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Droits de l’homme et Etat de droit
Strasbourg, 14 novembre 2006
CCJE (2006) 2 REV
Conseil consultatif de juges européens (CCJE)
Questionnaire pour l’avis du CCJE en 2007 relatif aux conseils supérieurs de la magistrature
En vue de la préparation de l’Avis du CCJE pour 2007, les membres du CCJE sont invités à répondre au présent questionnaire et à envoyer leurs réponses à : firstname.lastname@example.org pour le 15 janvier 2007. QUESTIONNAIRE POUR L’AVIS DE 2007 RELATIF AUX CONSEILS SUPÉRIEURS DE LA MAGISTRATURE
En 2007, le CCJE sera chargé d’enquêter sur les rôles institutionnels des conseils supérieurs de la magistrature ou autres organes équivalents qui ont été créés ou sont en cours de création – parfois au niveau constitutionnel – dans plusieurs pays européens, avec pour mission de protéger l’indépendance du pouvoir judiciaire, de prendre des mesures concernant l’administration des tribunaux et la carrière des juges, ainsi que d’assurer d’une manière générale l’application harmonieuse du principe de séparation des pouvoirs, qui est une pierre angulaire des États démocratiques modernes fondés sur la primauté du droit. 1
La composition et les fonctions de ces organes varient d’un pays à l’autre2, de même que leurs relations avec le gouvernement (en particulier le ministère de la Justice), mais le concept est partout essentiellement le même.
Les délégations qui vont répondre et qui appartiennent à un Etat dont le cadre institutionnel ne prévoit pas de conseil supérieur de la magistrature en tant que tel ne doivent pas hésiter à mentionner dans leur réponse l’organe ou les organes qui remplissent des fonctions analogues, au sein ou à l’extérieur du système judiciaire, afin que le CCJE puisse se faire l’idée la plus claire possible de la situation régnant dans ces pays. Il y a, en outre, en fin de document, une partie spécifique réservée aux Etats qui n’ont pas de conseil supérieur de ma magistrature.
Aux fins du présent questionnaire, et à ce stade de la discussion, on a retenu l’expression « conseil supérieur de la magistrature ou autre organe équivalent » (en anglais : « Council for the Judiciary or other analogous body »). Le travail du CCJE sur l’Avis relatif à cette question fournira l’occasion de justifier un tel choix. Dans les questions ci-dessous, on emploiera indifféremment les expressions « conseil supérieur de la magistrature » ou « conseil » ; si ce n’est pas l’expression employée dans votre Etat, veuillez l’indiquer, mais répondre quand même autant que possible aux questions.
Partie I – Contexte général concernant le système judiciaire
1. Existe-t-il des interférences possibles du pouvoir législatif à l’égard des juges ? Si oui, veuillez préciser.
2. Le pouvoir législatif ou le Parlement peut-il ordonner des enquêtes ou mettre en place des commissions :
§ de manière générale concernant les juges ? Si oui, veuillez préciser.§ concernant l’activité judiciaire ?§ concernant des faits déjà soumis à un tribunal ?§ concernant des actes de procédures (ex. écoutes téléphoniques, garde à vue)
3. Existe-t-il des interférences possibles du pouvoir exécutif à l’égard des juges ?
4. Si oui, est-il possible au pouvoir exécutif d’interférer :
§ dans la sélection, la formation, la carrière ou les procédures disciplinaires des juges ? (si oui, veuillez préciser quelle autorité exécutive)§ dans la désignation des présidents des tribunaux ? (si oui, veuillez préciser quelle autorité exécutive)§ dans la gestion administrative des tribunaux ? (si oui, veuillez préciser quelle autorité exécutive)
5. Le personnel du tribunal travaille-t-il sous l’autorité :
§ d’un juge ?§ du Président du tribunal ?§ du ministère de la justice ?
6. Un Président de tribunal est-il compétent :
§ en matière d’évaluation du travail des juges de son tribunal ?§ concernant la distribution des tâches entre les juges ?§ en matière disciplinaire à l’égard des juges ?§ concernant la progression de carrière des juges ?§ autre ? Si oui, veuillez préciser.
