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Livre blanc sur les services d'intérêt général
Présenté comme prolongement du livre vert sur les services d'intérêt général, le livre blanc de la Commission européenne expose l'approche adoptée par l'Union européenne pour favoriser le développement de services d'intérêt général de qualité. Il présente les principaux éléments d'une stratégie visant à faire en sorte que tous les citoyens et entreprises de l'Union aient accès à des services d'intérêt général abordables et de qualité.
Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions, du 12 mai 2004, intitulée «Livre blanc sur les services d'intérêt général» [COM(2004) 374 final - Pas encore publiée au Journal officiel].
Ce livre blanc présente les conclusions que la Commission a tirées d'une vaste consultation publique lancée sur la base du livre vert. La consultation a fait apparaître d'importantes différences de points de vue et de perspectives. Néanmoins, il semble s'être dégagé un consensus quant à la nécessité d'assurer une combinaison harmonieuse des mécanismes de marché et des missions de service public. Le livre blanc expose l'approche adoptée par la Commission pour faire jouer à l'Union européenne un rôle positif afin de favoriser le développement de services d'intérêt général de qualité; il présente également les principaux éléments d'une stratégie visant à faire en sorte que tous les citoyens et entreprises de l'Union aient accès à des services de qualité et abordables.
En présentant ce livre blanc, la Commission n'a pas l'intention de clore le débat qui se déroule au niveau européen. Son objectif est de contribuer à la discussion en cours et de la faire avancer en définissant le rôle de l'Union et en fixant un cadre permettant le bon fonctionnement des services en question.
LES SERVICES D'INTÊRET GÉNÉRAL: UNE COMPOSANTE ESSENTIELLE DU MODÈLE EUROPÉEN ET UNE RESPONSABILITÉ PARTAGÉE DES POUVOIRS PUBLICS DANS L'UNION EUROPÉENNE
Le livre blanc souligne avec force l'importance des services d'intérêt général en tant que pilier du modèle européen de société et la nécessité d'assurer la fourniture de services d'intérêt général de qualité et abordables à tous les citoyens et entreprises de l'Union européenne. Dans l'Union, les services d'intérêt général restent essentiels pour la cohésion sociale et territoriale et pour la compétitivité de l'économie européenne.
Si la fourniture des services d'intérêt général peut être organisée en coopération avec le secteur privé ou confiée à des entreprises privées ou publiques, la définition des obligations et missions de service public, en revanche, reste du ressort des pouvoirs publics à l'échelon approprié. Les pouvoirs publics concernés sont également chargés de réguler les marchés et de veiller à ce que les opérateurs accomplissent les missions de service public qui leur sont confiées.
Dans ce contexte, le livre blanc précise que la responsabilité des services d'intérêt général est partagée entre l'Union européenne et ses États membres. Cette responsabilité partagée résulte du principe qui sous-tend l'article 16 du traité CE, selon lequel la Communauté européenne et les États membres doivent veiller, dans les limites de leurs compétences respectives, à ce que leurs politiques permettent aux opérateurs de services d'intérêt économique général de remplir leur mission. Le droit des États membres d'imposer des obligations de service public spécifiques aux opérateurs économiques et de veiller au respect de ces obligations est également reconnu de manière implicite dans l'article 86, paragraphe 2, du traité CE.
Le traité CE donne à la Communauté tout un éventail de moyens pour faire en sorte que les usagers aient accès à des services d'intérêt général de qualité et abordables dans l'Union européenne. La Commission estime à ce titre que les pouvoirs dont elle dispose sont appropriés et suffisants pour permettre le maintien et le développement de services efficaces dans toute l'Union. Néanmoins, elle considère qu'il appartient essentiellement aux autorités compétentes sur le plan national, régional et local de définir, organiser, financer et contrôler les services d'intérêt général.
