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Tchad : La victoire facile d'un Etat fragile contre les institutions internationales
Thierry Vircoulon, On the African Peacebuilding Agenda | 2 Sep 2010
Dans de nombreux pays, le pétrole suscite des débats controversés sur son rôle de moteur de changements économiques, sociaux et géopolitiques. Depuis quelques années, les réflexions sur la question du pétrole ont démontré une corrélation négative entre son exploitation, le développement socioéconomique, la gouvernance et le regain des conflits dans les pays producteurs. La gestion de la rente pétrolière est souvent entachée d’opacité et se traduit par un enrichissement indu des élites dirigeantes alliées aux compagnies pétrolières. Le problème économique induit par l’exploitation pétrolière (théorisée sous le nom de « syndrome hollandais ») se double d’un problème politique : la création de l’Etat rentier, entité riche mais fragile du fait d’inégalités socioéconomiques et d’appétits financiers croissants. Seul pays à avoir conjuré la malédiction de l’or noir, la Norvège est devenue une référence et sa gouvernance pétrolière a été érigée en modèle à suivre pour concilier croissance économique et développement durable. Ces réflexions sur la gouvernance négative de l’Etat rentier ont accompagné l’exploitation du pétrole tchadien commencée en 2003. Avec l’approbation du Tchad, un Etat qualifié de fragile[i], la communauté internationale a fait du développement durable et de la lutte contre la pauvreté, les deux objectifs majeurs de l’exploitation du pétrole découvert au sud du pays. Pour atteindre ces objectifs, le Tchad, les deux plus grands pourvoyeurs d’aide au développement dans le monde (Banque mondiale et Union européenne) et les compagnies pétrolières ont édicté des règles strictes d’utilisation des revenus pétroliers. La Banque mondiale et l’Union européenne, principales cautions financières des investissements préalables à l’exploitation du pétrole découvert, ont été désignées pour encadrer la mise en œuvre et le respect de ces règles tandis que la société civile tchadienne devait avoir un droit de contrôle sur l’usage des revenus pétroliers. De manière apparemment consensuelle, les acteurs de l’exploitation du pétrole tchadien ont tenté de greffer le modèle norvégien dans ce pays du Sahel. Problème : après avoir feint d’accepter ce modèle de gouvernance pétrolière venu du Nord, les autorités tchadiennes ont effectué un virage à 90° et, avec le consentement tacite des compagnies pétrolières et en jouant de la concurrence chinoise, ont démantelé aisément et méthodiquement ce projet modèle afin de contrôler complètement la gestion de la rente pétrolière.
Un consensus de courte durée : du partenariat à l’ingérence L’implication de la Banque mondiale et de l’Union européenne (via la Banque européenne d’investissement) ont été initialement perçues, non seulement comme une garantie financière, mais comme une caution morale rendue nécessaire par les doutes sur le caractère vertueux du partenariat entre l’Etat tchadien et le consortium pétrolier exploitant le gisement de Doba (ExxonMobil représentée par sa filiale Esso, Petronas Malaysia et Chevron Texaco). En échange de leurs investissements (notamment pour la construction de l’oléoduc), ces deux organisations internationales ont promu une gouvernance éclairée de la rente pétrolière. La loi sur la gouvernance pétrolière inspirée du modèle norvégien adoptée le 11 janvier 1999 instaure le principe d’une affectation équitable et transparente des revenus pétroliers : une partie d’entre eux devait être thésaurisée au profit des générations futures tandis que la partie restante devait être prioritairement consacrée aux dépenses de développement (santé publique, infrastructures sociales, enseignement, agriculture, élevage, etc.). Les dépenses de fonctionnement et de souveraineté de l’Etat bénéficient du montant résiduel chiffré à 5% des recettes pétrolières. Un accord financier entre la Banque mondiale et le gouvernement tchadien prévoyait le transit des revenus par un compte de la Citibank à Londres pour s'assurer qu’ils serviraient au bénéfice des populations les plus démunies et des générations futures.
