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Les aéroports européens à l’horizon 2030: des défis à relever
Bruxelles, le 1er décembre 2011
Les 10 faits et chiffres clés
Les aéroports jouent un rôle très important: près de 800 millions de voyageurs ont transité par les aéroports de l’Union en 2010 (un tiers du marché mondial), presque trois fois plus que lorsque le trafic aérien a été libéralisé au début des années 1990.
Le transport aérien est un des secteurs les plus compétitifs en Europe. Les aéroports sont une pièce maîtresse de notre système de transport aérien et jouent un rôle croissant dans notre économie. Pour des raisons historiques et géographiques, l’Europe occupe une position stratégique de plaque tournante pour le transport aérien mondial.
Toutefois, la concurrence est de plus en plus vive. La moitié du trafic supplémentaire attendu au cours des 20 prochaines années concernera des vols au départ, à destination et à l’intérieur de la région Asie-Pacifique. Sur les cinq prochaines années, la croissance du transport aérien sera essentiellement générée par des régions comme l’Asie-Pacifique, le Moyen-Orient et l’Amérique latine. Face à une rude concurrence internationale, les aéroports européens devront relever deux défis majeurs: la capacité et la qualité.
Les aéroports européens sont confrontés à une pénurie de capacités. Le trafic aérien en Europe doublera pratiquement d’ici à 2030. Or, l’Europe ne sera pas en mesure de répondre à une grande partie de cette demande par manque de capacité des aéroports.
D’ores et déjà, 5 «hubs» aéroportuaires majeurs sont à saturation et fonctionnent à pleine capacité: Düsseldorf, Francfort, Londres Gatwick, Londres Heathrow, Milan Linate (Eurocontrol).
À l’horizon de 2030, si la tendance actuelle se poursuit, 19 aéroports d’importance majeure en Europe, dont Paris CDG, Varsovie, Athènes, Vienne et Barcelone1 seront arrivés à saturation. Les problèmes d’engorgement qui en résulteront pourraient être synonymes de retards pour 50 % des vols passagers et fret (voir détails dans l’annexe).
Les capacités aéroportuaires doivent être optimisées. Par ailleurs, les restrictions d’exploitation liées au bruit doivent être proportionnelles aux nuisances sonores constatées.
Il importe d’améliorer également la qualité et l’efficacité des services proposés par les aéroports. Aujourd’hui déjà, 70 % des retards de vols sont imputables aux durées de rotation dans les aéroports (retards causés par les compagnies aériennes ou leurs prestataires de services d’assistance en escale, par les aéroports ou d’autres parties intervenant dans le processus de rotation)2.
En outre, la qualité globale des services d’assistance en escale n’a pas suivi l’évolution des besoins, notamment en matière de fiabilité, de résilience, de sûreté et de sécurité. Les perturbations survenues dans le passé démontrent la nécessité d’améliorer la coordination des opérations au sol pour les aéroports européens et pour le réseau dans son ensemble (effets d’entraînement), afin d’assurer la continuité des opérations aéroportuaires.
Le paquet «aéroports»
Afin de relever ces défis, la Commission européenne a adopté aujourd’hui un document d’orientation et trois propositions législatives visant à:
remédier au manque de capacité dans les aéroports européens;
améliorer la qualité et l’efficacité des services d’assistance en escale; et
renforcer la transparence du processus décisionnel en ce qui concerne les restrictions d’exploitation liées au bruit.
SECTION 1: Créneaux horaires
Qu’est-ce qu’un créneau aéroportuaire?
Un «créneau aéroportuaire» est l’autorisation d’utiliser les pistes et les terminaux afin d’exécuter un vol à destination ou au départ d’un aéroport saturé à une date et une heure spécifiques.
Les créneaux aéroportuaires constituent un outil de planification au service d’une utilisation rationnelle des capacités dans les aéroports où la demande de transport aérien dépasse les capacités des pistes et terminaux disponibles. Les créneaux aéroportuaires sont très importants pour les compagnies aériennes, notamment parce qu’ils leur permettent d’assurer des vols au départ et à destination de certains des aéroports les plus saturés d’Europe.
Quelle est la réglementation actuelle?
