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Congrès des pouvoirs locaux et régionaux AccueilLe Conseil en bref
Rapport sur la situation de la démocratie locale et régionale en Espagne - CG (9) 22 Partie II
Rapporteurs: Jan OLBRYCHT (Pologne) et Alan LLOYD (Royaume-Uni)
EXPOSE DES MOTIFS
Remarques introductives
Dans sa Résolution 31 (1996), le Congrès a clairement indiqué que, dans des délais raisonnables, l’ensemble des Etats membres feraient l’objet d’un rapport sur la démocratie locale et régionale. En outre, l’Article 2.3 de la Résolution Statutaire du Congrès adoptée par le Comité des Ministres le 15 mars 2000 prévoit que le Congrès préparera régulièrement des rapports, pays par pays, sur la situation de la démocratie locale et régionale et s’assurera que les principes de la Charte européenne sur l’autonomie locale sont mis en pratique.
La Commission Institutionnelle du Congrès, organe responsable de la préparation des rapports, a identifié l’Espagne comme étant l’un des pays devant faire l’objet d’un rapport sur la démocratie locale et régionale en 2002. Cette proposition a été approuvée par le Bureau du Congrès en juin 2001. Le Bureau a nommé M. Alan LLOYD (Chambre des pouvoirs locaux, Royaume-Uni), Vice-président du CPLRE et M. Jan OLBRYCHT (Chambre des régions, Pologne), Président de la Commission institutionnelle de la Chambre des régions, co-rapporteurs pour l’Espagne. L’expert-consultant auprès des rapporteurs était M. Francesco MERLONI, Professeur de droit à l’université de Perugia (Italie) et membre du Groupe d’experts indépendants sur la Charte européenne sur l’autonomie locale. A cette occasion, les rapporteurs souhaitent exprimer leurs vifs remerciements à M. Francesco MERLONI pour sa précieuse collaboration et assistance qu’il leur a apportée pendant les visites officielles en Espagne et au cours de la rédaction de ce rapport.
Les rapporteurs ont reçu, de divers interlocuteurs, un nombre important de documentation concernant les autorités locales et régionales en Espagne, et ils se sont rendus dans ce pays à deux occasions, comme indiqué ci-après :
Madrid et Leganés, du 31 janvier au 2 février 2002, et
Barcelone et Lleida, du 22 au 24 mai 2002.
Avant les visites, un questionnaire a été envoyé à tous les interlocuteurs potentiels en Espagne, et les rapporteurs voudraient exprimer leur gratitude à tous ceux qui parmi les personnalités politiques, les fonctionnaires et les experts ont pris le soin de répondre par écrit aux questions posées.
Les programmes des visites effectuées et des personnes rencontrées figurent en Annexes 1 et 2. Les rapporteurs souhaitent adresser leurs remerciements au Secrétaire d’Etat de l’organisation territoriale de l’Espagne, M. Gabriel ELORRIAGA PISARIK, ainsi qu’aux hauts fonctionnaires du Ministère des administrations publiques pour leur disponibilité et information sur l’état de l’autonomie locale et régionale en Espagne. Les rapporteurs voudraient également remercier tous les autres interlocuteurs à Madrid et en Catalogne, élus et fonctionnaires locaux et régionaux, experts et membres des associations de pouvoirs locaux qui, parfois, malgré un emploi de temps chargé ont eu l’amabilité de recevoir la délégation du Congrès et d’échanger avec elle leurs vues sur les perspectives du développement de la démocratie locale et régionale en Espagne.
L’objectif principal de ce rapport est de présenter une vision directe du fonctionnement réel des autorités locales et régionales en Espagne, dans une perspective résolument européenne, et de commenter des récentes réformes de l’ensemble des institutions publiques locales et régionales dans ce pays. Les rapporteurs espèrent qu’une vision extérieure d’un organe européen fort de sa représentation des élus locaux et régionaux aidera la société espagnole à avancer dans la recherche des équilibres institutionnels au moment même où la seconde vague de décentralisation (dite « Pacto local ») semble apparaître à l’agenda politique du pays.
1. Première partie : l’évolution du système institutionnel et administratif en Espagne 1.1 Vue d’ensemble
1. L’Espagne, pays autrefois fortement centralisé avec un gouvernement local essentiellement marginal, est devenue en un peu plus de vingt ans, depuis l’entrée en vigueur de la nouvelle Constitution démocratique en 1978, un des Etats les plus décentralisés d’Europe : c’est ce qu’affirment la plupart des descriptions du système espagnol, qu’elles proviennent d’organisations internationales, d’institutions espagnoles ou d’experts indépendants.
2. Cette affirmation repose en grande partie sur quelques données essentielles, certainement pertinentes, qui concernent la répartition des dépenses publiques et du personnel public entre les trois niveaux principaux du gouvernement (national, régional et local). Bien que les informations recueillies au cours des visites ne concordent pas toujours, toutes indiquent cependant que, à partir de l’attribution aux Communautés Autonomnes (ci-après : Communautés Autonomnes ou Comunidades autónomas) des compétences en matière de santé et d’éducation, les dépenses au niveau régional tendent à égaler (voire à dépasser) celles de l’Etat (elles s’établissent toutes deux aux alentours de 40-42 %), alors qu’au niveau local, elles sont nettement moins élevées (environ 15 %). Une comparaison entre la somme des dépenses aux niveaux régional et local d’une part, et celles de l’Etat d’autre part, montre que les premières dépassent les secondes d’une manière qui paraît désormais décisive et irréversible.
3. Ces données permettent de placer l’Espagne au premier rang des pays les plus décentralisés d’Europe même parmi ceux qui présentent une structure de type fédéral (l’Allemagne, l’Autriche, la Suisse).
4. Cette constatation banale, fondée sur des données quantitatives et générales, nous laisse penser qu’il existe, au profit des Comunidades autónomas, un certain déséquilibre dans la répartition des compétences entre les niveaux de gouvernement décentralisés et nous invite à une brève reconstruction de l’évolution récente du système pour mieux comprendre dans l’ensemble, la direction imprimée au changement institutionnel dans l’expérience espagnole et les faits qui en sont à l’origine.
5. Le point de départ en est un Etat fortement centralisé. Le gouvernement franquiste réfrène les autonomies locales (dont le rôle est secondaire et les fonctions marginales comparé à l’Etat) et ne concède aucune liberté de manoeuvre aux mouvements nationalistes (profondément enracinés au Pays Basque, en Catalogne et en Galice).
6. Par rapport au passé, la nouvelle Constitution démocratique (art.137) contient à la fois des éléments de continuité et des éléments très novateurs. La continuité réside dans le maintien des collectivités locales, - les communes et les provinces (ci-après : Municipios et les Provincias), - comme éléments de base dans lesquels s’organise territorialement l’Etat ; la nouveauté est représentée par l’introduction (si l’on se reporte à la Constitution républicaine de 1931) des Comunidades autónomas, non point tant comme troisième niveau de gouvernement territorial que comme un moment de l’articulation et de la différenciation du système dans son ensemble, normatif et administratif. L’élément déterminant est l’attribution aux Comunidades d’un fort pouvoir législatif sur des sujets importants (énumérés à l’article 148 de la Constitution), même si l’Etat conserve quelques compétences générales, en matière d’autonomie également, pour garantir certains éléments d’unité (art. 149.1.1 et 149.1.18, art. 150.3). La Constitution n’a cependant pas transformé l’Espagne en un Etat de type fédéral comme cela aurait été le cas si l’on avait attribué aux Comunidades autónomas avec l’Etat le rôle de sujets constitutifs de l’organisation générale (les Municipios et les Provincias étant aussi directement reconnus et garantis dans la Constitution) ou si on leur attribuait une sorte de pouvoir hiérarchique et législatif supérieur sur les collectivités locales.
7. L’autonomie régionale est une autonomie à géométrie variable qui a été élaborée progressivement par la formation de statuts de Comunidades. C’est ainsi que l’on a accordé davantage d’autonomie à certaines Comunidades autónomas (Pays basque, Catalogne, Canaries, Baléares). Il s’agit de ce que l’on nomme les « hechos diferenciales » (la langue en Catalogne, au Pays Basque, en Galice, aux Iles Baléares, dans la Communauté de Valence et en Navarre ; un niveau institutionnel différent de celui de la province au Pays Basque, aux Canaries et aux Baléares ; un système particulier de financement en Navarre, au Pays basque et aux Canaries).
8. En plus de la prévision directe dans la Constitution, l’Etat se réserve de fixer les bases de la réglementation des collectivités locales (compétences et organisation) par ses propres lois, ainsi que le système électoral et financier.
9. Les Comunidades autónomas disposent d’une compétence législative pour développer (et pour adapter à leurs exigences respectives) les principes contenus dans la législation étatique de base, en particulier en ce qui concerne la répartition (entre les Municipios, les Provincias et elles-mêmes) des compétences administratives dans les matières qui relèvent de leurs propres compétences législatives.
10. Le pouvoir de réglementer les collectivités locales est donc réparti entre l’Etat et les Comunidades autónomas : le premier détermine des traits essentiels et uniformes ; les secondes règlent la différenciation (guidée par les principes généraux de l’Etat) au niveau territorial.
11. Le choix fondamental fait par la Constitution espagnole a donc été d’introduire les Comunidades autónomas dans le système institutionnel comme des entités caractérisées par une forte capacité d’innovation. Mais elle l’a fait sans priver les collectivités locales de garanties constitutionnelles précises (d’existence et de réglementation unitaire des traits essentiels au niveau étatique).
12. L’évolution successive du système a eu comme effet d’atténuer progressivement l’égalisation institutionnelle entre le niveau régional et les niveaux locaux de gouvernement, dans le sens où le fait nouveau constitué par l’apparition des Comunidades autónomas a fait d’elles le point de convergence du processus de réforme des institutions. Ceci n’a cependant pas directement remis en cause l’autonomie des collectivités locales mais a concentré sur le niveau régional tout l’imposant processus de décentralisation de l’Etat, en termes de transferts de compétences administratives, de ressources financières et humaines.
