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RECOMMANDATIONGOUVERNANCE PUBLIQUERecommandation du Conseil concernant l'amélioration de la qualité de la réglementation officielle9 mars 1995
- C(95)21/FINAL
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LE CONSEIL,
VU l'article 5 b) de la Convention relative à l'Organisation de coopération et de développement économiques du 14 décembre 1960 ;
VU la Résolution du Conseil concernant le mandat du Comité de la gestion publique du 23 juin 1994, et considérant l'importance de la gestion du secteur public pour assurer l'efficience des politiques et l'efficacité économique dans un contexte de transparence démocratique [C(94)125/FINAL] ;
CONSIDERANT que la réglementation est l'un des principaux moyens d'action des pouvoirs publics dans les pays de l'OCDE et que, par conséquent, une réglementation de haute qualité conditionne de façon cruciale l'efficacité du gouvernement ;
CONSIDERANT que l'environnement dans lequel les entreprises privées se créent et se font concurrence, est largement déterminé par l'ensemble des responsabilités et des contraintes découlant de la réglementation officielle, et que des réglementations de haute qualité favorisent la croissance économique et l'utilisation efficiente des ressources économiques ;
CONSIDERANT que l'ajustement structurel face à l'évolution de la situation économique et sociale exige l'élimination, au sein des économies nationales, des rigidités et des obstacles à la concurrence qui résultent souvent de réglementations officielles rigides, coûteuses ou périmées ;
CONSIDERANT que la qualité et la transparence de la réglementation officielle revêtent une importance toujours croissante dans un monde interdépendant où les réglementations font sentir leurs effets au-delà des frontières nationales et où la coopération dans le domaine réglementaire est nécessaire pour permettre de résoudre des problèmes urgents dans des domaines tels que l'environnement, la criminalité, les migrations, la protection des consommateurs, les investissements et les échanges ;
RECONNAISSANT le travail considérable accompli actuellement par les pays Membres pour améliorer et rendre plus transparentes les procédures d'élaboration, d'application, d'évaluation et de révision des réglementations ;
Sur la proposition du Comité de la gestion publique ;
I. RECOMMANDE que les pays Membres prennent des mesures efficaces pour assurer la qualité et la transparence des réglementations officielles notamment :
i)en examinant la qualité et les résultats des procédures administratives et politiques utilisées pour mettre au point, appliquer, évaluer et réviser les réglementations, en s'inspirant des principes énoncés dans la liste de critères de référence pour la prise de décision en matière de réglementation figurant dans l'appendice qui fait partie intégrante de la Recommandation ; ii)en mettant au point, dans toute la mesure du possible et conformément aux principes juridiques et aux traditions en vigueur, des systèmes d'administration et de gestion permettant de prendre en compte dans les décisions en matière de réglementation les principes énoncés dans la liste de critères de référence pour la prise de décisions satisfaisantes qui figure dans l'appendice ; iii)en intégrant dans les processus d'élaboration de la politique réglementaire à tous les niveaux d'administration des principes de prise de décision permettant de mettre au point une réglementation efficace, souple et transparente ; iv)en accordant une attention toute particulière à la qualité et à la transparence des réglementations qui peuvent avoir des effets sur d'autres pays, sur le commerce international, l'investissement ou d'autres aspects des relations internationales.
II. INVITE le Comité de la gestion publique à :
i)établir dans quelle mesure des techniques de gestion comme l'application de la liste de critères de référence pour la prise de décision en matière de réglementation peuvent servir à améliorer la prise de décision de ce type ; ii)présenter dans un délai de trois ans un rapport sur l'efficacité dont font preuve les pays Membres de l'OCDE pour améliorer la qualité de leurs réglementations officielles, en prenant en compte dans leurs systèmes d'administration et de gestion réglementaire les critères de référence énumérés dans l'appendice ci-joint.
APPENDICE Ouvrir (APPENDICE)
LISTE DE CRITERES DE REFERENCE DE L'OCDE POUR LA PRISE DE DECISION EN MATIÈRE DE RÉGLEMENTATION
Les modes de fonctionnement des gouvernements sont soumis à des tensions. Les systèmes de gestion publique s'adaptent au phénomène de transformation mondiale caractérisé par le renforcement de la coopération entre les pays, l'intensification de la concurrence économique et l'apparition de nouvelles technologies. Il faut gérer les déficits budgétaires et les contraintes économiques alors même que les citoyens exigent que des efforts accrus soient déployés pour s'attaquer aux nouveaux problèmes sociaux et environnementaux. Le secteur public doit donc apprendre à faire davantage avec moins, en adoptant des méthodes différentes et plus efficaces, comme l'a souligné le Comité de la gestion publique de l'OCDE. Les gouvernements doivent mettre en place des processus permettant de prendre des décisions mieux adaptées aux besoins et de trouver la juste répartition entre les instruments et les incitations à utiliser pour les mettre en oeuvre. La liste de critères de référence de l'OCDE pour la prise de décision en matière de réglementation répond à la nécessité de mettre au point et d'appliquer de meilleures réglementations. Elle contient, au sujet des décisions en matière de réglementation, dix questions applicables à tous les niveaux de prise des décisions et d'élaboration des politiques. Ces questions s'inspirent des principes régissant une prise de décision satisfaisante qui sont appliqués dans les pays de l'OCDE en vue d'améliorer l'efficacité et l'efficience de la réglementation officielle en basant celle-ci sur de meilleurs fondements juridiques et factuels, en précisant les options envisageables, en aidant les responsables à prendre de meilleures décisions, en mettant en place des processus de décision clairs et prévisibles, en repérant les réglementations existantes qui sont périmées ou superflues, et en rendant les interventions gouvernementales plus transparentes. La liste de critères ne peut cependant s'utiliser seule, elle doit s'intégrer dans un système plus large de gestion de la réglementation comportant notamment la collecte et l'analyse d'informations, des processus de consultation et l'évaluation systématique des réglementations existantes.
