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Congrès des pouvoirs locaux et régionaux AccueilLe Conseil en bref
Situation de la démocratie locale et régionale en République Fédérale de Yougoslavie - CG (8) 24 rev 2 Partie II
Rapporteurs : M. Louis ROPPE (Belgique)et M. Leon KIERES (Pologne)
EXPOSE DES MOTIFS
NB : Les délais n’ont pas permis à la Commission institutionnelle, réunie le 2 octobre 2001, d’examiner en détail la première version de l’Exposé des motifs. La présente version tient compte des amendements apportés par les Rapporteurs depuis lors.
Conformément à la Résolution Statutaire (2000) 1 du Comité des Ministres, stipulant que « le Congrès prépare régulièrement des rapports - pays par pays - sur la situation de la démocratie locale et régionale dans tous les Etats membres ainsi que dans les Etats candidats à l'adhésion au Conseil de l'Europe, et veille, en particulier, à la mise en oeuvre effective des principes de la Charte européenne de l'autonomie locale », la Commission institutionnelle a décidé de confier à Louis Roppe (L, Belgique) et Owen Masters (R, Royaume-Uni) la préparation du rapport sur la situation de la démocratie locale et régionale en République Fédérale de Yougoslavie, dans la perspective de l’adhésion de ce pays au Conseil de l'Europe. Suite à la nomination de M. Masters en tant que Chef de la Mission du Conseil de l’Europe pour l’Observation des Elections au Kosovo, la Commission institutionnelle a été invitée à nommer un nouveau co-Rapporteur.
Les Rapporteurs du Congrès, assistés de Jean-Marie Woehrling, expert du Congrès, et accompagnés par Ulrich Bohner, Chef-Adjoint du Secrétariat du Congrès, et Sylvie Affholder, du Secrétariat du Congrès, ont effectué deux visites en République Fédérale de Yougoslavie, en juin et en septembre 2001, pour la préparation de ce rapport intérimaire. Les programmes des visites sont joints en Annexes 1 et 2. Les Rapporteurs souhaitent ici exprimer leurs chaleureux remerciements à l’expert pour sa précieuse collaboration.
La délégation du Congrès souhaiterait également adresser ses remerciements à la Conférence Permanente des Villes et des Municipalités de la Yougoslavie et à l’Union des Villes du Monténégro pour leur appui et leur coopération, ainsi qu’aux autorités fédérales, serbes et monténégrines pour leur collaboration lors dans la préparation de ce rapport. Par ailleurs, Hans-Peter Furrer, Envoyé Spécial du Secrétaire Général du Conseil de l’Europe pour la République Fédérale de Yougoslavie, les agents du Bureau du Conseil de l'Europe à Belgrade, en particulier François Friederich, Représentant Spécial Adjoint du Secrétaire Général du Conseil de l’Europe à Belgrade et Nadia Cuk, Conseillère Politique ainsi que les Représentantes Spéciales du Secrétaire Général au Monténégro Eva Tomic puis Eva Koprolin et leurs collaborateurs doivent ici être cités et remerciés pour l’aide essentielle apportée à la coordination de ces travaux sur place. Les données fournies par l’OSCE ont été très appréciées des Rapporteurs, qui se félicitent de la bonne coopération établie avec cette organisation pour l’examen de la situation de la démocratie locale et régionale en Yougoslavie.
1. La participation des autorités locales et régionales de la Yougoslavie aux travaux du Congrès
Le Congrès a établi au cours de ces dernières années de nombreux contacts avec les autorités locales démocratiques de la Serbie et du Monténégro, soulignant ainsi l’action prépondérante des maires de ses villes dites « libres » gérées depuis 1996 par l’opposition démocratique, qui ont encouragé, au niveau local, le développement d’une démocratie participative et qui ont été l’élément moteur du mouvement qui a provoqué le tournant démocratique. En 1997, le Congrès a octroyé à l’Union des Villes du Monténégro le statut d’observateur auprès de la Chambre des Pouvoirs Locaux pour permettre aux autorités locales de participer aux travaux du Congrès. Suite au tournant démocratique d’octobre 2000 en Serbie et à l’octroi du statut d’invité spécial par l’Assemblée Parlementaire en janvier 2001, le Congrès a proposé en mars 2001 le statut d’observateur à la Conférence Permanente des Villes et Municipalités de la Yougoslavie (après sa fusion avec l’Association des Villes Libres de la Serbie) puis a octroyé en mai 20011 le statut d’invité spécial à une délégation d’élus locaux et régionaux de la Yougoslavie. Le Congrès a, pour l’examen de la question de la composition d’une délégation d’invités spéciaux de la Yougoslavie auprès du Congrès et tenant compte de la structure fédérale et complexe du pays, établi plusieurs contacts avec les associations représentatives de pouvoirs locaux et régionaux de la Yougoslavie et les autorités fédérales. Le Ministère des Affaires Etrangères de la République Fédérale de la Yougoslavie, conformément aux articles 5.2 et 3.1 de la Charte du Congrès, a transmis le 6 septembre 2001 une procédure officielle, examinée par le Bureau du Congrès le 9 octobre 2001. Dans le contexte actuel des discussions relatives à la « question fédérale », il y a lieu de féliciter les autorités yougoslaves ainsi que la Conférence Permanente des Villes et des Municipalités de la Yougoslavie et l’Union des Municipalités du Monténégro pour avoir su, de manière consensuelle, trouver un accord quant à cette procédure.
2. Les activités du Congrès en Serbie et au Monténégro
Outre les contacts institutionnels, le Congrès a organisé et participé à plusieurs séminaires pour promouvoir et renforcer la démocratie locale et régionale au cours de ces dernières années.
· Le Congrès a ainsi participé au Séminaire sur la Charte européenne de l’autonomie locale organisé à Subotica par l’Agence de la Démocratie Locale en décembre 1998. Il a organisé, en décembre 1999 à Budapest, une Table Ronde pour l’établissement d’un partenariat avec les villes serbes et monténégrines. En collaboration avec la Conférence Permanente des Villes et des Municipalités de la Yougoslavie, le Congrès a organisé en juin 2001 à Belgrade la Conférence sur l’autonomie locale, la coopération transfrontalière et le régionalisme en Serbie/République Fédérale de Yougoslavie. Le Président du Congrès, Llibert Cuatrecasas, a pour sa part effectué plusieurs visites récemment en Serbie et au Monténégro.
· Une délégation du Congrès a participé à l’observation des élections locales anticipées à Podgorica et Herceg Novi (Monténégro) du 11 juin 20002, des élections parlementaires en Serbie (23 décembre 2000)3 et des élections parlementaires anticipées au Monténégro (22 avril 2001)4.
· Le Congrès, avec le soutien du Conseil de l'Europe et de l’Union européenne, a par ailleurs développé, avec les Agences de la Démocratie Locale (ADL), un important programme de partenariats pour soutenir et promouvoir la démocratie locale. La première Agence fut installée à Subotica en 1993 et a pu maintenir, dans des conditions souvent difficiles et délicates, une activité essentielle pour le développement de la société civile et l’appui aux autorités locales des villes dites libres. En mai 2001, faisant suite à l’engagement des municipalités du Monténégro pour l’établissement d’une structure de coopération internationale décentralisée pour la promotion de la démocratie locale, l’Agence pour le Monténégro a été inaugurée à Niksic. A la demande des autorités locales de Nis, et en particulier de son ancien maire Zoran Zivkovic, aujourd’hui Ministre Fédéral de l’Intérieur, la création d’une nouvelle Agence a été prévue à Nis pour la région de la Serbie centrale et du sud en octobre 2001. Les Agences de la Démocratie Locale apportent une contribution utile pour le développement de la démocratie locale, du dialogue interculturel, de la coopération transfrontalière et de la régionalisation, grâce au soutien du Conseil de l'Europe (par le biais du Congrès et du Programme des Mesures de Confiance), des Etats du Conseil de l'Europe, en particulier les autorités irlandaises et suisses, et des villes, régions et ONGs partenaires de ces ADL.
· Cette action de partenariats a été complétée par l’organisation des « Fora des Villes et des Régions de l’Europe du sud-est » qui se sont tenus à Skopje en novembre 2000 puis à Istanbul en novembre 2001. A l’invitation des autorités locales de la Ville de Novi Sad, le 3e Forum se tiendra dans cette ville du 18 au 20 avril 2002 et devrait permettre de renforcer les partenariats avec d’autres villes en Europe et à l’aide concrète apportée par les organisations internationales, et en particulier l’Union européenne, pour promouvoir le développement socio-économique des villes de l’Europe du sud-est.