13. S’il est possible d’expliquer institutionnellement ce processus précisément par le choix constitutionnel, le rôle, particulièrement apparent ces dernières années, que jouent les partis nationalistes, c’est-à-dire les partis qui sont profondément enracinés dans chaque région, permet d’en donner aussi une explication politique. Ceux-ci ont pu négocier leur appui aux partis politiques dominants (le PSOE tout d’abord, puis le PP) cherchant à obtenir la majorité nécessaire pour gouverner au niveau de l’Etat en échange de mesures toujours plus importantes de décentralisation des pouvoirs de l’Etat aux Comunidades autónomas.
1.2 Eléments essentiels du système et sources de la réglementation qui s’y rapportent
14. La présente section mentionne les traits essentiels, les sources de réglementation et le contenu de base de celle-ci pour chaque niveau de gouvernement.
1.2.1 Les « Municipios »
15. La réglementation des Municipios est fixée par la Constitution, les Statuts des Comunidades autónomas, les lois nationales qui fixent les bases de l’organisation locale et les lois régionales (autonomes) qui complètent la réglementation nationale.
1.2.2 Organisation territoriale
16. La modification du territoire (par démembrement, lorsqu’une commune qui en faisait partie quitte le territoire, ou par fusion entre deux communes) et de la dénomination des communes est de la compétence des Comunidades autónomas, qui oeuvrent cependant dans le respect de nombreuses normes nationales (contenues dans la « Ley Reguladora de las bases del régimen local » – LRBRL loi n°7 du 2 avril 1985 et dans le « Texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local » – TRRL, Real decreto legislativo n°781 du 18 avril 1986), qui d’un côté imposent l’obligation de recueillir l’avis des Municipios concernées et de l’autre côté prévoient un avis du Conseil d’Etat (au niveau national) ou des organes consultatifs éventuellement créés par les Comunidades autónomas. Le référendum n’est pas obligatoire.
1.2.3 Organes du gouvernement
17. Les organes fondamentaux et nécessaires du gouvernement d’un Municipio, qui constituent ensemble l’Ayuntamiento, sont fixés par la loi nationale (LRBRL). Les lois des Comunidades autónomas et même les règlements d’autonomie des collectivités locales pourront prévoir d’autres organes.
18. Ceux qui sont nécessaires à toutes les communes sont l’Alcalde, les Tenientes de Alcalde et le Pleno. Dans les communes plus grandes (supérieures à 5 000 habitants) est prévue une Comision de Gobierno, un organe exécutif collégial.
19. Les systèmes d’élection, le régime de l’inéligibilité et de l’incompatibilité des organes sont tous régis par une loi nationale uniforme (Ley organica del Régimen electoral general (LOREG), loi n°5 du 19 juin 1985) qui comme souvent le signalent les Comunidades Autònomas a été adopté au niveau national, même si la Constitution ne prévoyait pas un tel pouvoir législatif de l’Etat national. Le système électoral (proportionnel corrigé) avantage les partis politiques les plus forts mais n’assure pas automatiquement à l’Alcalde une majorité certaine au conseil municipal (Pleno).
20. Les très petites communes (dont la population est inférieure à 100 habitants) ne donnent pas lieu à la formation d’organes de l’Ayuntamiento mais fonctionnent en Concejo abierto, avec un Alcalde directement élu par le peuple et une assemblée de citoyens.
21. Les rapports entre l’exécutif (l’Alcalde, avec ses Tenientes ou sa Comisión de Gobierno) et l’assemblée (le Pleno) s’inspirent du principe parlementaire. Le Pleno exerce sur l’exécutif des pouvoirs de réglementation et de contrôle, plus quelques pouvoirs administratifs de caractère général et de destination (adoption du budget et contrôle de son application, contrats importants qui engagent le Municipio sur une base pluriannuelle, acceptation des compétences déléguées, modification de la destination des biens publics). Le rôle du Pleno est renforcé par le pouvoir d’élection de l’Alcalde et par celui de l’approbation de la motion de censure qui produit sa destitution automatique. Les instruments d’information à la disposition du Pleno ne sont pas réglés par la loi de l’Etat, mais sont remis à l’autonomie de chaque collectivité locale.
1.2.4 Organisation administrative
22. L’Alcalde est le chef de l’administration et assume directement toutes les charges administratives les plus importantes de la commune, y compris toutes les tâches d’organisation des bureaux et de gestion du personnel. La fonction de l’administration est surtout de soutenir les décisions prises par l’Alcalde et l’exécutif. Il convient néanmoins de signaler que certaines fonctions publiques sont réservées à des funcionarios de habilitaciòn nacional, fonctionnaires dont l’habilitation doit être reconnue au niveau national afin de garantir qu’elles seront remplies avec l’impartialité nécessaire :
les fonctions d’autorité, d’actes publics, de consultations juridiques, (toujours confiées à un secrétaire) ;
les fonctions de contrôle interne de la gestion économique et financière et du budget (toujours confiées à un fonctionnaire d’habilitation nationale) ;
les fonctions de comptabilité et de trésorerie (qu’il est aussi possible de confier à des fonctionnaires autres que les fonctionnaires d’habilitation nationale dans des cas exceptionnels).
Ces fonctionnaires sont choisis selon un double critère de sélection, national et local. C’est une école nationale, Instituto Nacional de Administracion Publica, qui organise la sélection, la formation et l’habilitation des fonctionnaires qui, pour être nommés auprès des collectivités locales, doivent passer un concours organisé au niveau local, mais avec une forte prédétermination nationale des critères d’évaluation. Les Comunidades autónomas, en particulier la Catalogne, se plaignent de cet empiètement de la législation de l’Etat dans un domaine qui devrait relever de la compétence des régions et réclament la « territorialisation » des ces fonctions publiques.
1.2.5 Compétences
a) Compétences propres
23. La loi nationale (LRBRL) adopte une technique très particulière pour déterminer les compétences des Municipios. D’une part (art.25), elle fixe une liste de domaines dans lesquels la loi (celle de l’Etat ou celle des Comunidades autonomas, suivant les compétences législatives respectives) attribuera, nécessairement pourrait-on dire, des compétences administratives, même si ce n’est qu’à titre de participation à l’exercice de fonctions attribuées à d’autres niveaux de gouvernement. Elle n’attribue donc pas les compétences directement mais fixe des critères en vue de l’attribution future, toujours au moyen de la loi (parmi ceux-ci, également les critères généraux de l’art.2 : décentralisation et proximité maximale des fonctions aux exigences des citoyens (subsidiarité). La subsidiarité n’a pas été jusque là adoptée comme principe général dans les Statuts des Comunidades autónomas.
24. D’autre part (art.26), elle indique toute une série de services obligatoires pour les Municipios, avec des obligations de prestation qui augmentent parallèlement à l’accroissement de la population. Les services que les Municipios les plus petites ne sont pas tenues de mettre à disposition sont dispensés par les Provincias qui, dans tous les cas, fournissent aux communes assistance technique et administrative (avec l’aide financière de la Comunidad autónoma).
b) Compétences déléguées
25. La LRBRL prévoit (art.27) la possibilité pour l’Etat ou pour les Comunidades autónomas de déléguer des compétences aux communes. Le principe général est celui de l’accord avec la commune à laquelle la compétence est déléguée. En cas d’attribution obligatoire, la loi impose la mise à disposition des ressources financières nécessaires. Souvent, les Comunidades autònomas, selon l’indication des associations des communes (en particulier la Federaciò de Municipis de Catalunya), utilisent dans leurs lois sectorielles la délégation au lieu de l’attribution des compétences.
1.2.6 Ressources financières
26. L’art.142 de la Constitution établit un double principe : nécessité d’une juste proportionnalité entre les ressources financières et l’exercice des compétences et la nécessité pour les collectivités locales de disposer des revenus propres composés d’impôts locaux aussi bien que la participation aux impôts de l’Etat ou des Comunidades autònomas. L’art. 133 de la Constitution, d’autre part, réserve exclusivement à l’Etat le pouvoir de réguler les impôts. Tout cela explique comment un pouvoir qui est très strictement lié à l’organisation des collectivités locales, domaine propre des Comunidades autònomas, soit exercé au niveau central.
27. Les principes constitutionnels sont développés en partie par la LRBRL (qui fixe des principes généraux) et en grande partie par la loi sur les finances locales-Ley reguladora de las Haciendas locales (LHL) (l.39/1988 du 28 décembre).
28. En résumé, les ressources financières sont constituées :
par cinq impôts propres, facilement vérifiables (en grande partie liés à des biens immobiliers) ; en 2000, cette source a assuré environ 49 % des revenus des collectivités locales ;
par la participation aux impôts de l’Etat. La somme totale ainsi fixée au niveau national est répartie par l’Etat entre l’ensemble des Municipios d’Espagne. Les Comunidades autónomas n’ont aucun pouvoir d’intervention sur la distribution de ces ressources ; cette source a assuré aux communes le 36 % de leurs revenus ;
par des fonds de coopération municipale, constitués par les Comunidades autónomas; il s’agit d’une source de financement plutôt modeste ;
par des recettes patrimoniales (6 %) ou par le recours à l’emprunt (9 %).
29. Il semble difficile de juger si les ressources correspondent aux compétences, en raison précisément de l’écart entre le régime uniforme du système des finances locales et la diversification des situations locales en ce qui concerne la répartition des compétences.
30. Ceci est dû soit à l’effet de la législation des autonomies, soit au fait que les collectivités locales assument librement certaines tâches. Toutefois, on constate que ces derniers temps, les collectivités locales ont été submergées par des tâches qui n’ont été prévues par la législation, ni comme compétences déléguées, ni comme des compétences propres des communes, mais qu’elles exercent en vertu du principe de la proximité (par exemple, la prise en charge des demandeurs d’asile et des immigrés). Une telle situation, à juste titre, ne parait pas satisfaisante aux yeux des collectivités locales et les rapporteurs sont d’accord avec les représentants des municipalités que celles-ci devraient être compensées pour la prise en charge de ses fonctions ou l’octroi des services devrait être organisé à un autre niveau. Il y a là à nos yeux une matière à réfléchir. Ceci laisse également à penser qu’il existe encore un déséquilibre entre certaines fonctions assumées par les collectivités locales et les moyens dont elles disposent pour les assumer.