Question n° 1 : le problème est-il correctement défini ?
Il conviendrait d'énoncer de façon précise le problème à résoudre en indiquant clairement sa nature et son ampleur, et en expliquant pourquoi il s'est posé (en déterminant les incitations des parties intéressées).
Question n° 2 : l'intervention des pouvoirs publics est-elle justifiée ?
L'intervention de l'Etat devrait être fondée sur des éléments indiquant clairement qu'elle est justifiée, vu la nature du problème, les coûts et avantages probables de l'intervention (sur la base d'une évaluation réaliste de l'efficacité des pouvoirs publics) et les autres mécanismes permettant de s'attaquer au problème.
Question n° 3 : la réglementation représente-t-elle la meilleure forme d'intervention gouvernementale ?
Les responsables de la réglementation devraient procéder, à un stade précoce du processus réglementaire, à une comparaison solidement étayée des divers instruments d'action réglementaires et non réglementaires, en examinant des questions importantes comme les coûts, les avantages, les effets sur la répartition des revenus et les nécessités administratives.
Question n° 4 : quel est le fondement juridique de la réglementation ?
Les processus réglementaires devraient être structurés de manière à garantir que toutes les décisions en matière de réglementation sont rigoureusement conformes aux principes de la légalité, ce qui signifie qu'il faut explicitement veiller à ce que toutes les réglementations soient autorisées par d'autres réglementations fixées à un niveau plus élevé et compatibles avec les obligations découlant de traités et respecter des principes juridiques pertinents tels que la sécurité juridique, la proportionnalité et les formalités prévues.
Question n° 5 : quel est (quels sont) le(s) niveau(x) d'administration approprié(s) pour agir ?
Les responsables des réglementations devraient choisir le niveau d'administration le plus approprié auquel il convient d'intervenir ou, si plusieurs niveaux sont concernés, mettre au point des systèmes efficaces de coordination entre ces différents niveaux d'administration.
Question n° 6 : les avantages des réglementations en justifient-ils les coûts ?
Les responsables des réglementations devraient évaluer l'ensemble des coûts et avantages escomptés de chaque réglementation proposée et des options envisageables et communiquer ces estimations sous une forme accessible aux décideurs. Avant de prendre une décision, il conviendrait de s'assurer que les coûts de l'intervention gouvernementale sont justifiés par ses avantages.
Question n° 7 : la répartition des effets au sein de la société est-elle transparente ?
Dans la mesure où l'intervention gouvernementale influe sur la redistribution des revenus et le principe d'équité, les responsables de la réglementation devraient veiller à ce que la répartition des coûts et des avantages des réglementations entre les différents groupes concernés soit transparente.
Question n° 8 : la réglementation est-elle claire, cohérente, compréhensible et accessible aux usagers ?
Les responsables de la réglementation devraient s'assurer que les réglementations seront comprises par les usagers potentiels, et prendre à cette fin les dispositions nécessaires pour clarifier autant que possible le texte et la structure des réglementations.
Question n° 9 : toutes les parties intéressées ont-elles la possibilité de faire connaître leurs vues ?
Les réglementations devraient être élaborées d'une façon ouverte et transparente, et des procédures appropriées devraient être mises en place pour que les parties intéressées telles que les entreprises et les syndicats concernés, d'autres groupes d'intérêt ou d'autres niveaux d'administration puissent faire part de leurs vues de manière efficace et en temps opportun.
Question n° 10 : comment le respect de la réglementation sera-t-il assuré ?
Les responsables de la réglementation devraient évaluer les incitations et les institutions par le biais desquelles la réglementation prendra effet, et mettre au point des stratégies d'application efficaces qui permettent d'optimiser leur utilisation.
ANNEXE Ouvrir (ANNEXE)
NOTE JOINTE A LA LISTE DE CRITERES DE REFERENCE DE L'OCDE POUR LA PRISE DE DECISION EN MATIERE DE REGLEMENTATION[1]
I. Nécessité d'améliorer la qualité de la réglementation
1. La réglementation sous ses nombreuses formes -- des lois adoptées par le Parlement aux décrets ministériels en passant par les arrêtés municipaux -- représente l'un des plus importants moyens d'action gouvernementale dans les pays membres de l'OCDE[2]. Au cours des dernières décennies, ces pays ont élaboré des systèmes réglementaires complexes et de vaste portée dont le bon fonctionnement est essentiel pour préserver et améliorer la qualité de vie de leurs citoyens. A bien des égards, il faut considérer que le développement de ces systèmes réglementaires au sein des démocraties industrialisées constitue une réaction satisfaisante des gouvernements face à la diversité des intérêts et des valeurs des sociétés modernes.
2. A l'heure actuelle, la qualité de la réglementation est déterminante pour l'efficacité de l'action gouvernementale. Non seulement les pays membres se préoccupent davantage de la qualité des instruments de réglementation qu'ils utilisent mais, de façon plus générale, ils s'intéressent davantage au fonctionnement des processus administratifs au moyen desquels les réglementations sont élaborées, appliquées, décidées et révisées. Des préoccupations concernant la qualité de la réglementation se manifestent aux niveaux national et sub-national ainsi qu'au plan international, les organismes internationaux élaborant ou coordonnant un nombre croissant de règlements visant à résoudre des problèmes qui dépassent les frontières nationales.