II. DEVELOPPEMENT HISTORIQUE DE LA DEMOCRATIE LOCALE EN YOUGOSLAVIE
Le Congrès a bien conscience que la question principale en Yougoslavie est « la question fédérale », qui se rapporte aux relations futures entre la Serbie et le Monténégro. Ceci a fait l’objet du récent rapport intérimaire de la Commission de Venise sur la situation constitutionnelle de la République fédérale de Yougoslavie. La Commission a observé que la principale question à l'heure actuelle est celle du statut futur du Monténégro. Elle a constaté que résoudre cette question par voie de référendum uniquement présenterait des difficultés en ce qui concerne tant la légalité, que la légitimité d'une telle solution. La Commission a donc demandé aux parties intéressées de s'efforcer de parvenir à une proposition commune par des négociations de bonne foi, proposition qui pourrait ensuite être soumise à un référendum populaire et confirmée, le cas échéant, par des décisions des organes compétents. Par ailleurs, elle a constaté que la clarification de cette situation serait fondamentale en vue d'une adhésion possible au Conseil de l'Europe.
Dans l’ancien régime politique et juridique de la Yougoslavie les communes étaient comprises comme un « système d’intégration démocratique autogestionnaire d’organisation socio-politique représentant les communautés de base ». Bien que la Yougoslavie ait renoncé très tôt au système de la double subordination entre les instances locales et les instances supérieures, elle avait conservé le principe de l’unité fonctionnelle du pouvoir et les communes n’étaient pas perçues comme l’expression d’un pouvoir local au sens occidental du terme, distinct et autonome d’un pouvoir central, mais comme la cellule de base d’un système qui, malgré le recours à des principes fédératifs et autogestionnaires, constituait une unité. Dans ce cadre, les communes yougoslaves ne se distinguaient pas clairement de l’appareil d’Etat, tout en disposant néanmoins de compétences importantes et d’une autonomie non négligeable. Mais cette autonomie ne s’exprimait pas à travers des instruments juridiques, compte tenu du contrôle politique strict s’exerçant sur elle. Elle était purement fonctionnelle.
Une illustration de cette autonomie est donnée par la faculté commune à chaque commune d’adopter librement ses statuts et exercer dans ce domaine un pouvoir normatif. Ces statuts définissent l’organisation interne de la commune et notamment la « décentralisation » pouvant être réalisée au bénéfice de districts, de quartiers ou de bourgs. Cette notion de statuts communaux a été conservée aussi bien en Serbie qu’au Monténégro par les différentes lois qui se sont succédé après 1989 pour permettre une marge d’organisation interne à la commune et l’on peut porter une appréciation positive sur cette tradition.
Soumises à un contrôle politique strict, les communes yougoslaves d’avant 1989 ne faisaient pas l’objet d’une tutelle sévère au plan administratif : les actes des autorités communales n’étaient passibles que d’un contrôle de légalité et de constitutionalité. Mais les problèmes de conformité aux choix politiques de l’Etat étaient en réalité réglés par des voies extra-juridiques puisque c’était la même volonté politique, celle du parti, qui animait les différentes instances publiques à tous les degrés et dans tous les domaines de l’action collective. En réalité l’autonomie communale se combinait avec le principe d’unité fonctionnelle de l’administration. La commune n’avait été conçue ni organisée comme une entité propre mais comme une fonction d’intégration économique, politique et sociale, étroitement liée à l’administration d’Etat. Cette logique peu sensible à la spécificité locale explique l’agrandissement continu des unités communales (voir ci-après). Dans ce contexte, la répartition des compétences entre le niveau étatique et le niveau communal n’était pas clairement définie en termes juridiques, le rôle des communes résidant principalement dans la mise en œuvre des directives venues de l’échelon supérieur.
Cela n’empêchait pas les communes d’avant 1989 d’avoir un rôle important au plan économique et social. Les entreprises yougoslaves subissaient leurs ingérences en ce qui concerne le choix des directeurs, la politique des cadres, les investissements, etc. L’assemblée communale était habilitée à suspendre tout acte attentatoire aux droits des travailleurs et à la propriété sociale. L’autorité communale était appelée à protéger la légalité, la sécurité des personnes et des biens, l’ordre et la paix publics dans le domaine économique et social. Ses compétences s’étendaient en outre à la protection de l’environnement, à la planification de l’espace, à la politique de la construction et à l’urbanisme. Les collectivités locales pourvoyaient à divers équipements en matière de transports, d’adduction d’eau, de santé, d’enseignement, de culture, de sports et de loisirs. En d’autres termes, parce qu’elles étaient l’instrument d’un pouvoir unique, les communes étaient chargées au niveau local d’une responsabilité assez large en vue de la préservation du système socio- politique et socio- économique. Elles disposaient à cette fin d’infrastructures nombreuses et souvent bien développées. Mais la question de la propriété de ces infrastructures restait dans le système politique de l’époque largement indéterminée. Par ailleurs, les communes bénéficiaient à l’époque d’une certaine autonomie fiscale. Il leur revenait de fixer les sources de recettes et les taux d’imposition dans certaines limites économiques et politiques conditionnées par le revenu national et divers critères sociaux. Les recettes essentielles provenaient de l’impôt sur le revenu personnel et de l’impôt sur le chiffre d’affaires, de taxes sur les revenus mobiliers et immobiliers ainsi que de diverses taxes communales. Les communes avaient l’obligation de partager avec à l’Etat fédéral et la République une partie des impôts généraux collectés (la collecte de ces impôts se faisant par un service unique). Ce partage variait selon les communes. Certaines communes, les plus riches, pouvaient conserver jusqu’à 30 à 40 % des impôts collectés sur leur territoire. Les communes moins développées conservaient entre 50 à 70 % de ces sommes. S’agissant des communes situées en Serbie, elles disposaient en moyenne librement de 25 % de leurs recettes globales. A ces ressources s’ajoutaient des recettes caractéristiques de l’esprit autogestionnaire de l’époque, à savoir des « contributions volontaires des citoyens », décidées par referendum en vue de financer des projets particuliers. Cette tradition des contributions volontaires a été conservée par les lois successives intervenues après 1989 et est reprise également par le projet de loi rédigé par le nouveau gouvernement. Il semble qu’il s’agisse d’une sorte d’impôt supplémentaire sur le revenu décidé par voie de référendum en vue de répondre à des besoins d’intérêt local, le terme de contribution volontaire ne signifiant pas que cet impôt ne soit prélevé qu’auprès des personnes volontaires pour le payer.
A ces ressources s’ajoutaient les subventions provenant de la République Fédérale en vue d’assurer une meilleure péréquation. Ce type de ressources émanant du niveau gouvernemental a également été maintenue comme une tradition dont l’importance a même été accentuée dans les années récentes.
S’agissant de la structure territoriale des communes, une succession de réformes territoriales a abouti à réduire progressivement le nombre des communes en Yougoslavie de 11 500 en 1946 à 4 000 en 1952, 1 470 en 1955, 836 en 1959 et 530 en 1979. S’agissant de la Serbie (y compris les deux provinces autonomes), le nombre de communes est passé de 217 en 1967 à 180 en 1979. En 1999 on trouvait 169 communes et 4 villes, plus le statut spécial de Belgrade. Abstraction faite du Kosovo, il reste environ 140 municipalités totalisant 77 474 km2, avec environ 7,8 millions d’habitants. Les communes ont donc en moyenne 50 000 habitants.
On distingue traditionnellement entre les communes proprement dites et les « villes » qui correspondent à des aires métropolitaines et qui sont au nombre de 4 : Belgrade, Novi Sad, Nis et Kragujevac. Les villes sont en fait des groupements de plusieurs centres urbains. Cette distinction traditionnelle entre municipalités et villes a été conservée dans les lois successives et est reprise dans le nouveau projet de loi. Elle ne semble pas faire l’objet de grandes discussions.
La structure des collectivités locales n’a pas été modifiée par les différentes lois qui se sont succédées. Elle semble donc apparemment satisfaire l’ensemble des parties prenantes (du moins en Serbie ; au Monténégro, un redécoupage n’est pas exclu car il subsiste des communes avec une population réduite et une capacité administrative faible). En général l’existence de grandes communes évite de devoir recourir de manière trop fréquente à la coopération intercommunale, bien que celle-ci soit prévue et possible. La dimension relativement importante des communes est compensée par la possibilité d’organiser une activité collective au plan infracommunal selon les principes définis par les statuts de chaque commune et de donner de la sorte à des quartiers, à des bourgs ou à d’autres unités infracommunales une certaine autonomie. Les communautés locales infracommunales constituent la forme élémentaire de la démocratie directe au plan local et semblent correspondre à une tradition assez vivace. La communauté locale a un statut qu’elle adopte elle-même. Elle peut bénéficier de la personnalité morale. Elle peut, elle aussi, recourir au système de contribution volontaire des citoyens.
On peut en résumé dire que les anciennes communes yougoslaves d’avant 1989 constituaient un niveau important de gestion disposant de moyens significatifs et d’un rôle remarquable, mais étroitement intégrées dans l’appareil d’Etat du fait du système politique qui excluait un véritable pouvoir local autonome. Avec le changement de régime, les différentes républiques issues de la Yougoslavie ont opté pour l’adoption du modèle occidental de pouvoirs locaux. Des structures administratives instituant des communes disposant d’une autonomie formelle ont été instituées mais ces entités n’ont pas reçu les moyens d’assumer véritablement cette autonomie. Le problème s’est manifesté principalement au niveau des ressources financières, le contrôle de ces ressources étant largement réalisé par le gouvernement central. Par ailleurs le patrimoine public (infrastructures, équipements, immeubles, etc.) est resté largement entre les mains de la République de Serbie, de sorte que les collectivités locales ne disposent pas d’une propriété communale correspondant véritablement à leurs compétences. Il semble que le règlement de cette question implique une modification de la Constitution de la République Fédérale de Yougoslavie. Mais au-delà de cet aspect juridique, ce sont de très importants intérêts politiques et financiers qui sont en jeu, notamment dans la perspective de la privatisation.
