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Assurer l’avenir de l’acier en Europe
MÉMO
Bruxelles, le 11 juin 2013
Depuis le plan Davignon de 1977, c’est la première fois que la Commission propose un plan d’action global pour l’acier, onze ans après l’expiration du traité instituant la Communauté européenne du charbon et de l’acier en 2002. L’industrie sidérurgique européenne dispose de nombreux atouts: des sites de production modernes, des produits de pointe, des clients exigeants incitant à une constante innovation des produits, un marché national important et une main-d’œuvre qualifiée. Toutefois, elle doit aujourd’hui faire face à d’importants défis: une demande faible, une hausse des coûts de l’énergie, une dépendance vis-à-vis des importations de matières premières, une concurrence rude et souvent déloyale et des exigences environnementales ambitieuses. Enfin, le risque de licenciements et de fermetures de sites s’est accentué.
Le présent mémo analyse les défis auxquels est confrontée l’industrie sidérurgique et présente le plan d’action que la Commission européenne a publié aujourd’hui. Il rappelle l’importance stratégique de l’acier pour l’Union européenne et ses liens étroits avec de nombreux secteurs industriels en aval tels que l’automobile, le bâtiment ou l’électronique, et souligne sans ambages que la production d’acier a un avenir en Europe. A. Les défis
La demande d’acier en Europe demeure inférieure de 27 % à son niveau d’avant la crise. L’emploi dans le secteur a diminué de 10 % entre 2007 et 2011, en raison de la fermeture de plusieurs sites de production ou de la réduction de leur activité. Toutefois, l’Union reste le deuxième producteur mondial d’acier, employant plus de 360 000 personnes et produisant plus de 177 millions de tonnes d’acier par an, soit 11 % de la production globale. L’industrie sidérurgie mondiale affiche aujourd’hui une surcapacité de quelque 542 millions de tonnes, dont près de 200 millions sur le territoire chinois. Si la capacité reste stable après 2014, la demande pourrait ­– au rythme de croissance actuel – mettre cinq à sept ans pour s’y adapter.
La concurrence est rude et l’industrie sidérurgique chinoise représente maintenant près de la moitié de la production mondiale d’acier, ce qui fait de la Chine le premier exportateur d’acier au monde. Aux États-Unis, la baisse des coûts de l’énergie découlant de la révolution du gaz de schiste a amélioré la compétitivité de l’industrie nationale du point de vue des coûts énergétiques, ce qui permet désormais d’attirer de nouveaux investissements. Les États-Unis pourraient prochainement devenir un exportateur net d’acier, ce qui amplifierait encore le phénomène de surcapacité sur les marchés mondiaux. En outre, certains pays voisins de l’Union, tels que la Russie, l’Ukraine et la Turquie, ont considérablement accru leur capacité de production sidérurgique et sont en mesure d’exporter vers le marché européen.
Cela étant, la concurrence n’est pas toujours loyale: la tendance est à la protection accrue des entreprises sidérurgiques nationales, notamment au travers de restrictions à l’exportation et de droits à l’exportation sur les matières premières, qui contribuent à accroître indûment les coûts de la production sidérurgique européenne. L’Inde, la Chine, la Fédération de Russie et l’Égypte ont ainsi pris des mesures de ce type. La Chine et les États-Unis ont mis en place des limitations d’investissement dans leurs secteurs sidérurgiques nationaux et appliquent des préférences dans l’octroi de leurs marchés publics.
L’OCDE prévoit que la demande mondiale d’acier augmentera de 2,3 milliards de tonnes d’ici à 2025, principalement dans les secteurs du bâtiment, des transports et de la construction mécanique, en particulier dans les économies émergentes. Il est essentiel que l’industrie sidérurgique européenne soit préparée à exploiter pleinement cette nouvelle hausse de la demande.