3. Toutefois, quand ils recourent à la réglementation, les pays membres se trouvent confrontés à des problèmes similaires et complexes. Le développement et l'évolution des systèmes réglementaires suscitent des préoccupations qui tiennent à : • l'augmentation du nombre et du coût des réglementations. Des plaintes se font entendre, dans tous les pays membres de l'OCDE, à propos de "l'inflation réglementaire", des coûts croissants qu'impose le respect des divers règlements et des formalités administratives contraignantes. On fait fréquemment observer, par exemple, que leurs rigidités et leurs effets anticoncurrentiels entraînent des coûts pour l'économie. Même si les avantages de la réglementation justifient un grand nombre de ces coûts, bien souvent leur niveau paraît supérieur à ce qui serait nécessaire si l'on tient compte des ralentissements de la croissance économique, du faible niveau de création d'emplois et des obstacles à l'ajustement structurel. Or, ces coûts ne font l'objet d'une évaluation que dans un très petit nombre de pays - constatation qui laisse penser que le recours à la réglementation doit se faire avec plus de vigilance et en meilleure connaissance de cause ;
• la qualité des diverses réglementations. Il est possible que de nombreux gouvernements ne souhaitent pas réduire la réglementation (en fait, dans beaucoup de domaines, tels que la qualité de l'environnement, ils souhaiteraient plutôt la renforcer), en revanche, tous sont désireux d'améliorer la réglementation et de concevoir du mieux possible les nouveaux règlements. Les pouvoirs publics mettent l'accent sur différentes normes de qualité : normes pour les usagers, comme la clarté, la simplicité et l'accessibilité ; normes de conception, telles que la flexibilité et la cohérence des règlements et la cohérence dans l'application ; normes juridiques applicables à l'élaboration des structures et des projets ; et normes analytiques, par exemple, les tests concernant les rapports coûts-avantages et coût-efficacité. La qualité des règlements existants fait l'objet d'une attention accrue car les gouvernements cherchent à éliminer ceux qui sont périmés ou trop lourds. Enfin, en vue de développer l'éventail des moyens d'action disponibles, les pouvoirs publics s'intéressent de plus près à d'autres options comme les instruments économiques, les accords volontaires et la communication d'informations ;
• la légitimité et la transparence des processus de décision en matière de réglementation. Dans toute la zone de l'OCDE, il est désormais plus important que l'administration fasse preuve d'une plus grande transparence et d'une plus grande réceptivité. Des pressions s'exercent en faveur de l'adoption de processus de prise de décision plus accessibles, permettant aux parties en cause et au grand public de participer et de comprendre comment les décisions sont prises.
4. Des préoccupations similaires sont exprimées dans des pays possédant des traditions juridiques et des formes de gouvernement très différentes. Cette constatation incite à penser que l'on assiste à un rapprochement des systèmes réglementaires nationaux et que les divers pays ont à résoudre des problèmes de nature similaire.
5. Un autre facteur explique l'intérêt accru accordé par les pays à la qualité des réglementations : les modifications intervenues dans le contexte de l'action gouvernementale. Les conditions économiques deviennent plus difficiles, ce qui met davantage en évidence les coûts directs et indirects des mesures gouvernementales. Les entreprises, confrontées à une concurrence plus rude, demandent aux gouvernements de réduire dans la mesure du possible le poids des réglementations. Enfin, dans le cadre des mesures économiques en faveur de la création des emplois, on se préoccupe davantage de l'impact exercé sur les petites et moyennes entreprises. La qualité des systèmes de réglementation nationaux est plus importante que jamais du point de vue de la compétitivité internationale. L'émergence de nouveaux marchés mondiaux et l'apparition des nouvelles technologies ont eu pour effet de rendre contre-productives certaines formes anciennes de réglementation officielle, comme en témoigne la tendance à la déréglementation observée dans la zone de l'OCDE au cours des années 80 et 90.
6. Le fait que les règlements sont de plus en plus souvent élaborés au niveau international oblige aussi les gouvernements à remettre en question des traditions réglementaires depuis longtemps en vigueur et les amène à rechercher des formes de coopération novatrices dans ce domaine. L'internationalisation accentue également les pressions en faveur de l'amélioration des décisions réglementaires : la qualité de ces décisions prises par un pays intéresse les autres pays qui sont liés par les effets transfrontières ou par des accords visant à assurer une harmonisation, une reconnaissance mutuelle ou une coordination dans le domaine réglementaire. L'amélioration de la qualité des réglementations adoptées par les administrations nationales est une condition indispensable au renforcement et au développement d'un système ouvert d'échanges mondiaux.
7. Enfin, les pays accordent davantage d'attention à la qualité des réglementations parce qu'ils tirent mutuellement des enseignements de leur expérience sur la façon d'améliorer les réglementations. Un flux international d'informations sur les innovations et les expériences soutient et stimule de nouvelles réformes dans la zone de l'OCDE. Le processus permanent d'examen et de comparaison des activités nationales avec celles des autres pays devrait se poursuivre pour faire en sorte que les innovations dans ce domaine qui évolue très vite, soient reproduites et s'inscrivent dans la mémoire collective, permettant ainsi de réaliser de nouveaux progrès.
