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Protéger l’argent du contribuable contre la fraude: la Commission propose l'instauration d'un Parquet européen et renforce les garanties procédurales de l’OLAF
Bruxelles, le 17 juillet 2013
Aujourd’hui, la Commission européenne entreprend d'améliorer, à l’échelle de l’Union, les procédures permettant de poursuivre les auteurs de fraudes préjudiciables aux contribuables de l’UE en instituant un Parquet européen. Ce dernier aura pour mission exclusive d'instruire des affaires et d'engager des poursuites, et, le cas échéant, de déférer — devant les juridictions des États membres — les cas d'infractions portant atteinte au budget de l’UE. Le Parquet européen sera une institution indépendante, soumise au contrôle démocratique.
Le président de la Commission européenne, M. José Manuel Barroso, a déclaré à ce sujet: «Conformément à l'engagement que j'avais pris dans mon discours de 2012 sur l’état de l’Union, la Commission propose aujourd’hui de créer un Parquet européen. Cette initiative confirme l’attachement de la Commission au respect de l’État de droit; elle sera déterminante pour mieux protéger l’argent du contribuable et pour s'attaquer plus efficacement à la fraude impliquant des fonds de l’UE. La Commission a également rempli ses engagements en renforçant et consolidant les procédures de l’OLAF appliquées aux garanties procédurales, conformément aux garanties que le Procureur européen mettra en œuvre.»
«Avec la proposition qu'elle présente aujourd'hui, la Commission européenne remplit l'engagement qu'elle avait pris de pratiquer une politique de tolérance zéro à l'égard de la fraude au détriment du budget de l'UE. Lorsqu'il s'agit de l'argent du contribuable, chaque euro compte – a fortiori dans le climat économique actuel», a déclaré la Vice-présidente Viviane Reding, membre de la Commission chargé de la justice. «Les délinquants qui profitent des vides juridiques pour détourner l'argent du contribuable ne doivent pas pouvoir échapper aux sanctions sous prétexte que nous ne disposons pas des outils nécessaires pour les déférer à la justice. Soyons clairs: si nous, l'Union européenne, ne protégeons pas notre budget fédéral, personne ne le fera à notre place. J'appelle les États membres et le Parlement européen à se rallier à cet important projet afin que le Parquet européen puisse exercer ses fonctions dès le 1er janvier 2015.»
«Le Parquet européen veillera à ce que la protection du budget de l’UE bénéficie de la priorité qui lui est due dans toute l’Europe. Il permettra de jeter une passerelle entre les systèmes pénaux des États membres, dont les compétences s’arrêtent aux frontières nationales, et les organes de l’Union, qui ne sont pas habilités à mener des enquêtes pénales», a déclaré M. Algirdas Šemeta, membre de la Commission chargé de la lutte antifraude. «En attendant, l'OLAF poursuivra ses importantes activités de lutte antifraude dans des domaines ne relevant pas du nouveau Parquet. Les idées que nous avons présentées aujourd’hui pour améliorer encore sa gouvernance, combinées à la récente réforme, rendront l’OLAF plus efficace et plus responsable dans ces travaux. À ce titre, nos mesures de lutte et de dissuasion en matière de fraude au niveau de l’Union seront nettement plus fructueuses.»
La logique de la proposition d'instaurer un Parquet européen est simple: si on dispose d'un «budget fédéral» — composé de fonds provenant de tous les États membres de l’UE, qui sont gérés selon des règles communes —, il faut aussi des «instruments fédéraux» pour protéger ce budget de manière efficace dans l’ensemble de l’Union. À l'heure actuelle, lorsqu'il s'agit de s'attaquer à la fraude à l'échelle de l’UE, le niveau de protection et d’exécution est très inégal sur son territoire. Le taux de réussite des poursuites relatives aux infractions contre le budget de l’Union varie considérablement d’un État membre à l’autre, la moyenne dans l’UE étant d'à peine 42,3 % (voir annexe). De nombreuses affaires ne font l’objet d'aucune poursuite, ce qui permet aux fraudeurs de profiter des vides juridiques et de détourner l'argent du contribuable sans être inquiétés. Même lorsque des poursuites sont engagées, il existe de fortes disparités entre les États membres en termes de taux de condamnation pour les infractions à l'encontre du budget de l’UE. Le Parquet européen veillera à ce que toutes les affaires de fraude présumée au détriment du budget de l’UE fassent l’objet d’un suivi et soient menées à leur terme, afin que les contrevenants sachent qu’ils seront poursuivis et traduits en justice. L'effet produit sera fortement dissuasif.
