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Discours prononcé devant la Chambre des communes, le 29 janvier 1935
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Le très hon. M. BENNETT demande ensuite la permission de présenter le projet de loi (no. 8) pour instituer une commission de placement et d'assurance sociale, pour établir un service national de placement, l'assurance contre le chômage, l'assistance aux chômeurs, d'autres formes d'assurances sociales et de sécurité et pour d'autres fins qui ont trait à celles-là.
Le très hon. M. BENNETT: Il est peut-être à propos de donner quelques explications concernant le bill que je suis sur le point de présenter; d'autre part, il est possible que la Chambre soit suffisamment instruite de son objet pour que je sois dispensé de faire l'état de la question. Je suis absolument aux ordres de la Chambre.
Des MEMBRES: Continuez, continuez.
Le très hon. M. BENNETT: La question, cela va de soi, a été discutée depuis nombre d'années à la Chambre. Elle a été débattue aussi dans les législatures provinciales. Quelques-unes des Assemblées législatives ont exprimé, par voie de résolutions, leur approbation d'un système d'assurance-chômage; dans d'autres, on s'est contenté de discuter la question de temps à autre sans prendre action. Tous les aspects du problème de la législation sociale ont, je le crois, retenu l'attention de toutes les provinces aussi bien que du Parlement de temps à autre. Près de quatre années se sont écoulées depuis que J'ai déclaré que si le régime actuel continuait à diriger les affaires, il soumettrait à l'assentiment du Parlement une mesure d'assurance-chômage.
Pour ce qui est de la question de juridiction, je n'ai pas l'intention de la traiter plus au long que je ne l'ai fait cet après-midi. A mon avis, le Parlement du Canada possède toute la compétence voulue relativement à cette question pour les raisons que J'ai exposées. Ces raisons découlent du devoir qui nous incombe de remplir les obligations que nous avons contractées sous le régime du pacte conclu avec le travail organisé au Canada. Ces raisons sont aussi fondées sur le fait qu'une législation de cette nature intéresse le commerce tant international qu'interprovincial, ainsi que le maintien de relations équitables entre les différentes provinces. Outre cela, si l'on est obligé d'y avoir recours, le pouvoir d'imposer des taxes est mis en jeu avec la question des contributions. Pour tous ces motifs et d'autres qu'il est inutile de discuter, je suis nettement d'opinion,' en tenant compte des décisions rendues dans les causes relatives à l'aviation et à la radio, que cette législation que je propose est constitutionnelle. Je pourrais tout particulièrement mentionner la cause relative à la radio, dans laquelle on a fait un sommaire de l'effet que pourraient avoir toutes ces décisions, notamment la décision rendue par le comité judiciaire du Conseil privé en 1929, touchant le cas de la Colombie-Anglaise; à ce propos, certaines propositions furent énoncées par le comité judiciaire et approuvées, ainsi que je l'ai dit, dans les dernières décisions rendues par ce comité relativement à des causes plaidées devant lui en ces dernières années. Par conséquent, je n'ai pas l'intention de consacrer plus de temps à la discussion de cette question. Pour ce qui est du vaste problème de l'assurance-chômage, il est à peine nécessaire de dire à la Chambre, déjà si bien renseignée sur la question, qu'en premier lieu les unions ouvrières ont assumé la responsabilité de verser des bénéfices de chômage à leurs membres. Les chômeurs appartenant à des unions ouvrières ont touché des bénéfices provenant des caisses des unions. Je m'abstiendrai de prendre inutilement le temps de la Chambre pour entrer longuement dans les détails; je me bornerai à faire observer que d'après les documents que nous avons en mains, les unions ouvrières ont versé à leurs membres qui chômaient, en 1933, une somme de $198,490.00; c'est là un faible montant. Ces arrangements, cela va de soi, furent effectués entre les membres et les unions. Outre de ces arrangements volontaires, qui ont été conclus depuis des années entre les unions ouvrières et leurs membres, nous avons deux autres catégories principales d'assurances d'après les informations qui nous sont fournies par les livres qui traitent de la question: la première comprend une assurance volontaire
fondée sur ce qu'on est convenu d'appeler le système de Gand, parce que le système fut établi avec succès pour la première fois, dans cette ville. En vertu de ce système, le gouvernement verse une contribution aux unions ouvrières; de cette manière, les caisses de chômage des unions ouvrières sont alimentées au moyen des contributions versées, soit par l'État, soit par les autorités régionales. La distribution des fonds aux chômeurs est faite sous la direction des employés eux-même; de plus, il arrive parfois que les patrons ajoutent certaines sommes aux ressources des unions.
