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José Manuel Durão Barroso Président de la Commission européenne Un an après le traité de Lisbonne: un test de résistance réussi Conférence BEPA – Implementing the Lisbon Treaty Bruxelles, 9 février 2011
SPEECH/11/87
SPEECH/11/87José Manuel Durão BarrosoPrésident de la Commission européenneUn an après le traité de Lisbonne: un test de résistance réussiConférence BEPA – Implementing the Lisbon TreatyBruxelles, 9 février 2011Mon cher Jean-Claude,Mesdames et Messieurs,Chers amis,Je suis ravi d'être avec vous ici aujourd'hui, jour du premier anniversaire de ce Collège et de voir autant de visages familiers pour débattre ensemble de la mise en œuvre du traité de Lisbonne qui nous a tenus fort occupés dès sa première année d'existence.Permettez moi d'introduire le débat avec quelques remarques qui sont très sincères et qui sont des remarques que je fais après une année d'expérience avec le nouveau traité en place et après quelques années comme Président de la Commission, et aussi en connaissant tous les défis de ce changement. C'était une période exceptionnelle non seulement parce que c'était l'entrée en vigueur du nouveau système institutionnel, mais aussi parce que cela a coïncidé avec la plus grande crise économique et financière depuis l'intégration européenne. Donc, nous avons dû traverser quelques zones de turbulences qui ont mis dès le premier jour le nouveau traité face à des défis sans précédent.C'est encore une trop courte période pour pouvoir tirer des conclusions définitives. Il nous faudra certainement plusieurs années afin de pouvoir prendre toute la mesure du système créé par les nouvelles dispositions du traité de Lisbonne - et je suis sûr que vos discussions d'aujourd'hui et de demain contribueront à apporter des éclairages très intéressants sur les évolutions voire les dénouements possibles. C'est ma première proposition. C'est encore "work in progress". Il y a des choses qui ne sont pas encore clarifiées. Votre conférence peut nous aider à les clarifier.Mais avant de regarder vers l'avenir, j'aimerais tout d'abord rappeler brièvement l'origine du traité de Lisbonne, sa raison d'être, ce qui est toujours utile pour mieux comprendre le présent et mieux nous préparer aux défis à venir.Dans une Union élargie, le cadre juridique antérieur n'était plus suffisant pour permettre de maintenir, voire d'approfondir le projet européen.Il nous fallait donc répondre à trois grands défis: préserver l'efficacité du processus de prise de décision, accroître la légitimité du projet européen, et améliorer la cohérence de l'action d'une Union élargie.Ces trois mots-clefs: efficacité, légitimité et cohérence sont d'ailleurs évoqués dans le très court Préambule du traité de Lisbonne.S'agissant de l'efficacité, le Traité apporte plusieurs innovations, dont l'extension du vote à la majorité qualifiée est de loin la plus importante.Cette réforme a dû aller de pair avec un renforcement de la légitimité démocratique. C'est pour cela que le traité de Lisbonne renforce significativement le rôle du Parlement européen comme jamais aucune autre réforme institutionnelle ne l'avait fait auparavant.La légitimité passe aussi par les droits des citoyens et par leur protection – "taking rights seriously" comme le dirait Ronald Dworkin.Nous avons désormais une Charte des droits fondamentaux contraignante, et nous allons adhérer à la Convention européenne des droits de l'homme. La Cour de justice se voit considérablement renforcée; le traité élimine les graves lacunes de protection juridictionnelle qui existaient auparavant notamment en matière de justice et affaires intérieures.Enfin, le traité vise à plus de cohérence, interne et externe. La structure des trois piliers est abolie, avec un espace de justice, de liberté, et de sécurité entièrement communautarisé. Tout se retrouve dans un même cadre du droit de l'Union – y compris la Politique étrangère et de sécurité commune (PESC).Le Conseil européen voit son rôle reconnu et son fonctionnement codifié. Son Président permanent contribue à insuffler plus