1.2.7 Coopération intercommunale
31. Le principe de base est celui de la liberté d’association des communes. Cela s’applique aux mancomunidades (prévues par l’art.44 de la LRBRL), collectivités locales à caractère associatif possédant leur propre personnalité juridique et leur propre statut (qui doit être approuvé sur la base d’une réglementation édictée par la loi régionale).
32. La même LRBRL oppose quelques exceptions partielles au principe de liberté d’association : les Comarcas, les Distritos et les Areas metropolitanas.
La loi nationale renvoie (art.42) la création de Comarcas, regroupements obligatoires de communes, à la législation régionale pourvu qu’un nombre important de Municipios (les 2/5 des communes intéressées qui représentent au moins la moitié de la population) ne s’y opposent pas. La création d’une Comarca ne peut en aucun cas entraîner pour les communes la perte des compétences propres. La création des Comarcas est prévue dans la plupart des Statuts des Comunidades autonomas (à l’exception des régions plus différenciées comme les Pays Basque, Navarre, les Baléares et les Canaries), mais les Comarcas ont été mis en place seulement dans quelques régions. La Catalogne considère les Comarcas comme des délimitations territoriales historiques et par conséquent cherche à les valoriser. Le principal problème des Comarcas provient du fait qu’elles jouent un rôle d’assistance et de suppléance vis-à-vis des communes, surtout les plus petites, rôle qui est aussi confié aux Diputaciones provinciales.
33. La même LRBRL reconnaît (art.42) aux Comunidades autònomas la capacité de créer les Areas metropolitanas (aires métropolitaines), elles aussi définies comme collectivités locales « intégrées » par les Municipios se trouvant sur le territoire de l’Area. Avant l’adoption de la Constitution de 1978, existait un régime particulier pour les grandes villes telles que Madrid, Barcelone, Valence et Bilbao, fixé par une loi de l’époque franquiste. Après la création des Comunidades autònomas cette législation a été abrogée. En se limitant aux deux villes principales, on doit signaler d’un coté que la création de la Comunidad autònoma uniprovincial de Madrid avec un territoire coïncidant plus ou moins avec l’aire métropolitaine résout le problème de la création d’une autorité compétente, tandis que subsiste toujours le problème de la reconnaissance d’un régime juridique spécial pour la ville de Madrid en tant que siège de la capitale de l’Etat. De l’autre côté, en Catalogne l’ancienne Corporacion metropolitana de Barcelona a été supprimé par la loi régionale n° 7 du 1987 et à sa place ont vu le jour des syndicats et des agences locales opérationnelles spécialisées ce qui paraît plutôt peu clair pour les citoyens.
34. Le recours aux Comarcas semble donc jusqu’à présent très limité (elles ne contribuent, en 2000, qu’à 0,5 % des dépenses totales des collectivités locales et utilisent en majeure partie (les 3/4) des fonds provenant de leur propre Comunidad autónoma). En revanche, le recours aux mancomunidades est plus fréquent (on en comptait environ 900 en 1999).
1.2.8 Les « Provincias »
35. On distingue, à un niveau intermédiaire entre les Comunidades autónomas et les Municipios, diverses catégories de sujets :
les Diputaciones de droit commun, qui existent sur une grande partie du territoire espagnol ;
les institutions spéciales, liées aux particularités statutaires de quelques Comunidades autónomas: les Diputaciones del régimen foral (au Pays basque) ; les Consejos et Cabildos dans les îles (aux Baléares et aux Canaries) ;
les Comunidades autónomas uniprovinciales auxquelles s’applique, en réalité, la réglementation des Comunidades autónomas.
36. Beaucoup de traits institutionnels des Diputaciones de droit commun sont réglementés de la même manière que les Municipios.
37. Nous nous bornons à indiquer quelques traits différentiels.
1.2.9 Territoire
38. La modification du territoire des Provincias est réservée (art. 141.1 de la Constitution) à la compétence de l’Etat, qui prend sa décision sous forme d’une loi organique (approuvée à la majorité absolue du Parlement). Rappelons que les Provincias sont aussi les circonscriptions électorales pour l’élection du Parlement national (quatre sénateurs sont élus dans chaque province).
1.2.10 Organes de gouvernement
39. A l’Ayuntamiento du Municipio correspond, pour la Provincia, la Diputación.
40. Les fonctions de l’Alcalde sont confiées au Président de la Diputación, élu, de même que la Comisión de Gobierno (toujours nécessaire) par le Pleno de los Diputados.
41. Les relations entre l’exécutif et l’assemblée sont organisées aussi selon les mêmes critères que ceux que nous avons vus pour les Municipios.
42. La principale différence réside dans l’élection des Diputados qui est de type indirect : ceux-ci sont élus, conformément au poids électoral de chaque parti aux élections municipales, par les conseillers municipaux convoqués en session extraordinaire1.
43. L’élection indirecte du Pleno de la Diputación ne transforme pas la Provincia en un organisme de type associatif, mais attribue aux Municipios une grande importance dans la vie de la collectivité locale de second niveau.
1.2.11 Organisation administrative
44. Les principes appliqués sont les mêmes que ceux que nous avons mentionnés pour les Municipios.
1.2.12 Compétences
45. La Provincia ne possède pas, en réalité, de compétences propres, mais a pour tâche fondamentale d’assurer la « prestation intégrale et appropriée des services de compétence municipale sur la totalité du territoire provincial » (art.31 de la LRBRL).
46. Dans ce but, la Provincia :
coordonne l’activité des communes ;
fournit une assistance technique, administrative et financière aux communes ;
met à disposition directement les services de compétence municipale qui ne sont pas assurés par les communes les plus petites.
1.2.13 Ressources financières
47. Etant donné le rôle général et les compétences des Provincias, les ressources financières des Diputaciones de droit commun présentent des différences radicales par rapport à celles des communes.
48. Les recettes propres (provenant des impôts, des contributions spéciales, de la participation aux contributions municipales) forment une minime partie de l’ensemble des recettes (11 % en 2000), la majeure partie de celles-ci étant constituée par les transferts de l’Etat et des Comunidades autónomas (76 % en 2000).
1.2.14 Dispositions communes aux collectivités locales
49. La loi nationale (la LRBRL) fixe quelques dispositions qui s’appliquent à toutes les collectivités locales. Dans cet ensemble de normes, il est possible de mettre en évidence deux aspects fondamentaux :
la reconnaissance de la pleine capacité juridique des collectivités locales et de leur autonomie, réglementaire d’une part (pouvoir de se doter de réglementations autonomes et différenciées dans le respect de la loi, nationale et régionale), politique et administrative d’autre part (pouvoir de se donner de propres tendances de gouvernement et d’adopter des actes administratifs) ;
les collectivités locales ne sont pas soumises au contrôle préventif externe sur les actes ; elles ne sont tenues qu’à un devoir d’information (envers l’Etat et la Comunidad autónoma), auquel peuvent faire suite une demande de réexamen, pour des motifs de légitimité seulement et, au cas où celle-ci resterait sans réponse, un recours devant le juge administratif ;
restent les contrôles sur les organes qui peuvent conduire, suivant une procédure qui présente beaucoup de garanties (la Comunidad autónoma et le Senado doivent intervenir), à la dissolution des organes des collectivités locales.
50. L’élimination des contrôles préventifs externes est compensée par le rôle important joué par les fonctionnaires d’habilitation nationale qui, nécessairement, oeuvrent dans les collectivités locales et auxquels sont réservées des fonctions de contrôle interne de légalité et de gestion économique et financière.
2. Deuxième partie : les principaux problèmes rencontrés
2.1 Les problèmes du développement de l’autonomie locale
51. Dans l’ensemble, le régime juridique et la réalité de l’exercice de l’autonomie locale en Espagne montrent un bon degré de cohérence avec les principes de la Charte européenne de l’autonomie locale. Selon certains interlocuteurs de la mission du Congrès, la législation espagnole, promulguée presque la même année que l’approbation de la Charte, se ressent dans beaucoup de ses dispositions des principes fixés dans la Charte européenne. Le fait que la justice espagnole ait par la suite pris en compte les dispositions de la Charte mérite également notre attention.
52. C’est le cas de la reconnaissance constitutionnelle et législative de l’autonomie locale (art.2 de la Charte).
53. C’est aussi le cas du principe de l’élection libre, secrète, égale, directe et universelle de l’assemblée des collectivités locales (art.3 de la Charte), qui est atténué en partie par l’élection indirecte du Pleno des Diputaciones pour les Provincias (qui, cependant, tire son investiture démocratique de l’élection libre des conseillers municipaux). Cela aurait été différent si la province se voyait attribuer des compétences propres et différentes de celles des communes.
54. Même l’existence d’assemblées de citoyens est garantie par l’hypothèse du Consejo abierto, dans les communes de plus petite dimension.
55. Les dispositions de l’art.4 de la Charte en matière de compétences trouvent aussi une pleine réponse, sur le plan juridique, dans le régime espagnol du gouvernement local.
56. Le système juridique espagnol prévoit, d’une part, l’attribution des responsabilités propres et déléguées aux collectivités locales (art.4.1 de la Charte) par une loi de l’Etat ou des Comunidades autonomas et, d’autre part, il prévoit la compétence générale des communes à représenter les intérêts de leur population et, par conséquent, à assumer des fonctions différentes de celles qui leur sont expressément attribuées par la loi (dans le respect de l’attribution à d’autres sujets (art.4.2 de la Charte). En même temps, la tendance des Comunidades autonomas à la délégation de compétences, au lieu de l’attribution paraît moins respectueuse des principes de la Charte.
57. Dans le cas des Provincias, ce trait est plus atténué car leur tâche semble limitée à la coordination et à la garantie du caractère effectif des compétences municipales.