Une autre difficulté tient au fait que la nomination aux postes des fonctionnaires locaux se trouve contrôlée en droit ou en fait par le gouvernement central. C’est ainsi que l’administration centrale nomme aux postes relatifs à l’éducation. Enfin, se pose la question de la définition des compétences juridiques effectives des collectivités locales. Celle-ci est garantie par la Constitution et est définie de manière large mais vague par les lois successives. Le problème est que ces lois ne constituent pas une garantie de l’exercice effectif et exclusif de ces responsabilités dès lors que l’administration d’Etat est dominante et qu’elle contrôle les ressources nécessaires à l’exécution des missions correspondantes.Au total, le problème des collectivités locales de Serbie comme du Monténégro et de façon générale de l’ensemble des républiques ayant appartenu à la Yougoslavie n’est pas d’abord un problème de statut juridique mais de création d’un cadre politique de promotion effective de l’autonomie locale et de disposition les moyens financiers humains et matériels pour les mettre en œuvre. Les textes législatifs relatifs à l’autonomie locale peuvent et doivent bien sûr être améliorés mais ne correspondront qu’à une partie bien limitée de cette problématique. Au demeurant, ces textes ne sont pas en eux-mêmes gravement déficients au regard des dispositions positives qu’ils comportent ni ne comportent des incompatibilités profondes avec la Charte européenne de l’autonomie locale. Mais ils sont néanmoins insusceptibles de donner une existence forte aux collectivités locales dans le contexte global du pays.
Ces remarques générales étant faites, il y a lieu d’entrer dans l’examen plus détaillé de la situation de l’administration locale en Serbie et au Monténégro.
III. LES PROBLEMES ACTUELS DE LA DEMOCRATIE LOCALE EN REPUBLIQUE DE SERBIE
L’organisation actuelle de l’administration locale se fonde sur une loi du 11 novembre 1999 ; cette loi a fait l’objet d’une analyse partielle par l’expert). Celle-ci fait suite à une loi du 15 juillet 1991 plusieurs fois modifiée. Cette loi avait fait l’objet d’une évaluation par MM Jean-Marie Woehrling et Philippe De Bruycker. A côté de cette loi de caractère général, d’autres lois particulières peuvent avoir une importance pour la démocratie locale : une loi sur l’administration d’Etat de 1993 ; une loi sur les revenus et dépenses publiques de 1993 ; une loi sur la participation des communes et des villes dans la distribution de l’impôt commercial de 1998 ; il existe certainement divers autres textes dont l’expert n’a pas eu connaissance.
La nécessité de réformer cette législation sur l’administration locale n’est pas contestée. Antérieurement au changement de régime intervenu en 2000, une telle réforme avait déjà été demandée et un projet de loi sur l’administration locale avait été élaborée par l’association des villes libres et des municipalités de Serbie en date du 16 août 1997 ; cette proposition de loi a fait l’objet d’un avis juridique préparé par M. Antonio Rebordao Montalvo en janvier 1998).
Un nouveau projet de loi de réforme de l’administration locale était préparé par le gouvernement de la Serbie et communiqué en juin 2001 (ce nouveau projet de loi a fait l’objet d’un commentaire de la part des professeurs Himsworth de l’Université d’Edimbourg et Mäenpäa de l’Université d’Helsinski en date du 24 août 2001).
1. Cadre constitutionnel
a) Constitution de la Fédération yougoslave Les dispositions de la Constitution fédérale relative à l’autonomie locale sont sommaires : l’article 6 § 4 prévoit que le droit à l’administration locale doit être garanti en conformité avec la Constitution de la chaque République. Ainsi, la Constitution fédérale consacre l’existence d’un principe de l’autonomie locale mais ne le définit pas et renvoie aux constitutions des Etats membres pour donner un contenu à cette notion.
Le problème de la centralisation au niveau de l’Etat de la propriété publique est souvent mise en relation avec des dispositions constitutionnelles (article 73).
b) La Constitution de la République de Serbie
La Constitution de la Serbie est beaucoup plus détaillée sur le statut de l’autonomie locale. Cette Constitution distingue l’autonomie locale au niveau provincial et l’autonomie locale communale. (articles 6 et 7 de la Constitution). Les dispositions des articles 108 à 112 concernent le statut des provinces autonomes de Voïvodine et du Kosovo. Les articles 113 à 118 concernent l’autonomie locale proprement dite. L’article 113 définit de manière relativement circonstanciée les compétences des communes : adoption des programmes de développement et du plan d’urbanisme ; réglementation de l’utilisation des terrains à bâtir urbains et des locaux administratifs et commerciaux ; construction et entretien des routes et rues locales ainsi que des équipements d’intérêt communal ; satisfaction des besoins des citoyens dans les domaines de la culture, de l’instruction, de la protection médicale et sociale, de la protection de l’enfance, de l’éducation physique, de l’information publique, de l’artisanat, du tourisme, de la protection de l’environnement. La Constitution prévoit aussi que le système d’autonomie locale est fixé par la loi et que celle-ci doit fixer les recettes qui appartiennent aux communes. Le système de contribution volontaire est également consacré par la Constitution (article 114). La Constitution (article 115) reconnaît en outre l’existence des statuts communaux. L’article 117 consacre la distinction entre cités et communes et l’article 118 prévoit un statut particulier pour la ville de Belgrade. La Constitution prévoit enfin que la République peut confier par une loi l’exercice de certaines attributions d’Etat aux communes en général ou à une commune en particulier.
Ces dispositions de la Constitution de 1990 paraissent manifester le souci d’abandonner la conception socialiste qui faisait des collectivités locales de simples instances de l’Etat. Les commune sont reconnues comme l’expression de l’autonomie territoriale. L’article 7 précise que « la commune est l’unité territoriale dans laquelle l’autonomie locale se réalise ».
Le § 5 de l’article 113 de la Constitution concernant les compétences des municipalités leur accorde une compétence générale pour s’occuper de toute question présentant un intérêt local pour les citoyens. La reconnaissance de la compétence législative pour définir les principales règles relatives à l’autonomie locale, notamment les compétences des communes et leurs ressources, constitue en principe une garantie importante d’autonomie des collectivités locales par rapport au gouvernement, pour autant que celui-ci n’ait pas une emprise excessive sur le parlement. Une capacité d’auto-organisation est reconnue aux municipalités par la Constitution à travers le pouvoir d’adopter des statuts. Par ailleurs le referendum local est prévu par la constitution (article 116) et l’élection des assemblées locales au suffrage universel direct et secret est garanti (article 106).
Ces dispositions constitutionnelles ne soulèvent pas de critiques particulières et constituent pour l’autonomie locale une base tout à fait acceptable même si l’on pourrait souhaiter que l’autonomie locale soit encore mieux garantie par des dispositions plus précises notamment en ce qui concerne l’étendue des compétences des municipalités, la nature de leurs ressources et les formes de recours possible en cas d’insuffisance des mises en œuvre de ces prescriptions constitutionnelles. Les praticiens des collectivités locales en Serbie estiment en effet que ces dispositions constitutionnelles devraient instituer des garanties plus efficaces pour l’autonomie communale. En effet, le renvoi à la loi, donc au parlement, pour protéger l’autonomie locale reste insuffisant si le parlement et le gouvernement sont l’expression d’un même pouvoir autoritaire et centralisateur ? Ainsi que c’était le cas de 1990 à 2000. Par ailleurs on reproche aux dispositions constitutionnelles de ne pas comporter de garanties satisfaisantes en ce qui concerne la propriété communale.
Sous cette réserve, il paraît possible d’améliorer de manière significative la démocratie locale sans avoir au préalable à modifier la Constitution. On peut considérer que sur un plan formel la Constitution de Serbie respecte l’article 2 de la Charte européenne de l’autonomie locale selon lequel « le principe de l’autonomie locale doit être reconnu dans la législation interne et, autant que possible, dans la Constitution ».
2. La prise en compte des principes généraux de l’autonomie locale dans les dispositions législatives
La loi actuelle (11 novembre 1999) sur l’autonomie locale dispose (article 1) que l’autonomie locale est réalisée dans les municipalités, villes et dans la cité de Belgrade. L’article 2 précise que les citoyens déterminent les responsabilités du gouvernement local à travers leurs représentants élus, le referendum et les initiatives populaires. L’organisation des collectivités locales est déterminée par leurs statuts et les autres actes de ces collectivités (article 3). L’article 5 précise que les unités d’autonomie locale exercent leurs compétences de manière indépendante. Le territoire des collectivités locales est défini par la loi (article 16). Les collectivités locales bénéficient de la capacité juridique (article 17) biais des statuts (article 9). De plus, les dispositions générales de la loi de 1991 sont restées en vigueur. Cet ensemble d’éléments peut être considéré comme correspondant à une définition acceptable de l’autonomie locale telle qu’elle apparaît à l’article 3 de la Charte européenne de l’autonomie locale. Certes, la manière dont l’autonomie locale est ainsi décrite, peut être discutée, mais aucun élément essentiel ne fait défaut. L’article 4 définit un certain nombre de compétences des collectivités locales qui, si elle est mise en œuvre, correspond à une part importante des affaires publiques.