En vertu des règles actuelles, les créneaux sont attribués aux compagnies aériennes dans le cadre d’un système administratif instauré par un règlement communautaire de 1993. Les créneaux sont attribués pour les saisons aéronautiques d’été et d’hiver (la saison d’été va de fin mars à fin octobre). Un minimum de cinq créneaux attribués pour la même heure et le même jour de la semaine sur l’ensemble de la saison constitue une série de créneaux horaires. En application des règles établies en 1993, si les compagnies aériennes utilisent une série de créneaux horaires pendant au moins 80 % du temps au cours d’une saison, elles peuvent la conserver durant la saison suivante (clause des droits acquis). Dans le cas contraire, elle est remise dans un pool. Si l’utilisation d’un créneau passe en dessous des 80 % pendant une saison, la compagnie aérienne doit le restituer au pool pour qu’il puisse être réattribué.
Le système de pool est également utilisé pour l’attribution de nouvelles capacités. Les créneaux placés dans le pool sont attribués par un coordonnateur indépendant. 50 % des créneaux du pool sont attribués à de nouveaux entrants et 50 % à d’autres compagnies aériennes selon le principe du «premier arrivé, premier servi». Actuellement, 89 aéroports européens ont atteint un degré de congestion tel qu’ils ont recours à un système de «créneaux horaires».
Dans la pratique, seul le Royaume-Uni a mis en place un marché secondaire des créneaux horaires.
Quel est le problème?
Le système administratif utilisé actuellement pour l’attribution des créneaux horaires est inefficace. La «clause des droits acquis» n’est pas assez performante, dans la mesure où son application induit des capacités inutilisées. Plus généralement, il n’y a pas d’incitation exercée par le marché de nature à encourager les compagnies aériennes à vendre des créneaux horaires sous-utilisés à d’autres compagnies aériennes qui pourraient tirer un meilleur parti de ces capacités. Ce système entrave la concurrence et limite le choix des passagers: les créneaux horaires ne sont assortis d’aucune valeur financière concrète qui pourrait inciter à négocier un créneau horaire donné avec une autre compagnie aérienne, par exemple. Le système constitue un obstacle à la mobilité des créneaux qui est cruciale pour un marché du transport aérien dynamique.
Par ailleurs, depuis l’élaboration du règlement en 1993, le trafic aérien a connu une progression fulgurante, le nombre d’aéroports atteignant la limite de leur capacité a aussi augmenté et la situation ira en s’aggravant si rien n’est fait.
Dans de nombreux aéroports saturés, il est déjà difficile pour les transporteurs d’accéder au marché ou d’accroître leurs activités car les compagnies aériennes font tout pour conserver leurs créneaux horaires d’une saison sur l’autre. Les créneaux mis à disposition dans le pool ne concernent bien souvent que les horaires de vol les moins attractifs, notamment en milieu d’après-midi ou en fin de soirée, lorsque moins de personnes souhaitent voyager. Si aucune mesure n’est prise, la situation deviendra dramatique: 19 aéroports en Europe fonctionneront vraisemblablement à pleine capacité d’ici à 2030, ce qui entraînera des retards pour 50 % des vols.
Les nouvelles propositions
Le règlement révisé sur les créneaux horaires introduira des mesures clés, notamment:
- La création d’un marché secondaire des créneaux horaires: la nouvelle proposition permettra l’échange de créneaux horaires entre compagnies aériennes dans l’ensemble de l’Union. Le règlement de 1993 ne prévoyait pas d’échanges secondaires de créneaux entre compagnies aériennes, mais ne les interdisait pas expressément. Au fil du temps, la situation a évolué au point que l’Union se caractérise à présent par une mosaïque de pratiques différentes. À titre d’exemple, les échanges secondaires existent au Royaume-Uni mais sont interdits en Espagne.
Des conditions claires pour des échanges de créneaux horaires en toute transparence, permettant à tous les concurrents sur le marché de savoir ce qui est à acheter ou à vendre. Le règlement établit clairement un dispositif cohérent pour assurer la transparence des échanges de créneaux horaires. Ce dispositif sera soumis à la surveillance des autorités nationales.
Le relèvement du seuil minimal d’utilisation des créneaux horaires de 80 % à 85 % et l’augmentation de la longueur des séries de créneaux, qui doit passer de 5 à 10 pour la saison d’hiver et à 15 pour la saison d’été. Il s’agit d’imposer une discipline plus stricte aux compagnies aériennes en durcissant les règles qui les obligent à démontrer qu’elles ont utilisé leurs créneaux à suffisance durant la saison (règle du «use it or lose it»). L’objectif est de faire en sorte que les compagnies aériennes qui souhaitent garder leurs créneaux horaires la saison suivante les utilisent effectivement.