58. Même le principe de subsidiarité (art.4.3 de la Charte) est affirmé sans ambiguïté dans la loi nationale comme principe–guide pour la législation nationale et régionale dans l’attribution de compétences aux collectivités locales. Ce principe n’est pas reproduit de la même manière dans les Statuts des Comunidades autònomas
59. Le respect du principe de l’attribution des compétences pleines et entières (art. 4.4 de la Charte) prête plus à la controverse. Ce principe semble respecté si on l’envisage sous l’angle de l’autonomie de la collectivité locale dans l’exercice de ses compétences, non limité par des interventions externes, tandis que le modèle de ce que l’on nomme le « circuit de la participation » semble plutôt développé : la loi nationale impose l’attribution de compétences dans certains domaines, mais ces compétences peuvent aussi se réduire à la participation à l’intervention de la collectivité locale dans l’exercice de compétences confiées à d’autres niveaux de gouvernement. Cette technique fréquente de morcellement des compétences et de la répartition des pans de responsabilité entre les différents échelons d’administration, semble contraire au principe de l’attribution des compétences pleines et entières.
60. Pour ce qui concerne la procédure, les dispositions sur les compétences déléguées sont respectueuses de la Charte européenne : dans le système espagnol, le consensus de la collectivité locale délégataire est nécessaire et l’autonomie locale, dans l’organisation des formes qui permettent l’exercice des compétences, reste entier. Reste toujours le problème d’un recours excessif à la délégation par rapport à l’attribution des compétences.
61. Le problème de la compétence ne se pose donc pas en termes formels.
62. Quelques difficultés apparaissent sur le fond, c’est-à-dire sur la réelle attribution aux collectivités locales de cette « part importante des affaires publiques » dont parle l’art.3.1 de la Charte.
63. Comme il en a été fait mention dans la première section de ce rapport, il ne fait aucun doute qu’en termes de compétences le système administratif espagnol a manifestement privilégié au cours des vingt dernières années le niveau régional des Comunidades autónomas, et que celles-ci ont conservé pour elles la majeure partie des fonctions administratives décentralisées par l’Etat central (en vertu des deux Pactos autonómicos de 1981 et de 1992) au lieu d’étendre cette décentralisation aux autonomies locales.
63 bis Récemment, selon certains de nos interlocuteurs représentant les collectivités locales, un certain nombre d’initiatives prises par le gouvernement national ont précisément, à leurs yeux, eu pour effet de limiter les compétences des collectivités locales dans les domaines comme étant considérés par définition de type locale et dans lesquels la population est en droit d’attendre une plus grande implication de leur part. En résumé, il a été fait mention des décrets-lois du gouvernement espagnol 4/2000 et 6/2000 qui pourraient limiter les compétences des collectivités locales dans les domaines tels que : urbanisme et aménagement du territoire. A cet égard, les Rapporteurs souhaiteraient souligner, qu’en général, les autorités locales sont censées jouer un rôle important dans ces domaines (notamment dans l’esprit de la Charte urbaine européenne) et doivent être compétentes pour exercer ces fonctions au bénéfice de la population locale et pour satisfaire ses besoins.
64. Plusieurs facteurs ont joué en faveur de la centralisation des compétences au niveau régional. En premier lieu, la tendance naturelle des nouvelles institutions à consolider les rapports avec les citoyens par l’accomplissement direct de tâches administratives.
65. En second lieu, une difficulté objective à trouver dans les collectivités locales des sujets appropriés à l’exercice des compétences. Que l’on pense, en ce sens, d’une part à la fragmentation du réseau administratif des communes, dont la plupart sont inadaptées à ce rôle pour des raisons de dimension territoriale insuffisante et de population ; et d’autre part à l’inadéquation des Provincias, au moins tant que celles-ci continuent à se profiler comme organismes de second niveau, destinés à permettre l’exercice des fonctions des Municipios et non comme destinataires potentiels directs de compétences (surtout celles qui intéressent des territoires plus larges et qui, en raison de leur dimension, sont maintenues au niveau régional).
66. Quant à la protection des limites territoriales (art.5 de la Charte), la loi nationale espagnole satisfait pleinement au premier critère, celui de la consultation préalable des communes intéressées, quoiqu’elle ne prévoie pas le recours obligatoire au référendum.
67. Les principes de la Charte relatifs à l’autonomie de l’organisation et à la gestion du personnel (art.6) semble eux aussi respectés. Cette autonomie est entière, dans le respect de quelques principes généraux de la réglementation. Quelques problèmes subsistent par rapport à la réelle existence de l’autonomie normative des collectivités locales. Selon l’indication des communes espagnoles, cette autonomie risque d’être limitée par deux phénomènes concurrents : d’un côté par l’existence, en amont de l’exercice du pouvoir réglementaire doté de trop de dispositions de détails contenues dans les lois nationales et des Comunidades autònomas ; de l’autre côté par des dispositions réservées à la loi nationale ou celles des Comunidades autònomas du régime en matière d’exécution forcée, d’inspection ou de sanction, ce qui réduit fortement la capacité des collectivités locales de réglementer l’exercice de leurs propres compétences.
68. Les dispositions de la loi (la LRBRL et la loi électorale) en matière de statut des administrateurs locaux semblent dans l’ensemble être conformes aux principes de la Charte (art.7), aussi bien en ce qui concerne les droits d’information qui leur appartiennent que la garantie des conditions (de temps et économiques) de pleine participation à la vie démocratique de la collectivité locale. Toutefois, les associations des communes ont raison de signaler une lacune de la législation de base : le manque de normes et de garanties d’ordre statutaire et économique facilitant le retour des anciens élus à l’expiration de leur mandat à leurs activités professionnelles. Une telle situation ne peut que défavoriser un certain nombre de catégories professionnelles les tenant à l’écart des fonctions électives publiques.
69. Sur les contrôles, la réglementation espagnole semble même aller au-delà des dispositions de la Charte, supprimant tout contrôle général, a priori ou a posteriori, sur les actes des collectivités locales, qui entraîne un pouvoir d’approbation de la part d’une autorité supérieur, contrôle remplacé par le devoir de la transmission des actes et par un pouvoir de renvoi ou de contestation devant le juge administratif des actes. Encore une fois ce jugement largement positif est nuancé par un fort nombre de compétences déléguées par la législation sectorielle (surtout celle des Comunidades autònomas) auquel cas les contrôles sur les actes peuvent devenir ceux d’opportunité.
70. Il s’ensuit que même les principes de la Charte en matière de ressources financières semblent, au moins sur le plan formel, respectés. C’est le cas du principe de juste proportionnalité des ressources propres dérivant d’impôts locaux (environ la moitié des ressources des communes sont de cette nature). Il en va de même pour le principe de la diversification des sources de revenus, pour celui de la péréquation des ressources transférées, pour le droit des collectivités locales à être consultées, pour le principe de la prépondérance de ressources (propres ou transférées) librement allouables par les collectivités locales, sans l’imposition de liens de destination.
71. Il est plus difficile d’apporter une réponse à la question de savoir si les ressources financières correspondent aux compétences. Les représentants des collectivités locales (la FEMP en particulier) ont signalé l’insuffisance des ressources, surtout lorsque les niveaux supérieurs de gouvernement attribuent aux collectivités locales de nouvelles compétences sans modifier l’assiette des finances locales. En réalité, ce qui ressort de la discussion est précisément cet aménagement global des compétences et le déséquilibre déjà signalé en faveur des Comunidades autónomas. Si on procédait à une révision complète des critères de distribution des compétences entre Comunidades autónomas et collectivités locales, il ne fait aucun doute que même le système des finances locales, approprié à soutenir des dépenses totales qui dépassent ainsi le 15 % des dépenses publiques totales, devrait aussi être radicalement revu.
72. Un problème qui n’a pas été soulevé par les collectivités locales, mais par les Comunidades autónomas est celui du rôle qu’elles peuvent jouer dans le financement des collectivités locales. La FEMP semble attachée au système actuel de rapport direct avec l’Etat central, qui réglemente les impôts, dont le produit est encaissé par les collectivités locales, et redistribue selon ses propres critères les ressources dérivant de la participation des collectivités locales aux contributions nationales, alors que le poids des Comunidades autónomas reste tout à fait marginal.
73. Il faut vérifier sur ce point si les pouvoirs reconnus aux Comunidades autónomas de réglementer l’organisation des collectivités locales (et en tout premier lieu celui de distribuer les compétences administratives) ne doivent pas entraîner à l’avenir un renforcement du rôle des Comunidades autónomas. Les associations des collectivités locales de Catalogne se sont montrées plus ouvertes (surtout l’Associaciò Catalana de Municipis i Comarques) envers le renforcement du rôle de la Generalitat.
74. Le droit d’association des collectivités locales (art.10 de la Charte) est pleinement respecté, tant pour le droit à l’adoption de formes d’association et de coopération intercommunale (la règle qui prévaut est celle de la pleine liberté d’association), que pour l’adhésion à des associations, nationales ou régionales, de représentation et de défense des collectivités locales. L’association espagnole, la FEMP, jouit d’un grand prestige et d’une remarquable capacité de négociation au niveau national.
75. Quant à la protection juridique de l’autonomie locale, l’Espagne compte parmi les pays européens qui ont beaucoup progressé dans cette voie. Elle a en effet récemment introduit une modification de la loi sur la Cour constitutionnelle dans le but, précisément, de permettre aux collectivités locales de recourir contre les lois, nationales ou régionales, qui sont considérées comme portant atteinte aux droits des collectivités locales. Cette procédure paraît toutefois quelque peu complexe et pourrait être améliorée.
2.2 Les problèmes de l’autonomie régionale
76. La question de l’autonomie régionale doit être examinée aussi bien à la lumière des répercussions que l’existence et le développement des Comunidades autónomas ont eues sur l’autonomie des collectivités locales que par rapport à certains aspects problématiques de l’autonomie régionale en tant que telle.