Ensuite, nous avons ce que nous connaissons tous bien à présent et que nous avons discuté longuement cet après-midi, savoir, l'assurance obligatoire contre le chômage. Ce mode d'assurance comporte des contributions de la part des employés, des patrons, et de l'État. J'ai discuté la chose au long cet après-midi et je ne reviendrai pas sur ce que sous-entend le mot "assurance", c'est-à-dire qu'en retour d'un montant versé par une personne ou par plusieurs personnes, on a droit à certains avantages. Le chiffre des payements à effectuer dépend, cela va sans dire du nombre de ceux qui demanderont à participer à la caisse, compte tenu du nombre moyen répartis sur tant d'années, et de la mesure dans laquelle les deniers prélevés des sources indiquées suffiront au paiement du genre d'indemnité ou des secours prévu au contrat avec ceux qui acquittent la prime. En ce qui nous regarde, la première démarche importante dans cette voie à été faite en Grande-Bretagne. Le premier système mentionné, cependant, compte encore des partisans; c'est celui en vertu duquel l'État verse ses contributions aux caisses des unions ouvrières et il incombe aux officiers de ces unions de distribuer Ies deniers et les indemnités qui reviennent aux travailleur. Ainsi, je vois qu'en Belgique, en Tchécozlovaquie, en Danemark, en Finlande, en France, dans les Pays-Bas, en Norvège, en Espagne et en Suède, fonctionne encore le Premier système mensionné et qui comporte des contributions de la part de l'Etat ou de la population, soit de la population régionales, d'un canton ou d'une province, ou par le gouvernement national ou fédéral, et les officiers des unions ouvrières font le partage des indemnités.
Aujourd'hui, l'assurance obligatoire contre le chômage est en vigueur en Autriche, en Bulgarie, en Allemagne, en Grande-Bretagne et dans l'Iralande du Nord, dans l'État libre d'Irlande, en Italie, en Pologne, au Queens-land (Australie) et en Suisse.
Sur ce continent on signale un cas où le système a été essayé sur une assez grande échelle. On se souviendra qu'il y a peu de temps, l'état du Wisconsin a adopté une loi de chômage tendant à constituer des réserves au moyen de contributions versées par patrons et employés, réserve que l'État administre. Cette loi, mise en vigueur l'année dernière, l'est encore.
Je ne m'arrêterais pas au système du Queens-land dont l'honorable député à parlé cet après-midi, vui que je ne saurais ajouter du nouveau à ce qui a déjà été dit. En Autriche, -- et on observe que tous ces systèmes ont été inauguré après la guerre,-- les salariés, sauf les ouvriers de fermes ou d'exploitations forestière, les domestiques, les travailleurs au services de plusieurs patrons à la fois, les intermédiaires, les travailleurs de régions rurales, sauf ceux des métiers de construction ou d'établissement comptant plus que cinq employés, les travailleurs ruraux occupés provisoirement à des ouvrages publics et les apprentis, étaient assurés. Employeurs et ouvriers contribuaient de parts égales à la caisse, alors que les autorités fédérales et provinciales contribuaient une caisse d'indemnité d'urgence. Une indemnité dont le chiffre varie avec la catégorie de salaire et les obligations de familles peut-être versée pendant trente semaines et une indemnité d'urgence à la suite de la constatation des besoins.
Je n'ai guère besoin de signaler que les mesures d'assurance contre le chômage en vigueur dans les pays d'Europe doivent leur origines aux conditions d'après guerre. Ce n'est qu'en 1925 que la Bulgarie adopta une mesure comportant une contribution de la part des employeurs, des ouvriers et de l'État. Les bénéfices étaient prévus pur douze semaines par années seulement. Dans l'État libre d'Irlande, on avait un système ressemblant d'assez près à celui de la grande bretagne: le patron paie dix deniers, le travailleur neuf deniers et l'État moins de six deniers par semaine et les indemnités sont de quinze shillings par semaines avec des allocations pour les charges de famille.
Ainsi que le disait l'honorable député, l'Italie proposa son système et adopta une loi à ce sujet en 1919. Mais ce n'est qu'en 1924 que la Pologne inaugura un régime comportant la contribution d'un et demi pour cent du salaire par le patron, de la moitier d'un pour cent par le travailleur et d'un pour cent par l'État. Les secours était versé pour treizes semaines ou un trimestre de l'année et se montaient jusqu'à 30 pour 100 des salaires avec allocations pour chaque famille. Je mentionne ces pays dont nous savons fort peu de chose, sans doute, parce que depuis [page] 298
la guerre, ils ont jugé nécessaire de recourir à ce genre d'assistance sociale pour la solution des problèmes qu'ils eurent à affronter à la suite de la Grande Guerre.