de continuité et de cohérence dans les travaux du Conseil européen.Le traité de Lisbonne nous donne aussi d'excellents instruments pour améliorer la cohérence de notre action sur la scène internationale. Il dote l'Union d'une personnalité juridique unique, englobant tant la Politique étrangère et de sécurité commune que les politiques traditionnelles communautaires.La double fonction du Haut Représentant de l'Union pour les affaires étrangères et du Vice-président de la Commission est l'incarnation même de la cohérence voulue par le traité de Lisbonne.Voilà donc quelques traits essentiels d'un ensemble très ambitieux de réformes qui, sans rupture avec le passé, ont symbolisé une continuité et créé les conditions pour un approfondissement du projet européen. Je crois qu'il faut le rappeler; le traité de Lisbonne était fait, entre autres raisons, pour avoir plus de cohérence, pas moins de cohérence, plus de légitimité, pas moins de légitimité, plus d'efficacité, pas moins d'efficacité. Donc, lorsque maintenant nous prenons des décisions, je crois que nous devons garder cela à l'esprit pour renforcer le projet européen, pour approfondir le projet européen. Le traité n'a jamais été présenté et nous ne l'avons jamais défendu devant nos opinions publiques, devant nos parlements en disant que c'était pour faire moins, au contraire, c'est pour faire plus ensemble. Il est bon de le rappeler. Donc ce sont effectivement des réformes importantes, réformes qui auraient été inimaginables sans la méthode dynamique de la Convention de 2002 - 2003 qui a permis de forger un consensus. C'est pourquoi j'aimerais très sincèrement rendre hommage aux éminents "Conventionnels" qui sont aujourd'hui parmi nous, j'en vois quelques-uns comme Alain Lamassoure, Antonio Vitorino, et aux acteurs de la Conférence intergouvernementale de 2007, par exemple Jean-Claude Piris, qui par leur contribution ont permis de construire le traité de Lisbonne à partir du traité Constitutionnel en préservant l'essentiel. En tout cas c'est mon analyse. Le traité de Lisbonne conserve l'essentiel du traité constitutionnel. Alors un an après, quelle évaluation pouvons-nous faire de la mise en œuvre du traité de Lisbonne? Il est probablement trop tôt pour répondre de manière exhaustive à cette question. C'est un travail qui est encore en cours.Toutefois, en l'espace d'une année nous avons réussi à mettre en place la plupart des innovations du traité qui devaient être mises en œuvre à court terme.Partout où le traité de Lisbonne a introduit la codécision entre le Conseil et le Parlement européen – que ce soit en matière de justice et affaires intérieures ou bien en matière d'agriculture – les deux institutions ont coopéré avec efficacité. Et pourtant rappelons-nous que certains avaient parlé d'un changement copernicien qui mènerait à des blocages prolongés.Preuve en est, l'accord du législateur sur le règlement organisant l'initiative citoyenne; ou celui sur le règlement consacrant un nouveau système de comitologie qui sera signé la semaine prochaine; ou l'accord entre les trois institutions sur la nouvelle catégorie des "actes délégués" au sens de l'article 290. Je sais que ce sont des sujets qui ne sont peut-être pas très passionnants pour l'opinion publique, mais ceux qui connaissent un peu les rouages de l'Europe savent à quel point ces questions sont importantes pour que l'Europe fonctionne bien. Et la vérité c'est qu'on a réussi à obtenir des consensus dans des délais relativement brefs.En outre, la Cour de Justice commence déjà à rendre des arrêts de principe sur la Charte, dont nous allons tenir dûment compte.Et nous venons d'établir le Service d'action extérieure, outil privilégié pour renforcer la stature de l'Union européenne sur la scène internationale.Je ne vais pas aujourd'hui vous présenter un bilan complet de tous les éléments de la mise en œuvre du traité de Lisbonne au cours de cette année. Mais j'aimerais insister maintenant sur la situation spécifique dans laquelle il a été mis en œuvre, ce qui nous fournit à bien des égards, bon nombre d'enseignements et d'éléments