77. Examinons tout d’abord la question de l’homogénéité ou de la différenciation du modèle d’autonomie régionale.
78. La Constitution a rendu possible un processus en deux phases : la première a permis à quelques Comunidades autónomas (7 sur 17) d’obtenir un accès plus rapide à l’autonomie ; celles-ci, grâce à des statuts « spéciaux », ont profité d’un ensemble de compétences nettement supérieures aux autres ; la seconde (entre 1992 et 1994), par ce que l’on a appelé les « pactos autonomicos » de 1992, a procédé à une égalisation notable (mis à part le maintien des « hechos diferenciales ») de la position des Comunidades autónomas, soit par des lois nationales de transfert de compétences (art.150, alinéa 2 de la Constitution), soit par l’adaptation des Statuts des Comunidades autónomas qui, dans la première phase, avaient reçu un nombre plus faible de compétences. Dans les années qui ont suivi et jusqu’à la fin de 2000, l’adoption d’un modèle uniforme de répartition des compétences entre l’Etat et Comunidades autónomas (et par conséquent de compétences restées à l’Etat central) a permis un important processus de transfert objectif de compétences et de personnel de l’Etat aux Comunidades autónomas, accompagné de modifications significatives du système de financement (dont la plus importante est la transformation du principal impôt national, celui sur le revenu, en impôt réparti entre l’Etat et les Comunidades autónomas, qui désormais, reçoivent plus de 30 % du produit).
79. En second lieu, il faut relever que le renforcement objectif de la position « administrative » des Comunidades autónomas n’a pas entraîné d’harmonisation correspondante des rapports entre Etat et Comunidades autónomas.
80. La Constitution espagnole (comme en Italie mais contrairement aux Etats proprement fédéraux que sont l’Allemagne, l’Autriche et la Suisse) n’a pas réglementé ce point de façon adéquate et, surtout, n’a pas prévu d’organisme national dans lesquels les Comunidades autónomas puissent participer activement aux plus importants choix institutionnels qui les concernent: ni sous la forme d’une seconde Chambre législative composée de représentants régionaux, ni sous la forme d’organismes consultatifs permettant de rapprocher plus étroitement gouvernement central et gouvernements des Comunidades autónomas2. Il en est dérivé un Etat autonomiste (c’est-à-dire régional) plus compétitif que tourné vers la collaboration. En ce sens, le recours au conflit de compétences (très fort dans les années 1984-1988 et plus contenu au cours des années suivantes) devant le Tribunal Constitucional semble significatif, celui-ci ayant fini par exercer un rôle d’arbitre de tout le processus de régionalisation.
81. L’unique modification importante réalisée sur cette question des rapports intergouvernementaux remonte à 1994 : il s’agit de la création, au sein du Senado, d’une Commission générale des Comunidades autónomas composée d’un nombre de sénateurs double de celui des Commissions ordinaires et à laquelle peuvent assister les présidents des Comunidades autónomas et les conseillers des exécutifs régionaux. Il s’agit, cependant, de l’avis unanime des observateurs espagnols, d’une réforme très modeste parce qu’elle est loin de transformer le Sénat en une chambre des Comunidades autónomas et qu’elle souffre de la faible fonction du Sénat dans le processus législatif.
82. Il est possible qu’à l’avenir les limites signalées se fassent sentir toujours davantage, compte tenu, précisément, de l’augmentation naturelle des compétences des Comunidades autónomas qui tendent à réserver à l’action des régions des matières plus importantes.
83. L’Etat conserve quelques pouvoirs législatifs en matière de principes généraux à suivre dans l’action administrative mais un exercice exclusif de tels pouvoirs peut se révéler source de conflits ultérieurs. Malgré un succès relatif des conférences sectorielles, il serait préférable de reconnaître aux Comunidades autónomas un rôle actif, de co-participation, dans la détermination de règles générales destinées à garantir la tenue unitaire de la réglementation et, en même temps, la nécessaire différenciation territoriale. Cela vaut également pour la participation des régions à la définition des politiques dans le cadre de l’Union européenne et de la mise en oeuvre des politiques de l’Union. Certaines régions compte tenu de leurs compétences dans des domaines spécifiques, comme le Pays Basque par exemple, réclament une participation aux réunions du Conseil des Ministres de l’Union, mais le gouvernement espagnol considère que la représentation du pays au niveau européen doit être assumée par les autorités centrales.
2.3 Les problèmes des relations entre les Comunidades autónomas et les collectivités locales
84. La configuration particulière de l’Etat autonomiste espagnol fait qu’il tend davantage à mettre en concurrence les Comunidades autónomas et les collectivités locales dans le domaine des compétences et des ressources financières (le gouvernement central (Ministerio de administraciones pùblicas) en position d’arbitre, maintient les rapports avec chacune des deux parties). Les associations nationales des collectivités locales (surtout la FEMP) acceptent de bon gré cet état des choses, au moins jusqu’à ce que l’Etat reste le décideur plus important (pour les éléments de base du régime juridique, mais surtout pour les finances locales).
85. De leur côté les Comunidades autònomas bien qu’entretenant de très importantes relations directes avec leurs communes (contrôle, urbanisme, environnement) semblent donner peu d’importance à la création d’organismes de participation des collectivités locales aux décisions des Comunidades autónomas qui les concernent.
86. Pour le moment, les statuts des Comunidades autónomas n’ont pas de dispositions significatives mais on signale quelques initiatives isolées de quelques Comunidades autónomas telles que la création en Andalousie de la « Mesa por el pacto local » ou, en Galice, d’une « Comisión de cooperación local ».
87. Le peu d’attention consacré à la question des rapprochements entre Comunidades autónomas et collectivités locales semble contraster avec les forts pouvoirs des régions en matière de réglementation des collectivités locales (rappelons, entre autres, que les régions ont le pouvoir de répartir les compétences via les lois sectorielles et régissent les formes d’association et de coopération entre collectivités locales) et avec l’importance accrue de l’administration des autonomies, avec laquelle les occasions de coordination et de coopération se feront, à l’avenir, toujours plus fréquentes.
88. De l’actuelle tendance à la séparation des niveaux de gouvernement, où chacun possède des compétences propres et distinctes, il semble que l’on puisse augurer de l’avenir des occasions toujours plus grandes de concertation de politiques et d’actions administratives qu’il s’agira de définir par des procédures et dans des juridictions adéquates afin, précisément, de garantir que dans cette coopération chacune des parties soit assurée d’une pleine autonomie décisionnelle.
3. Troisième partie : les réformes en cours ou projetées
3.1 Le « Pacto local »
89. Tandis que s’accomplissait le processus de consolidation des Comunidades autónomas, avec les mesures de réalisation du second « pacto autonomico », celui des années 1992-1994, l’association des collectivités locales au niveau national, la FEMP, a pris en 1995 une forte initiative politique pour promouvoir une phase ultérieure de réforme institutionnelle qui faisait cette fois du renforcement des collectivités locales son objectif central.
90. Elément fondamental du Pacto local sur lequel le Gouvernement central, les gouvernements des Comunidades autónomas et les partis politiques devraient se mettre d’accord est la mise en oeuvre d’un nouveau processus de transfert aux collectivités locales des « compétences qui leur échoient, aussi bien en ce qui concerne la capacité de les exercer que pour répondre à la demande des citoyens ».
91. La FEMP a, en réalité, proposé d’ouvrir trois différents champs de négociation :
a) avec l’Etat, pour le transfert de compétences dans les matières qui relèvent de sa compétence législative exclusive ;
b) avec l’Etat encore, pour la nécessaire réforme de la législation de base sur la réglementation des collectivités locales ;
c) avec les Comunidades autónomas, pour le transfert de compétences dans les matières de compétence législative régionale.
92. Le gouvernement central a donné une réponse positive à l’initiative de la FEMP en établissant une réunion de discussion avec l’association nationale des collectivités locales et en ouvrant sur la question du Pacto local un débat politique avec les principaux partis politiques, en particulier avec le principal parti d’opposition au niveau national, le PSOE, mais sans la participation des Comunidades autonomas.
93. Cette nouvelle phase a déjà produit quelques premiers résultats de réformes en ce qui concerne ce que le gouvernement central, et en particulier le Ministère des Administrations Publiques, était le plus à même de traiter, les modifications du régime de base du gouvernement local.
94. Un paquet de projets législatifs appelé « Medidas para el desarrollo del Gobierno local » a donc été approuvé en 1998. La plus grande partie de ces projets de loi ont ensuite été transformés en lois dans les années qui ont suivi immédiatement (1998-2000) avec le concours des partis politiques et, par conséquent, avec une large majorité au Parlement.
95. En revanche, les deux autres domaines de négociation, relatifs aux compétences administratives, marquent encore le pas et la discussion sur le Pacto local est donc encore pleinement ouverte, tant au niveau central qu’au sein des diverses Comunidades autónomas.
96. Résumons tout d’abord les réformes déjà réalisées, avant de passer en revue l’état actuel du débat en cours sur le transfert de compétences.
97. Premièrement, la réforme de la LRBRL, réalisée par la loi n°11 de 1999, avec de nouvelles dispositions sur les pouvoirs respectifs de l’Alcalde et du Pleno. Le premier se voit attribuer des compétences plus étendues en matière de gestion et le rôle de contrôle de l’activité de l’exécutif du second est renforcé. Il existe également une proposition du PSOE d’introduire l’élection directe des maires dont il est difficile de prédire le sort à ce stade.
98. Deuxièmement, la réforme de la loi organique sur le Tribunal Constitucional, réalisée par la loi organique n°7 de 1999, qui a introduit des procédures pour défendre l’autonomie locale. En substance, il est donné aux collectivités locales accès direct à la Cour constitutionnelle contre les actes législatifs et normatifs de loi dont elles pensent qu’ils portent atteinte à leur autonomie. Cependant pour éviter une surcharge excessive de la Cour Constitutionnelle, la nouvelle réglementation se préoccupe de limiter cet accès direct. Dans ce but ont droit à faire recours :
a) les collectivités locales à condition qu’elles soient les uniques destinataires de la loi en question ;
b) 1/7 des communes du territoire concerné, pourvu qu’elles représentent au moins 1/6 de la population du territoire concerné ;
c) la moitié des Provincias du territoire concerné, pourvu qu’elles représentent au moins la moitié de la population.
99. Pour que chaque collectivité locale puisse participer à l’initiative de recours devant le juge de la Cour constitutionnelle, l’approbation d’une délibération à la majorité absolue des conseillers du Pleno est nécessaire.