Selon les estimations, les changements proposés permettraient de transporter 24 millions de passagers en plus par an. Ces changements pourraient rapporter 5 milliards d’euros à l’économie européenne et générer 62 000 emplois supplémentaires sur la période 2012-2025.
SECTION 2: Assistance en escale
Qu’est-ce que l’assistance en escale?
L’assistance en escale englobe des services très divers fournis aux compagnies aériennes dans les aéroports, à l’appui de l’exploitation des services aériens. Elle comprend non seulement des services de haute technicité tels que l’entretien des appareils, la fourniture de carburant et d’huile et la manipulation du fret, mais aussi des services essentiels à la sécurité et au confort des passagers, comme l’enregistrement des passagers, la restauration, la manipulation des bagages et le transport au sol dans l’aéroport.
Ces services jouent un rôle essentiel dans le système de transport aérien.
Chiffre d’affaires de l’assistance en escale: 50 milliards d’euros à l’échelle mondiale
Nombre de personnes employées dans ce secteur: au moins 60 000 en Europe
Les coûts liés aux services d’assistance en escale représentent pour les compagnies 5 à 12 % des coûts d’exploitation
La réglementation actuelle
La directive de 1996 sur l’assistance en escale (directive 96/67/CE) a ouvert à la concurrence différents services d’assistance en escale fournis dans les aéroports à des entreprises qui ne sont pas liées à l’aéroport ou au transporteur national.
La directive 96/67/CE, adoptée en 1996, a entièrement ouvert à la concurrence la plupart des services d’assistance en escale. Elle a eu de nombreux effets positifs, notamment une augmentation du nombre de prestataires de services et de nouveaux arrivants, ainsi que, selon les compagnies aériennes qui achètent ces services, une amélioration de la qualité; parallèlement, on a pu constater une baisse des prix.
Les États membres se sont toutefois vu offrir la possibilité de limiter la concurrence à un minimum de deux prestataires dans quatre catégories importantes de service intéressant l’aéronef lui‑même («services réglementés»), à savoir l’assistance «bagages», l’assistance «opérations en piste», l’assistance «carburant et huile» et l’assistance «fret et poste». Il en résulte aujourd’hui que le degré de concurrence dans ces services réglementés et le régime d’accès varient fortement d’un État membre à l’autre.
Dans la pratique, seul un nombre restreint de pays, dont le Royaume-Uni, les pays nordiques, les Pays‑Bas et la Pologne, pratiquent la libre concurrence dans les «services réglementés» clés. D’autres, comme l’Espagne, l’Allemagne, l’Autriche, la Belgique et le Portugal, ont choisi de limiter la concurrence dans les «services réglementés» au minimum de deux prestataires.
70 % de tous les retards de vol sont dus à des problèmes survenant au sol, et non dans les airs.
Une vaste consultation des parties intéressées (réalisée fin 2009‑début 2010) montre que les services d’assistance en escale doivent encore être améliorés pour venir à bout des problèmes persistants d’efficacité et de qualité (concernant la fiabilité, la résilience, la sûreté et la sécurité ainsi que l’environnement).
Alors que l’Europe est en train de réformer son système de contrôle du trafic aérien (propositions du paquet «ciel unique») afin de rendre la gestion du trafic aérien plus performante, nous ne pouvons pas régler les problèmes de retards et d’encombrement si nous n’améliorons pas la performance des aéroports au sol.
Les nouvelles propositions sur l’assistance en escale prévoient des mesures essentielles destinées à satisfaire les objectifs suivants:
garantir que les compagnies disposent d’un choix élargi de solutions en matière d’assistance en escale dans les aéroports de l’UE. Les propositions instaurent l’ouverture complète du marché de l’auto‑assistance pour les compagnies aériennes. Parallèlement, elles feront passer de deux à trois le nombre minimal de prestataires de services dans les grands aéroports (pour les services réglementés);
donner aux aéroports la possibilité d’exercer un contrôle accru sur la coordination des services d’assistance en escale. Investir l’entité gestionnaire de l’aéroport de la nouvelle fonction de «coordonnateur au sol» des services d’assistance en escale (y compris en instaurant des normes de qualité minimale). La coordination adéquate des services d’assistance en escale incombe donc aux aéroports, et il importe qu’ils disposent des outils pour instaurer des normes de qualité minimale devant être respectées par tous les prestataires de services opérant dans l’aéroport concerné. Par ailleurs, les propositions clarifieront les règles de sous-traitance.