Les lois et projets de lois qui se succèdent en Serbie relatives à la démocratie locale sont cependant toutes marquées par certaines insuffisances méthodologiques qui expriment probablement le fait que les autorités yougoslaves n’ont pas encore véritablement assimilé toute la logique de la garantie juridique des collectivités locales. En effet le texte de ces lois comporte souvent des développements non opérationnels et reste fréquemment insuffisamment précis, de sorte que sa seule lecture ne permet pas de déterminer exactement quelles sont les compétences dévolues aux collectivités locales ou les obligations auxquelles elles sont assujetties. De surcroît ces dispositions renvoient en permanence à d’autres dispositions législatives figurant dans d’autres textes, le plus souvent encore à intervenir, de telle manière que la sécurité et la clarté juridiques des droits et obligations des collectivités locales s’en trouvent compromises. Le projet de loi de juin 2001 n’échappe pas à ces critiques. Une loi sur l’autonomie locale devrait être une charte claire, précise et stable pour les collectivités locales, de sorte que l’ensemble des acteurs concernés (administrations d’Etat, collectivités locales et citoyens) sachent clairement qui est responsable de quoi. Il faut en particulier regretter le fait que de nombreuses dispositions de la loi actuelle ou du projet de loi nouvelle comportent un « renvoi à la loi » selon des formules diverses dont on ne peut pas exactement apprécier la portée. Dans la version anglaise, on trouve les formulations : « in the manner established by the law » ou « in accordance with the law », ou « in conformity with the law » : on ne sait pas si ces dispositions signifient : dans le respect de la loi, ce qui est inutile, puisque toute action d’une autorité publique doit respecter la loi, ou en conformité avec la loi, au sens de : sous réserve de l’existence d’une loi qui réglemente cette question, ou sous réserve de la loi, c’est-à-dire sous réserve d’une loi à intervenir. La technique de rédaction législative devrait partir de l’idée que le respect de tout autre prescription législative présente ou future va de soi et n’a pas besoin d’être rappelé. Dans le cas où l’on entend préciser que les attributions qui font l’objet de la disposition législative ne peuvent être exercées que sous réserve d’une législation complémentaire à intervenir, il vaudrait mieux attendre cette législation complémentaire pour traiter la matière. Une disposition législative doit viser à être applicable immédiatement en définissant clairement l’étendue et les limites des attributions qu’elle traite. Les collectivités locales doivent pouvoir, à la lecture de la loi, connaître clairement leurs pouvoirs et leurs obligations.
3. Niveau et structures de l’autonomie locale
a) La distinction entre municipalités et cités – le statut de Belgrade
- La « municipalité » est la collectivité locale de droit commun. Elle correspond à des collectivités d’importance moyenne étant précisé que la taille moyenne des municipalités est relativement importante (50.000 h.).
- Les « cités » correspondent aux grandes villes, elles sont au nombre de 4. L’article 175 de la loi de 1999 expose que la cité est une collectivité locale déterminée par la loi et comprenant deux ou davantage municipalités. L’article 176 précise que les villes ont les mêmes ressources générales que les municipalités, mais qu’elles disposent de 10 % du revenu des taxes sur les chiffres d’affaires réalisés sur leur territoire (contre 5 % pour les municipalités). La cité dispose d’une assemblée, d’un conseil exécutif, d’une administration et des autres organes décidés par les statuts (article 177). Les statuts des cités déterminent les responsabilités s’exerçant respectivement au niveau de la cité dans son ensemble et des municipalités membres des cités.
Si l’on comprend bien le système ainsi créé, la loi prévoit que pour les quatre plus grandes villes de Serbie, une administration à deux niveaux est instituée mais elle laisse le soin aux statuts de ces villes de fixer la répartition de compétences entre les deux niveaux. Il ne semble pas cependant que les cités soient investies de compétences propres différentes de celles qui appartiennent aux municipalités. Il est seulement prévu que les cités peuvent se voir déléguer par le niveau central des compétences spécifiques.
Cette distinction entre cités et municipalités ne paraît pas poser de problèmes particuliers et ne paraît pas soulever beaucoup de discussions.
- Les articles 183 et suivants de la loi de 1999 concernent la cité de Belgrade mais n’instituent pas à son bénéfice de règles très originales par rapport aux autres cités, sauf que Belgrade bénéficie de 15 % des taxes sur le chiffre d’affaires au lieu de 10 %. Il ne semble pas que des compétences particulières soient confiées à la cité de Belgrade.
b) Protection de l’existence et des limites territoriales des collectivités locales
La détermination de la structure des collectivités locales reste régie par les articles 1 à 7 et 9 à 11a de la loi du 15 juillet 1991. Il résulte de ces dispositions que les municipalités sont créées par la loi et que l’établissement de nouvelles municipalités, la fusion de communes, ou le transfert de sections de communes d’une commune à une autre, n’est réalisé qu’avec l’accord des assemblées municipales concernées. Ces dispositions, pour autant qu’elles ne soient pas mises en cause, constituent une protection satisfaisante des limites territoriales des collectivités locales au regard notamment des dispositions de la Charte européenne de l’autonomie locale.
En ce qui concerne l’organisation territoriale des collectivités locales, leur nombre et leur division territoriale, il ne semble pas qu’il y ait actuellement un besoin important de changement. Des discussions à ce sujet ont d’ailleurs montré que d’éventuels changements de la structure territoriale des municipalités seraient limités à quelques cas isolés (et concerneraient notamment la Ville de Nis).
4. Les compétences des municipalités
a) Observations générales
L’article 22 de la loi de 1991 définissait les compétences des municipalités en termes presque identiques à ceux de la Constitution et par conséquent de manière de très générale. La nouvelle loi de 1999 définit par contre les compétences des collectivités locales de manière beaucoup plus précise (article 18 à 43). Il ne semble pas cependant qu’il y ait eu un changement substantiel du fait de cette nouvelle loi dans les compétences attribuées aux collectivités locales. L’effort de clarification entrepris semble cependant avoir visé plutôt à limiter voire à restreindre les responsabilités des collectivités locales. Le nouveau projet de loi de juin 2001 définit à nouveau les compétences des collectivités locales de manière plus large mais en restant finalement dans la même philosophie.
Le problème que soulèvent ces compétences des collectivités locales réside moins dans leur étendue théorique qui est assez grande que de leur mise en œuvre effective et pratique qui paraît assez limitée, compte tenu de la faiblesse des moyens à la disposition des collectivités locales. Par ailleurs il n’est pas fait de distinction entre les compétences minimales ou obligatoires qui doivent être assurées en tout état de cause et les compétences facultatives, susceptibles d’être mises en œuvre en fonction des ressources disponibles. Enfin, les rapports avec les compétences exercées par les administrations d’Etat restent flous, de sorte que dans divers domaines il n’est pas aisé de déterminer où se situe la limite des compétences de l’administration d’Etat et de l’administration locale.
Il est clair qu’une partie des compétences confiées aux collectivités locales est théorique et ne correspond pas à une réalité pratique. L’amélioration de la situation ne peut résulter à titre principal d’une meilleure rédaction de la loi sur l’autonomie locale. Quelles que soient les imperfections de cette loi, elle est suffisante pour constituer une base acceptable pour l’initiative des collectivités locales dans les domaines les plus divers. Le problème est plutôt de mettre dans la disposition de moyens suffisants aux collectivités locales de concrétiser cette initiative et d’éviter que, de manière directe ou indue, un contrôle, une tutelle ou une substitution de fait n’intervienne de la part de l’administration d’Etat.
On relèvera par ailleurs que la loi distingue entre des compétences propres des municipalités et des compétences déléguées par la République. Cette distinction qui figure également dans la Charte européenne de l’autonomie locale et qui existe dans de nombreux pays ne pose pas de problèmes de principe. Les compétences propres constituent les fonctions essentielles de l’autonomie locale sur lesquelles les collectivités locales disposent d’une maîtrise complète et exclusive. Les compétences déléguées sont des compétences appartenant normalement à l’Etat central et que celui-ci confie aux collectivités locales pour leur exécution mais sous le contrôle et sous les directives de l’Etat. Dans ce dernier cas, les collectivités locales ne disposent donc pas d’une maîtrise complète sur les matières concernées mais bénéficient seulement d’une fonction d’exécution. La principale difficulté soulevée par cette distinction réside dans la répartition des compétences entre l’une ou l’autre catégorie. Les fonctions qui relèvent de l’intérêt local doivent être confiées aux collectivités locales comme responsabilités propres et non comme compétences déléguées.
