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Foire aux questions: Réforme de la politique d'information et de promotion en faveur des produits agricoles sur le marché intérieur et dans les pays tiers: la Commission adopte une proposition législative pour un nouveau règlement
MEMO/13/1032
Bruxelles, 21 novembre 2013
Pourquoi une politique européenne de promotion des produits agricoles?
Les produits agricoles de l'Union européenne sont uniques par leur qualité et leur diversité. Cependant, l'agriculture européenne se heurte aujourd'hui à un environnement beaucoup plus concurrentiel du fait notamment de la mondialisation des marchés.
Avec environ 18% des exportations et 20% des importations mondiales, l'Union peut revendiquer, au coude à coude avec les Etats-Unis, la place de premier importateur et exportateur de produits agricoles.
Sur le marché intérieur, seule une minorité de consommateurs européens a conscience des efforts réalisés par les agriculteurs européens pour fournir une production de bonne qualité, saine et sans danger. Seuls 14% des européens reconnaissent les logos des produits bénéficiant d'une appellation d'origine protégée (AOP) ou d'une indication géographique protégée (IGP).
Cette situation constitue certes un défi pour les agriculteurs européens, mais elle ouvre aussi des perspectives qu'il convient d'accompagner de manière efficace, notamment via les instruments de la Politique agricole commune (PAC). La politique de promotion des produits agricoles vise à augmenter le niveau de connaissance des consommateurs sur les mérites des produits agricoles européens tant sur le marché intérieur que sur les pays tiers, et à y développer et ouvrir de nouveaux marchés. Quels sont les principes aujourd'hui ?
Actuellement, il existe déjà un régime d'information et de promotion en faveur des produits agricoles, dont les principes sont définis dans le règlement (CE) n°3/2008.
La Commission européenne accorde chaque année un soutien financier à des campagnes destinées à promouvoir les produits agricoles et à informer les consommateurs sur la façon dont ils sont produits. Les campagnes de promotion mettent en avant la qualité, la valeur nutritive et la sécurité des produits agricoles de l'Union européenne et des aliments dérivés de ces produits. Ils attirent également l'attention sur d'autres caractéristiques et avantages propres aux produits de l'Union, comme les méthodes de production, l'étiquetage, le bien-être animal et le respect de l'environnement. Les activités de promotion peuvent prendre la forme de campagnes de publicité (dans la presse, à la télévision, à la radio ou sur internet), de promotions sur le lieu de vente, de campagnes de relations publiques, de participations à des expositions et à des salons, etc.
Ces campagnes sont menées à l'intérieur de ses frontières et au-delà, dans le but d'ouvrir de nouveaux marchés pour ses agriculteurs. Entre 2000 et 2012, l'UE a cofinancé 552 programmes de promotion.
En complément, la Commission conduit ses propres actions d'information et de promotion comme par exemple des participations à des foires internationales avec un pavillon UE ou l'organisation de séminaires dans le cadre de missions commerciales. Pourquoi faut-il réformer le système actuel de promotion des produits agricoles? Le régime horizontal de promotion n'a, sur le fond, pas beaucoup changé depuis sa création dans les années 2000. Entre-temps, la PAC a connu des réformes importantes et une réorientation significative vers les besoins du marché, dans un contexte d'économie mondiale de plus en plus concurrentielle.
Les différentes contributions reçues dans le cadre de consultations publiques et les études d'évaluation du régime ont souligné certaines faiblesses quant à la mise en œuvre du régime de promotion, telles que l'absence d'une véritable stratégie européenne définissant des priorités, un saupoudrage des aides, un champ d'application trop restreint quant aux produits et bénéficiaires éligibles, et des modalités de gestion trop lourdes.
Avec le nouveau système, la Commission vise une politique de promotion plus ambitieuse, mieux ciblée sur les besoins des marchés européens et mondiaux. Le montant total des aides sera augmenté et la procédure administrative simplifiée.
Quels sont les objectifs de la réforme?
Les principaux éléments proposés dans cette réforme sont:
La mise en place, comme suggérée par la Cour des comptes européenne1, d'une stratégie globale de promotion, qui permettra un meilleur ciblage des actions de promotion. Cette stratégie devrait conduire :
à augmenter les programmes visant les pays tiers et les programmes "multi"(programmes présentés conjointement par des entités de plusieurs Etats membres) via un taux de cofinancement plus élevé : 60% de cofinancement UE au lieu de 50%;
sur le marché intérieur, à combler le faible niveau de connaissance des consommateurs sur les mérites des produits agricoles européens en général et les produits reconnus par les systèmes européens de qualité en particulier ;
à servir de référence pour évaluer les résultats de la politique.