Partie II – Généralités concernant les conseils supérieurs de la magistrature
7. Existe-t-il un conseil supérieur de la magistrature dans votre système judiciaire ?
8. Quel est le titre exact ou la dénomination exacte de cet organe (dans le cas où un tel organe n’existe pas, quel est le service ou la structure – par exemple le Ministère de la Justice – responsable des tâches attribuées en principe à cet organe) ?
9. Quel est la base juridique du Conseil supérieur de la magistrature ?
§ la Constitution ?§ la législation ?§ autre ? Si oui, veuillez préciser.
10. Veuillez en fournir un bref historique (quand ce conseil a-t-il été créé, pour quels motifs ? etc.) (dans le cas où un tel organe n’existe pas, veuillez préciser les raisons pour lesquelles il n’existe pas ainsi que les raisons pour lesquelles les tâches ont été confiées à telle ou telle autre instance – Ministère de la justice par ex.))
Partie III – Composition
11. Quelle est la composition du Conseil supérieur de la magistrature :
§ nombre de membres ?§ qualification des membres ?§ les juges qui en sont membres ont-ils besoin de qualifications spéciales ou d’une expérience particulière ?§ peut-on être membre du Conseil si l’on n’est pas magistrat ? Veuillez préciser (nombre de membres extérieurs, qualifications, fonctions spécifiques)
12. Veuillez décrire la procédure de désignation :
§ qui désigne les membres du Conseil ? (juges ou autres institutions ou autorités, veuillez préciser)§ quel est le système de désignation utilisé ? (Vote, candidatures individuelles, désignation, etc.)
13. Comment est nommé le Président et/ou le Vice Président du Conseil ?
14. Quelle est la durée du mandat d’un membre du Conseil ?
15. Un membre peut-il être démis de ses fonctions contre sa volonté ? Si oui, dans quelles circonstances ?
Partie IV – Ressources 16. Quelles ressources financières sont allouées au Conseil ?
17. Le Conseil dispose-t-il de son propre personnel ?
18. Sinon, le personnel appartient-il :
§ au ministère de la Justice ?§ à la Cour suprême ?§ à une autre institution ? Veuillez préciser
19. Quels sont les effectifs du personnel ?
20. Quelles sont les qualifications du personnel ?
21. Le personnel doit-il être composé – même en partie seulement – de juges ?
22. Quelles sont les tâches du personnel du Conseil ?
§ préparer de la documentation pour les membres du Conseil ?§ leur fournir une analyse et une évaluation de la pratique des tribunaux ?§ autre ? Si oui, veuillez préciser.
Partie V – Tâches 23. Veuillez décrire les différentes tâches du Conseil supérieur de la magistrature (dans le cas où un tel organe n’existe pas, veuillez préciser quelles sont les instances responsables pour les tâches énumérées ci-dessous – voir également partie VIII de ce questionnaire):
§ en matière de politique du personnel ? (désignation et promotion des juges, désignation des présidents ou des directeurs administratifs des tribunaux, affectation des juges et fixation de leur nombre, fixation du nombre et du siège des tribunaux, mutation des juges, etc.).
§ en matière de formation initiale et/ou continue des juges et/ou du personnel des tribunaux3 ?
§ en matière d’activité des tribunaux en général ? (évaluation de la qualité de l’activité des tribunaux4, mise en place d’une politique, de normes et d’objectifs concernant l’activité, instauration de pénalités pour mauvais usages de crédits) ?
§ concernant les tâches individuelles du juge ? (évaluation de son travail, fixation de critères d’évaluation concernant la qualité et la quantité de jugements rendus5) ?
§ en matière de procédure disciplinaire à l’encontre des juges ? (le Conseil a-t-il un pouvoir d’initiative ou de sanction, existe-t-il une possibilité d’appel ou un autre recours contre les sanctions, lorsque le Conseil exerce un pouvoir disciplinaire, respecte-t-il les dispositions de l’article 6 de la CEDH ?)