Sous ces réserves, quelques indications supplémentaires doivent être données sur les compétences des collectivités locales.
b) Les compétences propres des municipalités :
Celles-ci portent sur les points suivants :
- Planification urbaine et construction : Les collectivités locales sont responsables de la planification urbaine, du contrôle de la construction, de la création de terrains à bâtir ; elles sont également compétentes en matière d’équipements publics et de logement. Il s’agit d’une responsabilité importante et il faut se féliciter que la loi serbe la confie aux collectivités locales. Mais cette loi ne permet pas de savoir si cette compétence est entière et si notamment les municipalités peuvent établir des plans d’urbanisme contraignants et délivrer des permis de construire, en dehors du contrôle de fait des services de l’Etat.
- Services publics : les municipalités sont compétentes pour organiser des services d’utilité publique ; on peut penser que ce sont les différents services en réseaux qui sont évoqués dans l’article 23 de la loi . Elles peuvent confier ce genre de services à des entreprises :
- Voies publiques, places publiques et transports : les municipalités sont chargées d’entretenir les routes locales et d’autoriser leur construction. Elles organisent le transport public et par taxis.
- Culture : les municipalités protègent le patrimoine culturel local, organisent des manifestations culturelles, les bibliothèques municipales, les équipements culturels locaux.
- Education : les municipalités construisent et entretiennent les écoles élémentaires et secondaires, fournissent le matériel pour ces écoles, transportent les élèves, s’occupent des élèves handicapés, participent à la formation professionnelle des maîtres.
- Santé : les municipalités surveillent l’état de santé de leurs citoyens, organisent l’aide à domicile des personnes âgées, handicapées ou des enfants en difficulté, construisent les équipements de soins en matière d’aide sociale, elles s’occupent des institutions préscolaires.
- Sports : construction et entretien des équipements scolaires, participation aux organisations sportives.
- Tourisme, industrie hôtelière, artisanats d’art : les municipalités promeuvent le tourisme sur leur territoire.
- Environnement : les municipalités prennent des mesures de protection du sol, des eaux souterraines et de surface ; elles déterminent les conditions de protection des lacs, des fontaines, des sources. Elle assurent l’alimentation en eau, elles déterminent les limites d’émission dans l’atmosphère de produits polluants, elles publient des informations sur la qualité de l’air ; elles entreprennent des mesures de dépollution. Elles prennent les mesures appropriées pour la protection des animaux domestiques, elles ont des responsabilités en matière d’élevage.
Ces mentions restent vagues et ne permettent pas de savoir si les municipalités disposent effectivement d’un pouvoir de réglementation et de police en matière d’environnement. Sans doute qu’elles disposent de l’appareil administratif permettant de mettre en œuvre des compétences de manière intensive.
- Information du public : les municipalités assurent l’information du public en matière locale.
- Protection en matière de catastrophes : évaluation et prévention des dangers, détermination des mesures nécessaires en cas de catastrophes, mise en œuvre des mesures nécessaires pour éliminer les conséquences des catastrophes.
- Assistance légale : les municipalités peuvent organiser des services d’assistance juridique pour les citoyens.
Dans ces différents domaines il est généralement prévu que ces compétences sont exercées « conformément à la loi ». Il a déjà été relevé que la signification de cette mention est incertaine : signifie-t-elle que ces compétences ne peuvent être exercées que dans le cadre des lois qui organisent les activités concernées ou signifie-t-elle que les municipalités doivent respecter la loi dans l’exercice de ces compétences. Comme la deuxième interprétation aboutit à une évidence, inutile d’être mentionnée, la première interprétation pourrait être la bonne et dans ce cas ce catalogue de compétences serait pour une grande partie illusoire. D’après les observations des personnes qui connaissent l’administration locale serbe, une bonne partie des compétences que l’on vient d’énumérer ne sont effectivement pas mises en œuvre. Mais cela ne veut pas dire qu’elles ne pourraient pas l’être du point de vue juridique.
c) Responsabilités confiées aux municipalités par l’Etat
Les articles 44 et suivants de la loi de 1999 prévoient que les municipalités peuvent être chargées d’exécuter des responsabilités appartenant à l’administration d’Etat. Ces responsabilités ne sont pas attribuées à toutes les municipalités. Les capacités de prise en charge des municipalités peuvent être prises en compte. Le coût financier des opérations déléguées doit être déterminé et un complément de ressources financières attribuées aux collectivités locales.
Au total, les compétences confiées aux municipalités serbes ne sont pas négligeables et portent sur des domaines appropriés. Mais les vrais problèmes sont ailleurs et ne peuvent être résolus seulement par une modification des textes législatifs. La Serbie a des problèmes considérables d’appauvrissement d’une partie de la population et de remise en état des équipements après une période de guerre. Les municipalités sont souvent en première place pour répondre aux besoins du public. On attend d’elles une action qu’elles ne sont pas en mesure de fournir. Cela est d’autant plus marqué que sous le régime antérieur à 1989 les municipalités assuraient de nombreux services aux citoyens dans les domaines de la santé, de l’éducation, du logement, de l’assistance. Face à la réduction des ressources des collectivités locales, l’entretien d’un certain nombre d’équipements et le fonctionnement d’un certain nombre de services laissent nécessairement à désirer.
d) Aspects particuliers méritant d’être signalés - La police locale ne relève actuellement pas de la compétence des municipalités. Elle est centralisée entre les mains de l’Etat. Le projet de loi prévoit de confier aux municipalités certaines responsabilités en matière de police mais uniquement comme activité déléguée. Il convient de souligner que les problèmes d’ordre, de sécurité, de conception sont sérieux en Serbie.
- Assez fréquemment les compétences exercées par les communes et celles exercées par l’administration d’Etat sont étroitement enchevêtrées. Ainsi en matière d’eau, la fourniture d’eau est de la compétence d’entreprises de distribution urbaines, la fourniture d’eau chaude et de chauffage est de la compétence de districts qui sont des administrations d’Etat et l’élimination des eaux usées relève des administrations des villes.
- Le recours à des entreprises municipales pour assurer un certain nombre de services est prédominant en Serbie. L’introduction d’entreprises privées qui pourraient assurer une plus grande compétition dans la fourniture des services d’eaux semble difficile à réaliser.
- Propriété municipale : Il semble qu’une certaine forme de propriété municipale existait jusqu’en 1997, date où une loi sur les biens appartenant à la République de Serbie a transféré une grande partie de ces propriétés à l’Etat. Ceci pose de grands problèmes aux municipalités et a accru leur dépendance vis à vis de l’Etat. C’est ainsi par exemple que les loyers provenant de la location d’immeubles de bureaux appartenant à la collectivité publique sont encaissés par l’Etat, ces immeubles étant la propriété de l’Etat (loi sur les revenus et dépenses publiques de 1993) alors même que l’administration locale reste responsable de l’entretien de ces immeubles. Seule une partie modeste des ressources correspondant à cette propriété publique est redistribuée aux collectivités locales par l’agence comptable de l’Etat. Cette question serait à traiter en priorité pour rétablir une autonomie locale efficace.
5. Finances locales
Cette question est traitée de manière assez détaillée par les article 46 à 79 de la loi de 1999. Il est assez difficile d’en saisir la logique. Si un certain nombre de ressources soient mises à la disposition des municipalités, un mécanisme de plafonnement global de ces ressources figure à l’article 49. Les municipalités disposent des impôts suivants : l’impôt sur les revenus en matière d’agriculture et de forêt, 5 % des impôts personnels, l’impôt sur les dons et legs, l’impôt sur la transmission de droits réels et de propriétés, la taxe sur les terres agricoles, 25 % des taxes sur d’autres sortes de propriétés, une part variable des taxes sur le chiffre d’affaires allant de 5 à 15 %, une part à déterminer par une autre loi de la taxe de logement, les redevances sur l’usage de biens communaux, les taxes sur les machines à jeux, les taxes sur les enseignes, les emplacements de parkings, les campings, animaux de compagnie, etc. De plus, les communes peuvent créer des contributions volontaires. Cet ensemble de ressources n’étant pas suffisant, les communes bénéficient également de subventions venant de l’Etat central. Selon les opinions les plus répandues ces ressources sont à la fois insuffisantes et étaient jusque-là trop étroitement contrôlées par le gouvernement central qui pendant longtemps a fait varier les ressources en fonction de l’orientation politique des municipalités. De plus, les municipalités ne peuvent planifier leurs ressources en raison des variations dans les attributions d’une année sur l’autre. Dans l’ensemble, les budgets sont très bas en valeur absolue.
Compte tenu de la situation extrêmement difficile de la Serbie, il n’est pas anormal que les communes soient également dans une situation financière difficile. Cependant, il serait nécessaire de leur attribuer des formes de ressources qui leur permettent d’exercer leurs responsabilités avec une véritable autonomie. La solution consistant à attribuer aux communes un pourcentage déterminé de certaines taxes est appropriée. Mais il faudrait en outre prévoir au profit des communes la possibilité de fixer elles-mêmes le taux d’imposition applicable sur certaines taxes de façons à ce qu’elles puissent avoir une influence sur cette ressource. Le projet de loi rendu public en 2001 ne semble pas modifier considérablement la situation telle qu’elle se présente actuellement.
