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Maîtriser les finances publiques
En savoir plus sur Restaurer les finances publiques
Pier Carlo Padoan, Chef économiste et Secrétaire général adjoint de l'OCDE
La dette publique dans l'ensemble de la zone OCDE approche 100 % du PIB, la crise financière et économique ayant fortement dégradé les budgets publics. Une action concertée visant des budgets plus équilibrés est nécessaire, tout en oeuvrant à la croissance économique.
La récession a affaibli les finances publiques de la plupart des pays de l'OCDE. Les plans de relance, la contraction des rentrées fiscales, un chômage élevé, tels sont quelques-uns des facteurs qui ont abouti à des niveaux historiquement élevés de déficit et d'endettement des administrations publiques.
Il est clair que des dépenses publiques et des mesures fiscales massives étaient nécessaires pour maintenir à flot les économies durant la crise et la récession qui a suivi. Mais la conjonction des mesures de relance et des effets de la récession sur les budgets va rapprocher, en 2010, le déficit budgétaire de la zone OCDE de son niveau record depuis la fin de la Seconde guerre mondiale, soit environ 7,5 % du PIB. Les finances publiques des pays de l'OCDE s'amélioreront en 2011 à mesure que l'activité économique se redressera et que les mesures d'assainissement annoncées commenceront à porter leurs fruits. Mais les déficits sous-jacents (hors effets des fluctuations de l'activité économique sur le budget) resteront historiquement élevés dans plusieurs pays, dont les États- Unis, le Japon et le Royaume-Uni.
Avec de tels déficits, la dette publique approchera 100 % du PIB en 2011 dans l'ensemble de la zone OCDE. Les niveaux d'endettement sont même supérieurs dans quelques pays. La dette publique japonaise, par exemple, devrait dépasser 200 % du PIB en 2011.
Sans action rapide et cohérente, les niveaux d'endettement continueront d'augmenter dans la plupart des pays. Restaurer les finances publiques tout en soutenant la reprise - sans parler de préserver les principaux services publics - est un équilibre auquel les pays de l'OCDE doivent parvenir. Un gigantesque effort sera nécessaire pour ramener les ratios dette publique/PIB à leurs niveaux d'avant la crise, surtout dans les pays qui étaient déjà lourdement endettés.
La plupart des pays de l'OCDE sont en situation d'entamer l'assainissement de leurs finances publiques en 2011. Les programmes d'assainissement devront être associés à des politiques dans d'autres domaines, notamment la politique monétaire et structurelle. Le point de départ, la séquence et le rythme de ces actions dépendront de la situation de chaque pays, et notamment de l'état général des finances publiques, de la vigueur de la reprise et des possibilités de financement des déficits budgétaires. Les possibilités, pour la politique monétaire, de compenser les effets à court terme de l'ajustement budgétaire sur l'activité économique dépendront aussi des pays.
Il y a de bonnes raisons de se montrer ambitieux sur le plan budgétaire. Il est difficile de savoir exactement quel degré d'endettement un pays peut supporter. De nombreux pays doivent de toute façon réduire leur dette publique, avant que le vieillissement démographique ne pèse encore plus lourd. En outre, la persistance d'un niveau élevé d'endettement limitera les possibilités d'action en cas de ralentissement futur de l'activité.
Un endettement élevé peut avoir d'autres conséquences. Une offre excédentaire d'emprunts publics peut faire monter les taux d'intérêt et compromettre la croissance à long terme. Jusqu'à présent, la plupart des pays ont pu financer aisément d'importants déficits. Mais l'attitude des investisseurs vis-à-vis des titres publics peut se modifier brusquement, comme le montre la crise récente de la dette souveraine dans la zone euro. Par ailleurs, la charge d'intérêts augmente avec l'endettement, et le service de la dette détournera probablement des ressources budgétaires très sollicitées qui auraient pu être affectées aux programmes soutenant la croissance économique. L'assainissement des finances publiques sera d'autant plus difficile.