pour une réflexion ultérieure. C'est pourquoi j'aimerais me concentrer sur les questions en rapport avec la gouvernance économique.Nous ne pouvons pas oublier que la mise en œuvre du traité de Lisbonne a coïncidé avec des situations sans précédent pour l'Union européenne et pour le monde dans son ensemble, auxquelles il a fallu faire face dans une ambiance d'urgence.A la crise économique et financière est venue s'ajouter une crise des dettes souveraines, qui a menacé la stabilité de l'Euro dans son ensemble. Cette crise inédite a exposé les institutions à des stress tests redoutables. Le traité de Lisbonne nous a aidés à y faire face. Il nous a montré, avec toute sa plasticité, la diversité des instruments dont il dispose pour garantir des réponses adéquates et efficaces répondant au besoin de solidarité et de cohérence entre Etats membres. L'Europe en est sortie renforcée.Je pense en particulier au paquet législatif que la Commission a proposé fin septembre pour renforcer le Pacte de stabilité et la gouvernance économique, notamment au sein de la zone euro. Le nouvel article 136 nous a donné la base juridique pour introduire un système de sanctions précoces, mieux assurer la consolidation budgétaire et prévenir tout déséquilibre macroéconomique susceptible de déstabiliser l'Euro.Je pense aussi au Mécanisme et au Fonds européen de stabilité financière que les institutions et les Etats membres ont dû mettre en place dans l'urgence pour sauvegarder la stabilité, voire l'unité même de la zone euro.Depuis mai dernier, les institutions et les chefs d'Etat et de gouvernement de la zone Euro ont entrepris, ensemble avec détermination les actions nécessaires pour sauvegarder la stabilité de la zone euro.Toutefois, la réponse à cette crise montre encore une certaine tension entre l'approche communautaire et l'approche intergouvernementale. En mai dernier, les Etats membres de la zone euro ont choisi de recourir à la voie intergouvernementale pour la majeure partie du mécanisme de stabilité; sur ce point, il faut le reconnaître, ils n'ont pas voulu suivre la position de la Commission. Aussi, plus récemment, des suggestions ont été faites pour le renforcement d'une stratégie vers une plus grande compétitivité – et, si la Commission se réjouit du fait qu'il existe maintenant une prédisposition à renforcer la coordination des politiques économiques et même à renforcer la gouvernance de la zone euro, ce que la Commission réclamait déjà depuis un bon bout de temps. Rappelez-vous de notre rapport sur les 10 ans de l'Euro. Il faut aussi reconnaître qu'il existe un certain flou sur la méthode pour parvenir à cette gouvernance renforcée et à cette coordination des politiques économiques. Et pourtant, pour la Commission il est clair que la meilleure garantie pour que cette démarche garde toute sa cohérence, y compris pour les Etats non membres de la zone euro, c'est précisément l'approche communautaire. C'est la meilleure assurance contre d'éventuels divisions au sein de notre Union. Nous pouvons également nous interroger dans le domaine des relations extérieures sur la mise en pratique de l'article 17 du traité de Lisbonne qui pourtant nous apporte plus de clarté. Il précise les fonctions de la Commission dans l'action extérieure de l'Union; fonctions que la Commission exerce de manière engagée et responsable mais qui demandent la même responsabilité et la même volonté de la part de tous les acteurs concernés.Il apparaît donc que certains ont défendu ou défendent une dynamique qui peut apparaître comme une critique à l'égard de l'approche communautaire, et ce en contradiction avec la dynamique enclenchée par le traité de Lisbonne. Je crois que nous sommes tous d'accord pour reconnaître que la dynamique et l'esprit même du traité de Lisbonne, c'est pour une approche plus communautaire et pas pour une approche moins communautaire. En fait cette "tentation" intergouvernementale n'est pas un phénomène nouveau. L'expérience nous a montré qu'il y a effectivement des moments où les Etats membres, soumis à différentes pressions, ne sont pas en mesure de