6. Les organes des municipalités
L’organe essentiel est l’assemblée municipale élue au suffrage universel dont les pouvoirs n’appellent pas d’observations particulières (voir les articles 80 et suivants de la loi de 1999). La question importante est celle de savoir qui assure l’exécutif et quelles sont ses relations avec cette assemblée. La loi actuelle prévoit que le président de l’assemblée est désigné et démis par l’assemblée (il en est de même du vice-président ainsi que des présidents et membres du conseil exécutif ainsi que du secrétaire). l’exécutif est assuré par un conseil exécutif. Le président et les membres du conseil exécutif peuvent être également membres de l’assemblée municipale. Ils supervisent le travail de l’administration locale. Le secrétaire de l’assemblée municipale dirige le travail de l’administration municipale laquelle dispose de pouvoirs propres précisés à l’article 94.
Ce système d’organisation des structures municipales ne soulève pas de difficultés au regard des principes figurant dans la Charte européenne de l’autonomie locale.
D’après le texte de la loi, la relation entre l’assemblée et les organes exécutif est une relation de subordination. Mais selon les observateurs, les organes exécutifs exercent en fait une influence déterminantes dans la conduite des municipalités. Ceci est lié à l’influence des partis et aux modalités de sélection du personnel de direction. Les membre de l’assemblée suivent les instructions de leur parti, ce qui réduit la possibilité d’un débat ouvert au sein de l’assemblée. Le système est dans son ensemble assez peu transparent. Les fonctions ne sont pas très personnalisées. Le président de l’assemblée n’est pas nécessairement le président du conseil exécutif (cela est même assez rare). Les propositions de réforme vont dans le sens de la création d’une véritable fonction de maire clairement séparé de l’assemblée et peut-être élu directement au suffrage universel.
Se posent aussi des questions de disposition d’un personnel d’agents municipaux compétents, bien formés, stables et politiquement impartiaux.
Une certaine tradition de gestion existe mais il serait nécessaire de procéder à une formation complémentaire du personnel pour qu’il soit adapté aux nouvelles conditions de gestion.
7. Contrôle sur les municipalités
L’exercice d’un droit de contrôle des ministres sur les municipalités se trouve affirmé à l’article 11 de la loi de 1999. Les modalités d’exercice de ce contrôle sont précisées de manière relativement détaillée par les article 203, 213 de la loi de 1999. Ces dispositions semblent beaucoup plus strictes que celles qui figuraient dans la loi de 1991 mais il est possible que des dispositions relatives au contrôle figuraient antérieurement dans la loi sur l’administration d’Etat de 1993.
Les commentaires donnés par des responsables de collectivités yougoslaves à l’égard des articles 203 et suivants de la loi de 1999 présentent ces dispositions comme instituant un contrôle a priori et comme instituant un large instrument d’intervention du pouvoir central dans le fonctionnement des municipalités. L’analyse juridique de ces articles ne permet pas de retenir une analyse aussi dramatique. Le contrôle institué par ces articles est essentiellement un contrôle de légalité qui doit prendre la forme d’un recours du ministre chargé des collectivités locales devant la Cour constitutionnelle ou devant la Cour suprême. Dans l’attente de la décision de la juridiction, le ministre peut suspendre la décision contestée. S’agissant d’actes individuels, le ministre peut annuler les actes illégaux et se substituer à la municipalité pour prendre les actes qu’elle avait l’obligation légale de prendre. Enfin le gouvernement peut dissoudre une assemblée municipale qui refuse d’exercer les responsabilités qui lui incombent. En droit ces contrôles ne constituent pas des contrôles d’opportunité et ne sont donc pas contraires à l’article 8 de la Charte européenne de l’autonomie locale. Certaines hypothèses d’intervention de l’autorité centrale sont cependant formulées de manière très large et pourraient donner lieu à des abus. Il en est ainsi de l’article 211 qui permet l’intervention du gouvernement central si la collectivité locale n’assume pas une des missions qui lui a été confiée et de l’article 213 qui évoque une dissolution de l’assemblée si elle porte atteinte à des intérêts généraux. Un pouvoir de dissolution pour des motifs aussi vagues peut paraître dangereux pour la démocratie locale. Il est essentiel que la collectivité locale dispose d’une voie de recours pour contester ce genre de mesure de contrôle du pouvoir central.
8. Protection de l’autonomie locale
Les articles 214 et 215 règlent cette question, ils prévoient un recours devant la Cour constitutionnelle. La valeur de cette protection juridictionnelle dépend de l’impartialité effective de la Cour constitutionnelle et de l’efficacité des recours présentés devant cette juridiction. Selon les informations que l’on peut recueillir en Serbie, des doutes existent sur l’impartialité de la Cour constitutionnelle. Pour établir des relations de confiance entre les organes de l’administration locale et le pouvoir central, il est nécessaire qu’il existe un organe de recours qui soit à la fois objectivement impartial et qui soit reconnu comme impartial. Il se peut qu’il soit difficile, après le changement de gouvernement de l’an 2000, de trouver dans le système judiciaire serbe de telles garanties d’impartialité reconnue. Il n’est pas certain par ailleurs que la Cour constitutionnelle soit nécessairement le meilleur organe de recours pour résoudre les questions de relations entre les municipalités et le pouvoir central. Une solution pourrait être de constituer une nouvelle Cour administrative spécialisée dans les questions de droit administratif et composée d’un personnel nouveau recruté dans des conditions reconnues comme valables aussi bien par les municipalités que par le pouvoir central.
9. Coopération intercommunale Elle est traitée sommairement par la loi de 1999 et se trouve également abordée par le nouveau projet de loi de 2001. L’article 10 de la loi de 1999 dispose que les municipalités peuvent coopérer en vue de mettre en œuvre leurs programmes et plans de développement pour satisfaire les besoins d’intérêt commun et pour associer des ressources ou pour établir des services communs.
Il est par ailleurs précisé par cet article que les municipalités peuvent créer des associations et adhérer à des organisations internationales de pouvoirs locaux de même qu’elles peuvent coopérer avec des collectivités locales d’autres régions.
Il serait hautement souhaitable que les dispositions de la loi nouvelle en cours de préparation ne soient pas plus restrictives (le texte en circulation semble comprendre de telles restrictions en tant qu’il subordonne la coopération internationale des municipalités serbes à des directives de politique nationale).
10. Le niveau provincial
L’existence des deux provinces autonomes de Voïvodine et du Kosovo est mentionnée dans la Constitution de la République de Serbie (article 108 et suivants). La Constitution précise que les limites de ces provinces sont déterminées par la loi. Ces limites sont définies par les articles 14 et 15 de la loi de 1991. C’est également la loi qui doit définir les conditions dans lesquelles les citoyens des provinces autonomes exercent de manière autonome leurs droits et devoirs. L’article 109 de la Constitution prévoit que la province a un budget et ses propres comptes, qu’elle adopte un programme de développement économique, scientifique, etc. et qu’elle peut en outre arrêter les mesures nécessaires à la mise en œuvre de ce programme. La province peut prendre des actes réglant les questions intéressant les citoyens de la province dans les domaines de la culture, de l’éducation, de l’usage officiel des langues, de l’information publique, de la protection médicale et sociale, de la protection de l’enfance, de la protection de l’environnement, de l’urbanisme. Une bonne partie de ces domaines sont les mêmes que ceux qui sont attribués aux municipalités sans que la répartition des compétences entre provinces et municipalités ne soient davantage précisées. Les provinces peuvent enfin se voir confier des compétences supplémentaires par la loi. Celle-ci fixe les recettes de la province autonome. La province est selon la constitution appelée à définir elle-même ses statuts et ses organes. Ceci est de la compétence de l’assemblée provinciale sous réserve cependant de l’accord préalable de l’assemblée nationale.
Ces dispositions ne permettent pas de connaître les compétences effectives des provinces. En fait, la loi ne les a pas définies plus clairement. S’agissant du Kosovo, il n’est pas nécessaire de relever que les dispositions susmentionnées ne sont plus appliquées. Quant à la Voïvodine, dans la pratique il semble que si, sous la Constitution de 1974, elle détenait un statut d’autonomie très large, ses pouvoirs ont été perdus en 1990. Son budget serait tellement limité qu’il permet seulement de couvrir le coût de réunions de fonctionnement de l’assemblée de la province.
Un projet de renforcement de l’importance du niveau de la province est envisagé dans la perpective d’une régionalisation. Le projet présenté en juin 2001 n’aborde pas cette question. Il ne semble pas qu’une modification préalable de la Constitution soit nécessaire pour mettre en œuvre une réelle autonomie provinciale car la Constitution est à cet égard relativement large.
Le renforcement du niveau provincial serait probablement une mesure positive pour la Serbie. Il permettrait de prendre en compte la situation spécifique de la Voïvodine mais il reste à définir la répartition des compétences entre le niveau municipal et le niveau provincial.