100. Il s’agit, comme on le voit, d’une innovation très remarquable qui met l’Espagne à l’avant-garde dans la réalisation du principe fixé à l’art.11 de la Charte européenne de l’autonomie locale (expressément rappelé dans la note introductive de la loi), même si les limitations prévues peuvent rendre la tâche d’atteindre, au niveau national, un nombre de Municipios supérieur au millier particulièrement complexe. Le risque, signalé, est que le temps nécessaire à la récolte du nombre minimum d’adhésions au recours (pour entamer une procédure de recours à l’encontre de loi nationale sur la stabilité budgétaire de 2001 il a fallu des mois) atténue dans certains cas l’importance de la décision de la Cour constitutionnelle. Pour que le recours dans les brefs délais soit effectif, il serait alors souhaitable qu’il y ait un recours similaire de la part d’une région intéressée.
101. Troisièmement, les réformes de la loi électorale (LOREG) réalisées par la loi organique n°8 de 1999, qui touchent deux questions relatives au fonctionnement des organes des collectivités locales :
une nouvelle régulation de la motion de censure, introduisant une convocation automatique du Pleno afin d’éviter des manoeuvres dilatoires de l’Alcalde contre lesquelles les conseillers du Pleno ne disposaient auparavant que d’un recours juridictionnel ;
l’introduction de la question de confiance liée à des projets spécifiques (approbation du budget, du règlement organique du personnel, ordonnances fiscales, plans d’aménagement). Avec ce nouvel instrument, on se propose de donner la possibilité aux Ayuntamientos (et aux Diputaciones) de surmonter les situations de rigidité ou de blocage dans la prise de décisions considérées comme fondamentales pour le développement du gouvernement local.
102. Quatrièmement, la réforme, l’augmentation et l’amélioration des conditions de la rémunération des élus locaux, réalisés par la loi n°14 de 2000.
103. L’Etat a réalisé une partie du projet appelé Pacto local, mais peu de choses ont été faites concernant le transfert de compétences aux collectivités locales.
104. Ce transfert dépend en partie de l’Etat lui-même (dans les matières qui relèvent de sa propre compétence législative) mais, en considérant l’ampleur prise par le processus de décentralisation de l’Etat aux Comunidades autónomas, il semble objectivement plus difficile de déterminer, dans ces matières, toutes étant liées au rôle unitaire de l’Etat, des compétences administratives au niveau des Municipios.
105.Le vrai problème est donc celui du transfert de fonctions dans les matières de compétence législative régionale. C’est là que se pose une alternative de fond:
le processus doit-il être confié dans son intégralité aux Comunidades autónomas ?
ne serait-il pas possible que l’Etat intervienne une nouvelle fois pour faciliter le transfert en imposant aux Comunidades autónomas des obligations plus précises, fonctionnelles et temporelles, afin qu’elles fassent réellement avancer le processus de transfert ?
106. La seconde possibilité, consistant à modifier les dispositions de la LRBRL relative aux compétences des collectivités locales, a été écartée. Elle présente, en fait, plusieurs difficultés, d’ordre juridique et politique.
107. Du point de vue juridique, la Constitution espagnole ne prévoit pas pour l’Etat national de pouvoir législatif de déterminer des compétences des collectivités locales dans le champ des matières pour lesquelles des Comunidades autònomas ont le pouvoir législatif, (l’Etat n’a même pas la possibilité de fixer une liste des compétences essentielles comme c’est le cas par exemple dans la nouvelle Constitution italienne). La LRBRL de 1985 en allant, selon les Comunidades autónomas (forte position de la Catalogne sur ce sujet) plus loin que la Constitution ne le prévoyait, a dressé une liste qui n’a aucun caractère directement opérationnel. C’est aux Comunidades autònomas de rendre effectif la répartition des compétences prévues dans cette loi nationale, mais elles peuvent rester inertes.
108. A l’évidence, les conditions politiques actuelles ne se prêtent pas à une intervention législative qui reporte au niveau central la détermination des compétences des collectivités locales. La fin des relations privilégiées entre le parti de la majorité actuelle au niveau national et les partis politiques nationalistes (le Parti Populaire dispose aujourd’hui à lui tout seul de la majorité absolue au Parlement) rend à l’évidence les Comunidades autónomas opposées à une quelconque nouvelle mesure de « centralisation ». D’autre part, il semble très improbable qu’il puisse y avoir un accord fort sur ce point entre les deux partis majeurs au niveau national.
109. Pour le moment, c’est la première solution qui reste applicable, celle de la réalisation dans les Communautés Autonomes individuelles par la mise en oeuvre de « Pactos locales » distincts où les rôles respectifs des organes des Comunidades autónomas et des représentants des collectivités locales de la région sont à déterminer.
3.2 L’adaptation des ressources financières 110. Ces dernières années, le problème de l’adaptation des ressources financières à l’ensemble des compétences exercées s’est posé de manière plus urgente pour les Comunidades autónomas en vertu, précisément, de l’imposant transfert de compétences réalisé au cours de la dernière décennie.
111. C’est dans cette direction que va la réforme de la loi organique sur le financement des Comunidades autónomas (LOFCA) réalisée par la loi organique n°7 de 2001. Elle repose sur le principe de la coresponsabilité fiscale entre Etat et Comunidades autónomas avec l’augmentation de la participation des Comunidades autónomas à l’impôt sur le revenu et sur la cession d’impôts ultérieurs de l’Etat aux Comunidades autónomas, auxquelles elle reconnaît aussi une plus grande autonomie normative pour la réglementation de ces impôts.
112. La modification de l’aménagement des finances locales, qui fait actuellement l’objet d’un grand débat, paraît aussi importante mais semblerait un peu moins urgente. En particulier, le gouvernement national a lancé l’idée de la suppression de l’impôt sur les activités économiques, un des cinq impôts perçus directement par les Municipios, mais sans avoir donné pour l’instant suite à cette proposition. Compte tenu de l’inquiétude légitime manifestée par les communes qui souhaitent connaître quel autre impôt pourrait le remplacer en assurant le même revenu fiscal, les rapporteurs invitent le gouvernement à intensifier ses efforts de consultation avec les représentants des municipalités afin de trouver une solution en assurant aux communes le même niveau de revenus propres.
113. L’éventuel changement de la loi nationale sur les finances locales pose encore un problème de fond: l’écart entre le pouvoir des autorités nationales de légiférer sur les impôts locaux ce qui semble impliquer une uniformité dans la répartition des compétences locales dans toute l’Espagne et le pouvoir réel de répartition qui est reconnu aux Comunidades autónomas et qui implique, au contraire, une différenciation d’une région à l’autre.
3.3. La révision du modèle d’organisation territoriale. Le cas de la Catalogne.
114. Comme déjà signalé, le pouvoir des Comunidades autónomas en matière de régime juridique des collectivités locales ne se limite pas à la répartition des compétences mais touche également à tous les aspects de l’organisation territoriale (limites territoriales des Municipios, création et promotion des formes d’association et de coopération intercommunales etc). Les Comunidades autonomas ne peuvent toutefois modifier les contours des Provincias.
115. Il s’agit d’un pouvoir très important qui peut dans chaque région remplir du contenu réel les relations entre la Comunidad autónoma et les collectivités locales. A ce propos, on peut signaler le cas de la Catalogne, où sur la proposition du gouvernement régional avec l’accord des divers groupes parlementaires, en 2000, a été mise en place une Commission d’étude pour la réorganisation territoriale. La Commission a élaboré un document assez riche et très courageux qui pour le moment est à l’étude devant la commission compétente du Parlement de la Catalogne.
Le document (dit « Roca » du nom de son Président), contient trois ordres de propositions:
la réorganisation territoriale des petites communes ;
le renforcement des Comarcas ;
la création d’un troisième niveau d’administration locale, les vegueries.
116. En ce qui concerne les petites communes, le document Roca propose de lancer un processus, prudent pour ce qui concerne les délais de réalisation, mais assez significatif en soi, de fusion des plus petites communes (ayant le seuil de la population en dessous des 250 habitants), au travers des plans de groupement. Pour leur part, les associations des communes (en particulier l’Associaciò de Municipis i Comarcas de Catalunya) se sont déclarées nettement opposées à une quelconque hypothèse de fusion ou de regroupement obligatoire des communes. Ont été envisagées également des politiques de promotion de groupements des communes plus souples, par exemple, en utilisant diverses formules d’association et de coopération.
117. En ce qui concerne les Comarcas, le document propose une faible augmentation de leur nombre total, compte tenu de leur rôle de soutien aux municipalités dans l’exercice de leurs compétences propres. Cela confirme toutefois le problème du rôle des Diputaciones provinciales, qui sont également chargées d’aide aux communes et ne disposent pas de compétences propres (problème qui reste irrésolu dans le rapport). On peut se demander légitimement sur l’utilité d’avoir les deux structures qui ont des tâches quasiment similaires, mais dont le mode de financement différencie. Il est à noter que le document ne traite pas le problème de la réforme du système d’élection des membres du Conseil des Comarcas. C’est un problème qui par contre a été soulevé par des représentants des communes, surtout des grandes communes qui se plaignent d’un système qui provoque un profond déséquilibre entre la ville et la campagne dans la représentation des forces politiques au niveau local et se soucie peu du renforcement du poids des communes à l’intérieur des institutions comarcales. Le rapport pose aussi le problème du financement des Comarcas en proposant de modifier la loi nationale sur les finances locales pour attribuer directement aux Comarcas le pouvoir de lever des impôts propres ou de leur permettre de participer aux impôts de l’Etat.
118. La nouveauté plus importante du document Roca réside dans la proposition de la création des vegueries, nouvelles structures territoriales auxquelles la Commission avait voulu donner le nom de « région ». Cette idée a été abandonnée car cela aurait pu donner lieu à un certain nombre de confusions (le terme « région » sous-entend l’existence des institutions plus larges et dans le cas de l’Espagne justement se sont les Comunidades autónomas). On a ainsi redécouvert un ancien nom catalan les vegueries.
Le problème plus important encore est le destin des provinces dont les frontières ne peuvent être modifiées que par une loi organique nationale et qui servent de circonscription électorale pour les élections des Cortes et du Senado. La solution proposée a été de créer une seule unité territoriale capable d’exécuter trois fonctions :
Territoire de la Diputacion pour l’exercice des traditionnelles compétences de soutien aux Municipios ;
Territoire de l’administration déconcentrée de l’Etat ;
Territoire de l’administration déconcentrée de la Generalitat.