§ en matière de budget de la justice ? (le Conseil prend-il part aux négociations budgétaires avec le gouvernement ou le Parlement, le Conseil a-t-il compétence pour répartir les ressources financières allouées aux tribunaux, pour superviser l’utilisation des crédits affectées à chaque tribunal ?)
§ en d’autres domaines non mentionnés ci-dessus ? (par exemple, participation au processus législatif , rapports au gouvernement/Parlement sur les problèmes de fond qui se posent dans le système judiciaire ?) Veuillez préciser.
24. Le Conseil a-t-il des pouvoirs d’enquête ? Si oui, veuillez préciser.
25. Comment les membres du Conseil sont-ils informés du fonctionnement concret des tribunaux ? (d’où reçoivent-ils l’information, l’information fait-elle l’objet d’une analyse). Veuillez décrire.
26. Quels sont les types de normes que le Conseil peut émettre :
§ avis sur le fonctionnement des systèmes judiciaires ?§ recommandations ?§ instructions aux tribunaux ?§ décisions ?
27. Les fonctions et responsabilités du Conseil sont-elles décrites dans la loi ou d’autres textes ? Veuillez préciser.
28. Si oui, la législation formule-t-elle ces tâches de façon générale, voire déclarative, ou plutôt concrète et spécifique ?
29. Votre pays a-t-il un code de déontologie des juges, et l’une des tâches du Conseil est-elle d’en garantir le respect ?
30. Le Conseil s’occupe-t-il des relations extérieures des tribunaux ?
§ dispose-t-il d’un service des relations publiques ?§ comment assure-t-il la transparence de son fonctionnement et de son organisation ?
31. Les décisions du Conseil sont-elles publiées et accessibles à tous ?
Partie VI– Évaluation de l’auto-gouvernance et de l’indépendance de la magistrature
32. Dans quelle mesure le travail du Conseil est-il influencé par :
§ le pouvoir exécutif ?§ le pouvoir législatif ?
33. Le Conseil est-il indépendant des autres institutions de États, de sorte qu’il n’est pas susceptible de contrôle de leur part ?
34. Quelle est la répartition des responsabilités et des pouvoirs entre le Conseil supérieur de la magistrature et le ministère de la Justice ?
35. Quelle est la répartition des responsabilités et des pouvoirs entre le Conseil supérieur de la magistrature, la Cour Suprême et les présidents des tribunaux ?
36. La Cour suprême est-elle ou les hautes instances judiciaires sont-elles également sujette(s) à l’exercice des pouvoirs du Conseil supérieur de la magistrature, ou bien des règles spéciales s’appliquent-elles à cet égard ?
37. Qui fixe les objectifs prioritaires de l’action du Conseil ?
38. Est-il possible à un tribunal ou à un magistrat de faire appel des décisions du Conseil ? Comment ?
39. De quels instruments ou pratiques se sert le Conseil :
§ pour maintenir l’indépendance des juges ?§ pour protéger les juges des ingérences indues et/ou des attaques venant du grand public, des médias et des autres pouvoirs de l’État ?§ pour intervenir en cas d’attaques contre ses propres intérêts6 ?§ pour améliorer les méthodes de travail des juges ?
Partie VII – Tendances futures concernant les conseils supérieurs de la magistrature
40. Y a-t-il des problèmes particuliers quant à la gestion administrative des tribunaux par rapport au rôle du Conseil ? Si oui, veuillez préciser.
41. Des réformes sont-elles à l’étude ou envisagées pour le proche avenir s’agissant du Conseil ? Si oui, veuillez préciser.
42. Existe-t-il des liens entre le Conseil supérieur de la magistrature et les organisations ou associations professionnelles de magistrats ?
43. Si votre pays est membre du Réseau européen de Conseils de la Justice (RECJ), quelle en est concrètement la valeur ajoutée :
§ pour les actions nationales de votre Conseil ?§ pour la coopération internationale.
44. Le Conseil supérieur de la magistrature offre-t-il des caractéristiques pouvant présenter un intérêt particulier pour d’autres organes équivalents ? Si oui, veuillez préciser.
