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Questions fréquemment posées: budget et perspectives financières
Bruxelles, le 10 février 2004
Le budget de l'UE
D'où proviennent les fonds? Depuis la réforme du budget en 1970, la Communauté européenne dispose de ressources propres pour financer ses dépenses. Elle a droit à quatre différents types de ressources sans qu'une nouvelle décision des autorités nationales soit nécessaire. En 2004, 73,4 % des recettes du budget de l'UE proviendront des ressources fondées sur le RNB, 1,3 % des droits agricoles, 10,4 % des droits de douane et 14,1 % des ressources fondées sur la TVA. Le système des ressources propres est établi par une décision du Conseil, la dernière remontant au 29 septembre 2000: http://ec.europa.eu/budget/pdf/financing/decisionrp_09_2000/jol253fr.pdf Cette décision, qui est prise à l'unanimité, doit être ratifiée par les parlements nationaux avant son entrée en vigueur. Pour en savoir plus sur le système des ressources propres : http://ec.europa.eu/budget/financing/index_fr.htm Quelle est la destination des fonds? Près de 80 % du budget 2004 sont consacrés aux aides agricoles accordées dans le cadre de la section «Garantie» du FEOGA (Fonds européen d'orientation et de garantie agricole) et aux actions structurelles (dépenses structurelles et de cohésion); ces deux postes représentent respectivement 44 et 34 % du budget. Les autres dépenses sont consacrées aux actions extérieures (6,9 %), aux politiques internes (7 %) et à l'administration (6 %).
Qui décide du budget annuel? Le Conseil et le Parlement européen sont l'autorité budgétaire de l'Union européenne. La Commission établit une proposition de budget, qui est examinée par le Conseil et le Parlement à raison de deux lectures chacun. Le Conseil a le dernier mot pour certaines dépenses, principalement les dépenses agricoles, et le PE pour toutes les autres. La procédure budgétaire commence en mai avec la proposition de la Commission et se termine normalement en décembre par l'arrêt du budget par le PE. Qu'entend-on par «contributions nettes»? L'expression «contributions nettes» n'est ni technique ni juridique. Comme la Communauté européenne est dotée de ressources propres, il n'existe pas, à proprement parler, de contributions des États membres. Cependant, dans la pratique, les montants versés par un État membre peuvent être calculés et comparés à ceux qu'il a reçus au titre de divers programmes communautaires. Les informations en la matière sont publiées chaque année dans le rapport sur les dépenses annuelles réparties par État membre de l'UE : http://ec.europa.eu/budget/agenda2000/reports_fr.htm
Il s'agit néanmoins d'un exercice purement technique qui ne peut pas tenir compte des autres avantages découlant de l'appartenance à la Communauté européenne, comme l'intégration économique ou la stabilité géopolitique.
Qui dépense les crédits? La Commission est chargée d'exécuter le budget, en vertu des dispositions du règlement financier et sous le contrôle de la Cour des comptes et du Parlement européen. L'article 274 du traité prévoit que «la Commission exécute le budget […] sous sa propre responsabilité et dans la limite des crédits alloués, conformément au principe de la bonne gestion financière.»
Même si elle applique la règle de la gestion directe, dans la pratique, la Commission s'en remet dans une très large mesure aux États membres pour gérer certaines politiques, notamment en ce qui concerne les dépenses agricoles et structurelles. Par la suite, la Commission vérifie, en partenariat avec les États membres, que les projets sont dûment mis en œuvre et que les crédits sont correctement dépensés.
Quel est le plafond du budget de l'UE? Le plafond des ressources propres, c'est-à-dire la contribution maximale des États membres au budget de l'UE, s'établit à 1,24 % du revenu national brut de l'Union européenne. Il est fixé dans la décision relative aux ressources propres, qui ne peut être modifiée qu'à l'unanimité et qui doit être ratifiée par les parlements nationaux. Le plafond global des perspectives financières peut rester en dessous de ce plafond absolu, afin qu'une certaine marge subsiste pour les dépenses imprévues. Le niveau du budget annuel reste généralement inférieur à ces deux plafonds. En quoi consistent les crédits pour engagements?
Les crédits pour engagements sont des montants autorisés pour des programmes ou des projets qui peuvent être inscrits pour une année donnée. Ils donnent lieu à un engagement de l'UE envers un bénéficiaire.
En quoi consistent les crédits pour paiements?
Les crédits pour paiements constituent des sommes d'argent effectives, provenant des États membres et pouvant être dépensées pendant une année donnée. Les crédits pour engagements et les crédits pour paiements ne sont pas identiques en termes de montants, parce que les programmes et les projets pluriannuels font généralement l'objet d'un engagement pendant l'année où ils sont décidés et donnent progressivement lieu à des paiements au fil des ans, à mesure que progresse la mise en œuvre du programme ou du projet. En règle générale, les crédits pour paiements sont inférieurs aux crédits pour engagements, du fait que le budget de l'UE est en augmentation et que certains projets ne se concrétisent pas.
Les perspectives financières
Que sont les perspectives financières?