Les propositions clarifieront le cadre juridique pour la formation et le transfert du personnel. L’assistance en escale est un secteur à forte intensité de main‑d’œuvre (la main‑d’œuvre représente 65 à 80 % des coûts). Il est essentiel de disposer de personnel hautement qualifié et bien formé pour garantir la sûreté et la sécurité des services d’assistance en escale et offrir des prestations de qualité. À cet effet, les nouvelles propositions contiennent des dispositions destinées à renforcer la formation et à garantir des conditions d’emploi stables, notamment en
offrant aux États membres la possibilité d’imposer aux entreprises qui remportent des contrats d’assistance en escale dans des marchés réglementés de transférer aux conditions existantes le personnel du titulaire du contrat précédent;
mettant en place une formation minimale obligatoire pour le personnel.
Par ailleurs, les nouvelles propositions visent à:
renforcer le marché de l’assistance en escale au moyen de la reconnaissance mutuelle des agréments nationaux délivrés par les États membres aux prestataires de services. Autrement dit, un agrément délivré dans un État membre devrait permettre à un prestataire de fournir des services dans un autre État membre. La «reconnaissance mutuelle» est un mécanisme standard utilisé dans le marché unique européen pour supprimer les obstacles à la prestation transnationale de services;
rendre plus transparentes les modalités de facturation aux compagnies (et à leurs prestataires) de l’utilisation des «infrastructures centralisées» de l’aéroport (par exemple les redevances perçues par l’aéroport pour l’utilisation des systèmes d’acheminement des bagages) et les conditions dans lesquelles les aéroports peuvent eux‑mêmes fournir des services d’assistance en escale. Il s’agit de créer de cette manière un cadre plus homogène pour que les prestataires indépendants puissent livrer une concurrence plus efficace.
SECTION 3: Nuisances sonores
Le système actuel
Les États membres instaurent des restrictions d’exploitation liées au bruit dans la plupart des grands aéroports européens. Ces restrictions protègent les riverains des aéroports des effets du bruit des avions et s’inscrivent dans une stratégie plus large de diminution du bruit, qui s’articule autour de quatre axes principaux: la réduction à la source (avions moins bruyants), la planification et la gestion de l’utilisation des sols, les procédures d’exploitation dites «à moindre bruit» (par exemple éviter le survol de certaines zones) ainsi que les restrictions d’exploitation (par exemple interdire les vols de nuit). Ces mesures étant susceptibles de réduire la capacité disponible des aéroports et d’avoir également des répercussions sur les compagnies des pays tiers, le processus décisionnel doit se conformer aux principes internationaux en matière de gestion de la pollution sonore, définis dans l'«approche équilibrée» élaborée par l’Organisation de l’aviation civile internationale (OACI).
Conformément à la directive 2002/30/CE, les États membres sont tenus de veiller à ce que les décisions concernant les restrictions d’exploitation liées au bruit mettent soigneusement en balance la nécessité de protéger du bruit les riverains d’un aéroport avec les répercussions possibles de ces restrictions sur le trafic aérien. La procédure à suivre, y compris les évaluations sur les nuisances sonores, doivent évaluer correctement la proportionnalité, la rentabilité et la transparence des restrictions d’exploitation liées au bruit.
De nombreuses incohérences subsistent quant à la façon dont ces restrictions d’exploitation liées au bruit sont mises en place à travers l’Europe. Dans certains cas, elles peuvent ne pas être compatibles avec les conditions de sécurité optimales de l’exploitation des vols à destination d’un aéroport. Elles peuvent affecter considérablement la capacité d’un aéroport, ce qui peut avoir un effet d’entraînement sur les autres aéroports. Les restrictions liées au bruit peuvent aussi avoir d’autres incidences sur l’environnement, en imposant par exemple aux avions se présentant à l’atterrissage des circuits d’attente supplémentaires. Elles sont également susceptibles d’encourager la création de nouvelles zones d’habitation à proximité de l’aéroport, qui ne devraient en fait pas être bâties afin de réduire l’incidence des nuisances sonores liées à l’exploitation de l’aéroport. Enfin, d’un point de vue procédural, les restrictions liées au bruit ont souvent tendance à devenir «immuables» et à ne plus être soumises à aucun examen, ce qui rend difficile l’utilisation de nouvelles techniques d’exploitation, de nouvelles solutions techniques ou de nouvelles technologies en matière d’aéronefs.