progresser sur la voie de la méthode communautaire. Il nous suffit de penser à la mise en place de l'espace Schengen, à la construction de l'espace de justice, liberté et sécurité. Il s'agit de domaines où on a préféré commencer à agir en commun par des chemins autres que la méthode communautaire; et, in fine, l'Union européenne a avancé et obtenu des résultats.Mais dans le débat actuel sur le renforcement de la gouvernance de la zone euro, il me semble devoir souligner, dans une première analyse, que des initiatives des États membres ne peuvent faire avancer l'Europe que si elles ne remettent pas en cause l'acquis de l'Union, et n'affectent pas l'exercice de ses compétences en vertu du traité. C'est un point fondamental. Et comme Président de la Commission, il est de mon devoir d'insister sur ces conditions, d'ailleurs je l'ai fait lors du Conseil européen de vendredi dernier.De même toute initiative des États membres doit respecter les principes fondamentaux sur lesquels est bâti le projet européen. Il faut agir dans le respect du principe d'égalité de tous les Etats membres devant les traités et du principe de coopération loyale, inscrits aux paragraphes 2 et 3 de l'article 4 du traité. Comme la Cour l'a précisé dans des arrêts célèbres, la coopération loyale implique des devoirs particuliers d'action et d'abstention des Etats membres.Et enfin, l'approche choisie se doit de renforcer la solidarité et la cohésion au sein de l'Union. Ce sont-là deux objectifs fondamentaux que le traité de Lisbonne consacre expressément.Si ces conditions sont respectées, si ce test est réussi, alors nous ne pourrons que nous féliciter de la volonté de renforcer la gouvernance économique européenne. Mais, soyons clairs, la créativité dans l'établissement de nouveaux mécanismes de gouvernance a des limites et elle ne peut pas et ne doit pas mener à des dysfonctionnements de l'acquis de l'Union européenne. Elle ne peut pas et ne doit pas mener à des mécanismes concurrents et parallèles à ceux prévus par le traité de Lisbonne. On doit préserver l'intérêt général européen.Ce sont ces mêmes principes qui ont déterminé la position de la Commission dans les négociations sur la modification limitée du traité en décembre dernier.Comme tous les autres membres du Conseil européen, j'ai accepté l'intérêt d'une clarification juridique pour que les Etats membres puissent effectivement établir un mécanisme permanent de stabilité. Mais je me suis fermement opposé à la tentative de profiter de cette occasion pour réduire, pour mutiler, le champ d'application de l'article 122 § 2, clause permettant à l'Union de décider d'une assistance solidaire à un Etat en cas d'événement exceptionnel échappant à son contrôle – une disposition qui est là depuis 1958 et que certains ont voulu mettre en cause.La période actuelle est donc effectivement marquée par un vrai paradoxe avec, d'une part, des poussées pour une approche intergouvernementale qui pourrait mettre en cause certaines avancées et, d'autre part, des décisions prises pendant cette dernière année qui ont apporté plus d'actions au niveau communautaire, l'application de dispositions du Traité jusqu'à présent jamais utilisées et l'instauration de nouveaux dispositifs du droit de l'Union. C'est ce que j'appelle le paradoxe actuel où vous avez d'une part cette tentation intergouvernementale, mais d'autre part on fait des progrès, à mon avis, dans le sens de plus d'Europe et même d'une approche communautaire. Qui aurait osé imaginer, il y a 3 ans, que nous aurions aujourd'hui un système de supervision financière, reposant sur un Comité européen du risque systémique et trois nouvelles autorités, appliquant un cadre législatif en voie de renforcement radical?Qui aurait pu imaginer, il y a encore à peine un an, l'intensité de la coordination des politiques économiques que les institutions et les Etats membres viennent d'entamer avec la mise en œuvre du premier "semestre européen" où les Etats membres ont accepté les principes de la coordination ex-ante de leurs politiques budgétaires et pas seulement les politiques budgétaires?Quelle