Une augmentation significative des aides destinées aux actions d'information et de promotion, dans le but de renforcer la compétitivité de l'agriculture européenne. Le montant des aides devrait passer progressivement de 61 millions d'euros dans le budget 2013 jusqu’à 200 millions d'euros en 2020;
Une ouverture du régime aux organisations de producteurs;
Un élargissement des produits éligibles;
Des possibilités encadrées de mentionner l'origine des produits ou les marques commerciales afin de garantir leur utilisation raisonnée dans le cadre d'une promotion générique mettant principalement en avant les caractéristiques intrinsèques des produits agricoles européens ;
Une simplification des procédures administratives: une sélection en une étape des programmes uniquement à la Commission, au lieu de 2 étapes par le passé (Etat membre puis Commission européenne);
Une gestion facilitée des programmes élaborés conjointement par des entités de plusieurs Etats membres, via un guichet unique à la Commission.
Quels sont les nouveaux bénéficiaires?
Les programmes d'information et de promotion étaient jusqu'à présent déposés par des organisations professionnelles ou interprofessionnelles. Afin d'augmenter le nombre et la diversité des actions proposées, le champ des bénéficiaires comprend maintenant également les organisations de producteurs, structures encouragées dans le cadre de la réforme de la PAC après 2013. Quels sont les nouveaux produits éligibles?
Le changement pour les produits se fait à deux niveaux :
1) un changement d'approche dans la définition des produits agricoles éligibles : il n'est plus question de fixer une liste positive restrictive des produits éligibles (comme c'est le cas actuellement dans les annexes du règlement d'application (CE) n°501/2008), mais d'avoir dans le nouveau règlement une éligibilité plus large, qui sera complétée chaque année par la définition des priorités. Ceci permettra une approche plus dynamique et réactive en cas de besoin pour un secteur spécifique. Cette éligibilité plus large couvre tous les produits agricoles sauf le tabac et les produits de la pêche.
2) une ouverture à certains produits agricoles de seconde transformation : L'Union exporte principalement des produits agricoles finis parmi lesquels des produits agricoles de seconde transformation dits hors annexe I du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE). L'ancien système était limité aux produits agricoles relevant de l'annexe I du TFUE, ce qui excluait de facto les produits de seconde transformation (chocolat, confiserie, bière, etc…). Il convenait donc d'ouvrir également le régime d'information et de promotion à certains produits alimentaires à base de produits agricoles. En cohérence avec les autres régimes au sein de la PAC, le régime de promotion est désormais ouvert à tous les produits agricoles hors annexe I éligibles aux systèmes européens de qualité.
En revanche, les systèmes de qualité nationaux dans le secteur des viandes ne seront plus éligibles dans le nouveau régime de promotion qui se concentrera sur l'information et la promotion de systèmes européens de qualité. Néanmoins, ces systèmes nationaux continueront de bénéficier d'un support pour des actions d'information et de promotion dans le cadre du développement rural.
Quels sont les changements de procédure pour la soumission et la gestion des programmes?
L'Union s'attache, depuis un certain temps, à simplifier l'environnement réglementaire de la PAC. Il y a lieu d'appliquer cette approche également au règlement relatif aux actions d'information et de promotion en faveur des produits agricoles.
Sous l'ancien système, deux fois par an, les autorités nationales des États membres présélectionnaient les campagnes susceptibles de bénéficier d'un soutien de l'Union. Elles transmettaient ensuite les propositions reçues à la Commission européenne, qui les sélectionnait à son tour.
Ce système s'est avéré peu satisfaisant. La sélection était longue car s'opérait en deux étapes, et cette double sélection n'a pas apporté de garanties supplémentaires quant à la qualité des programmes tout en générant des redondances.
La présente proposition vise à simplifier la procédure avec un guichet unique de sélection des programmes à la Commission, une seule fois par an.
La gestion des programmes "simples" (issus d'un seul Etat membre) continuera de se faire en gestion partagée avec les Etats membres, après sélection à la Commission. Les programmes "multi" seront quant à eux gérés directement par la Commission.
Quelles seront les priorités stratégiques de la Commission pour la sélection des programmes de promotion?
Les actions d'information et de promotion cofinancées par l'Union doivent apporter une dimension européenne spécifique. A cette fin, et en vue d'éviter une dispersion des moyens et d'accroître la visibilité de l'Europe à travers ces actions d'information et de promotion en faveur des produits agricoles, il convient de prévoir l'établissement d'une stratégie européenne définissant les priorités du régime, en termes de produits et/ou thèmes, de marchés et/ou de populations à cibler.