B. Le plan d’action pour l’acier –L’acier a un avenir
De toute évidence, nous devons stimuler la croissance de la demande d’acier européen, tant au sein de l’UE que dans les pays tiers, réduire les coûts et encourager l’innovation et la production durable d’acier. Seule une action ciblée de l’UE, des États membres et des entreprises permettra à l’industrie sidérurgique européenne de redevenir plus compétitive et de mettre au point la prochaine génération de produits sidérurgiques qui seront indispensables aux autres industries européennes majeures.
1. Assurer l’existence d’un cadre réglementaire approprié Conformément au programme de la Commission pour une réglementation intelligente1, la législation de l’Union doit atteindre ses objectifs de façon efficace et rationnelle. La Commission est déterminée à recenser les charges excessives, les incohérences, les lacunes et les mesures inefficaces. Dans ce contexte, la Commission entend achever l’évaluation des coûts cumulés pour le secteur de l’acier en 2013, afin de déterminer la charge réglementaire globale, et examiner, dans ses analyses d’impact, l’incidence des nouvelles initiatives susceptibles d’avoir un effet substantiel sur la compétitivité de la sidérurgie.
Dans certains États membres, la fraude à la taxe sur la valeur ajoutée sur le marché national de l’acier a des répercussions négatives sur les conditions d’exploitation des producteurs d’acier, qui subissent la concurrence déloyale du marché noir et se voient obligés de restreindre leur production ou d’arrêter leurs aciéries. La Commission entend donc rechercher, conjointement avec les États membres, des solutions possibles au problème du marché clandestin des produits de l’acier dans l’Union, et notamment la fraude à la TVA.
L’établissement de normes européennes peut également encourager la fabrication durable de produits en acier pour le bâtiment. Les entreprises sidérurgiques travaillent actuellement à l’élaboration d’un marquage pour les produits de construction en acier – «SustSteel» – qui vise à promouvoir la durabilité en général, notamment la fabrication de produits de construction en acier. L’utilisation de ce marquage pourrait nécessiter des activités de normalisation spécifiques.
2. Faciliter les restructurations et répondre aux besoins de compétences Les perspectives d’emploi dans le secteur sidérurgique suscitent de fortes inquiétudes et méritent que les décideurs politiques y accordent toute leur attention, ne serait-ce que parce que 40 000 emplois ont disparu ces dernières années en raison des restructurations. Les fonds structurels, en particulier le Fonds social européen et le Fonds européen d’ajustement à la mondialisation, ainsi que plusieurs instruments politiques peuvent atténuer le coût social de l’ajustement et garantir que les qualifications requises soient préservées.
La pyramide des âges dans la plupart des entreprises sidérurgiques européennes est telle que plus de 20 % des effectifs actuels auront quitté ce secteur entre 2005 et 2015 et près de 30 % d’ici 2025. Ce secteur doit donc pouvoir attirer des talents jeunes et créatifs.
La Commission lancera une série de mesures, mais demande également aux États membres et à l’industrie de participer à la mise en œuvre des actions suivantes:
favoriser l’emploi des jeunes dans le secteur en renforçant les programmes d’apprentissage et les procédures de recrutement ciblées;
mettre en place un conseil européen des compétences pour l’industrie sidérurgique, afin de réunir les différentes organisations nationales qui interviennent dans le développement des compétences et l’emploi; soutenir des alliances pour les compétences sectorielles par l’intermédiaire du programme «Erasmus pour tous», qui concevraient et proposeraient des méthodes et programmes d’études communs;
encourager la formation active et les politiques d’apprentissage tout au long de la vie, notamment en ce qui concerne les compétences en matière d’économies d’énergie, en formant des auditeurs et des gestionnaires spécialisés dans le domaine de l’énergie;
sur demande, rationaliser l’utilisation des fonds européens en passant par la création d’une task force interservices qui suivrait les principaux cas de fermeture ou de restructuration importante d’usines sidérurgiques; présenter un cadre de qualité pour l’anticipation des mutations et des restructurations, qui définirait les meilleures pratiques à appliquer par les acteurs du secteur; conserver la possibilité d’appliquer les règles de cofinancement et revoir à la baisse sa propre contribution aux fonds structurels pour les pays participant au programme;
s’assurer que l’octroi des fonds de l’UE tienne compte de la durabilité de l’investissement en créant et en maintenant l’emploi dans la région concernée.