On a aussi proposé de maintenir pour les sujets publics opérants au niveau des vegueries le nom de Diputaciones, mais d’augmenter leur nombre total (de quatre actuelles à six provinces au total).
Le débat reste toujours ouvert, mais on pourrait lancer une large réflexion sur le mode de formation des organes représentatifs des Comarcas actuelles.
3.4 Les zones métropolitaines et la capitale
119. La question des zones métropolitaines, c’est-à-dire de la création de collectivités locales qui peuvent de par leur taille et les pouvoirs qu’elles exercent gérer les problèmes de vastes zones qui comprennent non seulement la commune principale mais de nombreuses communes voisines, est confiée par la LRBRL à la totale discrétion des Comunidades Autonomas qui ont le pouvoir de « créer », de modifier ou de supprimer par la loi les zones métropolitaines.
120. En Espagne, le problème s’est posé dans trois zones : Madrid, Barcelone et Valence.
121. Dans le cas de Madrid, une première forte réponse a été apportée: l’institution de la Comunidad autónoma uniprovincial de Madrid, qui dispose des pouvoirs typiques de la région et d’importantes compétences administratives transférées par l’Etat.
122. L’Alcalde de Madrid, pendant la rencontre avec la délégation du Congrès, a soulevé avec force la question d’un régime spécial à attribuer, par une loi de l’Etat, à l’Ayuntamiento de Madrid pour réglementer d’une façon adéquate tous les problèmes qui la concernent en tant que capitale de l’Etat : problèmes d’ordre financier (compensation des coûts supplémentaires que la commune, par le fait d’héberger la capitale, doit prendre à sa charge); problèmes de coordination plus étroite entre Etat, Comunidad autónoma et Ayuntamiento dans la définition et la réalisation des interventions d’intérêt national et non local.
123. En revanche, en ce qui concerne Barcelone et Valence, les Comunidades autónomas n’ont pas vu d’un bon oeil l’existence sur leur propre territoire d’une autorité locale très puissante, car compétente sur la partie centrale, la plus importante économiquement, de toute la région. C’est pourquoi les autorités métropolitaines ont été supprimées et remplacées par de nombreuses formes associatives, le plus souvent sectorielles, entre les Ayuntamientos de cette zone.
124. En Catalogne, dans le cadre de la réorganisation territoriale, on envisage d’attribuer à la vegueria (Diputacion) de Barcelone des compétences typiquement métropolitaines. Dans ce cas, il n’y aurait pas d’espace pour les Comarcas (qui reste la solution actuelle pour l’exercice des compétences de soutien aux Municipios) sur le territoire de la vegueria.
125. En ce qui concerne Barcelone, on doit signaler encore l’existence de la Carta municipal, un texte légal, préparé par une Commission du Conseil de la ville avec la participation de tous les partis politiques. Ce texte, approuvé à l’unanimité par le Pleno de l’Ayuntamiento le 16 juillet 1997, définit le régime juridique spécial de l’Ayuntamiento de Barcelone, régime spécial qui doit être entériné, par soit la loi de la Catalogne (ce qui a été fait par le Parlement catalan : Loi 22/1998 du 30 décembre), soit par une loi nationale (pour tous les aspects qui requièrent une modification de la législation de l’Etat sur le régime ordinaire des collectivités locales; la loi est actuellement en discussion devant le Parlement espagnol). La spécificité du régime de la ville concerne :
la dénomination de certains organes (par exemple le Pleno est appelé Consejo Municipal);
l’exercice des compétences dans des secteurs importants avec des pouvoirs spéciaux et, surtout, avec le droit de participation de la ville dans des syndicats et des agences spécialisées ;
le régime spécial de la gestion du personnel qui ne prévoit pas la présence des fonctionnaires habilités sur le plan national dans le domaine de loin le plus important de la fiscalizacion, c’est à dire celui des contrôles de régularité des actes financiers et comptables ;
le régime spécifique des finances de la ville.
3.5 La réforme du Sénat
126. La question de la réforme du Sénat réapparaît périodiquement sans réussir pour autant à trouver place dans l’agenda politique de l’Espagne. Le Sénat que la Constitution définit comme « Chambre de représentation territoriale » (art. 69 de la Constitution), est actuellement composé de sénateurs élus au suffrage universel dans chaque province (quatre par provinces avec quelques différences pour les Iles Baléares, Canaries et pour Ceuta et Melilla). Les Comunidades autònomas peuvent désigner un sénateur, plus un pour chaque million d’habitants du territoire respectif. Cette composition mixte de la Chambre haute, la plupart des sénateurs n’étant pas de véritables représentants des territoires, avec une minorité de représentants des régions fait du Sénat espagnol une assemblée plutôt proche du Sénat français que du Bundesrat allemand.
127. Les modifications partielles déjà effectuées (création d’une Commission spéciale pour les Comunidades autónomas) se révèlent plutôt insuffisantes pour permettre une participation réelle des Comunidades autónomas aux prises de décisions les plus importantes, tant au niveau législatif qu’administratif.
128. Quelle que soit la piste de reforme proposée, elle entraînera évidemment une modification de la Constitution, pour laquelle s’est déjà manifestée, surtout au niveau national (particulièrement dans le Parti Populaire, parti de la majorité), une résistance particulière, justifiée par la peur de retoucher un texte relativement « jeune » et qui a donné d’excellents résultats sur le terrain de la consolidation de la vie démocratique.
129. Au niveau régional, nos interlocuteurs catalans ont exprimé un certain intérêt pour la question, mais seulement dans le cas où s’ouvrirait une nouvelle phase de révision plus ample de la Constitution pour rendre compte d’importants changements de la réalité espagnole. Une impulsion pourrait provenir des réformes de l’Union européenne. En état actuel des discussions en Espagne on envisage plutôt une mise en place des représentants directs des Comunidades autonòmas élues par les parlements régionaux et non pas désignés les gouvernements à l’instar de l’Allemagne.
4. Quatrième partie : considérations finales et propositions possibles
4.1 L’autonomie régionale : une réforme encore incomplète
130. En ce qui concerne la démocratie régionale, le tableau présenté par l’Espagne apparaît particulièrement riche et bien structuré.
131. Il est possible d’affirmer que la création des Comunidades autónomas a profondément marqué la réforme des institutions en Espagne et que ce pays a su réaliser, puis consolider, un système à la fois pleinement démocratique et respectueux des diversités culturelles et politiques de ses régions, capable d’assurer le nécessaire unité de l’Etat (même face à des poussées indépendantistes qui ont pris la forme de la violence terroriste que les rapporteurs condamnent avec force et sans appel).
132. Maintenant que le transfert de compétences et de ressources aux Comunidades autónomas a été largement avancé3, se pose le problème de donner au nouvel Etat autonomiste une organisation mieux équilibrée qui tienne compte de l’importance prise désormais par le niveau régional de gouvernement. Les Comunidades autónomas (la Catalogne, en particulier) signalent que beaucoup de choses ont été faites sur le plan administratif en matière de transfert de compétences tandis que sur le plan législatif et en général politique il reste un chemin à parcourir.
133. Les questions les plus importantes posées sont :
la qualité de la législation nationale qui, selon les régions, en utilisant tous les instruments de tutelle des intérêts nationaux est allé bien au-delà des dispositions constitutionnelles qui garantissent aux Comunidades autónomas des matières bien précises de législation;
le renforcement de la présence des Comunidades autónomas au niveau national dans les instances qui prennent les décisions sur les questions intéressant directement les régions et qui affectent l’activité législative ou administrative des régions.
134. En ce qui concerne le premier point il s’agit d’appliquer la Constitution d’une manière plus ouverte en associant les instances des Comunidades autónomas à la prise de décisions qui intéressent les régions (une sorte de self restraint de l’Etat dans l’utilisation des instruments de garantie de l’unité des intérêts nationaux). L’unité du pays c’est autre chose que l’uniformité des solutions organisationnelles.
135. Quant au second point, il s’agit de modifier en profondeur la réglementation des instruments de liaison et de concertation entre Etat et Comunidades autónomas, qui semblent insuffisants.
136. Au niveau législatif, pour adapter la réglementation espagnole aux solutions que les Etats fédéraux ont adoptées en la matière (même si l’Espagne n’est pas un Etat fédéral, elle possède un régime de l’autonomie régionale qui figure certainement parmi les plus avancées d’Europe), le meilleur moyen semble être de créer une seconde Chambre des Comunidades autónomas en procédant à la réforme radicale nécessaire du Senado par une modification de la Constitution.
136. Mais une intervention au seul niveau législatif ne peut être considérée comme suffisante. Il faudrait aussi trouver de nouvelles solutions à la présence des Comunidades autónomas dans la définition de toutes les politiques nationales qui peuvent avoir une incidence sur leur développement et sur leur activité (sur le modèle des Conférences permanentes dans lesquelles sont représentés les exécutifs nationaux et régionaux).
4.2. L’autonomie locale : la mise en oeuvre du Pacto local au niveau régional
137. En ce qui concerne la démocratie locale, le tableau que présente la réglementation de base des collectivités locales et la réelle vie démocratique qui les anime font de l’Espagne un exemple de réalisation correcte et entière des principes de la Charte européenne de l’autonomie locale, parfois même avec des solutions encore plus innovatrices et avancées. Néanmoins, on doit enregistrer l’existence d’un certain nombre d’aspects certes limités mais significatifs qui ont trait au régime juridique des collectivités locales et qui mériteraient des réflexions ultérieures :
une tendance excessive à l’utilisation de la délégation des compétences au lieu de leur attribution qui réduit l’effet de la suppression des contrôles sur les actes des collectivités locales ;
la dispersion des compétences des collectivités locales (dans les lois nationales ou régionales) qui ne semble par être en harmonie avec le principe de l’existence des compétences pleines et entières voulu par la Charte ;
la restriction réelle de l’autonomie normative reconnue sur le plan formel et due à l’intervention d’un grand nombre de textes législatifs de détail aussi bien nationaux que régionaux ainsi que l’existence de nombreuses réserves formulées par la législation sur les aspects qui pourraient être laissés à la réglementation locale (exécution forcée, sanctions etc.)
l’insuffisance des dispositions législatives qui permettraient aux élus locaux un retour à la fin du mandat à l’activité professionnelle.