II. Utiliser la liste de critères de référence de l'OCDE pour améliorer la qualité des réglementations
8. Soumis à des pressions en faveur d'une amélioration de la réglementation -- c'est-à-dire d'un meilleur rapport coût-efficacité -- les pouvoirs publics se dotent lentement de moyens pour contrôler la qualité des décisions dans ce domaine. Dans le cadre de leurs programmes de réforme, plusieurs d'entre eux ont élaboré des principes relatifs à la prise de bonnes décisions en matière de réglementation. Ces principes prennent souvent la forme de "listes de critères de référence" destinées à aider les autorités réglementaires à élaborer des réglementations, et les hauts responsables administratifs et politiques qui les examinent et les adoptent. Ces listes de critères offrent un cadre cohérent de prise de décision qui définit les concepts fondamentaux permettant aux administrateurs de faire face à la complexité croissante qui caractérise l'élaboration et l'application des réglementations.
9. La question de l'utilisation de principes et de listes de critères applicables à l'ensemble de l'administration pour aider les responsables de la réglementation à prendre de meilleures décisions a été le thème d'une réunion de l'OCDE, tenue en mai 1993 sous les auspices du Comité de la gestion publique. Il a été largement admis que de telles listes -- à condition d'être conçues et utilisées correctement -- peuvent améliorer considérablement la qualité des différents règlements ainsi que l'efficacité et la transparence des systèmes réglementaires nationaux. L'analyse des 15 listes de critères, retenus par dix pays et par la Commission européenne, montre le degré de convergence de vues des pays membres sur les principes de base et les approches à adopter pour prendre de bonnes décisions en matière de réglementation[3].
10. Les principes réglementaires diffèrent nécessairement d'un pays à l'autre car les sujets de préoccupation varient en fonction des conditions économiques, sociales, politiques et environnementales ainsi que des valeurs propres à un pays. Correctement définies, les valeurs inhérentes à une liste de critères -- par exemple, l'équilibre entre les droits individuels et les droits collectifs, ou le rôle de l'Etat dans la société -- devraient refléter les valeurs du gouvernement et de la société auxquelles elles s'appliquent. C'est ainsi que certains gouvernements adoptent des listes de critères qui privilégient l'analyse économique et la réduction des coûts. D'autres gouvernements insistent sur les principes fondamentaux tels que le respect des garanties légales reconnues aux citoyens et le fondement juridique de l'action gouvernementale. D'autres encore s'attachent aux questions de qualité, comme la simplicité, la clarté et la réduction des formalités.
11. Toutefois, compte tenu de la diversité des besoins, les responsables de la gestion de la réglementation reconnaissent que les autorités réglementaires et les autres responsables devraient se référer à un certain nombre de principes fondamentaux lorsqu'ils examinent l'opportunité de réglementer et la façon de procéder. De tels principes devraient être suffisamment souples pour s'appliquer aux décisions prises dans tous - ou presque tous - les domaines. En même temps, ils devraient fournir une aide pratique pour élaborer des réglementations satisfaisantes. Qu'ils soient codifiés dans des lois déterminant la procédure administrative ou qu'ils prennent la forme de recommandations émises par les ministres ou par les gouvernements, ces principes doivent servir à établir des normes de qualité en matière de réglementation. Dix principes élaborés à partir de principes en usage dans les pays membres de l'OCDE sont présentés ci-dessous sous forme de questions que les décideurs devraient examiner lorsqu'ils élaborent de nouvelles réglementations ou revoient les réglementations existantes.
12. Toutefois, dans les pays où ils ont été adoptés, ces principes n'ont en règle générale pas été appliqués de manière satisfaisante. Les autorités réglementaires ont accueilli sans enthousiasme la discipline qu'ils imposent dans la prise de décision, et les gouvernements n'ont généralement pas soutenu les efforts d'application en consentant les investissements nécessaires en information et en ressources humaines. L'adoption de principes relatifs à la prise de bonnes décisions ne constitue pas, en soi, une condition suffisante pour améliorer la réglementation. Pour que de tels principes entraînent réellement une amélioration de la qualité des textes réglementaires, les pouvoirs publics doivent mettre en place des procédures structurées, et accorder un appui politique soutenu au plus haut niveau pour favoriser le respect de ces principes. Autrement dit, les critères de référence devraient s'inscrire dans un système plus large de gestion de la réglementation.
13. Les stratégies de gestion visant à donner réellement effet aux listes de critères de référence ont inclus diverses mesures telles que la désignation de ministres ou de hauts fonctionnaires chargés de veiller à l'application des listes de critères de référence ; la clarification des responsabilités en matière de gestion pour assurer le respect de chaque principe de la liste de référence ; l'établissement d'organismes centraux de surveillance ou de processus distincts d'examen des réglementations ; le développement de la formation du personnel ; et la communication au public concerné des réponses aux listes de critères de référence. Il est absolument indispensable qu'à tous les niveaux de l'administration, les autorités réglementaires connaissent bien les principes de qualité établis pour les décisions en matière réglementaire, les programmes de formation et d'incitations prenant ainsi une importance particulière au sein de la fonction publique. Enfin, les gouvernements devraient procéder à des évaluations systématiques des réglementations existantes pour s'assurer qu'elles restent pertinentes et adaptées aux conditions en vigueur.
III. Liste de critères de référence de l'OCDE pour la prise de décision en matière de réglementation
14. Il conviendrait d'énoncer avec précision le problème à résoudre en indiquant clairement sa nature et son ampleur et en expliquant pourquoi il s'est posé (c'est-à-dire en déterminant les incitations des parties intéressées et les comportements qui en ont résulté). Si le problème est bien défini, il sera possible de suggérer des solutions potentielles et d'en éliminer d'autres qui sont manifestement inadaptées. Beaucoup de problèmes ont de multiples aspects, en ce sens qu'ils affectent divers groupes de diverses façons. Dans ce cas, les responsables de la réglementation devraient examiner attentivement le problème sous tous ses aspects en accordant une attention particulière aux liens complémentaires et divergents existant entre les groupes et leurs incitations. Les autorités réglementaires, lorsqu'elles examinent les réglementations existantes, devraient déterminer si la nature ou l'ampleur du problème ont, depuis l'adoption de la réglementation, évolué au point de nécessiter une modification de la réglementation elle-même.