Partie VIII – Pays qui ne disposent pas d’un conseil supérieur de la magistrature
45. Existe-t-il des mécanismes permettant d’assurer le respect du principe de la séparation des pouvoirs, concernant le judiciaire ?
46. Comment et par qui les juges sont-ils désignés et comment est assurée leur promotion ?
47. Une autorité indépendante7 du gouvernement ou de l’administration prend-elle part au processus de désignation et de promotion :
§ si oui, comment est composée cette autorité ? un certain quota de juges est-il fixé ?§ comment sont sélectionnés les membres qui la composent ?§ quelles sont les tâches exactes concernant la désignation et la promotion des juges ?
48. Comment le financement des l’activité des tribunaux est-il assuré ? Les juges ont-ils leur mot à dire dans les décisions concernant le budget ou la gestion du budget ?
49. La création d’un conseil supérieur de la magistrature est-elle envisagée ? Si oui, quelles seront ses compétences ?
1 La réorganisation des tribunaux et l’introduction des techniques modernes de management, ainsi que l’équilibre à garantir quant à l’indépendance des juges, ont été examinés par le CCJE dans certains de ses avis précédents (voir les références de ces avis ci-dessous dans des notes en bas de page – Pour la liste et les titres exacts des avis du CCJE, veuillez consulter le site Internet www.coe.int/ccje). 2 En Europe, les conseils supérieurs de la magistrature ou autres organes équivalents peuvent se répartir sommairement entre un modèle septentrional et un modèle méridional. Dans le modèle septentrional (par exemple en Suède, au Danemark et en Norvège), ce qui domine, c’est l’organisation administrative des tribunaux ; l’organe considéré – qui entretient des relations très étroites avec son ministère de la Justice – y possède aussi de larges pouvoirs concernant la fixation des budgets et la gestion des tribunaux. Dans le modèle méridional (par exemple en Italie, en France, en Espagne, au Portugal, en Grèce et en Belgique), les organes en question – qui sont séparés de leurs ministères de la Justice respectifs – s’occupent principalement du recrutement, de la formation, de l’évaluation, de la mutation et de la promotion des juges, ainsi que de la discipline imposée à ceux-ci. On peut identifier également un modèle russe, dans lequel les hautes instances judiciaires nationales sont investies en outre du pouvoir d’administrer les tribunaux qui dépendent d’elles. Quant aux pays d’Europe centrale et orientale, la Lituanie et la Hongrie suivent à peu près le modèle septentrional, tandis que la Roumanie, la Bulgarie et la Pologne se rapprochent davantage du modèle méridional. Enfin, les pays de common law ont des commissions judiciaires spécifiques accomplissant des tâches comparables à celles des conseils supérieurs de la magistrature.3 Veuillez tenir compte des considérations suivantes, qui figurent dans l’Avis n° 4 du CCJE : - Paragraphe 17 : « Il importe cependant, pour clarifier les attributions de chacun, de ne pas confier directement à la même autorité la charge de la formation et de la discipline des magistrats. Dans cette perspective, le CCJE recommande que, sous la responsabilité générale du pouvoir judiciaire ou d’un autre organe indépendant, la formation soit assurée par un établissement particulier bénéficiant d’un statut d’autonomie et doté de son propre budget, lui permettant de définir lui-même, en concertation avec les juges, les programmes de formation et d’en assurer la mise en œuvre. » ; - Paragraphe 18 : « Les personnes chargées de la formation des juges ne devraient pas être, en outre, directement responsables de leur nomination ni de leur promotion. Si l’organe (par exemple un conseil supérieur de la magistrature) mentionné dans l’Avis n° 1 du CCJE aux paragraphes 73 (3), 37 et 45 est compétent pour la formation et la nomination ou la promotion, une séparation claire devrait exister entre les sections de cet organe qui sont responsables de ces tâches. »4 Veuillez tenir compte des considérations suivantes, qui figurent l’Avis n° 6 du CCJE : - Paragraphe 34 : « Le CCJE souligne fermement, tout d’abord, que l’évaluation de la « qualité » de la justice (c’est-à-dire le travail fourni par