En vertu des traités de l’Union, le Danemark ne participera pas au Parquet européen. Le Royaume-Uni et l'Irlande n'y participeront pas non plus, sauf décision volontaire et explicite de leur part (opt in).
Parallèlement à la création du Parquet européen, la Commission propose une réforme d'Eurojust, qui deviendra l'Agence de l'Union européenne pour la coopération judiciaire en matière pénale, et présente une communication sur la gouvernance de l’Office de lutte antifraude de l’UE (OLAF).
Une structure décentralisée, d'un bon rapport coût/efficacité
Le Parquet européen aura une structure décentralisée, intégrée dans les systèmes judiciaires nationaux. Les procureurs européens délégués mèneront les instructions et engageront les poursuites dans l’État membre concerné, avec l’aide de personnels nationaux et en application du droit national. Leurs actions seront coordonnées par le Procureur européen, qui sera garant d'une approche uniforme dans toute l’UE, ce qui est un aspect essentiel, surtout dans les affaires transfrontalières. La structure tout entière étant fondée sur des ressources existantes, elle ne devrait entraîner aucune dépense supplémentaire importante. Les juridictions nationales seront chargées du contrôle juridictionnel, ce qui signifie qu'elles pourront être saisies de recours à l'encontre des actes du Parquet européen. Parallèlement, la proposition renforce considérablement les droits procéduraux des suspects qui seront soumis à une enquête du Parquet européen. Un «collège» de dix personnes, réunissant le Procureur européen, quatre adjoints et cinq procureurs délégués, veillera à une intégration sans heurt des activités au niveau de l'UE et à l'échelon national, notamment en convenant de règles générales sur la répartition des affaires.
Des droits procéduraux renforcés
La proposition prévoit de garantir aux personnes faisant l'objet d'une instruction du Parquet européen une protection plus large, sous l'angle des droits procéduraux, que celle actuellement offerte par les systèmes nationaux. Citons, par exemple, le droit à l'interprétation et à la traduction, le droit à l'information et l'accès aux pièces du dossier ou le droit à l'assistance d'un avocat en cas de mise en détention.
En outre, les dispositions qui instituent le Parquet européen définissent d’autres droits n’ayant pas encore été harmonisés par la législation de l’UE, afin de conférer des garanties solides en matière de droits procéduraux. Parmi ceux-ci figurent le droit de garder le silence et la présomption d'innocence, le droit à une assistance juridique et le droit de produire des éléments de preuve et de faire citer des témoins. La proposition fixe en outre des règles claires et harmonisées sur les mesures d'instruction que le Parquet européen peut appliquer lors de ses enquêtes, ainsi que des dispositions sur la réunion et l’exploitation des éléments de preuve.