138. Le point délicat réside dans le respect réel du principe de subsidiarité qui semble imposer un saut de qualité dans l’attribution aux Municipios et aux Provincias de beaucoup de compétences administratives centralisées aujourd’hui encore au niveau des Comunidades autónomas. Sur le plan formel on pourrait recommander que ce principe soit explicitement introduit dans tous les Statuts des Comunidades autónomas. En substance, cela permettra d’évaluer les processus qui ont été initiés ces dernières années.
139. Le Pacto local lancé en 1996 par la FEMP a produit des premiers résultats significatifs de consolidation de la vie démocratique des collectivités locales mais peine à en produire sur le plan des compétences. Il semble se mouvoir, dans ce domaine, plus sur le plan politique que sur un plan strictement juridique et institutionnel.
140. Le Pacto local est en réalité encore ouvert. Ces derniers temps, il a pris le caractère d’une proposition générale d’accord politique que le gouvernement central et le parti de la majorité (le PP) ont adressé à tous les partis politiques espagnols mais surtout, semble-t-il, au PSOE. Le raisonnement qui sous-tend cette proposition est que si les deux principaux partis s’accordent sur un projet général de renforcement des autonomies locales, même si ce projet doit se réaliser au détriment des Comunidades autónomas, cet accord s’appliquera facilement au niveau de chaque région puisqu’elles sont presque toutes gouvernées par l’un ou l’autre parti. Les partis nationalistes, eux, ne réagissent pas ou se montrent plus ouvertement opposés à un accord qui pourrait avoir un effet d’uniformisation en termes d’organisation territoriale.
141. Considéré du point de vue plus « régionaliste » (les rapporteurs ont vérifié la position de la Generalitat de Catalogne et des représentants des collectivités locales dans cette région) on a une forte impression que le Pacto local a joué un rôle de catalyseur du processus et d’ouverture, mais que sa mise en oeuvre réelle doit se jouer au niveau de chaque Comunidad autònoma. Et là l’enjeu semble se poser plus clairement: les Comunidades autónomas pourraient être convaincues de transférer plus de pouvoirs et compétences administratives aux collectivités locales si parallèlement leur rôle de garant des régimes juridiques et financiers des collectivités locales était renforcé, si, en d’autres mots, ce régime se « régionalisait » plus ouvertement.
142. Si le processus s’engage réellement, avec l’adoption de toutes les mesures, au niveau de l’Etat comme au niveau des Comunidades autónomas, d’une véritable décentralisation des compétences vers les collectivités locales, il faudra trouver des solutions appropriées à tous les problèmes qui, traditionnellement, se posent à la suite d’un transfert de compétences :
- le nécessaire transfert de ressources, humaines et financières, aux collectivités locales ;
- la mise en oeuvre d’instruments plus efficaces de liaison entre Comunidades autónomas et collectivités locales ;
- dans une perspective plus lointaine, on peut imaginer que l’établissement de rapports plus étroits entre régions et collectivités locales pourra conduire à une plus grande régionalisation des pouvoirs en matière de réglementation des collectivités locales (par exemple en matière de financement), dans le respect des principes généraux de garantie de l’autonomie locale fixés par la loi nationale.
Annexe 1
Visite à Madrid et Leganés (31 janvier – 2 février 2002)
Liste des personnes rencontrées
Ministère de l’Administration Publique
M. Gabriel Elorriaga Pisarik, Secrétaire d’Etat pour l’organisation territoriale de l’Etat
M. Luis Pérez de Cossío, Directeur Général des Collectivités Locales
Mme Isabel Benzo Sáiz, Directrice Générale des Politiques des Territoires
M. Luis Velasco, Directeur Général adjoint de la Coopération et du Régime Juridique des Collectivités Locales
M. Pedro Ibanes Buil, Directeur Général adjoint de la Coopération et du Régime Juridique des Collectivités Locales
Ilmo. Sr. D. Ricardo López de Haro Wood, Chef des Relations Internationales
Sr. José Manuel Rodríguez Álvarez, Adjoint au Directeur Général adjoint de la Coopération et du Régime Juridique des Collectivités Locales
Sr. Vicente Moret Millas, Conseiller du Secrétaire d’Etat
Fédération des Municipalités et des Provinces d’Espagne (FEMP)
M. Pedro Castro, Vice-Président, Maire de Getafe
M. Fernando Giner Giner, Président de la Commission des relations internationales, Président du Conseil de la Province de Valence
M. Gonzalo Brun, Directeur des affaires juridiques
Représentants du Parti Populaire (PP)
Mme Rosa Romero, Secrétaire responsable de la politique municipale
M. Francisco Diaz Latorre, Secrétaire adjoint responsable de la politique municipale
Représentants du PSOE
M. Alvaro Cuesta Martínez, Secrétaire Fédéral responsable de la politique municipale, membre du Parlement
M. Antonio Luis Hernández Hernández, Directeur régional responsable de la politique municipale
Ville de Madrid
M. José María Álvarez del Manzano y López del Hierro, Maire de Madrid
M. Manuel López-Fuchet, Directeur des relations internationales
Ville de Leganés
M. José Luis Pérez Ráez, Maire de Leganés, Président de la Fédération des Municipalités de la Région de Madrid
Institut National d’Administration Publique
M. Jaime Rodriguez-Arana Muñoz, Directeur
M. Francesco Borras, Directeur du Centre d’études sur l’autonomie locale et régionale
Mme Angeles Vázquez, Conseillère sur les institutions locales
M. Fernando Cerón, Directeur adjoint de l’Unité de la coopération institutionnelle
Mme Pilar Garcés, Conseillère de l’Unité de la coopération institutionnelle
Experts indépendants
M. Angel Manuel Moreno Molina, Professeur de droit administratif, Université Carlos III de Madrid, membre du Groupe d’experts indépendants sur la Charte européenne de l’autonomie locale
Visite à Barcelone et Lleida (22-24 mai 2002)
Parlement de la Catalogne
M. Joan Rigol i Roig, Président
Mme Eugènia Cuanca i Valera, Présidente de la Commission de l’administration régionale et locale, Convergencia i Unio
Mme Montserrat Tura i Camafreita, Vice- Présidente de la Commission de l’administration régionale et locale, Maire de Mollet des Vallès, Coalition Socialistes-Verts
M. Josep M. Fabregat i Vidal, Président de la Commission des politiques des territoires et de l’environnement, Parti Populaire
Dr Ismael Pitarch, Conseiller juridique
Gouvernement de la Catalogne
Département de l’administration et des relations institutionnelles
M. Josep Maria Pelegri i Aixut, Directeur Général des Collectivités Locales
M. Joan A. Olivares i Obis, Directeur Général adjoint des Collectivités Locales
M. Josep Martinez Melgares, Directeur Général adjoint de l’assistance juridique et du régime des collectivités locales
Département de la Présidence
M. Joaquim Llimona i Balcells, Secrétaire général des affaires internationales
Conseil de la Province de Barcelone
M. Manuel Royes i Vila, Président
M. Agusti Fernandez de Losada i Passols, Chef du Service de l’Intégration européenne et de la solidarité
Ville de Barcelone
M. Joan Clos i Matheu, Maire de Barcelone, Membre du Comité des Régions
M. Ernest Maragall i Mira, Président exécutif de la Commission de la Présidence et des activités économiques
Mme Margarita Obiols, Directeur des relations internationales
Mme Antonia Sabartes, Bureau des affaires internationales et européennes
Association catalane des municipalités et des comarques (ACM)
M. Josep Pont i Sans, Président du Conseil de la Province de Lleida
M. Josep Maria Matas i Babon, Secrétaire Général
M. Rafael M. de Yzaguirre i Paboletta, Secrétaire Général adjoint
M. Josep Ramon Fuentes i Gaso, Professeur de droit administratif, Université de Rovira i Virgili
Mme Anna Morell, Bureau des affaires économiques
Fédération des municipalités de Catalogne (FMC)
M. Manuel Mas i Estela, Maire de Mataró, Président
Mme Pilar Figueras de Diego, Secrétaire Général
M. Josep Mir i Bago, Professeur de droit administratif, Université de Pompeu Fabra
Mme Christina Pellisé, Bureau des affaires européennes
Institut des études sur les autonomies auprès du Gouvernement de la Catalogne (Institut d'Estudis Autonomics)
M. Antoni Bayona i Rocamora, Directeur de l’Institut des études sur les autonomies
Mme Roser Revilla Aret, Chef du Bureau des recherches
M. Tomas Font i Llovet, Professeur de droit administratif, Institut de droit public, membre du Groupe d’experts indépendants sur la Charte européenne de l’autonomie locale
M. Oriol Nel·lo i Colom, Ancien directeur de l’Institut de l’Urbanisme, membre du parlement de la Catalogne
Conseil de la Provice de Lleida
M. Josep Pont i Sans, Président
Ville de Lleida
M. Antoni Siurana i Zaragosa, Maire, Vice-Président de la FEMP, membre du CPLRE, ancien Président de la Conférence permanente des pouvoirs locaux et régionaux de l’Europe
M. Antoni Novell, Conseiller du Maire de Lleida
1 Il est à noter à cet égard que lors du dépôt de l’instrument de ratification de la Charte européenne de l’autonomie locale, l’Espagne a déclaré qu’elle ne se considérait pas liée par l’article 3.2 de la Charte dans la mesure où le système d’élection directe prévu par elle devrait être mis en oeuvre dans la totalité des collectivités locales inclues dans le cadre de son application. 2 L’article 145 de la Constitution interdit expréssement toute forme de fédération de Communautés autonomes.
3 Certaines régions, comme le Pays Basque par exemple, considèrent toutefois que ce processus doir avancer encore et un certain nombre d’autres compétences devraient être tranférées par l’Etat aux régions en fonction de leur statut.
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