15. Tous les problèmes ne peuvent être résolus par l'intervention de l'Etat. Un des principaux objectifs de la définition des problèmes est d'isoler les facteurs sur lesquels les pouvoirs publics peuvent peser le plus fortement par leur intervention, ou sinon, de démontrer que l'Etat n'a peut-être guère les moyens de s'attaquer à ce problème.
Question n°2 : l'intervention des pouvoirs publics est-elle justifiée ?
16. Le pouvoirs publics devraient disposer de preuves établissant clairement qu'un problème existe et que leur intervention se justifie compte tenu des éléments suivants : les valeurs en jeu et les politiques gouvernementales du moment, les avantages et coûts probables de cette intervention (estimation établie non pas en prenant pour hypothèse un gouvernement "parfait" mais en procédant à une évaluation réaliste de l'efficacité gouvernementale) ; et les autres moyens possibles de résoudre le problème. En effet, on devrait toujours considérer les marchés comme une alternative à l'action gouvernementale et évaluer la capacité du secteur privé et des particuliers à résoudre le problème en cause.
17. En évaluant la nécessité d'une intervention, on devrait également tenir compte des actions gouvernementales qui s'y rattachent. En effet, une intervention complémentaire peut ne pas être nécessaire si l'on peut s'attaquer au problème en adaptant d'autres programmes ou d'autres législations (normes internationales comprises). Il arrive parfois que les problèmes actuels soient le résultat d'une intervention passée ; en pareil cas, la solution consiste peut-être à réduire plutôt qu'à accroître l'intervention gouvernementale. Il est particulièrement important de réévaluer la nécessité de l'intervention gouvernementale lorsque les réglementations existantes font l'objet d'un réexamen car les conditions peuvent avoir évolué depuis leur adoption. Afin de remédier au fait que les réglementations ont tendance à ne plus être adaptées et à ne plus correspondre aux besoins actuels, les gouvernements devraient procéder de façon périodique et systématique à l'examen des réglementations existantes.
18. A cette étape de la prise de décision, il faut de plus en plus tenir compte du phénomène de mondialisation. A ce propos, lorsqu'un gouvernement prend des mesures ayant des répercussions sur d'autres pays, il est censé veiller à ce que la justification de son action repose sur des éléments empiriques et transparents.
Question n°3 : la réglementation représente-t-elle la meilleure forme d'intervention gouvernementale ?
19. Décider de la façon d'intervenir est peut être aussi important que décider de l'opportunité de cette intervention. Les gouvernements peuvent choisir parmi une variété d'instruments réglementaires et non réglementaires qui présentent de grandes différences du point de vue des résultats, des coûts, de la répartition des avantages et des coûts, et des exigences administratives. Les travaux considérables menés dans les pays Membres de l'OCDE donnent à penser qu'il est possible de réduire les coûts et d'accroître l'efficacité de l'action gouvernementale en utilisant de façon judicieuse ces différents moyens d'action.
20. En pratique, toutefois, les autorités réglementaires s'intéressent rarement aux approches non traditionnelles. Plusieurs raisons les incitent à préférer la réglementation directe. Parmi ces raisons, on peut citer, entre autres : la préférence pour les solutions normalisées ; la commodité d'application de ces solutions et leur absence d'ambiguïté pour les groupes visés et la précision de l'objectif recherché. Toutefois, les inconvénients de cette forme de réglementation -- notamment sa rigidité, sa tendance à être trop détaillée, son incapacité à s'adapter à des conditions nouvelles, les coûts élevés qu'elle implique, sa nature non consensuelle et son inefficacité dans bien des cas -- ont conduit les gouvernements à envisager d'autres formes d'intervention, en particulier : les instruments économiques ; les ententes volontaires ; l'auto-réglementation ; la publication d'information ; la persuasion ainsi que différentes formes de réglementation axées sur les performances. En pratique, les instruments réglementaires et les autres types d'instruments sont généralement utilisés simultanément selon une répartition soigneusement réfléchie. 21. Les autorités réglementaires devraient être encouragées à effectuer, à un stade précoce du processus réglementaire, un examen très documenté des instruments réglementaires et non réglementaires. Ce faisant, ils favoriseront l'établissement d'un processus de prise de décision systématique et transparent qui permettra d'obtenir de meilleurs résultats en utilisant de façon plus judicieuse et créative un large éventail d'instruments d'action. Lorsque l'information disponible n'est pas suffisante pour justifier le recours à d'autres approches de grande portée, l'expérimentation et les tests pilotes peuvent constituer des étapes intermédiaires appropriées.
Question n°4 : quel est le fondement juridique de la réglementation ?
22. Tous les pays Membres de l'OCDE conviennent que les restrictions à l'action du secteur privé doivent s'appuyer sur des bases juridiques solides et ne doivent être appliquées que par les autorités dûment habilitées. Autrement dit, le processus réglementaire doit être structuré de façon à être rigoureusement conforme au principe de la légalité. Au niveau le plus élevé, il s'agira de s'assurer que les règles constitutionnelles permettent d'agir ; aux niveaux inférieurs, il faudra procéder à un examen minutieux et systématique de leur conformité avec les réglementations émanant de niveaux plus élevés, ainsi qu'avec les dispositions des traités et autres obligations internationales.