3. Renforcer la demande d’acier
Dans l’Union européenne, la demande d’acier dépend des conditions économiques et financières de quelques secteurs clés qui ont eux-mêmes été touchés par la crise financière.
Les secteurs du bâtiment et de l’automobile concentrent environ 40 % de la demande. Il convient de mettre en œuvre les initiatives de la Commission ciblant ces secteurs – par exemple «CARS 2020», qui stimule la demande de véhicules à carburant de substitution, et l’initiative en faveur de la construction durable, qui vise à encourager la rénovation du parc immobilier existant.
4. Soutenir la demande par l’amélioration de l’accès aux marchés étrangers et garantir des conditions de concurrence équitables au niveau international Si l’Union européenne forme un marché ouvert, bon nombre de pays tiers producteurs d’acier ont recours à des restrictions ou à des distorsions des échanges – notamment des barrières tarifaires, des mesures non tarifaires, des incitations et des subventions à l’exportation – pour assurer des avantages déloyaux à leur industrie sidérurgique nationale.
Il est absolument nécessaire de garantir une concurrence internationale loyale ainsi que des conditions équitables pour l’industrie européenne. La sidérurgie est tributaire de ressources qui sont rares en Europe. L’Europe recycle la ferraille d’acier, l’un des éléments entrant dans la fabrication de l’acier, mais il existe dans ce secteur-là aussi une pénurie due en partie aux exportations illégales. La politique commerciale bilatérale et multilatérale, et notamment les futures négociations d’accords de libre-échange (ALE), constituent des instruments clés pour assurer l’accès aux marchés des pays tiers et aux matières premières, soutenus par des instruments de défense commerciale destinés à agir contre les pratiques commerciales déloyales. En 2012, onze nouvelles enquêtes sur des produits sidérurgiques ont été ouvertes à la suite de plaintes déposées par l’industrie.
En outre, la Commission entend:
agir contre les pratiques commerciales déloyales et communiquer régulièrement des informations sur l’évolution des importations d’acier en provenance de pays tiers,
assurer le suivi des marchés de la ferraille et présenter une proposition visant à consolider le règlement sur les transferts de déchets et la capacité d’inspection des États membres pour lutter contre les exportations illégales, de façon à renforcer la sécurité d’approvisionnement des fabricants d’acier qui l’utilisent comme matière première.
inscrire le charbon à coke sur la liste des matières premières essentielles, ainsi que celle d’autres éléments essentiels à la production d’acier,
dialoguer avec les principaux pays tiers producteurs d’acier, afin d’avoir une vue d’ensemble des tendances du secteur, mais aussi d’élaborer des stratégies communes face aux difficultés qui se présentent à l’échelle mondiale.
5. Renforcer la compétitivité au moyen de politiques appropriées en matière d’énergie, de climat, de ressources et d’efficacité énergétique Les coûts énergétiques représentent jusqu’à 40 % de l’ensemble des coûts d’exploitation de l’industrie de l’acier. Comme dans d’autres secteurs à forte consommation d’énergie, les coûts énergétiques constituent l’un des moteurs de la compétitivité.