Sur la période 2001-2011, à peine 30% des dépenses consacrées aux actions d'information et de promotion visait les marchés des pays tiers alors que ces marchés offrent un potentiel de croissance important. Un renforcement des actions ciblant les pays-tiers est attendu avec cette proposition.
La Commission adoptera un programme de travail, exposant les priorités de l'Union notamment en termes de marchés, produits ou des messages à mettre en valeur en tenant compte des négociations d'accord de libre-échange, des marchés les plus porteurs, en évitant ainsi le saupoudrage et la dispersion des moyens.
En quoi consistent les services de support technique proposés par la Commission?
La Commission prévoit de développer de nouveaux services de support technique pour les parties prenantes. Ce support technique vise à favoriser l'échange d'information sur les actions de promotion par exemple en offrant une plateforme de discussion pour les opérateurs à la recherche de partenaires pour monter un programme multi et de bonnes pratiques pour des campagnes efficaces, et à les guider dans leurs activités à l'exportation par exemple en regroupant des données commerciales relatives aux marchés extérieurs.
Le vin peut-il faire l'objet de promotion sous la présente proposition?
L'information et la promotion des vins de l'Union est une des mesures-phare des programmes d'aide dans le secteur viticole prévus par la PAC dans le cadre de l'Organisation Commune de Marché. Afin de créer une complémentarité, il convient de limiter l'éligibilité du vin pouvant faire l'objet d'actions d'information et de promotion dans le cadre du présent régime, au seul cas où le vin est associé à un autre produit agricole ou alimentaire. Le vin peut donc faire l'objet des actions d'information et de promotion dans l'Union et dans les pays tiers, à condition que d'autres produits fassent également l'objet du programme considéré: vin et fromage par exemple. De plus sur le marché intérieur, les actions avec le vin seront limitées à l'information sur les systèmes européens de qualité en cohérence avec la stratégie de l'Union européenne pour aider les États membres à réduire les dommages liés à l'alcool (COM(2006)625).
Pourquoi avec recours à une agence exécutive pour la sélection des programmes de promotion et la gestion des programmes multi?
Les programmes multi seront désormais gérés directement par la Commission, ce qui réduira significativement les charges administratives pour les proposants par exemple, ils ne devront plus déposer leur projet dans chacun des Etats membres d'origine et dans chaque langue nationale.
Les dépenses étant significativement augmentées, la Commission aura besoin de plus de personnel pour gérer la politique de promotion. Dans un souci de rationalisation, l'externalisation de cette gestion à une agence exécutive est envisagée. Ceci permettra d'augmenter l'expertise de la Commission dans le domaine de la promotion et la visibilité des actions de promotion, et de répondre aux besoins de gestion des programmes multi via un guichet unique avec l'appui d'un haut niveau d'expertise technique et financière. Quelles sont les dispositions financières du nouveau système?
Dans l'ancien système, le financement octroyé par l'Union européenne pouvait couvrir la moitié des coûts d'une campagne. L'organisation professionnelle à l'initiative d'une campagne devait contribuer à hauteur de minimum 20 % des coûts. Les autorités nationales pouvaient compléter le financement. La contribution de l'Union européenne pouvait s'élever à 60 % pour les mesures de promotion des fruits et légumes destinées spécifiquement aux écoliers européens, ainsi que pour celles relatives à l'information sur les modes de consommation responsables en matière de boisson et sur les méfaits de la consommation irresponsable d’alcool.
Dans le nouveau système, les programmes seront cofinancés entre l'organisation proposante et l'Union européenne.
La contribution financière de l'Union aux programmes peut couvrir 50% de la dépense admissible au bénéfice de l'aide. Le pourcentage est porté à 60 % pour un programme si celui-ci répond au moins à l'une des conditions suivantes :
a) le programme est un programme multi ;
b) le programme vise un ou plusieurs pays tiers.
Le pourcentage est également porté à 60 % pour les actions d'information et de promotion des fruits et légumes destinées spécifiquement aux enfants dans les établissements scolaires de l'Union.
Pourquoi encourager et privilégier les programmes multi?
La coopération entre les acteurs économiques de différents Etats membres contribue de manière substantielle à l'accroissement de la valeur ajoutée européenne. Elle favorise le développement de campagnes d'information et de promotion ciblées sur la dimension européenne commune à toutes les entités et offre ainsi une plus grande visibilité de la diversité des produits agricoles européens. Malgré la priorité donnée aux programmes élaborés conjointement par des organisations proposantes de différents Etats membres, ces derniers n'ont représenté sur 2001-2011 que 16 % des dépenses consacrées aux actions d'information et de promotion. Sur la base de ce constat, il convient de prévoir de nouvelles dispositions, notamment en ce qui concerne la gestion budgétaire pour surmonter les obstacles actuels de mise en œuvre.