23. Dans plusieurs pays membres de l'OCDE, on constate que le Parlement a de plus en plus tendance à déléguer de larges pouvoirs en matière de réglementation aux ministres, aux organes placés sous la tutelle des ministères et aux autorités réglementaires indépendantes. Cette situation rend plus difficile le respect de la légalité. En effet, il est probable que la nature et les limites de ces pouvoirs laissent une plus grande marge d'interprétation lorsqu'ils sont exercés par délégation, par des ministres agissant en vertu des pouvoirs qui leur sont directement conférés par la loi, ou par des responsables locaux exerçant leurs pouvoirs en vertu de délégations successives. Quand on délègue des instruments d'action, il convient de définir avec toute la précision voulue la nature et les limites des pouvoirs réglementaires ainsi délégués. Certains pays membres de l'OCDE exigent des autorités réglementaires qu'elles déterminent explicitement, à l'aide d'un ensemble de critères fondamentaux, si elles ont exercé leurs pouvoirs convenablement.
24. Une autre question centrale qu'il convient de se poser est celle de savoir si la réglementation est compatible avec la législation existante, notamment les normes ou les obligations découlant d'accords internationaux. Les nouvelles réglementations doivent coexister harmonieusement avec les réglementations déjà en vigueur. A cette fin et pour assurer la conformité avec la loi, les responsables de la réglementation devraient déterminer s'il y a lieu de révoquer ou d'amender les autres réglementations. L'examen des normes ou des conventions internationales permet non seulement d'établir si le problème a été traité ailleurs, mais aussi de favoriser un processus à plus long terme de coordination et d'harmonisation des réglementations.
25. Les responsables administratifs doivent parfois examiner les propositions en matière de réglementation pour vérifier qu'elles respectent bien les principes juridiques obligatoires tels que la sécurité juridique, la proportionnalité et l'égalité devant la loi. Si besoin est, les décideurs doivent également s'assurer que les procédures requises par la loi sont respectées. Dans plusieurs pays membres, les lois régissant la procédure administrative prévoient différentes étapes pour l'élaboration de nouvelles réglementations : examen par des juristes, publication, ou consultation du public.
Question n°5 : quel(s) est (sont) le(s) niveau(x) gouvernemental(aux) approprié(s) pour agir ?
26. Il s'agit d'une question à la fois juridique et pratique. Dans certains cas, les compétences sont définies par des réglementations à un niveau supérieur et les responsables de la réglementation n'ont aucun pouvoir discrétionnaire. Toutefois, bien souvent les gouvernements peuvent décider qui doit agir. En pareil cas, il s'agit de déterminer, compte tenu de la nature du problème à résoudre, quel niveau d'administration ou quel système de coopération entre les niveaux d'administration peut réglementer avec le plus d'efficacité ? Cette question se pose dans le cadre de nombreuses politiques : décentralisation, fédéralisme, subsidiarité, internationalisation. Les gouvernements font preuve de plus de vigilance lorsqu'ils choisissent les différents niveaux d'administration -- sub-national, national et international -- entre lesquels seront réparties les compétences en matière de réglementation.
27. La réponse à cette question reposera sur plusieurs critères : le problème déborde-t-il les frontières juridiques et politiques (autrement dit, existe-t-il des externalités positives ou négatives) ? Les questions soulevées ont-elles surtout un caractère régional ou local ? La réglementation appliquée sur un territoire plus vaste permet-elle de réaliser des économies d'échelle ? Quelles sont les capacités institutionnelles des différents niveaux d'administration ? Dans plusieurs cas, il faut réaliser un compromis entre la nécessité d'imposer des normes réglementaires uniformes à l'échelle nationale ou internationale et la prise en compte des différences locales. L'harmonisation peut permettre de réaliser des gains d'efficacité en levant les obstacles réglementaires aux échanges, mais une harmonisation excessive peut se révéler aussi inefficace qu'une harmonisation insuffisante.
28. L'élaboration et l'application de réglementations supposent souvent l'intervention de plusieurs niveaux de l'administration. En pareil cas, les autorités réglementaires devraient se poser la question suivante : quel est le meilleur moyen d'assurer les consultations et la coordination voulues entre les différents niveaux de l'administration ? La solution des problèmes, qu'ils soient de nature réglementaire ou pas, nécessitera fréquemment la collaboration de différents niveaux de l'administration, coopération qui, à son tour, peut nécessiter l'élaboration de nouvelles formes de relations et de partenariats. Pour que la mise en oeuvre des réglementations soit couronnée de succès, les autorités réglementaires devraient s'assurer qu'elles disposent de toutes les capacités administratives requises pour s'acquitter des tâches et obligations que cela suppose, et entreprendre les consultations et les programmes de formation nécessaires à cette mise en oeuvre.
Question n°6 : les avantages de la réglementation en justifient-ils le coût ?
29. Une évaluation claire des coûts et des avantages globaux qui peuvent en découler en pratique pour les parties intéressées -- notamment pour les entreprises, les citoyens et les administrations -- représente une information cruciale pour les décideurs. Ces estimations sont nécessaires à divers égards. Elles permettent de juger si une réglementation est raisonnable et commode pour ceux qui devront s'y conformer ; de concevoir une approche minimisant les coûts et maximisant les avantages ; d'évaluer l'efficacité avec laquelle cette réglementation a résolu le problème. Leur objectif est de permettre aux décideurs et aux responsables politiques de poser les bonnes questions et de déterminer en connaissance de cause si, au total, une réglementation est positive. Il n'en reste pas moins que, dans la plupart des pays de l'OCDE, les autorités réglementaires n'évaluent ni les coûts économiques des nouvelles réglementations ni l'importance ou la valeur des avantages attendus.