Les perspectives financières constituent un cadre de planification financière pluriannuelle qui fixe des limites aux dépenses de l'Union européenne. Elles ont un caractère contraignant en ce sens que les plafonds des perspectives financières doivent être respectés lors de la procédure budgétaire annuelle. Définies de commun accord entre le Parlement européen, le Conseil et la Commission, les perspectives financières fixent, dans les limites des plafonds de ressources propres attribués à l'UE, par grandes catégories de dépenses, les enveloppes financières maximales dans lesquelles le budget annuel doit s'inscrire au cours de la période considérée.
Elles constituent tout à la fois la traduction en termes financiers des priorités retenues dans la conduite des politiques de l'Union et un instrument de planification et de discipline budgétaire et définissent les limites du financement du budget de l'UE.
Pourquoi des perspectives financières? Les perspectives financières servent principalement à assurer la discipline budgétaire, c'est-à-dire qu'elles permettent de contrôler l'évolution des dépenses budgétaires. Elles garantissent en outre la prévisibilité des dépenses de l'Union européenne à moyen terme et une meilleure coopération interinstitutionnelle pendant la procédure budgétaire annuelle.
L'équilibre politique et institutionnel du régime financier de la Communauté s'était dégradé progressivement au cours des années 1980. Cette période a été marquée par des tensions de plus en plus vives se traduisant par un fonctionnement de plus en plus difficile de la procédure budgétaire annuelle et une inadaptation croissante des ressources aux besoins communautaires. Ces crises budgétaires successives ont conduit les institutions de la Communauté à convenir d'une méthode destinée à améliorer le déroulement de la procédure budgétaire tout en garantissant le respect de la discipline budgétaire.
En quoi consiste la procédure d'adoption?
L'actuel tableau des perspectives financières fait partie intégrante d'un accord interinstitutionnel1 entre la Commission, le Parlement européen et le Conseil, dans lequel les PF indiquent l'ampleur maximale et la composition des dépenses prévisibles de la Communauté. Le Conseil européen (c'est-à-dire les chefs d'État et de gouvernement des États membres de l'UE) décide à l'unanimité des chiffres, sur la base d'une proposition de la Commission. Le Parlement européen doit donner son accord. Pour ce faire, il doit approuver le texte à la majorité des membres qui le composent (315 voix au minimum). Le calendrier de l'adoption
La première étape est constituée par la communication de la Commission (10 février 2004).
Puis suivent les réactions du Conseil (attendues au Conseil européen de juin) et du Parlement européen (après l'élargissement, une nouvelle assemblée sera élue). La Commission établira une proposition formelle avant la pause de l'été. Une décision du Conseil européen est escomptée au premier semestre 2005.
Pourquoi ce calendrier?
La dernière fois, pour Agenda 2000, l'adoption au printemps 1999 prévoyant une entrée en vigueur au 1er janvier 2000 s'est révélée trop tardive: la programmation des Fonds structurels n'était pas prête et les premiers exercices ont connu des retards importants.
Il n'est pas à exclure que l'adoption des perspectives financières dans une Union européenne de 25 États membres soit plus complexe qu'avec 15 États membres.
Est-il possible de modifier les perspectives financières après leur adoption, par exemple si les montants se révèlent insuffisants?
L'ajustement technique annuel tient compte de l'évolution du RNB et de l'inflation. Une «révision» est possible, dans des conditions strictes, sur proposition de la Commission devant être approuvée par le Conseil et le Parlement. Toutefois, cela se produit très rarement. Quel est le cadre légal des perspectives financières? Les chiffres des perspectives financières sont établis dans un accord interinstitutionnel, c'est-à-dire une décision commune prise par la Commission, le Conseil et le Parlement. Ils ne figurent pas dans les traités actuels.
Quelles sont les propositions de la Convention concernant les perspectives financières? La Convention sur l'avenir de l'Europe a proposé, dans son projet de constitution, que les perspectives financières soient intégrées dans la future constitution, sous la nouvelle dénomination de «cadre financier pluriannuel». Il est ainsi reconnu que les perspectives financières ont bien fonctionné et qu'elles devraient disposer d'une base permanente. Le projet de constitution envisage que les perspectives financières prennent la forme d'une loi européenne du Conseil, d'une durée minimale de cinq ans. Il prévoit également que les premières perspectives financières qui suivront l'adoption du traité seront décidées à l'unanimité par le Conseil.
Quelle sera la durée des prochaines perspectives financières? Les prochaines perspectives financières entreront en vigueur en janvier 2007. Dans le passé, leur durée a été de 5 ou de 7 ans. La Commission propose de passer à une période de 5 ans, afin de l'aligner sur la durée des mandats de la Commission et du Parlement européen, même si, pour prendre ce rythme, il faut prévoir une nouvelle période de 7 ans pour les prochaines perspectives financières. Quand les premières perspectives financières ont-elles été établies? En 1988, pour une durée de 5 ans.