Pour ces programmes, le taux de cofinancement UE sera de 60% au lieu de 50%, et leur gestion sera simplifiée via un guichet unique à la Commission.
Pourquoi le cofinancement avec Etats membres disparaît avec le nouveau projet de règlement?
Dans le nouveau système, la possibilité de cofinancement des Etats membres disparaît en conséquence de la simplification de la sélection qui se fait directement à la Commission.
Les Etats membres peuvent-ils continuer à promouvoir leurs produits agricoles?
Les Etats membres peuvent bien sûr continuer à financer leurs propres programmes de promotion de leurs produits agricoles, dans le respect des règles applicables aux aides d'Etat. Quel est le montant des aides à la politique de promotion?
Ces dernières années, la Commission européenne a accordé chaque année un soutien financier d'environ 60 millions d'euros à la politique de promotion des produits agricoles. Ce montant sera fortement augmenté et devrait progressivement atteindre 200 millions par an en 2020.
Dans le contexte économique actuel, pourquoi augmenter les aides à la promotion des produits agricoles? Le montant actuel des aides à la promotion, de l'ordre de 60M€, doit être adapté pour répondre aux besoins de 500 millions de consommateurs en Europe et accompagner nos exports qui se sont élevés à 114 Mds€ en 2012.
Nos principaux partenaires commerciaux (USA, Canada, Brésil…) ont très largement recours aux outils de promotion.
Il convient donc de renforcer la compétitivité de nos agriculteurs avec des outils de marketing modernes et proactifs, dans un contexte de PAC réformée et adaptée aux besoins du marché.
Le nouveau montant des aides à la politique de promotion est estimée sur la base des opportunités à saisir dans les pays-tiers, conséquence d'une demande croissante, comme par exemple en Asie où, d'ici 2050, pour les seuls pays membres de l'ASEAN, une augmentation des importations agricoles de plus de 17 milliards de dollars est attendue.
En outre, notre accès au marché va globalement s’améliorer à mesure que les nombreuses négociations commerciales en cours aboutissent. Les négociations d’accords de libre-échange déjà en cours représentent des marchés dont la valeur actuelle pour le secteur agro-alimentaire européen est d’environ 35 milliards d'euros par an. L’accélération de la demande et la libéralisation de l’essentiel des échanges via ces négociations permettra vraisemblablement une augmentation très significative de ce chiffre. Par exemple, d'ici 2027, un accord de libre-échange ambitieux avec les Etats-Unis pourrait augmenter les exportations agricoles de l'UE d'environ 15% (plus 1.7 milliard d'euros par an), et celles de produits agricoles transformés de 45% (plus 13.4 milliards d'euros par an). Pour le Japon, en cas d'accord de libre-échange ambitieux, les exportations agro-alimentaires augmenteraient à long terme de 137% (plus 5.9 milliards d'euros par an).
Il s’agit donc là d’une opportunité stratégique et structurante pour le secteur agro-alimentaire européen, qu’il convient de saisir grâce à une politique de promotion ambitieuse et innovante compte tenu du poids des PME européennes dans ce secteur.
L'augmentation des aides à la promotion va-t-elle entraîner une coupe des aides directes versées aux agriculteurs?
Cette proposition est faite dans le respect du sous-plafond budgétaire pour les dépenses du premier pilier de la PAC.
La proposition ne conduira pas à une réduction des enveloppes pour les aides directes aux agriculteurs.
Comment la politique de promotion s'articule-t-elle avec les règles du marché intérieur et de la concurrence?
Les campagnes cofinancées par l'Union ne sont pas orientées en fonction des marques commerciales ni de leur origine particulière.
Néanmoins, la mention de marques ou de l'origine peut offrir un effet de levier dans le cadre d'actions de promotion, en particulier dans les pays tiers. Il convient donc de pouvoir donner une plus grande visibilité aux marques et à l'origine tout en maintenant un juste équilibre avec la mise en avant de messages génériques ciblant les caractéristiques intrinsèques des produits agricoles et alimentaires de l'Union.
Dans le respect des règles de concurrence et du marché intérieur, la Commission fixera les règles strictes relatives à la mention des marques – par exemple, plusieurs marques sous la forme de bandeau en bas d'une affiche – et de mention de l'origine – par exemple, à un niveau secondaire par rapport au message générique principal.
En ce qui concerne le contrôle des aides d'Etat, pour la promotion des produits agricoles énumérés à l’annexe I du TFUE, les règles relatives aux aides d'Etat ne s’appliquent pas aux paiements effectués par les États membres, ni aux participations financières provenant de recettes parafiscales ou de contributions obligatoires des États membres. 1
Rapport spécial n°10/2009