En Grande-Bretagne, comme on l'a dit, la première loi fut adoptée en 1911. Ce fut la première assurance-chômage obligatoire, et, ainsi qu'on l'a fait observer, elle fut limitée à certaines industries choisies, à titre d'expérience, comme étant particulièrement sujettes au chômage, savoir, la construction de bâtiments et de navires et les travaux de génie. En 1916, elle fut appliquée aux ouvriers employés dans des usines de guerre, de produits chimiques et de munitions, vu que l'on croyait qu'ils pourraient souffrir du chômage après les hostilités. En 1920, une nouvelle mesure fut adoptée, imposant l'assurance-chômage obligatoire à tous les ouvriers employés à des travaux manuels et non manuels gagnant moins de 250 livres sterling par année. Certaines classes furent exceptées, la plus importante étant celle des journaliérs agricoles, des domestiques et certains employés permanents, les fonctionnaires de l'État, les instituteurs, et, en vertu d'un certificat du ministre du Travail, les employés permanents des autorités locales et des compagnies de chemins de fer. La raison, naturellement, en est évidente. Ils ont tous leurs propres plans ou projets que l'on a développés sous la direction d'actuaires, et l'on a jugé qu'il était inutile de leur appliquer la loi.
Le projet comprenait onze à douze millions de personnes, et comme on l'a dit, ce soir, je crois qu'il concernait près de treize millions d'ouvriers de Grande-Bretagne. Ces contributions étaient partagées presque également entre le patron et l'employé, et l'Etat fournissait environ le quart de la somme totale souscrit par les deux premiers. On se rappellera, au sujet du coût de l'administration, qu'il était un peu plus élevé qu'on l'avait prévu, et l'État avança de l'argent pour obvier à cette diffictilté. En vertu de la loi-rappelez-vous tout le temps qui s'est écoulé depuis la première expérience-on pouvait toucher des indemnités durant quinze semaines d'une année, mais pas plus d'un bénéfice d'une semaine pour chaque six contributions. En vertu d'une disposition, on pouvait avec l'approbation du ministre du Travail, se retirer d'un plan général et en établir un spécial. Je suppose que les lecteurs des journaux d'Angleterre savent que dans plusieurs industries importantes de ce pays des projets ont été formés par les patrons et leurs employés, et les dispositions de la loi générale ne s'appliquent plus à ces industries partictilières.
M. GRAY: Puis-je demander au premier ministre si ce privilège sera maintenu dans cette loi?
Le très hon. M. BENNETT: On peut se demander si ce bill pourra être appliqué dans les mêmes circonstances qu'en Angleterre, mais, il est bon que la Chambre exprime son opinion à cet égard, et si elle juge que nous devons faire quelque chose de même nature qu'en Angleterre, nous le ferons avec plaisir.
En Grande-Bretagne, depuis 1911, année où la première loi fut adoptée, elle a été liée de près à ce que vous pourriez appeler les échanges d'emplois. Il est parfaitement vrai, comme on l'a dit cet après-midi, ou ce soir, qu'il serait très difficile, sinon impossible, de transporter la main-d'oeuvre d'Halifax à Vancouver. Les conditions d'un pays dont les habitants sont établis les uns près des autres comme dans le Royaume-Uni, au regard des conditions qui existent au Canada, montrent clairement que les facilités de transport de la main-d'oeuvre ne sont pas les mêmes dans les deux pays. Cependant, ces échanges ont contribué considérablement au succès des opérations de l'assurancechômage en Grande-Bretagne, et, chez nous, nous nous proposons de maintenir les bureaux de placement qui ont été subventionnés par le Dominion et ont été gardés sous la juridiction des provinces et du Dominion afin que l'application de la loi se rattache intimement aux gens concernés. Les bureaux d'échanges d'emplois dans les divers centres seront en état d'assumer une large part de responsabilité touchant l'application de la loi. On s'est aperçu, dans la pratique, que cela a aidé d'une manière inappréciable aux opérations de l'assurance-chômage en Grande-Bretagne.