L'enjeu fondamental est donc d'assainir les finances publiques sans nuire à la croissance à long terme. Plusieurs options et arbitrages en ce sens doivent être envisagés. Les gouvernements doivent aussi prendre en compte les questions d'équité, car les coûts et avantages des différents instruments ne sont pas les mêmes pour toutes les catégories sociales.
Lorsqu'il faut réduire les dépenses, les réductions devraient préserver les programmes favorisant la croissance. L'éducation, la R-D et les infrastructures en sont de bons exemples, car elles encouragent la croissance à long terme via des gains de productivité et révèlent de nouvelles sources de croissance. Les initiatives en faveur des infrastructures publiques concourent à la croissance en fournissant des opportunités aux investissements privés et en soutenant l'activité économique.
Des hausses d'impôts peuvent également être nécessaires, et devraient alors se limiter aux impôts qui faussent le moins la croissance, par exemple sur l'immobilier et la consommation. Les impôts sur le revenu et sur les sociétés ne favorisent pas la croissance, car ils influent sur les décisions d'investissement des entreprises et sur le nombre d'heures de travail. De plus, les pays devraient s'appuyer sur les recettes « vertes » pour leurs programmes d'assainissement budgétaire, notamment celles provenant des écotaxes et des échanges de carbone, qui permettent d'assurer des recettes supplémentaires tout en améliorant le bien-être.
La politique structurelle peut aussi être extrêmement utile. Les réformes augmentant le potentiel de croissance en améliorant la productivité et/ou l'offre de travail peuvent simultanément contribuer à équilibrer le budget. Les mesures qui éliminent les obstacles à la création d'emplois accroissent le nombre d'actifs payant des impôts. La réduction des dispositifs de retraite anticipée peut aussi permettre de mieux utiliser la main-d'oeuvre et de relever la croissance potentielle. En retour, une croissance plus rapide facilite l'assainissement budgétaire, et les réformes structurelles sont bénéfiques à long terme pour la santé de l'économie.
Améliorer l'efficience du secteur public et obtenir plus de résultats avec moins d'argent est aussi une voie prometteuse. Un grand nombre de pays de l'OCDE pourraient réduire leurs dépenses de santé sans sacrifier la qualité des services, par exemple en développant les soins primaires et les soins ambulatoires. Dans l'éducation également, on pourrait atteindre les niveaux actuels de résultats et de performance en dépensant moins, mais de façon plus efficiente. Les économies permises par ces réformes pourraient en outre être réaffectées au financement de mesures favorisant la croissance économique.
D'autres réformes structurelles pourraient aussi contribuer à l'assainissement des finances publiques. Il s'agit, par exemple, de mettre fin aux subventions incitant à la consommation de combustibles fossiles et de se montrer plus strict sur les aides aux producteurs agricoles. Une action dans ces domaines pourrait être triplement bénéfique, en accélérant la productivité, en économisant des fonds publics et en contribuant à la protection de l'environnement.
Enfin, de bonnes réformes sont importantes pour la crédibilité de l'assainissement budgétaire, surtout en cette période d'incertitude. Les efforts internationaux de coordination des politiques, par exemple via le G20 et l'OCDE, ne peuvent que renforcer la confiance et appuyer le processus d'assainissement.
L'enjeu est de bien articuler les différentes politiques et d'exploiter les synergies. Pour véritablement sortir de la récession et jeter les bases d'une croissance plus forte, plus équilibrée et durable ces prochaines années, les décideurs politiques doivent pleinement utiliser les instruments de politique structurelle à leur disposition. En faisant les bons choix, ils pourront faire avancer leur programme de réforme structurelle en faveur de la croissance tout en restaurant la viabilité des finances publiques.
Références et liens recommandés
Travaux de l'OCDE sur les questions monétaires et financières : www.oecd.org/eco/monnaiesfinances
Travaux de l'OCDE sur les finances publiques : www.oecd.org/eco/financespubliques
Perspectives économiques de l'OCDE : www.oecd.org/perspectiveseconomiques
Also Available Tackling the budget problem