IV. LA LEGISLATION SUR L’ADMINISTRATION LOCALE AU MONTENEGRO
La Constitution de 1974 (article 64) de la République du Monténégro, modifiée en 1991, puis la nouvelle Constitution de 1992 fait référence au principe de l’autonomie locale et au droit des citoyens de régler dans ce cadre les affaires locales.
Après une phase de centralisation concommittente au changement de régions en 1991, un mouvement progressif de décentralisation s’est engagé. Dès 1992, un décrêt puis une loi ont confié des compétences d’Etat aux municipalités. Puis, la loi municipale de 1991 a été réformée en 1995 pour intégrer des amendements favorables au renforcement des pouvoirs locaux, mais il est reconnu que ce texte reste insuffisant pour donner une base législative satisfaisante à la décentralisation. Depuis 1998, des projets en vue d’une nouvelle loi sur les municipalités sont en voie d’élaboration. Ces travaux, qui sont conduits en liaison avec les représentants des municipalités et leur association devraient aboutir au courant de l’année 2002.
La loi du 14 juillet 1995 sur l’administration locale au Monténégro présente fondamentalement les mêmes caractéristiques que la loi serbe sur l’autonomie locale. A certains égards elle pourrait être considérée comme rédigée de manière plus claire et plus logique.
Les différences avec la loi serbe sont principalement les suivantes :
1. Compétence des municipalités
Les compétences des municipalités monténégrines sont pour l’essentiel les mêmes que celles des municipalités serbes. On peut toutefois observer que la loi du Monténégro fait référence à des pouvoirs d’interventionnisme économique municipal qui ne sont pas évoqués aussi clairement dans la loi serbe. C’est ainsi que l’article 17 de la loi du 14 juillet 1995 comporte en son point 6 que la municipalité peut délivrer des autorisations pour l’exploitation de magasins indépendants et de sociétés et qu’elle peut émettre des licences pour la création de magasins indépendants pour la copie et la location de films et pour autoriser les personnes à procéder à des copies de films sur cassettes vidéos.
La loi monténégrine comme la loi serbe ne permet pas de savoir exactement quelles sont les prérogatives des municipalités à l’encontre des personnes privées et notamment dans quels cas elles peuvent édicter des règlements, des autorisations, des interdictions s’appliquant à des personnes privées. La loi monténégrine, du moins dans sa traduction anglaise, ne distingue pas non plus clairement entre les activités obligatoires des municipalités et activités facultatives. Enfin, pas plus que la loi serbe, cette loi ne permet d’établir un partage clair entre les compétences de la république et les compétences des communes. Il résulte cependant de la loi monténégrine que les communes n’ont qu’un rôle consultatif en matière d’éducation et de nomination du personnel scolaire.
2. Organisation de l’exécutif
La loi monténégrine a choisi d’établir un maire élu par le conseil municipal. Ce maire est pleinement responsable de l’exécutif. Il existe cependant certaines ambiguïtés dans la position du maire par rapport au conseil municipal dans la mesure où il préside celui-ci. De plus, les adjoints au maire qui sont appelés à remplacer et à seconder le maire, sont désignés par le conseil municipal. Enfin, comme dans la loi serbe il existe un secrétaire de l’assemblée chargé d’organiser les travaux de l’assemblée et de coordonner ces travaux avec ceux de l’exécutif. Le partage des compétences entre le maire et ce secrétaire peut poser quelques problèmes. Le maire peut être démis par le conseil municipal par le refus de voter la confiance. Les dispositions du projet de loi en cours de discussion visent à clarifier les rapports entre exécutif et assemblée municipale par l’élection directe du maire par la population et l’institution d’un président de l’assemblée municipale distinct du maire.
3. Finances communales
La loi municipale se borne à cet égard à renvoyer à des lois spéciales devant préciser quelle proportion des impôts est attribuée aux municipalités. Cette question est réglée par la loi sur les ressources publiques. Celle-ci attribue aux municipalités monténégrines une quote-part de divers impôts (15 % de l’impôt sur le revenu, 50 % de l’impôt sur les propriétés, 50 % sur les cessions d’immeubles, 100 % sur les droits de succession, etc). Ces impôts représentent en moyenne environ 1/3 des ressources des municipalités. Par ailleurs, les municipalités disposent du produit de redevances pour services rendus et de subventions de l’Etat. Enfin, elles peuvent recourir à des contributions volontaires. Le caractère insuffisant de ces ressources n’est pas contesté, mais compte tenu de la faiblesse générale des finances publiques, il est difficile d’y remédier. La structure de l’ensemble de la fiscalité est en cause en sachant que certaines formes d’imposition sont mal acceptées. De plus, se pose la question des autorités compétentes pour le recouvrement des impôts. Il n’est pas recommandable que l’Etat d’un côté, les municipalités de l’autre développent deux administrations distinctes pour le recouvrement des taxes.
4. Contrôle administratif sur les actes et activités des municipalités monténégrines
Un droit de contrôle est reconnu au gouvernement. Celui-ci peut suspendre l’exécution de décisions des municipalités jusqu’à l’intervention d’une décision de la Cour constitutionnelle. Le gouvernement peut dissoudre l’assemblée si celle-ci refuse d’exécuter des tâches qui lui sont imposées par la loi. Dans ce cas, le mandat du maire s’achève également. Le gouvernement nomme alors une commission exécutoire de trois membres pour gérer provisoirement la municipalité après la dissolution de l’assemblée. Un pouvoir de contrôle pouvant comprendre des mesures de suspension et de substitution est reconnu par ailleurs aux autorités centrales dans les matières mettant en cause les libertés individuelles. Enfin, les ministères peuvent adresser des instructions aux municipalités pour l’orientation des lois (article 72).
Cet ensemble de mesures pourrait aller, dans certains cas, au-delà du seul contrôle de légalité tel que conçu par la Charte européenne de l’autonomie locale et mériterait d’être allégé sur certains points, notamment en ce qui concerne le pouvoir d’instruction aux municipalités appartenant aux ministères, pouvoir qui être très réducteur de l’autonomie locale.
Un droit de recours des municipalités devant la Cour constitutionnelle contre les actes des autorités de l’Etat portant atteinte à l’autonomie locale est prévu. Il est important que ce droit soit effectif.
5. Structures territoriales
La structure des municipalités du Monténégro révèle des différences de situation beaucoup plus marquées qu’en Serbie, tant du point de vue du nombre d’habitants, du nombre de km² et du degré de richesse. Aussi, la question d’une révision éventuelle de la carte des municipalités sous la forme du regroupement de certaines d’entres elles ou du renforcement de la coopération intercommunale se trouve posée. Pour le moment, toutes les municipalités relèvent d’un statut uniforme. Il est envisagé d’introduire à l’avenir des différenciations plus fournies entre la protection de leur capacité de gestion administrative et pour tenir compte des rôles particuliers de la capitale actuelle ainsi que de la capitale historique.
6. Le personnel communal
Les municipalités monténégrines disposent d’un personnel municipal relativement abondant (environ 2000 personnes, soit 1 agent pour 300 habitants, alors que la moyenne internationale est de l’ordre de 1 pour 500), et d’un bon niveau d’études (1/3 de niveau universitaire). Mais le personnel doit bénéficier d’une formation complémentaire pour s’adapter aux nouvelles conditions.
7. Municipalités et protection des minorités
Le Monténégro compte dans sa population une part non négligeable de minorités culturelles. La cohabitation est pacifique et les particularités de ces minorités sont déjà partiellement prises en compte par exemple en ce qui concerne l’usage de langues minoritaire dans les institutions municipales. Des améliorations restent souhaitables, notamment dans l’accès des membres de minorités à des fonctions dans le personnel des municipalités, notamment par la reconnaissance de diplômes acquis en dehors de la République.
V. CONCLUSIONS GENERALES
En République Fédérale de Yougoslavie la démocratie locale est encore « en transition ». Le changement de régime en 1990 s’est traduit de manière contradictoire par l’instauration de vraies collectivités locales et par une centralisation accrue, liée notamment aux circonstances politiques mais aussi à la restructuration globale de l’Etat. La nécessité de renforcer l’autonomie locale est cependant désormais admise de façon générale et des mesures ont déjà été prises en ce sens, redonnant aux municipalités de façon pragmatique certains pouvoirs qui leur avaient été retirés au cours des 10 dernières années. Mais le processus de réforme est encore en cours.
Ce processus semble plus avancé au Monténégro où la loi sur les municipalités a été révisée dans un sens libéral dès 1995 et où une large discussion sur la réforme des municipalités est engagée depuis 1998 dans un esprit de coopération entre les autorités centrales et l’Union des municipalités du Monténégro. En Serbie, le processus de révision législative est plus récent ; un avant-projet de loi a été soumis à une discussion publique. Il faut s’en réjouir, tout en sachant que la seule modification de la loi municipale n’aura qu’une incidence limitée sur le dynamisme de l’autonomie locale. La loi n’est qu’un instrument juridique ; celui-ci est important mais ne se suffit pas à lui-même.