De son côté, l’Union européenne qui, à travers la Banque européenne d’investissement, avait prêté environ 150 millions d’euros pour la construction de l’oléoduc avait imposé des clauses interdisant à l’Etat tchadien de vendre directement son pétrole sur le marché mondial. Cette opération a été confiée au consortium pétrolier dans le but de mieux contrôler le produit de la rente pétrolière en direction du Tchad. L'Union européenne craignait que sa responsabilité ne soit engagée au cas où les bénéfices de la vente du brut tchadien[ii] soient utilisés à d’autres fins que la lutte contre la pauvreté. Confronté à une rébellion sponsorisée par le Soudan, le gouvernement tchadien a brandi le principe de souveraineté nationale pour remettre en cause brutalement le système de gestion convenu – et cela avec une facilité déconcertante. Les autorités tchadiennes n’ont eu qu’à invoquer des « menaces présentes sur les générations futures » (c’est-à-dire la rébellion dans l’Est) pour exiger, en décembre 2005, l’utilisation immédiate des fonds destinés auxdites générations et ajouter la défense du territoire aux secteurs prioritaires financés par les revenus pétroliers. Après une modification de la loi sur les revenus pétroliers de 1999, cette réaffectation de l’argent du pétrole à l’effort militaire aura d’ailleurs l’effet recherché : la défaite de la rébellion en 2009. Prise à contre-pied, la Banque mondiale a, dans un premier temps, répliqué, le 12 janvier 2006, en gelant tous ses programmes d’aide au Tchad et en bloquant le compte de garantie à Londres par lesquels transitaient les revenus pétroliers du Tchad destinés aux générations futures. Loin de reculer, les autorités tchadiennes se sont engagées dans un bras-de-fer en exerçant des pressions sur le consortium pétrolier. Immédiatement après la décision de la Banque mondiale, le gouvernement tchadien a ordonné aux compagnies pétrolières de lui verser directement les revenus pétroliers faute de quoi il suspendrait leurs activités. Il a également donné un ultimatum à la Banque mondiale, lui enjoignant de lever ses sanctions sous peine de voir le Tchad fermer purement et simplement les vannes du pétrole de Doba. Au même moment (2006), le Tchad rétablissait ses relations diplomatiques avec Beijing et introduisait la concurrence chinoise dans le jeu pétrolier. En janvier 2007, le rachat des actifs de la compagnie canadienne Encana a permis à la China national Petroleum Company (CNPC) d’obtenir des permis d’exploration dans la région de Bongor au Sud-ouest du Tchad. Par la même occasion, les autorités ont confié à la CNPC la construction du deuxième oléoduc prévu pour relier le site pétrolier de Mougo à la future raffinerie de Djemaya. Quant aux menaces de blocage du compte destiné aux générations futures ouvert dans un établissement bancaire européen, le Tchad y a répondu en ordonnant aux compagnies pétrolières de ne plus l’alimenter.
Développant un discours nationaliste de circonstances, les autorités tchadiennes ont fait du démantèlement de tout droit de regard étranger une véritable affaire de souveraineté. « La Banque mondiale parle de l'originalité de la loi modifiée (...), comme si les Tchadiens étaient devenus pour elle des cobayes pour l'expérimentation d'un type de gestion ou de gouvernance[iii] », s’est emporté, le 7 janvier 2006, le ministre tchadien de l’économie et du plan. Après avoir repris le contrôle des flux financiers pétroliers, les autorités tchadiennes qui ont dorénavant les moyens de leur politique, ont mis un point final à leur partenariat avec les institutions internationales en proposant de rembourser intégralement, avant échéance, les prêts contractés pour la construction de l’oléoduc. Ayant le choix entre récupérer sa mise de fonds et poursuivre une querelle longue et incertaine avec l’Etat tchadien, la Banque mondiale a accepté ce remboursement dès 2008, désireuse de se retirer d’un investissement désormais nuisible à sa réputation, et elle a réactivé ses programmes d’aide en 2009. De même, après des pressions politiques infructueuses et le lâchage des compagnies pétrolières, l’Union européenne a aussi renoncé en 2010 à un bras de fer avec l’Etat tchadien au sujet de la commercialisation du brut. En effet, contrairement à l’UE, le consortium pétrolier a très vite accepté que le Tchad puisse commercialiser une partie de son brut et le gouvernement tchadien a initié une action en arbitrage contre l’UE. A l’instar de la Banque mondiale, cette dernière a donc accepté le remboursement de l’intégralité de ses prêts et a ainsi mis un terme à cette querelle. Désormais la Banque mondiale est devenue complètement indésirable dans le secteur pétrolier : le gouvernement tchadien a interdit en mars 2010, la tenue à Doba (sud du Tchad) d’un atelier de réflexion auquel elle avait été invitée par la société civile locale. Ayant peu apprécié cette initiative, les autorités tchadiennes ont justifié leur décision par le fait que la Banque mondiale « n’est plus un partenaire pétrolier du Tchad » (dixit le gouverneur de la région de Doba)[iv] La facile mise au pas des mécanismes internes de contrôle Le principe de transparence de la gestion des revenus pétroliers tchadiens impliquait qu’un Collège de contrôle et de surveillance des ressources pétrolières (CCSRP) donnait son aval aux dépenses financées par la rente pétrolière. Le CCSRP a été conçu comme