Les propositions visent à améliorer les procédures utilisées pour instaurer des restrictions d’exploitation liées au bruit au niveau des aéroports de l’UE, dans un souci de clarté et de transparence accrues et afin de mieux refléter l'«approche équilibrée». Une approche européenne commune pour la mise en place de restrictions est ainsi créée, qui vise davantage à améliorer la manière dont ces restrictions sont instaurées qu’à remettre en question la nécessité légitime de protéger les habitants de nuisances sonores excessives causées par les aéroports.
Les nouvelles propositions:
permettent aux autorités aéroportuaires de retirer plus facilement du service les aéronefs les plus bruyants, qui peuvent représenter une part disproportionnée des nuisances sonores. Cela implique de réviser la définition, devenue obsolète, de l'«aéronef présentant une faible marge de conformité» pour tenir compte des évolutions technologiques;
confèrent à la Commission une fonction de contrôle ex ante des nouvelles mesures en matière de réduction du bruit en vue de garantir une approche cohérente à travers l’Europe. Les propositions ne portent pas sur la fixation de seuils de protection contre le bruit, mais sur les procédures préalables aux décisions. Il s’agit de garantir que les restrictions liées au bruit sont justifiées, transparentes, fondées sur les faits et qu’elles sont conformes à l'«approche équilibrée» définie par l’Organisation de l’aviation civile internationale (OACI), l’institution des Nations Unies compétente en la matière au niveau international. Ce droit conféré à la Commission n’est toutefois qu’un droit de contrôle, qui ne se substitue pas aux décisions des États membres;
prévoient des étapes concrètes pour soutenir la mise en œuvre des mesures, dont la clarification des liens entre les mesures en matière de réduction du bruit et la gestion de l’aéroport, l’amélioration de la cartographie du bruit et du soutien administratif pour garantir l’utilisation efficace de l’espace aérien européen.
Ces propositions devraient permettre aux aéroports de «dissocier» la croissance du trafic aérien du degré de nuisances sonores subies par les riverains, en offrant une protection accrue contre le bruit tout en préservant la croissance et la contribution à l’économie qui en résulte.
Pour de plus amples informations
http://ec.europa.eu/transport/air/airports/airports_fr.htm
http://ec.europa.eu/transport/air/airports/doc/2011-airport-package-citizens-summary_en.pdf
http://ec.europa.eu/avservices/video/videoplayer.cfm?ref=I071007
http://ec.europa.eu/transport/air/airports/airports_en.htm
Forecast airport congestion (SAMPLE AIRPORTS)
Capacity assumptions
Demand exceeds capacity during part of day
Assumes annual movement cap raised to 510,000 in November 2010 but no further increase
Sufficient capacity most or all day
Second runway built when needed
Demand exceeds capacity most or all day
Assumed 10% increase in capacity in 2015 but no further increase
New runway (2011) and terminal (2015) allow increases from 83 to 126 movements/hour
Assumes no new runway but increase of 2-3 movements/hour on current runway
Assumes no third runway, or mixed mode, or relaxation of annual movement cap.
Madrid Barajas
Assumes ATC improvements increase capacity from 98 to 120 movements/hour by 2020 (increase phased in from 2014)
Milan Linate
Assumes no amendment to Bersani Decree
Assume third runway operational by 2017
Assume additional capacity added when required
Paris CDG
Assumes increase from 114 to 120 movements/hour by 2015, but no further increase (e.g. fifth runway)
Paris Orly
Assumes no relaxation of annual slot cap
Assume improved ATC allowing 100 movements/hour but no new runway
Assume third runway operational in 2020, initially allowing 80 movements/hour increasing to 90 movements/hour by 2025
Hours per day demand exceeds capacity Airport
Note: Covers daytime period (16-18 hours depending on airport).
* Very limited capacity available in some off-peak hours, but cannot be allocated due to annual movement cap – in effect airport is full all day, year-round.
Source: Steer Davies Gleave, Impact assessment of revisions to Regulation 95/93, March 2011
EUROCONTROL ‘Challenges of Growth 2008’ («Défis de la croissance 2008») http://www.eurocontrol.int/statfor/public/subsite_homepage/homepage.html
EUROCONTROL ‘Performance Review Report 2010’, rapport établi par la Commission d’examen des performances. http://www.eurocontrol.int/prc et EUROCONTROL CODA Report 2010, disponible à l’adresse suivante:
http://www.eurocontrol.int/coda/public/standard_page/coda_public_application.html .