Ce qui doit être réalisé, c’est un transfert de responsabilité de l’administration d’Etat à l’administration locale. Ce transfert de responsabilité doit se décliner en transfert de compétences juridiques, de ressources financières et de structures administratives (personnel, équipements, propriétés publiques). Dans tous les pays où un tel transfert est mis en œuvre, il s’avère délicat ; il s’agit d’un processus complexe car il faut combiner de nombreux éléments. Dans le cas de la Serbie et du Monténégro, on peut attirer plus particulièrement l’attention sur les points suivants :
- La rédaction des dispositions législatives relatives à la compétence des collectivités locales : ces dispositions doivent permettre de reconnaître clairement l’étendue et les limites des compétences des collectivités locales, leur caractère obligatoire ou facultatif, les prérogatives ou les obligations qui y sont attachées, tant à l’égard des autres administrations que des citoyens, la manière dont ces responsabilités se combinent avec celles d’autres autorités publiques.
- Les finances locales : Les capacités contributives des citoyens étant limitées, on ne saurait se contenter de donner aux municipalités le droit de créer de nouvelles contributions, se rajoutant aux taxes déjà recouvrées par l’Etat. La réforme des finances locales doit comprendre un vrai transfert de ressources existantes de l’Etat aux collectivités locales.
- S’il y a transfert de responsabilités, on conçoit mal que les municipalités créent ex nihilo des services et du personnel et que les services et personnels actuellement en charge de ces responsabilités n’aient plus d’activité. Il faut donc prévoir une vraie restructuration des administrations (celles de l’Etat, notamment les districts, comme celles des municipalités) avec des mesures d’accompagnement pour les personnels.
- Une collectivité ne peut avoir une activité efficace si elle n’a pas de patrimoine approprié et si elle ne contrôle pas les infrastructures dont elle a besoin. Une remise en ordre de la propriété publique et un meilleur partage de celle-ci entre l’Etat et les municipalités constituent donc un aspect essentiel de la réforme. L’article 73 de la constitution fédérale ne devrait pas être regardé comme un obstacle à une telle remise en ordre.
- La réflexion sur la prise en charge des fonctions qui ont un caractère supra-municipal mais qui ne doivent pas être assurées de manière centralisée (fonctions que l’on pourrait qualifier de régionales) doit être menée de façon parallèle à la réforme des municipalités, en liaison notamment avec le renforcement de la coopération intercommunale.
- La question des entreprises publiques locales doit également être examinée attentivement car il s’agit d’un secteur très important dont le dynamisme doit être amélioré par une clarification du contrôle public qui s’exerce sur lui et par son ouverture à la concurrence.
- Enfin, dans tous les cas, le souci premier doit être d’améliorer le service rendu aux citoyens. A cette fin les mesures en vue du contrôle sur l’utilisation des ressources, de l’évaluation de la qualité des services, de la participation des citoyens et de la transparence de l’administration doivent constituer la préoccupation essentielle des élus avant celles de politique partisane.
Il s’agit là d’un ensemble d’objectifs difficiles mais nécessaires. La Serbie et le Monténégro ont, du fait des évènements qui ont marqué la Yougoslavie durant ces dix dernières années, un handicap certain. Mais ils ont aussi des atouts, en particulier un personnel administratif nombreux et de bon niveau de formation. Il y a aussi une attente forte des citoyens qui sera stimulante. On peut espérer enfin que la conviction que l’autonomie locale est une réponse indispensable à la réorganisation du pays est désormais suffisamment forte pour surmonter les obstacles.
Résumé de la déclaration de M. Dusan Protic, ministre adjoint de la justice, concernant la dissolution des assemblées municipales de certaines municipalités de la République de Serbie. Document fourni par le bureau du Conseil de l'Europe à Belgrade
1. En vertu de l’article 159 de la loi sur l’autonomie locale, le gouvernement serbe a désigné jusqu’à présent des «conseils municipaux» dans dix municipalités dont la liste est annexée au présent document. Cet article autorise le gouvernement à dissoudre les assemblées locales qui n’ont pas organisé d’élections ou constitué d’organes locaux dans les 60 jours suivant les élections. Dans 7 de ces municipalités, le gouvernement a mis en œuvre cet article après des enquêtes approfondies qui ont fait apparaître qu’aucun organe municipal n’avait été créé. Les trois derniers cas concernent trois municipalités du Kosovo, dans lesquelles il n’y avait pas eu d’élections locales en septembre 2000. Selon l’article 224 de la loi, des élections locales seront organisées dans ces municipalités lorsque la mission de la MINUK sera achevée. Etant donné qu’il s’agit de municipalités peuplées presque exclusivement de Serbes et que les anciennes autorités locales (élues en 1996) sont toujours en place, on a jugé inacceptable une situation de ce type dans laquelle des autorités locales non élues disposaient de budgets et représentaient des intérêts généraux publics. Par conséquent le gouvernement a nommé dans ces trois municipalités les membres des conseils municipaux (qui sont presque les mêmes que les membres des conseils municipaux nommés par la MINUK).2. Outre cette décision, le gouvernement serbe a décidé dans 12 autres cas de dissoudre les assemblées locales et de désigner des conseils municipaux, en vertu de l’article 213 de la loi selon lequel cette mesure est nécessaire lorsque l’assemblée locale ou un autre organe ne fonctionne pas plus de trois mois ou s’il agit contre les droits constitutionnels et légitimes des citoyens ou contre l’intérêt général. Deux sortes de problèmes se posaient dans ces municipalités: premièrement un gel complet des activités, qui violait les droits et les intérêts des citoyens (à Kladovo, Lebane, et dans d’autres municipalités); deuxièmement la majorité des membres de ces assemblées avaient démissionné. Le gouvernement a appliqué ces mesures sans avertissement préalable (contrairement à ce que prévoyait la loi), car il pensait qu’un avertissement préalable n’était pas nécessaire puisque les autorités locales ne fonctionnaient pas et ne pouvaient prendre aucune décision.Persuadé qu’il fallait normaliser de toute urgence le fonctionnement des autorités locales de ces municipalités, le ministère de la Justice et de l’autonomie locale a demandé à plusieurs reprises au président du Parlement de Serbie de prendre une décision concernant les élections locales dans ces municipalités. Il a été décidé que les élections locales seraient organisées le 4 novembre.La loi prévoit que les municipalités ont le droit d’interjeter appel de ces décisions devant la Cour suprême de Serbie, et certaines ont usé de ce droit.En conclusion, le ministère souligne qu’il a pris ces décisions en raison d’une véritable nécessité et non pour des raisons politiques. La preuve en est que le ministère a refusé des demandes de mesures analogues concernant d’autres municipalités et travaille en bonne coopération avec toutes les municipalités qui fonctionnent (y compris celles dirigées par le SPS). La conclusion finale du ministre adjoint de la Justice est que les mesures mentionnées précédemment ont été décidées à titre exceptionnel et en raison de problèmes liés à la transition en cours.
Municipalités dont le ministère a dissous l’assemblée locale pour désigner un conseil municipal:(Nom/Date/Article de loi appliqué)
Bosilegrad / 20.02.2001 / 159Batocina / 29.02.2001 / 159Kladovo / 6.03.2001 / 213 par. 2Lajkovac / 30.03.2001 / 159Zubin Potok (Kosovo) / 30.03.2001 / 159Zvecan (Kosovo) / 30.03.2001 / 159Lebane / 5.04.2001 / 213 par. 1 et 2Leposavic (Kosovo) / 5.04.2001 / 159Irig (Voïvodine) / 19.04.2001 / 159Bela Palanka / 19.04.2001 / 159Knjazevac / 19.04.2001 / 213Titel (Voïvodine) / 9.05.2001 / 159Aleksinac / 9.05.2001 / 213 par 2Zitiste (Voivodina) / 9.05.2001 / 159Cicevac / 9.05.2001 / 213 par. 2Negotin / 9.05.2001 / 213 par. 1 et 2Majdanpek / 9.05.2001 / 213 par. 2Petrovac na Mlavi / 29.05.2001 / 213 par. 2Kursumlija / 5.06.2001 / 213 par. 2Dimitrovgrad / 3.07.2001 / 213 par. 2Crna Trava / 17.07.2001 / 213 par. 2Despotovac / 4.10.2001 / 213 par. 2.
Des élections locales ont été organisées le 4 novembre 2001 dans les municipalités suivantes:BosilegradBatocinaKladovoLajkovacLebaneIrigBela PalankaKnjazevacTitelAleksinacZitisteCicevacNegotinMajdanpekPetrovac na MlaviKursumlijaKursumlijaDimitrovgradCrna Trava.
Il n'y a pas eu d'élections dans les municipalités suivantes:Zubin PotokZvecanLeposavicDespotovac.
Type de système électoral:Scrutin majoritaire à un tour. Dans certaines municipalités un nouveau scrutin a pu être organisé en raison d’irrégularités techniques, mais cela n’a pas été officiellement confirmé.
1 Voir Résolution 108 (2001) sur le statut de la République Fédérale de Yougoslavie auprès du CPLRE
2 Voir document CG/BUR (7) 45
4 Voir document CG/CP (8) 5 rev
8ème Session - Mini-Session d'automne du Congrès / 9 novembre 2001 Documents connexes
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