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Politiques publiques : pour une dépense efficace
Idées – Le Monde du 09.07.2012 par Vincent Hirsch, étudiant à Sciences Po et à l’ENSAE et Quentin Lafay, étudiant à l’ENS (Ulm) et à l’Ecole d’Economie de Paris
La commission européenne a souligné, le 30 mai dernier, les "efforts additionnels" que la France devra mettre en œuvre pour réduire son déficit public, et atteindre en 2013 l’objectif de revenir au seuil de 3% du PIB.
Au delà de la réduction des dépenses publiques, c’est une réflexion sur la qualité même de la dépense qui devrait aujourd’hui être engagée, et qui pourrait permettre de faciliter les efforts nécessaires.
Trop souvent, des politiques publiques sont menées à grand frais sans que leurs effets aient été correctement appréciés. Pour réduire efficacement et justement le niveau de son déficit, la France a aujourd’hui besoin d’une évaluation rigoureuse et systématique de ses politiques publiques.
A cet égard, l’exemple de la politique du logement est symptomatique de cette dérive. En 2011, les dépenses publiques en matière d’aide au logement atteignaient ainsi plus de 2% du PIB, soit 40 milliards d’euros, ces dispositifs reposant essentiellement sur des systèmes de subventions. Aucune de ces dépenses n’est aujourd’hui rigoureusement évaluées. Un gouvernement qui souhaiterait par exemple augmenter les subventions pour favoriser l’accès au logement des ménages les plus modestes, aurait bien du mal à anticiper les effets d’une telle réforme.
La théorie économique nous renseigne sur les effets potentiels de ce type de mesures : ces aides permettraient d’accéder plus facilement à la location d’un logement. L’évaluation économique d’une telle réforme peut néanmoins montrer que l’impact de ces aides est plus complexe qu’on ne pourrait le penser. La recherche empirique a en effet montré que l’augmentation des aides au logement alimente en réalité la hausse des prix de l’immobilier, ce qui tempère fortement la réussite de l’objectif assigné initialement à ces subventions publiques. Cet exemple illustre bien la difficulté qu’il y a à saisir l’impact global, et donc l’efficacité, d’une politique publique. Faut-il trouver un autre moyen pour faciliter l’accès au logement des familles les plus pauvres ? Faut-il accompagner les aides au logement d’un encadrement des loyers ? Peut-on diminier les prix de l’immobilier en augmentant l’offre de logement ? Plus généralement, est-il possible d’atteindre de meilleurs résultats pour les politiques publiques à niveau de dépense égal ? Autrement dit, peut-on mesurer l’efficacité des politiques publiques? En isolant chacun des effets particuliers engendrés par un dispositif public, c’est précisément ce que permet l’évaluation empirique.
Il existe aujourd’hui une forte demande sociale en faveur de politiques publiques plus efficaces et mieux ciblées. La crise de confiance actuelle à l’encontre l’action publique, n’appelle en effet pas moins d’Etat, mais mieux d’Etat. Sans être une solution miracle, l’évaluation rigoureuse des politiques publiques permet de renforcer l’efficacité de l’Etat-providence. C’est en justifiant au contribuable l’allocation des ressources publiques et les résultats obtenus, que le lien entre citoyen et Etat sera préservé.
Force est de constater que ces garanties font aujourd’hui défaut.
La réforme des institutions votée au cours de l’été 2008 a été marquée par la volonté d’améliorer la conduite des politiques publiques. En adossant la Cour des Comptes à l’Assemblée Nationale, elle prévoyait ainsi la réalisation d’une étude d’impact dans les 6 mois suivant le vote d’une loi. Néanmoins, cet effort, louable, n’est pas suffisant. Les corps d’inspection des ministères (tels que l’IGAS ou l’IGF…) et la Cour des Comptes ne sont pas à même de réaliser ce type d’étude. L’administration peut auditer une politique publique, elle peut piloter sa mise en œuvre, mais l’évaluation est une tâche radicalement différente, qui demande des outils techniques particuliers.
La culture de l’évaluation doit reposer sur une démarche pluri-disciplinaire mêlant analyse quantitative et démarche qualitative. Economistes et sociologues ont ainsi développé des méthodes performantes qui peuvent aujourd’hui nous permettre d’évaluer efficacement l’impact d’une dépense budgétaire. Utilisées ex ante, ces méthodes doivent aider à la prise de décision. Ex post, elles permettent l’amélioration des politiques existantes. C’est justement en s’appuyant sur la recherche académique de haut niveau et sur le suivi des politiques mises en œuvre que la Suède, le Royaume-Uni ou le Canada ont su réformer l’action de l’Etat et rétablir l’équilibre des comptes publics.
En France, ce type d’analyse progresse à petits pas. La mise en place du Revenu de Solidarité Active (RSA) a constitué une première dans notre pays: pendant trois ans, l’impact du RSA a été évalué dans 34 départements, avant d’être généralisé à l’ensemble des anciens bénéficiaires du RMI en 2009. Chaque année, un rapport d’évaluation intermédiaire est remis au Gouvernement et au Parlement. Si la méthode utilisée fut critiquée à l’occasion, la démarche est novatrice et pertinente.
Parallèlement, des universités françaises ont donné naissance cette année à des organismes indépendants visant à promouvoir l’évaluation des politiques publiques: Sciences Po Paris a créé son Laboratoire Interdisciplinaire d’Evaluation des Politiques Publiques (LIEPP), l’Université Aix-Marseille, l’Institut d’Economie Publique (IDEP) et l’Ecole d’Economie de Paris a officialisé, le 2 avril dernier, le lancement de l’Institut des Politiques Publiques (IPP). Ces instituts ont engagé une démarche commune, afin d’assurer la cohérence et la pertinence des évaluations produites : une charte commune de l’évaluation des politiques publiques est en cours d’adoption".
Cet effort doit être amplifié : il serait ainsi intéressant d’associer administrations publiques, régulateurs et monde académique dans l’évaluation des grandes réformes économiques et sociales.
Pourtant, les décideurs politiques éprouvent encore une certaine réticence quant à l’évaluation des politiques publiques : le temps politique est celui de l’immédiateté, de l’annonce, un rythme qui ne sied pas aux procédures d’évaluation. L’évaluation des politiques publiques est également un instrument permettant de se dégager des logiques partisanes, bien loin de la pratique des décideurs politiques. L’émergence d’une réelle culture de l’évaluation requiert ainsi, tant un changement de mentalités, que l’adaptation des dispositifs légaux actuels : les réformes pourraient ainsi être menées de façon échelonnées dans le temps et sur le territoire, de manière à permettre l’évaluation des dispositifs, en s’inspirant de la méthode employée pour le RSA ou des exemples étrangers.
L’évaluation scientifique des réformes est un outil d’aide à la décision, et ne s’oppose en rien au processus démocratique. En renforçant l’efficacité de l’Etat et en garantissant la transparence des politiques publiques, elle en est justement le corollaire.
Tags:étude d'impact, évaluation de l'aide au logement, évaluation des politiques publiques, culture de l'évaluation, Institut d'Economie Publique (IDEP), Institut des Politiques Publiques (IPP), Laboratoire Interdisciplinaire d'Evaluation des Politiques Publiques (LIEPP), Quentin Lafay, Vincent Hirsch	Commentaires
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