LES PRINCIPES DIRECTEURS DE L'APPROCHE DE LA COMMISSION
L'approche de la Commission se fonde sur un certain nombre de principes, qui se retrouvent dans les politiques sectorielles de la Communauté et qui peuvent être explicités sur la base des résultats du débat consacré au livre vert:
permettre aux pouvoirs publics d'être proches des citoyens:
La Commission respecte le rôle essentiel des États membres et des autorités régionales et locales dans le domaine des services d'intérêt général. Les politiques communautaires relatives aux services d'intérêt général se fondent sur divers degrés d'action et sur le recours à différents instruments dans le respect du principe de subsidiarité;
atteindre des objectifs de service public au sein des marchés ouverts et concurrentiels:
Un marché intérieur ouvert et concurrentiel, d'une part, et le développement de services d'intérêt général de qualité, accessibles et abordables, de l'autre, sont des objectifs compatibles;
assurer la cohésion et l'accès universel:
L'accès de tous les citoyens et entreprises à des services d'intérêt général de qualité et abordables sur l'ensemble du territoire des États membres est essentiel pour favoriser la cohésion sociale et territoriale de l'Union européenne, y compris la réduction des handicaps provoqués par l'accessibilité réduite des régions les plus isolées;
maintenir un niveau élevé de qualité et de sécurité:
Outre la fourniture de services d'intérêt général de qualité, la Commission souhaite garantir la sécurité physique des consommateurs et des usagers, de toutes les personnes intervenant dans la production et la fourniture de ces services, ainsi que du grand public, et notamment assurer une protection contre les menaces éventuelles, comme les attentats terroristes ou les catastrophes écologiques;
garantir les droits des consommateurs et des usagers:
Ces droits concernent en particulier l'accès aux services, notamment transfrontaliers, sur tout le territoire de l'Union et pour tous les groupes de population, l'accessibilité financière des services, y compris des régimes spéciaux pour les personnes à faible revenu, la sécurité physique, la sécurité et la fiabilité, la continuité, la qualité élevée, le choix, la transparence et l'accès aux informations des fournisseurs et des régulateurs;
suivre et évaluer le fonctionnement des services:
Selon la Commission, une évaluation et un suivi systématiques constituent un instrument essentiel pour maintenir et développer des services d'intérêt général de qualité, accessibles, abordables et efficients dans l'Union européenne. L'évaluation devrait être multidimensionnelle et porter sur tous les aspects juridiques, économiques, sociaux et environnementaux pertinents. Elle devrait également tenir compte des particularités du secteur évalué ainsi que des situations propres aux différents États membres et leurs régions;
respecter la diversité des services et des situations:
Parce qu'il existe des différences entre les besoins et préférences des usagers et des consommateurs selon leur situation économique, sociale, géographique ou culturelle, la diversité des services doit être préservée. C'est notamment le cas pour les services sociaux et de santé ou encore pour la radiodiffusion;
accroître la transparence:
Le principe de transparence est une notion clé pour l'élaboration et la mise en œuvre des politiques publiques relatives aux services d'intérêt général. Il assure aux pouvoirs publics la possibilité d'exercer leurs responsabilités et garantit que des choix démocratiques peuvent être opérés et respectés. Ce principe devrait s'appliquer à tous les aspects du processus de mise en œuvre et englober la définition des missions de service public, l'organisation, le financement et la régulation des services, ainsi que leur production et leur évaluation, y compris les mécanismes de traitement des plaintes;
assurer la sécurité juridique:
La Commission reconnaît que l'application du droit communautaire aux services d'intérêt général pourrait soulever des questions complexes. Pour cette raison, elle va mener une action permanente afin d'améliorer la sécurité juridique liée à l'application du droit communautaire à la fourniture des services d'intérêt général. Elle a déjà mené à bien la modernisation des règles en matière de marchés publics et lancé des initiatives dans le domaine des aides d'État et des partenariats public-privé.
NOUVELLES ORIENTATIONS POUR UNE POLITIQUE COHÉRENTE
L'une des principales questions soumises au débat public concernait la nécessité d'une directive-cadre relative aux services d'intérêt général. Les avis exprimés à ce sujet lors de la consultation publique sont restés partagés, certains États membres et le Parlement européen demeurant sceptiques.
De ce fait, il est resté incertain qu'une directive-cadre constitue la meilleure voie à suivre à ce stade et apporte une valeur ajoutée suffisante. En conséquence, la Commission conclut qu'il convient de ne pas présenter de proposition pour l'instant. Elle va, d'une manière générale, poursuivre et développer son approche sectorielle en proposant, le cas échéant, des règles sectorielles permettant de tenir compte des besoins et situations spécifiques de chaque secteur.
La Commission réexaminera la faisabilité et la nécessité d'une loi-cadre relative aux services d'intérêt général lors de l'entrée en vigueur du traité constitutionnel et plus particulièrement de la nouvelle base juridique qu'introduirait l'article III-6 qui dispose que: «Sans préjudice des articles III-55, III-56 et III-136, et eu égard à la place qu'occupent les services d'intérêt économique général en tant que services auxquels tous dans l'Union attribuent une valeur ainsi qu'au rôle qu'ils jouent dans la promotion de sa cohésion sociale et territoriale, l'Union et ses États membres, chacun dans les limites de leurs compétences respectives et dans les limites du champ d'application de la Constitution, veillent à ce que ces services fonctionnent sur la base de principes et dans des conditions, notamment économiques et financières, qui leur permettent d'accomplir leurs missions. La loi européenne définit ces principes et ces conditions». En outre, la Commission réexaminera en 2005 la situation des services d'intérêt général dans l'Union européenne et la nécessité d'éventuelles mesures horizontales. Elle a l'intention de présenter avant fin 2005 un rapport exposant ses constatations.
Au vu des résultats de la consultation publique, la Commission juge également nécessaire de continuer à clarifier et simplifier le cadre juridique relatif au financement des obligations de service public (les compensations). Elle a l'intention d'adopter un train de mesures dans ce sens d'ici juillet 2005 au plus tard. La plupart des éléments de ce paquet ont déjà été soumis à consultation sous la forme de projets.
Par ailleurs, le débat public a mis en évidence la nécessité d'un cadre clair et transparent pour le choix des entreprises chargées d'un service d'intérêt général. La Commission compte examiner la législation communautaire garantissant l'attribution transparente de concessions de services. Elle a donc lancé une consultation sur les aspects des partenariats public-privé qui concernent les marchés publics.
