d'Enseignement en Droit Public Université Cheikh Anta Diop DAKARmatière de trouble de voisinage protection des ressources naturelles et de l'environnement conditions politiques code de l'environnement loi n° lois n° sénégal développement développements système juridique systèmes juridiques systèmes juridique système juridiques environnement environnements droit droits lire la suite
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MASTER « DROIT INTERNATIONAL ET COMPARÉ DE L’ENVIRONNEMENT » Formation à distance, Campus Numérique « ENVIDROIT » OPTION 2 DROIT COMPARÉ DE L’ENVIRONNEMENT DROIT DE L’ENVIRONNEMENT AU SÉNÉGAL Ibrahima LY Directeur du CREDILA Agrégé de Droit Public et Science Politique Université Cheikh Anta DIOP DAKAR et Moustapha NGAIDE Chargé d’Enseignement en Droit Public Université Cheikh Anta Diop DAKAR LISTE DES PRINCIPALES ABRÉVIATIONS 4 INTRODUCTION 5 A. Historique et grandes évolutions 5 B. Sources du droit de l’environnement : 7 C. Principes généraux : le droit de l’environnement, composante du droit du développement : 9 D. Politiques et plans 11 I - L’ADMINISTRATION DE L’ENVIRONNEMENT : 14 A. La genèse de l’administration de l’environnement : 14 B. Les traits caractéristiques de l’administration de l’environnement 24 C. La diversité des structures intervenant dans les domaines de l’environnement 31 D. La participation des administrations déconcentrées et décentralisées 35 II - LA PROTECTION DE LA NATURE 52 A. Protection des espèces 52 1. La protection de la faune 52 2. La protection de la flore 54 B. Protection des espaces 67 C. Protection des paysages 73 III - LES POLLUTIONS 77 A. Lutte sectorielle : eau, air, bruit, déchets : 77 1. L’eau 77 22. L’air 79 3. Le bruit 81 4. Les déchets 81 B. Lutte intégrée : les installations classées 85 C. Les risques majeurs 89 CONCLUSION 93 BIBLIOGRAPHIE 94 1.- TRAVAUX ET RAPPORTS 94 2.- TEXTES NATIONAUX PORTANT SUR L’ENVIRONNEMENT 96 2.1.- Lois 96 2.2.- Décrets 98 2.3-Arrêtés 100 2.4 Circulaire 104 2.5 Webliographie 104 3LISTE DES PRINCIPALES ABRÉVIATIONS CA Cour d’Appel CES Conseil d’État du Sénégal CITES Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages DEEC Direction de l’environnement et des Établissements classés DSRP Document de stratégie de réduction de la pauvreté JO Journal officiel de la République du Sénégal LPSE Lettre de Politique sectorielle de l’environnement MEPN Ministère de l’environnement et de la protection de la nature OMD Objectifs du Millénaire pour le Développement RFSP Revue française de science politique RJE Revue juridique de l’environnement UICN Union internationale pour la conservation de la nature et de ses ressources 4INTRODUCTION 2 Le Sénégal, qui couvre une superficie de 196 720 km est situé entre le 12° et 17° de latitude nord et 11° et 18° de latitude ouest. Le Sénégal compte 14 régions administratives. Il est limité au nord et au nord-est par la Mauritanie, à l’est et au sud-est par le Mali, au sud par la Guinée et la Guinée-Bissau. La Gambie constitue une enclave à l’intérieur du Sénégal. Au cours de ces dernières années, le Sénégal a eu à faire face à différentes préoccupations environnementales qui vont de la sécheresse à la perte de la biodiversité. Ces préoccupations ont été mises en exergue dans la Lettre de Politique sectorielle de l’environnement (LPSE). En effet, celle-ci affirme que : « A l’instar de la Communauté Internationale, la protection des ressources naturelles et de l’environnement constitue une haute priorité pour les pouvoirs publics. Pays sahélien, disposant d’une côte de plus de 500 km de long avec un climat tropical à faible pluviométrie à proximité du désert du Sahara, le Sénégal mesure le caractère précaire de ses ressources naturelles. Il s’y ajoute les risques liés aux rejets industriels, à la propagation des produits chimiques, un système d’assainissement déficient des eaux usées et d’évaluation des ordures et de l’émission de gaz à effet de serre surtout en milieu urbain ». L’objet de ce cours est de présenter la manière dont le droit positif a pris en charge les différents défis environnementaux. A. Historique et grandes évolutions Le droit de