30. Les autorités réglementaires devraient procéder à une estimation systématique des coûts et avantages escomptés de chaque réglementation proposée et des options envisageables, et elles devraient communiquer sous une forme accessible ces estimations aux responsables administratifs et politiques. Ces estimations devraient comprendre tous les coûts économiques qu'impose aux entreprises, aux particuliers et aux autres niveaux de l'administration le respect de la réglementation, y compris les coûts liés aussi bien directement à celle-ci qu'aux formalités administratives. Ces estimations devraient également inclure les coûts administratifs ou budgétaires de la réglementation et des autres formules envisageables, notamment les coûts de mise en oeuvre, bien que ceux-ci soient probablement inférieurs à ceux qui sont supportés directement par le secteur privé. Un processus de contrôle de la qualité, exercé par exemple par des vérificateurs indépendants, est nécessaire pour faire en sorte que l'analyse soit cohérente et fiable.
31. Les gouvernements devraient adopter une attitude pragmatique et réaliste à l'égard de cette question. Les ressources consacrées à l'estimation des coûts et avantages devraient augmenter en fonction de l'impact prévisible de la réglementation. Diverses techniques peuvent être utilisées à cette fin. Pour les réglementations moins importantes, on peut établir une estimation approximative des coûts en consultant les catégories visées par la réglementation. Des évaluations qualitatives peuvent constituer un bon point de départ lorsque les capacités d'analyse sont faibles, que la collecte des informations est coûteuse ou que l'on n'est guère d'accord sur la façon d'évaluer les avantages. Les réglementations aux effets plus marqués pourraient justifier, en plus de consultations, des formes plus précises d'analyses des coûts-avantages ou divers types d'analyses concernant les effets sur la concurrence, la compétitivité internationale ou l'innovation technologique. Les règles destinées à réduire les risques en matière de santé et de sécurité peuvent nécessiter le recours à des techniques d'évaluation des risques. Les estimations des réglementations importantes devraient inclure les coûts et avantages des principaux éléments de la réglementation afin d'identifier ceux qui sont justifiés et ceux qui ne le sont pas. Toutefois, dans tous les cas, il conviendrait de s'assurer que les coûts de l'intervention gouvernementale sont justifiés par ses avantages avant de prendre une décision.
32. Les gouvernements devraient également s'efforcer d'améliorer, au niveau central, la capacité d'évaluer l'ensemble des charges qu'impose l'ensemble des réglementations. Les coûts peuvent sembler raisonnables lorsqu'on examine une centaine de réglementations séparément, mais ils peuvent apparaître excessifs lorsqu'on les considére globalement. Les gouvernements devraient prendre des mesures pour développer des indicateurs de coût globaux en matière de réglementation afin de pouvoir suivre plus facilement l'accroissement des coûts dans ce domaine, et d'identifier les secteurs dans lesquels les réglementations imposent une charge excessive.
Question n°7 : la répartition des effets au sein de la société est-elle transparente ?
33. Dans la mesure où l'intervention gouvernementale a un effet sur la redistribution des revenus et le principe d'équité, les responsables de la réglementation devraient veiller à ce que la répartition des coûts et des avantages entre les différents groupes concernés soit transparente. Souvent, les groupes qui supportent les coûts de la réglementation ne sont pas ceux qui bénéficient de ses avantages. Par exemple, les réglementations dans le domaine du travail peuvent procurer des avantages aux travailleurs ayant un emploi mais accroître les difficultés qu'ont les chômeurs à trouver un travail. Des effets disproportionnés peuvent également s'exercer sur certains groupes, tels que les petites et moyennes entreprises, ou sur certaines régions. Ces effets ne signifient pas nécessairement que l'action envisagée n'est pas conforme à l'intérêt général, mais que les responsables devraient examiner explicitement la question pour déterminer, par exemple, s'il y a lieu de compenser les groupes désavantagés.
Question n°8 : la réglementation est-elle claire, cohérente, compréhensible et accessible aux usagers ?
34. Les autorités réglementaires devraient s'assurer que les règlementations seront comprises des usagers potentiels et prendre à cette fin les dispositions nécessaires pour clarifier autant que possible le texte et la structure des réglementations. Non seulement cette phase du processus de décision permet d'améliorer le texte des réglementations, mais elle peut aussi révéler des ambiguïtés et des incohérences insoupçonnées. Un langage clair et précis réduit également les coûts liés à la prise de connaissance des règlements, minimise les différends durant la période d'application et favorise l'observation de ces règlements. Les autorités réglementaires doivent également s'assurer que la forme et la formulation des réglementations sont compatibles avec celles des autres réglementations, que les textes suivent un ordre logique et que les définitions sont satisfaisantes. L'utilisation d'un jargon technique doit être évitée le plus possible et les réglementations regroupées par rubrique devraient être facilement accessibles. Enfin, il conviendrait d'envisager une stratégie pour diffuser la réglementation auprès des groupes d'usagers concernés.
Question n°9 : toutes les parties intéressées ont-elles eu la possibilité de faire connaître leurs vues ?
35. L'ouverture et la transparence devraient présider à l'élaboration des réglementations et des procédures appropriées devraient être mises en place pour permettre aux parties intéressées (entreprises et syndicats, autres groupes d'intérêt importants comme les organisations de consommateurs ou de défense de l'environnement ou autres niveaux d'administration) d'y être associées de façon efficace et en temps opportun. Afin de bénéficier des avantages que procure une consultation du public, les administrations devraient mettre à la disposition du public toutes les informations possibles, notamment les projets de texte, les explications justifiant la nécessité de l'action gouvernementale, et les évaluations des coûts et avantages. Une telle transparence est particulièrement importante lorsque les réglementations ont des effets sur les échanges internationaux, les traités internationaux ou sur les accords de coopération.