Ou se rappelle que la loi britannique de 1920 étant fondée sur une moyenne de chômage de 6 p. 100, mais la grave dépression industrielle qui a frappé la Grande-Bretagne, a porté ce taux de 6 à 17 p. 100 dès la première année de l'application de la loi. De 1921 à 1927, la moyenne a été de 12.4 p. 100. En 1932, la moyenne a été de 22.1 p. 100, et le nombre des chômeurs dans les industries assurées, d'après le rapport du ministre du Travail de Grande-Bretagne de la. fin de janvier 1933, fut de près de 3,000,000 le plus haut chiffre atteint jusque là.
On a de nouveau modifié la loi pour autoriser le paiement de ce qu'on a appelé les secours non convenus aux personnes dont les droits aux indemnités ordinaires étaient éteints. J'en ai dit un mot cet après-midi. Les allocations des ayants droit furent autorisées et les taux de la contribution furent relevés. On modifia de nouveau la loi en 1924 et l'on releva le taux des secours, mais comme le fonds d'assurance était incapable de suffire aux demandes, les emprunts de ce fonds au trèsor s'élevèrent au chiffre énorme de £115,000,000.
En 1925, Sir Arthur Steel-Maitland, qui alors ministre du Travail nomma un comité départemental présidé par Lord Blanesburgh, membre du comité judiciaire du Conseil privé, pour étudier à la lumière de l'expérience acquise dans l'application du régime de l'assurance, les changements qu'il pouvait y avoir lieu d'apporter à ce régime.
On fit une enquête très approfondie. On y discuta plusieurs questions ne se rattachant qu'incidemment à la question principale dont on avait confié l'étude au comité de Lord Blanesburgh. Pendant que ce comité siégeait, je me trouvais en Angleterre avec un autre avocat canadien, ayant à plaider devant le Conseil privé, et l'on nous posa certaines questions relativement à ce qui se faisait au Canada au sujet de certains genres d'emploi. Lord Blanesburgh nous demanda si nous voulions bien exprimer ces vues a son comité, et M. Rowell et moi-même fournirent au comité les renseignements susceptibles de lui aider à résoudre le problème qu'il étudiait. Il s'agissait de certaines formes d'emploi et de la participation de certains fonctionnaires à des activités publiques.
Ce comité se composait de représentants des ouvriers, des patrons et des comités locaux de placement et d'autres institutions reconnues relativement à l'application de la loi des pauvres en Grande-Bretagne. Il ne présentat son rapport qu'en 1927 et, comme il arrive parfois heureusement, ce rapport servit de base à une excellente loi. Voici ce qu'on peut lire dans ce rapport:
"Nous avons constaté que partout on reconnaît que le risque du chômage doit être assuré. Personne ne nous a dit qu'il fallait abandonner le principe de l'assurance-chômage. Tous ceux qui ont comparu devant nous reconnaissent qu'un régime d'assurance-chômage doit être désormais regardé comme une partie importante de notre code futur de législation sociale, et nouss sommes du même avis."
Ceci se passait en 1927. Plusieurs de ces recommandations donnèrent lieu à des modifications de la loi existante. Il y avait, par exemple I'abolition de la distinction entre les indemnités régulières et les secours non convenus, dont j'ai parlé; l'abandon de la règle de l'indemnité, d'une semaine pour chauqes six contributions, et la substitution d'une disposition permettant à un réclamant de toucher les secours s'il a versé trentes contributions durant les deux années précédentes et s'il "recherche réellement du travail". On créa une nouvelle classe de personnes assurée dont l'honorable député d'Hamilton-Est (M. Mitchell) a parlé, celle des jeunes gens âgés de dix-huit à vingt et un ans, pour lesquels on prescrivit des contributions plus faibles et des indemnitées moindres. Puis on supprima le pouvoir qu'avait le ministre de faire des projets spéciaux, mais on laissa fonctionner les deux déjà établis. On autorisa le ministre du Travail à subventionner avec la caisse du chômage un cours approuvé d'instruction pour les jeunes gens de seize à dix-huit ans. On essayait ainsi de procurer une certaine instruction technique à ceux qui allaient bientôt devenir assurés en vertu de cette loi. C'est cependant en 1930, à peu près cinq ans plus tard, que l'on abandonna la règle concernant la "recherche véritable d'emploi" et que l'on modifia les règlements consernant le service d'indemnité pour permettre au réclamant d'en toucher s'il a acquitté huit contributions durant les deux années précédentes, ou trente à une époque quelconque.
Peut-être certains de nos collègues se rappelleront-ils que dans l'automne de 1930, une nouvelle commission fut formée sous la présidence du juge Holman Gregory, que soit dit en passant, beaucoup d