l’environnement, qui résulterait de la « collision entre l’histoire naturelle 1et l’histoire humaine » , constitue à l’heure actuelle l’une des disciplines émergentes qui devient de plus en plus incontournable dans les domaines de l’enseignement et de la recherche scientifiques, ainsi que dans la formulation des politiques publiques. Après sa naissance controversée dans les pays occidentaux, il se développe de plus en plus dans les autres pays dont le Sénégal. Une telle discipline est au cœur de la globalisation. La naissance et le développement du droit de l’environnement au Sénégal se ramènent à un certain nombre de questions dont deux nous paraissent fondamentales : Existe-t-il un droit de l’Environnement au Sénégal ? Si oui, comment ce droit s’intègre dans le processus de développement économique et social au Sénégal ? Si les conditions liées à la dégradation du milieu et des ressources naturelles sont les premières à justifier la mise en place d’un droit de l’Environnement, d’autres, plus politiques et institutionnelles (même si elles découlent des premières), favorisent cette mise en place. 1 J. Chesneaux, Maitriser la collision entre l’histoire naturelle et l’histoire humaine, Écologie Politique, 1992, n° 2, p. 127. 5 Il n’est pas besoin de développer davantage les méfaits de la dégradation des ressources et des milieux. En revanche, les conditions politiques et institutionnelles méritent d’être présentées. Depuis son accession à la souveraineté internationale le 4 avril 1960, le jeune État du Sénégal s’est attelé à mettre en place une administration moderne, mais aussi un droit moderne. C’est précisément là que résident toutes les conditions politiques, juridiques et institutionnelles de l’existence du droit de l’Environnement. Il est évident que la distinction n’est pas rigide entre conditions politiques, juridiques et institutionnelles. Non seulement le politique et le juridique peuvent s’imbriquer dans certains cas, mais aussi le politique et l’institutionnel. La distinction sert mieux à entrevoir les différentes conditions d’existence du droit de l’Environnement : - Les conditions politiques se ramènent d’abord au régime constitutionnel et politique en place depuis plus de 48 ans ; elles se ramènent aussi à la volonté affirmée dudit régime de garantir la protection de l’Environnement par divers moyens. Ces moyens se traduisent par les multiples tentatives de réglementations sectorielles au niveau national et par la participation accrue des organes de l’État à différentes rencontres internationales consacrées aux politiques et au droit de l’Environnement. Ces conditions peuvent être qualifiées de conditions de base dans la mesure où aucune règle de droit (à plus forte raison environnementale) ne peut naître, quand les organes politiques et constitutionnels de l’Etat ne favorisent pas cette naissance. - Les conditions juridiques découlent de celles qui précèdent (les conditions politiques) sont surtout relatives à l’ordonnancement juridique en vigueur et au contenu des normes. Dans tous les cas, l’influence du droit français est grande et se traduit par un mimétisme juridique très prononcé : le droit écrit (lois, règlements, contrats), la jurisprudence ordinaire. Ce sont là les principales manifestations de ce mimétisme. L’absence de la doctrine est déplorable mais en même temps compréhensible dans ce domaine à cause de la technicité des matières, et du manque de spécialisation. Tirent leur substance et leur style de ce mimétisme. L’existence de cet héritage normatif est en soi une condition d’émergence du droit de l’Environnement. - Les conditions institutionnelles sont celles qui traduisent encore plus le mimétisme précédemment évoqué. Les structures étatiques et para-publiques, les multiples organes et commissions ne sont dans la plupart des cas que la reprise des institutions françaises (tout au moins dans leur dénomination). Une réserve cependant : de 1960 à 1992, l’organisation juridictionnelle était caractérisée entre autres par une Cour suprême coiffant tout l’appareil judiciaire dans le cadre d’une unité de juridiction. En 1992, une importante réforme était intervenue, créant