L’industrie européenne est confrontée à des prix de l’énergie qui ont augmenté de 27 % en termes réels entre 2005 et le début de 2012 et dont le niveau est plus élevé que chez la plupart de ses concurrents internationaux. Les politiques à mener dans le domaine de l’énergie doivent déterminer les moyens permettant de réduire ou de compenser leurs effets négatifs sur la compétitivité des industries à forte consommation d’énergie. Les différences existant à l’intérieur de l’Union en ce qui concerne les prix de l’électricité facturés utilisateurs finaux sont dues à l’interaction complexe de plusieurs facteurs, dont les coûts des combustibles, la politique fiscale, la structure du marché, les politiques en matière d’énergies renouvelables et les différentes approches adoptées pour la réglementation des prix. Si une augmentation de la part des énergies renouvelables à coûts marginaux faibles peut faire baisser les prix de gros, celle-ci peut avoir des effets négatifs à court ou moyen terme sur les prix à payer par les utilisateurs finaux, en raison des prélèvements supplémentaires sur les énergies renouvelables réalisés par les États membres. Un marché intérieur de l’énergie efficace stimulera la concurrence et réduira les prix, mais la réalisation de ce marché nécessitera des infrastructures énergétiques transfrontalières et transeuropéennes adéquates, qui ne seront mises en place qu’au moyen d’une action ciblée de l’Union et des États membres. La hausse des prix de l’électricité liée au SCEQE représente une autre difficulté ayant très durement touché les producteurs qui utilisent des fours électriques à arc et de la ferraille recyclée comme matière première primaire. Des investissements continus visant à améliorer l’efficacité énergétique sont nécessaires: les sites faisant appel aux meilleures technologies sont déjà proches de leurs limites thermodynamiques.
Comme elle constitue l’une des plus grandes sources d’émissions de CO2, l’industrie sidérurgique présente un risque particulier de fuite de carbone. Par conséquent, des quotas d’émission représentant 100 % de la valeur de référence sont attribués à titre gratuit. En vertu des lignes directrices sur les aides d’État émises dans le cadre du système d’échange de quotas d’émission, l’industrie sidérurgique pourrait bénéficier d’une indemnisation financière du 1er janvier 2013 au 31 décembre 2020. Les politiques climatiques constitueront elles aussi un facteur déterminant de mutations technologiques. Un cadre réglementaire stable et transparent est nécessaire pour garantir que des investissements à long terme, indispensables au renouvellement de la base industrielle, soient réalisés. La politique de l’Union en matière de climat après 2020 jouera un rôle essentiel, tout comme les engagements et les ambitions des pays tiers. À court terme, le recours accru à la ferraille pourrait contribuer pour beaucoup à la réduction des émissions, étant donné que la ferraille de qualité est disponible en quantités limitées dans l’Union. Le recours accru à la ferraille rend encore plus nécessaire les mesures d’amélioration et de stimulation du marché du recyclage.
Il est essentiel de démontrer de façon probante l’efficacité des technologies innovantes pour la réduction des émissions de CO2, y compris celles qui permettent le captage et le stockage de carbone (CSC). Il reste toutefois des enjeux importants à prendre en compte, tels que le niveau élevé des coûts ou l’absence de sensibilisation et d’acceptation de l’opinion publique.
Garantir la comparabilité à l’échelle mondiale — Normes pour les émissions
Il convient d’obtenir des engagements renforcés et de mettre en place des systèmes efficaces de surveillance, de notification et de vérification pour garantir la transparence du prochain accord international sur le changement climatique. De plus, il est indispensable que les normes applicables aux mesures des émissions soient reconnues à l’échelle internationale afin de s’assurer que l’industrie sidérurgique de l’Union ne soit pas injustement handicapée. Une idée innovante pour aider à la mise en œuvre de la politique de l’Union dans le domaine du climat et pour faciliter la réalisation des objectifs de la convention-cadre des Nations unies sur le changement climatique serait d’adopter des normes européennes visant à évaluer les émissions de gaz à effet de serre (GES) dans les industries à forte consommation d’énergie. Le recensement des contributions quantifiables à la réduction des émissions, à l’échelon des usines et du secteur industriel, requiert des méthodologies transparentes et un consensus fort sur les procédures de surveillance, de notification et de vérification, ainsi que des indicateurs de performance clés. Ces normes permettront de comparer au niveau mondial la performance des sites de production.