un organisme indépendant tchadien composé des représentants de l’Etat, de la société civile et des corps intermédiaires. Avant d’autoriser les dépenses, le CCSRP devait vérifier que les demandes de fonds déposés par le gouvernement étaient strictement conformes aux secteurs prioritaires. Ce collège est composé d’un magistrat membre de la Cour suprême, d’un député, d’un sénateur, du directeur du trésor national, du directeur national de la Banque des Etats de l’Afrique centrale (BEAC) et quatre représentants de la société civile. Nommés pour un mandat de trois ans renouvelable une fois, les membres du CCSRP sont choisis par leurs pairs, à l’exception du représentant du trésor national et du directeur national de la BEAC désignés par un décret du président de la République. En 2007, invoquant la rotation réglementaire au sein du CCSRP, le gouvernement tchadien a obtenu le remaniement de ses membres, avec le départ du représentant de l’Union des syndicats du Tchad (UST) et des deux représentants de la société civile, remplacés par des pairs plus conciliants. Par la suite, des modifications ont été apportées par décret au fonctionnement du CCSRP. Initialement, le gouvernement tchadien disposait de quinze jours pour examiner les rapports du CCSRP avant leur publication. Ce délai a été allongé à trente jours sans explication officielle, donnant ainsi tout le temps nécessaire au gouvernement pour rendre les conclusions des rapports conformes à ses intérêts. Ces changements de composition et de fonctionnement du CCSRP ont neutralisé tout contrôle interne et fait des rapports et recommandations du CCSRP un exercice de pure forme. Quelles leçons tirer de la victoire du David tchadien contre les Goliaths internationaux ? L’échec de ce projet modèle est un échec proprement politique. Applaudi en son temps, le consortium de la bonne gouvernance pétrolière formé de la Banque mondiale, de l’Union européenne, du secteur privé et du gouvernement tchadien a vite implosé, suite au revirement unilatéral d’un des « partenaires ». On ne peut qu’être perplexe devant la facilité avec laquelle un Etat fragile, politiquement divisé, défié militairement et endetté, a pu renier sa parole et imposer ses vues aux grandes puissances du secteur privé (les compagnies pétrolières) et de l’aide au développement. La Banque mondiale et l’Union européenne ont gravement sous-évalué le risque politique lié à cet investissement pétrolier. Outre le fait que ces institutions internationales n’ont pas voulu aller jusqu’au bout de leur logique et priver un des pays les moins avancés de ses recettes, elles ont simultanément négligé la possibilité de reconfiguration d’intérêts, du côté du gouvernement tchadien, et surestimé les engagements de bonne gouvernance, du côté des compagnies pétrolières. Ces dernières ont finalement été les maillons faibles du consortium, le risque de ne pas obtenir de nouvelles concessions et la menace de leur substitution par les compétiteurs chinois suffisants à leur faire effectuer un virage à 90° et à prendre le parti du Tchad contre les institutions multilatérales dans la question de la commercialisation du brut. Plus globalement, la Banque mondiale et l’Union européenne ont été incapables de lire à la fois le contexte régional et le contexte international : elles n’ont pas su anticiper les nouvelles marges de manœuvres du gouvernement tchadien créées par la rébellion sponsorisée par le Soudan et la course aux hydrocarbures que se livrent les grandes puissances. Ces deux menaces mises en avant par Idriss Déby lui ont suffi pour obtenir une attitude conciliante des pays occidentaux, c’est-à-dire des décideurs de la Banque mondiale et de l’Union européenne, qui n’ont pas hésité à sacrifier le principe de bonne gouvernance au maintien des équilibres géopolitiques régionaux et au contrôle des matières premières. La victoire facile du David tchadien contre le Goliath des institutions internationales est révélatrice de la realpolitik post-Guerre Froide : ce n’est plus au nom de la lutte contre le communisme que la démocratie et la bonne gouvernance sont sacrifiées mais au nom du « containment » de l’Islamisme et du contrôle des matières premières. Cette nouvelle version d’une ancienne politique fait, cependant, toujours les mêmes victimes: les populations qui restent condamnées à la pauvreté durable[v]. [i] Le classement 2010 de la Fondation pour la paix (www.fundforpeace.org) classe le Tchad à l’avant-dernier rang (avant la Somalie) des pays où la déliquescence de l’Etat est la plus forte. [ii] La production quotidienne du Tchad oscille entre 170.000 et 200.000 barils par jour en fonction des contingences techniques de son extraction. Voir http://www.esso.com/Chad-English/PA/Files/2008_CIOME_Project_Contributions_French.pdf [iii] Communiqué de presse du ministre tchadien de l’économie et du plan le 7 janvier 2007. AFP, 8 janvier 2006.
[iv] Selon le communiqué de presse publié par les organisateurs de l’atelier, cette notification a été faite par le gouverneur de la région de Doba agissant « sur instructions verbales » du ministre de l’intérieur et de l’administration du territoire. Voir communiqué de la Commission permanente pétrole locale, 22 mars 2010
[v] Le Tchad fait toujours partie des pays les moins avancés avec une espérance de vie de 51 ans, un taux de pauvreté de 59% et un taux d’alphabétisation de 25%.