en lieu et place de l’ancienne Cour suprême, un Conseil Constitutionnel, un Conseil d’État et une Cour de Cassation. Voir sur ce point : loi organique n°92-23 du 30 mai 1992 sur le Conseil Constitutionnel, loi organique n°92-24 du 30 mai 1992 sur le Conseil d’État, loi organique n°92-25 du 30 mai 1992 sur la Cour de Cassation. Tout récemment, le Sénégal est revenu à l’ancienne formule de la Cour Suprême avec l’adoption de la loi constitutionnelle n° 2008-34 du 7 août 2008 portant révision de la Constitution et la loi organique n° 2008-35 du 7 août 2008 portant création de la Cour suprême (JO du 8 août 2008, p. 755). Même si des adaptations se feront de 6manière progressive pour certains domaines particuliers de l’Environnement, comme par exemple la défunte mission d’étude et d’aménagement du Canal du Cayor. On peut donc affirmer à la lumière de ce qui précède, que les conditions d’existence du droit de l’Environnement sont réunies dans la mesure où : - Un objet nouveau (la réglementation de l’Environnement) existe pour particulariser le droit de l’Environnement. - Des procédures spécifiques et des techniques juridiques originales sont applicables au droit de l’Environnement. Il s’agit des différents aspects techniques du droit de l’Environnement. Ces aspects traduisent l’originalité de la matière : régimes spéciaux de protection, études d’impact, contrôles juridiques des pollutions et nuisances, régime de déclaration et d’autorisation, etc. - Les juridictions sénégalaises peuvent rendre des décisions dans les domaines 2de l’Environnement , etc. Si ces conditions sont réunies, il faut néanmoins souligner qu’elles sont exclusivement de droit moderne et laissent peu ou pas du tout de place au droit traditionnel. Cela soulève quelquefois des difficultés dans certains secteurs de l’Environnement où les conflits sont fréquents (le conflit tradition-modernité) et démontre l’urgence des adaptations à faire. Quels sont les sources du droit de l’Environnement au Sénégal ? La réponse à cette question permettra de connaître la consistance véritable de ce droit en même temps qu’elle nous édifiera sur son existence réelle au Sénégal. B. Sources du droit de l’environnement : Le noyau dur du droit de l’Environnement est constitué au Sénégal par l’ensemble des textes juridiques et des institutions y relatifs. Sur ce point, plusieurs ressemblances peuvent exister par rapport à des systèmes juridiques proches en Afrique (Maroc, Mali, Côte d’Ivoire, Mauritanie, etc). Pour l’exemple marocain, cf. Mohamed Ali MEKOUAR : Recueil d’études en droit écologique, Environnement Société et Développement (Afrique Orient, 231 p.). Trois axes constituent les éléments de ce recueil : Environnement et Société, Environnement et Développement, Environnement et Coopération. Parmi les sources du droit de l’environnement, on peut citer quelques textes juridiques en vigueur au Sénégal en guise d’exemple, tout en faisant quelques observations en ce qui concerne le Code de l’Environnement. Le Code de l’environnement est actuellement régi par la loi 2001-01 du 15 Janvier 2001 et son décret d’application n° 2001-282 du 12 Avril 2001. Ce nouveau Code abroge et remplace la loi n°83-05 du 28 Janvier 1983 portant Code de 2 A titre d’exemple, malgré l’insuffisance de la jurisprudence environnementale, on peut citer les arrêts suivants : CA de Dakar, 19 mars 1971, D Pizano contre M.B. Bachir, EDJA septembre-octobre 1987, p. 25 (en matière d’installations classées ) ; CA de Dakar, 26 juillet 1984, Aidara et Mbaye, Lex 27 juillet er1990, p. 1, (en matière de trouble de voisinage) ; CES n° 01/2001 du 1 février 2001, Oumar Gaye contre Etat du Sénégal, non publié (en matière de police spéciale des établissements menaçants ruine). 