36. On a constaté que la consultation et la participation du public aux prises de décision en matière de réglementation contribuent à améliorer la qualité des réglementations. Cela permet en effet, (i) de prendre en compte les compétences et les points de vue des parties directement concernées et les solutions de rechange qu'elles suggèrent ; (ii) d'aider les autorités réglementaires à concilier des intérêts opposés ; (iii) d'identifier les effets imprévus et les problèmes pratiques ; (iv) d'avoir un moyen de vérification qualitative de l'estimation des coûts-avantages établie par l'administration ; (v) d'identifier les interactions entre les réglementations adoptées par différents secteurs de l'administration. Les processus de consultation peuvent aussi accroître le respect volontaire des règlements, rendant ainsi moins nécessaires le recours à des mesures coercitives et l'application de sanctions.
37. La consultation peut représenter un moyen efficace par rapport à son coût de satisfaire aux autres principes énoncés dans cette liste de critères de référence, notamment l'identification du problème, l'évaluation de la nécessité de l'action gouvernementale et la détermination de la meilleure façon d'intervenir.
Question n°10 : comment le respect de la réglementation sera-t-il assuré ?
38. Même après avoir fait l'objet du processus le plus rigoureux de prise de décision au sein de l'administration, la réglementation doit encore franchir le cap le plus difficile : être acceptée par le public. Or, l'application de la réglementation -- qui suppose des actions de sensibilisation, d'assistance, de persuasion, de promotion, des incitations économiques, des actions de supervision, des mesures coercitives et des sanctions -- constitue souvent le maillon faible du processus de réglementation dans les pays de l'OCDE, lesquels n'ont que trop souvent tendance à recourir à la menace inefficace de sanctions, et ne font pas suffisamment appel à d'autres types d'incitation[4] .
39. Après avoir évalué les incitations et les institutions par le biais desquelles les réglementations prendront effet, les autorités réglementaires devraient concevoir des stratégies d'application multiformes qui leur soient adaptées. La communication d'informations signalant l'existence de problèmes aux consommateurs peut être plus efficace que des amendes ou des avertissements. La coopération avec les entreprises peut donner de meilleurs résultats que l'affrontement. Des tiers tels que les collectivités, les syndicats ou même les entreprises concurrentes peuvent être chargés de veiller à la bonne application des réglementations.
40. Il faudrait s'intéresser à l'application à toutes les phases de la prise de décision, et pas seulement à la fin du processus. Une cause fréquente de non-respect est par exemple la compréhension insuffisante de la loi par les groupes intéressés, ce qui peut tenir à la complexité excessive des réglementations ou au fait qu'elles sont mal rédigées, ou encore à des interprétations divergentes de la part des autorités chargées de les faire respecter. De plus, les considérations liées à l'application influeront fortement sur les décisions relatives à d'autres formes d'action possibles. Une évaluation réaliste des taux de respect prévus, fondée sur les stratégies existantes en matière de respect et de contrôle de l'application des réglementations, peut laisser à penser qu'un instrument est plus attrayant qu'un autre apparemment plus efficace en théorie, mais qu'il est probablement plus difficile à utiliser.
41. Pour être plus efficaces, les programmes de mise en oeuvre devront tenir compte de la spécificité des groupes soumis à la réglementation, des nouvelles informations et de l'évolution de la situation. Des efforts continus pour évaluer et améliorer les stratégies d'application aideront à détecter les problèmes à un stade précoce, et à ajuster les stratégies de mise en oeuvre ou les réglementations elles-mêmes, afin d'en améliorer l'efficacité.
Organe concerné :Comité de la gestion publique désormais appelé Comité de la gouvernance publique[1] Cette note jointe ne fait pas partie de la Recommandation, mais lors de son approbation le Conseil a pris note du fait que le Comité de la gestion publique est convenu que la note jointe à la liste des critères de référence de l’OCDE pour la prise de décision en matière de réglementation [Annexe 2 au C(95)21] est de nature à faciliter l’application de la Recommandation par les pays Membres.[2] Bien qu'il n'existe pas au niveau international de définition unique de la réglementation, le présent document utilise ce terme au sens large. La réglementation ainsi comprise inclut l'éventail complet des instruments juridiques, au moyen desquels les institutions publiques, à tous les niveaux, imposent des obligations ou des contraintes au secteur privé. Peuvent donc être considérées comme "réglementation" : les constitutions, les lois parlementaires, les règlements d'application, les décrets, ordonnances, normes, licences, plans, codes et même certains types d'instructions administratives.[3] L'analyse des principes et des listes de critères de référence en matière de réglementation en usage dans les pays membres est présentée dans le document intitulé "Mise au point et utilisation des listes des critères à prendre en compte pour l'élaboration des réglementations dans les pays membres de l'OCDE" (1993), Document hors série 4, Collection "Gestion et réforme de la réglementation", [OCDE/GD(93)181]. On trouvera, également, dans ce document les textes des 15 principes et des critères de référence utilisés dans les pays membres.[4] L'étude intitulée : "L'amélioration du respect de la réglementation : Stratégies et applications pratiques dans les pays membres de l'OCDE" (1993), Document hors série 3, Collection "Gestion et réforme de la réglementation" [OCDE/GD(93)63], passe en revue les cas courants de non-respect des réglementations.
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