le système judiciaire dans son ensemble ou par chaque tribunal ou groupe local de tribunaux) ne devrait pas être confondue avec l’appréciation des capacités professionnelles de tel ou tel juge. L’appréciation professionnelle des juges, notamment celle qui est censée aboutir à des décisions importantes pour leur statut ou leur carrière, est une tâche qui a d’autres objets et doit être accomplie en fonction de critères objectifs, avec toutes les garanties d’indépendance judiciaire voulues. » - Paragraphe 47 : « Le CCJE estime, d’une part qu’il est dans l’intérêt de la justice que la collecte et le suivi des données se fassent de façon régulière, d’autre part que des procédures appropriées autorisent une adaptation rapide de l’organisation des tribunaux à l’évolution de leur volume de travail.. Pour concilier la satisfaction de cet impératif avec les garanties d’indépendance de la magistrature (à savoir le principe d’inamovibilité des juges et l’interdiction de dessaisir un juge d’une affaire), il semble opportun au CCJE que l’organisme indépendant ( ) soit l’autorité compétente pour la collecte et le suivi des données ; et si un autre organisme a compétence pour accomplir ces tâches, l’Etat devrait veiller à ce que celles-ci restent dans le domaine public afin de préserver les intérêts politiques pertinents liés au traitement des données à caractère judiciaire. L’organisme indépendant devrait néanmoins être habilité à prendre les mesures nécessaires pour adapter l’organisation des tribunaux à l’évolution de leur volume de travail. »5 Veuillez tenir compte des considérations suivantes, qui figurent l’Avis n° 1 du CCJE :
- Paragraphe 45 : « Même dans les systèmes juridiques où la pratique est satisfaisante en raison de la force des traditions et d'une auto-discipline informelle, d’ordinaire sous l'influence des médias libres, on prend de plus en plus conscience, qu'il serait nécessaire de mettre en place des garde-fous objectifs et formels. Dans d'autres Etats, notamment les ex-pays communistes, il y a urgence en la matière. Le CCJE estime que la Charte européenne – pour autant qu'elle préconise l'intervention (au sens suffisamment large pour couvrir une opinion, recommandation ou proposition, ainsi qu’une décision effective) d'une instance indépendante composée dans une grande mesure de représentants des juges choisis démocratiquement par d'autres juges – va dans la bonne direction, que le CCJE souhaite recommander. Ceci est particulièrement important pour les pays qui n'ont pas de système éprouvé aux bases démocratiques solides. »
- et dans l’Avis n° 6, paragraphe 34 (voir note n°4 ci-dessus).6 Veuillez tenir compte des considérations suivantes, qui figurent Avis n° 7 du CCJE : - Paragraphe 55 : « Lorsqu’un juge ou un tribunal est contesté ou attaqué par les médias (ou par des acteurs politiques ou autres de la société, par l’intermédiaire des médias) pour des raisons ayant trait à l’administration de la justice, le CCJE considère que le devoir de réserve des juges impliqués devrait leur interdire de réagir en utilisant les mêmes canaux. Le CCJE, gardant en mémoire le fait que les tribunaux devraient pouvoir rectifier les informations erronées diffusées par la presse, estime qu’il serait souhaitable que les pouvoirs judiciaires nationaux s’adjoignent les services de personnes ou d’un organe (par exemple le Conseil supérieur de la magistrature ou les associations de juges) qui soi(en)t prêt(s) à réagir de manière rapide et efficace à de telles contestations ou attaques, si nécessaire. »7 Un exemple est le Comité de Sélection des Juges existant dans de nombreux Land allemands (composé essentiellement de membres du parlement et de juges) qui peut ne pas suivre la suggestion du Ministère de la justice concernant la désignation ou la promotion d’un candidat (droit de veto). Un autre exemple : les Conseils allemands pour les désignations judiciaires composés du président du tribunal et de juges élus par leurs pairs, et qui délivrent un avis écrit (non contraignant) sur l’aptitude personnelle et professionnelle du candidat (tel que prévu par la loi du land concernant la désignation et la promotion).
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