7l’Environnement qui a longtemps constitué au Sénégal le texte législatif de base dans le cadre de l’application de la politique du Gouvernement en matière d’Environnement. Cette loi de 1983 avait malheureusement un contenu restrictif et très orienté de la notion d’Environnement. L’exposé des motifs de la loi était d’ailleurs très clair sur ce point : « Les premiers éléments constitutifs du projet de Code de l’Environnement ont été élaborés à partir d’un certain nombre de priorités dans les domaines que sont : - Les établissements classés. - La pollution des eaux. - La pollution atmosphérique. - La pollution sonore… ». C’était donc un choix délibéré des gouvernants, encore que les raisons profondes de ce choix ne soient pas mentionnées. Il est évident que les domaines de priorité énoncés plus haut sont importants pour le Sénégal, mais plusieurs autres secteurs ne sont pas régis par la loi de 1983 : (la forêt, la chasse notamment qui sont par essence des secteurs relevant de l’Environnement). Le projet de 1983 en est donc resté aux « premiers éléments constitutifs », sans doute après confirmation des priorités ou alors par simple reconduction du projet jusqu’à son adoption par l’Assemblée Nationale en sa séance du 7 janvier 1983. Il y avait donc la consécration législative d’une conception ambiguë. Cette ambiguïté du Code de l’Environnement de 1983 aura des conséquences importantes dans l’élaboration et l’application des politiques environnementales de 1983 à 2001. Cependant le choix des pouvoirs publics pouvait s’expliquer de la manière suivante : - La loi de 1983 ne réglementait que des aspects certes importants de l’Environnement (voir les priorités énumérées dans l’exposé des motifs). - Elle devait cependant être complétée par les autres textes intervenant dans des secteurs spécifiques (forêt, chasse, urbanisme, aménagement du territoire, etc.). C’est l’une des lectures qui transparaissait de l’aménagement du droit positif au Sénégal de 1983 à 2001. Mais alors l’appellation la plus adéquate de la loi de 1983 aurait du être : « loi sur les installations classées et les formes de pollutions ». Son inspiration était en effet la loi française du 19 décembre 1917 relative aux établissements classés dangereux, insalubres ou incommodes (en ce qui concerne tout au moins les établissements classés). En plus du nouveau Code de 2001, d’autres textes juridiques régissent l’environnement et les ressources naturelles : - loi n° 64-46 du 17 juin 1964 relative au domaine national et ses textes d’application ; ; - Loi n° 71-12 du 25 janvier 1971 fixant le régime des monuments historiques et celui des fouilles et découvertes et son décret d’application ; - loi n° 76-66 du 2 juillet 1976 portant Code du domaine de l’Etat et ses textes d’application ; 8- loi n° 81-13 du 4 mars 1981 portant Code de l’eau et ses différents décrets d’application ; - loi n° 83-71 du 5 juillet 1983 portant Code de l’hygiène ; - Loi n° 86-04 du 24 janvier 1986 portant Code de la Chasse et de la Protection de la Faune et le décret d’application n° 86-844 du 14 juillet 1986 (Texte en voie de révision) ; - - loi n°98-03 du 8 janvier 1998 portant code forestier et décret d’application n° 98-164 du 20 février 1998 ; (Texte en voie de révision) ; - loi n° 88-05 du 20 juin 1988 portant Code de l’urbanisme ; - loi n° 98-32 du 14 avril 1998 portant Code de la pêche maritime et son décret d’application ; - - loi n° 2003-36 du 12 novembre 2003 portant Code minier et son décret d’application, etc. Le contenu de ces différents textes, dont l’énumération ne prétend nullement à l’exhaustivité, sera précisé ultérieurement dans les développements qui vont suivre, de même que les controverses et les ambiguïtés les concernant. A ces textes s’ajoutent divers organes et commissions intervenant à différents échelons de l’Administration d’Etat et des services décentralisés (collectivités locales, Entreprises publiques, etc.). Par exemple : - Conseil national de l’urbanisme et de l’Environnement ; -l supérieur de la chasse et de la protection de la faune ; - Conseil eur de l’eau ; -l supérieur des ressources naturelles et de l’Environnement, etc. L’ensemble de ces règles et structures constituent les éléments du droit de l’Environnement au Sénégal. Pour le moment, ce sont les éléments fondamentaux compte tenu de la faiblesse des études doctrinales et de la jurisprudence. On peut définir ce droit de la manière suivante : « l’ensemble des règles et institutions juridiques destinées à maintenir ou rétablir les équilibres écologiques nécessaires au développement ». C’est dire que la perspective finaliste semble la plus indiquée pour un pays en développement comme le Sénégal. C’est la raison pour laquelle que le droit de l’Environnement est au Sénégal est considéré comme une composante du droit du développement dans tous ses aspects. C. Principes généraux : le droit de l’environnement, composante du droit du développement : Au même titre, que certains droits et libertés, une valeur telle que l’environnement a fait l’objet d’une constitutionnalisation à travers l’article 8 de la loi fondamentale du 22 janvier 2001 renforcée par la référence dans le préambule à la Charte africaine des Droits de l’Homme et des Peuples qui consacre le droit à un environnement sain pour les 9peuples.. Dans le même sens, le nouveau Code de l’environnement prévoit aussi des principes généraux relatifs à la gestion de l’environnement et des ressources naturelles. Mais c’est surtout les relations entre le droit de l’environnement et le développement qui méritent d’être soulignées à ce niveau pour un pays en développement. « C’est la spécificité de la notion de développement qui explique les caractères propres du droit qui s’y rattache. En effet, le développement n’est pas un donné qu’il s’agit simplement de réglementer dans la société présente, c’est une visée qui concerne le devenir de l’humanité. Une réflexion sur le développement débouche nécessairement sur un projet de société. Un tel projet implique à l’évidence des choix en de multiples domaines (économique, social, politique, culturel, etc.). Le rôle du droit est de traduire ces choix en termes normatifs. On comprend dès lors que le droit du développement soit un droit orienté. Par ailleurs, la complexité de la notion de développement fait éclater les classifications traditionnellement utilisées dans la science juridique (droit public – droit privé - droit international – droit interne) et donne au droit du développement une physionomie composite. Enfin, comme par essence, il remet fortement en cause des situations acquises, il est également un droit contesté ». Guy FEUER et Hervé CASSAN, Droit international du eDéveloppement, 2 édition, Dalloz 1991 (pages 23 et 24). Les auteurs expliquent largement les caractères orientés, composite, et contesté du droit du développement, mais mettent l’accent sur les aspects du droit international et les mécanismes par lesquels l’impératif du développement s’y incarne. Plusieurs auteurs peuvent également être cités : M. FLORY, Droit international du développement, Paris PUF, 1977, 336 p. – A. PELLET, Le droit international du eoppement, Paris, PUF, 1978, 128 p. 2 édition 1987 – M. BENNOUNA, Droit international du développement, Tiers-monde et interpellation du droit international, Paris, Berger-Levrault, 1983, 335 p. – M. BENCHIKH, Droit international du sous-développement. Nouvel ordre de la dépendance, Paris, Berger-Levrault, 1983, 331 p ; Pays en voie de développement et transformation du droit international (S.F.D.I., Colloque d’Aix, 1973), Paris, Pédone, 1974, 315 p. On remarque nettement dans cet extrait les traits caractéristiques de cette matière, à savoir un droit engagé vers l’avenir, un droit éclaté et un droit politique. Ces traits se retrouvent dans les présentations faites par d’autres auteurs. Ainsi, pour Eugène SCHAEFFER (Voir Eugène SCHAEFFER : Le droit du développement (extrait de la préface de l’ouvrage de M. CAMBOULIVES : « L’organisation coopérative au Sénégal » (Editions Pédone, 1967). « …. Quant à son esprit, le droit du développement apparaît comme fondamentalement différent du droit des pays développés ; celui-ci est essentiellement étatique, une règle d’équilibre qui ne cherche pas à transformer les structures et les mentalités existantes ; il ne pousse pas à l’évolution, il est tout au plus « poussé » par elle ; … le doit du développement doit être au contraire un droit dynamique ; il doit agir sur les activités économiques, les structures sociales, les mentalités des groupes et des individus ; c’est un droit « qui pousse et qui marche », la marche n’étant qu’une suite de déséquilibres volontairement 10
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