meilleure démonstration pourrions-nous donner d'une approche communautaire que celle de notre paquet législatif sur la gouvernance économique qui sera adopté d'ici le mois de juin, selon l'engagement ferme du Conseil européen?Force est de constater que la réalité, elle, est marquée par bien plus d'approche communautaire qu'il y a encore quelques années. Si vous regardez ces propositions de la Commission qui ont déjà eu l'appui politique du Conseil européen, c'est effectivement beaucoup plus de renforcement de la méthode communautaire en matière de gouvernance. D'ailleurs, je vous le dis franchement, j'avais des doutes que les Etats membres seraient préparés à les accepter.Et enfin, je suis convaincu qu'à terme nous assisterons à l'affirmation complète de cette approche, y compris dans le domaine de la gouvernance économique, suivant une trajectoire similaire à celle de la politique en matière d'affaires intérieures et de justice (auquel j'ai déjà fait allusion). Là aussi on se trouvait dans un domaine classique, je dirais un domaine par excellence, de souveraineté étatique, sur lequel il y a 20 ans rien ne figurait encore dans les traités; en même temps, c'est le domaine qui se rapproche le plus du citoyen, celui qui touche au cœur même de ses droits. Depuis, cheminant par des variantes plus ou moins intergouvernementales, on est parvenu à une application de la méthode communautaire que nous commençons à vivre pleinement depuis une année, même si c'est aussi un processus en cours.Nous devons garder cela clairement à l'esprit alors même que nous répondons ensemble aux défis et aux nouvelles réalités de ce 21ème siècle. Si nous nous éloignons des principes et des valeurs sur lesquels notre Union européenne a été bâtie, ces défis et la réalité même, notamment la réalité internationale et la réalité de la globalisation, se chargeront de nous les rappeler.Mesdames, Messieurs, Chers amis,Nous traversons une période d'une grande exigence. La route devant nous ne sera certainement pas toute droite, il y aura parfois des détours à faire. Mais ne nous y trompons pas: nous sommes arrivés à un point où non progredi est regredi, "ne pas avancer c'est reculer". Je suis fermement convaincu que nous sommes dans un de ces moments de l'intégration européenne où si nous n'avançons pas, nous allons reculer. Le "stand still" n'est pas possible. Et je suis convaincu que le débat actuel va permettre d'avancer. Je crois que les forces pour l'intégration seront à la fin bien plus fortes que les forces de fragmentation car il y a en fait une demande très forte notamment de la part de l'environnement économique et financier et des partenaires extérieurs.C'est pourquoi j'ai pleinement confiance en notre culture européenne de coopération, de compromis et du respect du droit. J'ai confiance en notre détermination politique commune de faire progresser l'intégration européenne parce que j'ai confiance en notre volonté commune de vivre ensemble dans un espace stable et prospère et de défendre et promouvoir ensemble nos valeurs, nos droits et nos intérêts. Et pour cela le traité de Lisbonne est un grand atout dont nous devons tirer tous les bénéfices. Ce sera parfois difficile sans doute et je ne sous-estime pas les difficultés, mais je tiens à vous dire que j'ai pleinement confiance que ce sera le chemin de l'avenir.Ce sera un travail de longue haleine. Mais nos pères fondateurs dans toute leur perspicacité, leur intelligence stratégique, leur sagesse, l'avaient bien compris. Comme le dit la déclaration Schuman, "L'Europe ne se fera pas d'un coup, ni dans une construction d'ensemble: elle se fera par des réalisations concrètes créant d'abord une solidarité de fait". Aujourd'hui la perception de la solidarité de fait en termes économiques, la nécessité d'une plus grande gouvernance, est beaucoup plus claire qu'il y a quelques années. C'est pourquoi je crois que nous allons vaincre, une fois encore, dans cette grande bataille qui est chaque jour, avec la patience de chaque jour, de bâtir une Union Européenne plus forte.Je vous remercie de votre attention.