Le livre vert a également suscité un intérêt considérable chez les parties prenantes dans le domaine des services sociaux et de santé, qui ont indiqué qu'une clarté et une prévisibilité accrues étaient nécessaires pour assurer une évolution sans heurts de ces services. La Commission estime qu'il est utile de développer une approche systématique afin d'identifier et de reconnaître les particularités des services sociaux et de santé d'intérêt général et de clarifier le cadre dans lequel ils fonctionnent et peuvent être modernisés. Cette approche sera présentée dans une communication sur les services sociaux d'intérêt général, y compris les services de santé, dont l'adoption est prévue dans le courant de l'année 2005.
L'évaluation du fonctionnement des services, tant au niveau communautaire que national, est essentielle pour assurer le développement de services d'intérêt général de qualité, accessibles et abordables dans un environnement en évolution constante. La Commission prend l'engagement d'intensifier et d'améliorer ses activités d'évaluation dans le domaine des services d'intérêt général.
Au plan interne, la réglementation sectorielle mise en place au niveau communautaire concerne essentiellement les grandes industries de réseau. La Commission estime que la consultation publique sur le livre vert a confirmé cette approche. Elle tiendra compte des résultats de cette consultation lors des examens prévus pour les différents secteurs.
Au plan international, la Commission est déterminée à assurer la cohérence entre le cadre réglementaire interne de la Communauté et les obligations acceptées par celle-ci et ses États membres en vertu d'accords commerciaux internationaux. Elle souhaite également promouvoir les services d'intérêt général dans la coopération au développement.
Résolution du Parlement européen, du 13 janvier 2004, relative au livre vert sur les services d'intérêt général [A5-0484/2003].
Le Parlement se félicite de la parution du livre vert de la Commission et invite celle-ci à présenter un suivi en avril 2004 au plus tard. Il est d'avis que certains services d'intérêt général sont à exclure du champ d'application des règles de concurrence, tels que la santé et l'éducation, le logement social, mais aussi les services d'intérêt général visant à maintenir ou accroître le pluralisme de l'information et de la diversité culturelle. De plus, le Parlement demande à la Commission de défendre cette position lors des négociations au sein de l'Organisation mondiale du commerce et relatives à l'accord général sur le commerce des services. Il estime qu'il n'est ni possible ni pertinent d'élaborer des définitions communes des services d'intérêt général et des obligations de service public qui en découlent, mais que l'Union européenne doit établir des principes communs tels que: universalité et égalité d'accès, continuité, sécurité, adaptabilité, qualité, efficacité, accessibilité tarifaire, transparence, protection des groupes sociaux défavorisés, protection des usagers, des consommateurs et de l'environnement, ainsi que participation des citoyens, étant entendu qu'il convient de tenir compte des spécificités sectorielles. Le Parlement met également l'accent sur la compatibilité des règles de concurrence avec les obligations du service public et, enfin, il se prononce clairement contre la libéralisation de l'approvisionnement en eau. Le Parlement estime que, dans les secteurs de l'eau et des déchets, les services ne doivent pas faire l'objet de directives sectorielles de l'Union européenne, mais il souligne que l'Union doit conserver toute sa responsabilité en ce qui concerne les normes de protection de la qualité et de l'environnement dans ces secteurs.
Livre vert de la Commission, du 21 mai 2003, sur les services d'intérêt général [COM(2003) 270 final - Journal officiel C 76 du 25.03.2004].
La Commission, au travers de ce livre vert, s'engage dans un réexamen complet de ses politiques en matière de services d'intérêt général. Elle poursuit l'objectif d'organiser un débat ouvert sur le rôle global de l'Union dans la définition des objectifs d'intérêt général poursuivis par ces services et sur la manière dont ils sont organisés, financés et évalués. Dans le même temps, le livre vert réaffirme la contribution significative apportée par le marché intérieur et les règles de la concurrence à la modernisation et à l'amélioration de la qualité et de l'efficacité de nombreux services publics, au bénéfice des citoyens et des entreprises d'Europe. Dans ce contexte, le livre vert tient également compte de la mondialisation et de la libéralisation et soulève aussi la question de savoir s'il convient de créer un cadre juridique général au niveau communautaire pour les services d'intérêt général. Il cherche à traiter ces matières en posant des questions concernant: la portée d'éventuelles initiatives communautaires supplémentaires mettant en œuvre le traité dans le respect intégral du principe de subsidiarité; les principes susceptibles d'être inclus dans une éventuelle législation-cadre sur les services d'intérêt général et la valeur ajoutée concrète d'une telle législation; la définition de la bonne gouvernance en matière d'organisation, de réglementation, de financement et d'évaluation des services d'intérêt général; l'examen de toute nouvelle mesure susceptible d'être mise en place pour augmenter la sécurité juridique et permettre une coordination cohérente et harmonieuse entre l'objectif du maintien de services d'intérêt général de qualité et l'application rigoureuse des règles relatives à la concurrence et au marché intérieur.