Entre autres initiatives, la Commission propose:
de publier des lignes directrices sur les régimes d’aide relatifs aux énergies renouvelables adoptés par les États membres ainsi que l’évaluation des contrats d’approvisionnement à long terme sous l'angle de la concurrence; d’analyser la composition et les moteurs des coûts et des prix de l’énergie et consigner les prix de l’électricité – ainsi que leurs composantes – à payer par les utilisateurs finaux dans l’industrie de l’Union et des autres grandes économies;
d’analyser l’incidence des systèmes d’échange de quotas d’émission sur les prix de l’électricité dans l’Union et, dans le cadre des discussions sur la politique en matière de climat à l’horizon 2030, examiner la nécessité de mesures appropriées visant à répondre au risque de fuite de carbone en ce qui concerne les coûts directs;
d’inscrire la fabrication de certains produits ferreux forgés sur la liste des secteurs considérés comme étant exposés au risque de fuite de carbone;
d’encourager les meilleures pratiques et les investissements dans l’efficacité énergétique (par exemple, nouvelles chaudières, usines avec turbine de récupération du gaz de gueulard, récupération de chaleur, etc.).
Les États membres peuvent contribuer à la réalisation de ces objectifs de réduction en:
évaluant l’incidence de toutes les mesures nationales sur le prix de l’énergie facturé aux industries à forte consommation d’énergie et envisager des mesures appropriées afin de réduire le prix de l’énergie pour ces industries; affectant une partie des revenus du système d’échange de quotas d’émission à des projets de recherche et d’innovation pour les industries à forte consommation d’énergie; améliorant le fonctionnement du marché et en renforçant la sécurité de l’approvisionnement dans le secteur de l’énergie;
évaluant les initiatives en rapport avec la production groupée d’électricité ainsi que les contrats et les partenariats à long terme.
La Commission entend évaluer l’incidence des mesures prises et, si nécessaire, émettre des recommandations supplémentaires visant à réduire autant que possible les coûts de l’énergie pour les industries à forte consommation d’énergie.
6. Stimuler l’innovation L’industrie sidérurgique européenne développe constamment de nouveaux types d’acier pour répondre à des besoins d’applications techniques spécifiques. Pour renforcer encore cet avantage concurrentiel, il est bien plus nécessaire qu’avant de stimuler les activités de RDI, en particulier les phases pilotes et de démonstration, très coûteuses et économiquement risquées.
Le partenariat d’innovation européen (PIE) concernant les matières premières encourage l’innovation tout au long de la chaîne de valeur de l’acier, de la prospection et de l’extraction jusqu’à la transformation, au recyclage et au remplacement efficaces.
La Commission entend:
apporter un soutien approprié, dans le cadre de la stratégie Horizon 2020, aux projets de R&D et de démonstration et aux projets pilotes destinés à favoriser de nouvelles technologies plus propres et plus efficaces sur le plan des ressources et ayant un meilleur rendement énergétique, y compris des partenariats public-privé tels que le projet SPIRE (Sustainable Process Industry through Resource and Energy Efficiency) et le plan stratégique pour les technologies énergétiques (SET); concentrer son soutien financier sur le passage à l’échelle industrielle et sur la phase pilote, en plus de la phase de recherche;
explorer, dans le cadre du partenariat d’innovation européen concernant les matières premières, toutes les options stimulant l’innovation dans l’industrie sidérurgique tout au long de la chaîne de valeur des matières premières, y compris la phase de recyclage.
Cette série de mesures de la Commission peut être complétée par des programmes ciblés au niveau des États membres. La Banque européenne d’investissement peut également apporter sa contribution en étudiant les demandes de financement à long terme concernant des projets qui visent à respecter les critères d’autorisation de la directive relative aux émissions industrielles sur la base des meilleures techniques disponibles.
En outre, le secteur sidérurgique bénéficie de mesures publiques contribuant aux objectifs de la stratégie Europe 2020: il s’agit des aides dans les domaines de la R&D et de l’innovation, de la formation, de l’emploi et de l’amélioration de la protection de l’environnement.
Dans un délai de douze mois à compter de l’adoption du plan d’action, la Commission évaluera l’impact qu’aura eu la mise en œuvre de ce plan sur la compétitivité de l’industrie sidérurgique et émettra, si nécessaire, des recommandations et des lignes directrices supplémentaires.
Pour de plus amples informations
COM(2010) 543 et COM(2012) 746.