Les trois dernières PF ont servi à soutenir l'Acte unique (1988-1992: «Paquet Delors I»), la mise en oeuvre du traité de Maastricht (1993-1999: «Paquet Delors II») et l'élargissement de l'UE (2000-2006: «Agenda 2000»). La période couverte par chacun de ces «paquets» a varié de cinq ans (Delors I) à sept ans (Delors II et Agenda 2000). Les perspectives financières actuelles sont applicables jusqu'en 2006. Le paquet Agenda 2000
En juillet 1997, la Commission a présenté une communication intitulée «Agenda 2000: Pour une Union plus forte et plus large», abordant la réforme de la politique agricole commune, l'avenir de la politique de cohésion économique et sociale, la mise en place d'une stratégie de préadhésion, les conséquences de l'élargissement à venir et le financement de la Communauté.
En mars 1998, en même temps que des projets de propositions législatives concernant la réforme de la politique agricole commune, les nouvelles orientations en matière d'actions structurelles et l'aide de préadhésion, la Commission a proposé un nouveau tableau des perspectives financières pour la période 2000-2006, ainsi qu'un rapport sur la mise en œuvre et le renouvellement de l'accord interinstitutionnel du 29 octobre 1993. En octobre 1998, la Commission complétait les documents présentés au titre d'Agenda 2000 par un rapport sur le fonctionnement du système des ressources propres.
Les principaux éléments du paquet «Agenda 2000» ont été conclus au Conseil européen de Berlin des 24 et 25 mars 1999. Après une dernière phase de négociations, le Parlement européen a adopté le 6 mai 1999 le nouvel accord interinstitutionnel, dont les perspectives financières 2000-2006 font partie.
Cadre financier de l'Union européenne:
http://ec.europa.eu/budget/financialfrwk/index_fr.htm Où puis-je trouver l'accord interinstitutionnel actuellement en vigueur? Les PF actuelles pour 2000-2006 ont été adoptées dans l'AII du 6 mai 1999 et publiées au Journal officiel des Communautés européennes (JO C 172 du 18.6.1999). Cet accord est consultable sur le site Internet de la DG Budget: http://ec.europa.eu/budget/pdf/financialfrwk/aii1999/aiifr.pdf
Qu'est-ce qu'une rubrique?
Une rubrique est une composante des perspectives financières. Dans les PF, les principales catégories de dépenses communautaires sont réparties dans des rubriques: par exemple, dans la rubrique 1 figurent actuellement les dépenses agricoles, dans la rubrique 2 les dépenses structurelles, etc. Chacune de ces rubriques comporte un montant maximum en crédits d'engagement pour chaque exercice. Elles ont pour but d'identifier un objectif central de l'action de l'Union européenne pour la période considérée. Ainsi, depuis 1988, la présentation des budgets est systématiquement ordonnée par rubriques des PF afin de faciliter l'évaluation des ressources affectées à la réalisation d'objectifs spécifiques.
La Commission propose une nouvelle structure de rubriques pour la période postérieure à 2006. La classification des dépenses de la Communauté selon les nouvelles rubriques des PF répond à une logique politique. La répartition de la dépense totale selon les différentes rubriques doit donc s'articuler sur les grandes priorités politiques retenues pour la période. Qu'est-ce qu'un plafond? Un plafond est le montant maximum inscrit sous une rubrique spécifique pour un exercice donné et par rapport au total. Les PF se distinguent d'une programmation financière indicative puisque les plafonds sont contraignants pour les parties prenantes à l'accord interinstitutionnel. Pourtant, les PF ne peuvent pas être assimilées à un budget pluriannuel puisque la procédure budgétaire annuelle reste indispensable pour déterminer le niveau effectif de la dépense dans le cadre des plafonds et surtout la répartition entre les différentes lignes budgétaires. Le «tableau des perspectives financières» indique également le montant total des crédits de paiement, exprimé en millions d'euros et en pourcentage du revenu national brut (RNB) communautaire en se fondant sur une prévision de la croissance du RNB. Ceci permet d'établir le lien avec le plafond des ressources propres, fixé lui aussi en pourcentage du RNB communautaire par la décision «ressources propres». Ce plafond de ressources propres est actuellement fixé à 1,24 % du RNB de l'UE.
Les montants autorisés par les perspectives financières sont-ils dépensés en totalité?
Les données historiques montrent que le budget annuel réel est toujours demeuré nettement en deçà du plafond fixé.
Crédits pour engagements disponibles dans le passé
'1988
Delors I1994
Delors II1995
(UE-15)2000
Agenda 20002001200220032004 (UE-25)Perspectives
financières45 30373 48680 94393 79297 189100 672102 145115 434% du PNB (RNB à partir de 2002)1,12%1,27%1,26%1,13%1,13%1,13%1,10%1.08%Budget arrêté en millions d'euros45 30371 78979 84393 32397 00099 43599 686111 3001 Accord interinstitutionnel du 6 mai 1999 entre le Parlement européen, le Conseil et la Commission sur la discipline budgétaire et l'amélioration de la procédure budgétaire, JO C 172 du 18.6.1999.
http://ec.europa.eu/budget/pdf/financialfrwk/aii1999/aiifr.pdf