Améliorer la gouvernance de l’OLAF et renforcer les garanties procédurales
La Commission propose de consolider la gouvernance de l’OLAF et de renforcer ses garanties procédurales dans le cadre de ses enquêtes, compte tenu des dispositions relatives au Parquet. Deux grandes initiatives sont prévues à cet égard. Tout d'abord, un contrôleur indépendant serait institué pour les garanties procédurales, afin de renforcer le contrôle juridictionnel des mesures d’enquête de l’OLAF. Ensuite, il est prévu une garantie procédurale spécifique sous forme d’autorisation donnée par le contrôleur pour les mesures d’enquête plus intrusives (perquisition de bureaux, saisies de document, etc.) que l’OLAF peut être appelé à prendre dans les institutions de l’UE. En outre, le rôle de l’OLAF évoluera à la suite de la création du Parquet européen. L'Office restera responsable des enquêtes administratives dans des domaines qui ne relèveront pas de la compétence du Procureur européen, notamment en matière d’irrégularités touchant les intérêts financiers de l’UE et de fautes graves ou d'infractions commises par le personnel de l’UE sans incidence financière. L’OLAF n'effectuera plus d'enquêtes administratives sur la fraude au niveau de l’Union ou d’autres infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l’UE. En effet, ces infractions relèveront de la compétence exclusive du Parquet européen une fois qu’il sera en place. Si l’OLAF a des soupçons au sujet de telles infractions pénales, il sera tenu d'en référer au Parquet européen dans les plus brefs délais. Même s'il ne mènera plus d'enquêtes dans ce domaine, l’OLAF continuera à fournir une assistance au Parquet européen à la demande de celui-ci (comme il le fait déjà aujourd’hui pour les procureurs nationaux). Cette évolution facilitera l’accélération du processus d’enquête et contribuera à éviter un chevauchement des enquêtes administratives et pénales portant sur les mêmes faits. De cette manière, les poursuites auront plus de chances d'aboutir.
Prochaines étapes
Le règlement proposé doit à présent être adopté à l’unanimité par les États membres au sein du Conseil, après approbation du Parlement européen. En l'absence d'unanimité au sein du Conseil, les traités prévoient qu’un groupe composé d’au moins neuf États membres peut instaurer une coopération renforcée (article 86 du TFUE).
Selon les États membres, un montant de quelque 500 millions d’euros en dépenses et en recettes de l’UE est perdu chaque année à la suite de fraudes présumées. Le traité de Lisbonne (TFUE) appelle à la création du Parquet européen (article 86), ainsi qu'au renforcement d’Eurojust (article 85). Le Président Barroso a réaffirmé l'engagement pris par la Commission de faire avancer ce projet lors de son dernier discours sur l'état de l’Union (SPEECH/12/296), prononcé en septembre 2012.
Dans un document commun du 20 mars 2013, les ministres de la justice de la France et de l'Allemagne ont exprimé leur soutien à l'instauration du Parquet européen. En mai 2011, la Commission a adopté la Communication sur la protection des intérêts financiers de l’Union européenne par le droit pénal et les enquêtes administratives, qui contenait des propositions visant à améliorer la protection des intérêts financiers de l'UE (voir IP/11/644). En juillet 2012, la Commission a proposé une directive relative à la lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union au moyen du droit pénal (IP/12/767, MEMO/12/544). Celle-ci prévoyait notamment des définitions communes pour les infractions au préjudice du budget de l’UE, une harmonisation des sanctions minimales (y compris l’emprisonnement pour les infractions graves) et des délais de prescription communs. Pour en savoir plus
http://ec.europa.eu/justice/newsroom/criminal/news/130717_en.htm
Commission européenne – Politique de droit pénal: http://ec.europa.eu/justice/criminal/criminal-law-policy/index_fr.htm Page d’accueil du site de Mme Viviane Reding, vice-présidente et membre de la Commission européenne chargé de la justice:
http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/reding/index_fr.htm
Page d'accueil du site de M. Algirdas Šemeta: http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/semeta/index_fr.htm Contacts:
Mina Andreeva (+32 2 299 13 82)
Emer Traynor (+32 2 292 15 48)
Natasha Bertaud (+32 2 296 74 56)
Natasja Bohez Rubiano (+32 2 296 64 70)
ANNEXE 1: Ventilation des actions transmises aux États membres, décisions judiciaires et condamnations, entre 2006 et 2011
Actions transmises à l'État membre
Actions avec décision judiciaire
Actions avec décision judiciaire en % des actions transmises
Condamnations
Condamnations en % des actions avec décision judiciaire
Grèce 86
Hongrie 10
Lituanie 9
Roumanie 225
Source: Rapport de l'OLAF 2011: Douzième rapport de l’Office européen de lutte antifraude, du 1er janvier au 31 décembre 2011, tableau 6, p. 20.