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Pierrette Ringuette
Le 12 décembre 2002, la sénateure Ringuette a été nommée au Sénat par le Très honorable Jean Chrétien pour représenter la division sénatoriale du Nouveau-Brunswick.
Projet de loi sur les foyers familiaux situés dans les réserves et les droits ou intérêts matrimoniaux
Droits de la personne
Lillian Dyck
Déclaration faite le 01 novembre 2011 par la sénatrice Lillian Eva Dyck
L'honorable Lillian Eva Dyck : Honorables sénateurs, je prends la parole aujourd'hui au sujet du projet de loi S-2, Loi concernant les foyers familiaux situés dans les réserves des premières nations et les droits ou intérêts matrimoniaux sur les constructions et terres situées dans ces réserves. Pour commencer, j'aimerais remercier le sénateur Jaffer pour son excellente allocution et souligner que je suis d'accord avec elle en principe.
Le partage des biens matrimoniaux est une question importante qui a une incidence sur la vie des Canadiens des Premières nations qui vivent dans les réserves et je pense que le projet de loi S-2 part d'une bonne intention. Ce n'est pas la première fois que le Sénat voit ce projet de loi et, même s'il a été passablement modifié, un problème de taille persiste du fait qu'il existe une possibilité certaine que des personnes non membres des Premières nations puissent réclamer le droit de propriété sur des terres d'une réserve, bien que, en vertu du paragraphe 91(24) de la Loi sur les Indiens, les terres d'une réserve sont censés être des terres réservées aux Indiens. En d'autres termes, les droits collectifs d'une bande des Premières nations à ses terres réservées pourraient être compromis par le projet de loi S-2.
Ce qui me rend fort perplexe, c'est que la solution à ce problème est connue. Pourtant, elle n'a pas été introduite dans le projet de loi dont nous sommes saisis. La solution est clairement décrite dans le Rapport de la représentante ministérielle sur les questions liées aux biens immobiliers matrimoniaux, présenté en 2007 par Wendy Grant-John. Il faut dire que c'est un rapport volumineux, de quelque trois centimètres d'épaisseur. Compte tenu de la complexité de la question des biens immobiliers matrimoniaux et de l'accent qu'on a mis sur la protection des femmes et des enfants vulnérables dans les réserves, la question de la protection des droits collectifs d'une bande à l'inaliénabilité des terres des réserves a été oubliée en cours de route.
Premièrement, je veux expliquer pourquoi nous avons besoin de ce projet de loi. La raison principale qui motive l'adoption de la mesure proposée sur les biens immobiliers matrimoniaux est la différence entre les droits d'un Canadien autochtone qui vit dans une réserve et ceux des autres Canadiens lorsqu'un mariage ou une union de fait prend fin et que les biens matrimoniaux doivent être partagés. Cette injustice est souvent illustrée par le scénario en vertu duquel une femme autochtone et ses enfants sont chassés de leur maison par un conjoint violent. La femme est perçue comme étant sans défense et impuissante. Sans vouloir banaliser sa situation difficile, je souligne que cette femme a tout de même des options et que, selon la réserve où elle habite, ces options peuvent être bonnes ou moins bonnes.
Par exemple, elle peut obtenir une indemnité financière pour les biens matrimoniaux, de sorte qu'elle ne se retrouvera pas nécessairement sans argent. Elle peut aussi utiliser les codes de sa bande pour la gestion des biens matrimoniaux, qui peuvent ou non fournir une solution équitable. Si la femme vit dans une réserve qui s'est dotée de tels codes en vertu d'une entente sur l'autonomie gouvernementale ou de la Loi sur la gestion des terres des premières nations, cette codification est reconnue par le gouvernement fédéral et on peut présumer qu'elle est juste pour l'intéressée. Enfin, depuis le mois de juin 2011, lorsque la Loi sur les Indiens a cessé d'être exemptée de la portée de la Loi canadienne sur les droits de la personne, cette femme peut présenter une plainte liée aux droits de la personne si elle estime avoir été victime de discrimination.
Honorables sénateurs, la femme autochtone dont il est question dans ce scénario a plusieurs options. Toutefois, il semble que, dans la plupart des cas, les options pour une femme autochtone qui vit dans une réserve ne sont pas satisfaisantes. En outre, et c'est encore plus important, cette femme ne jouit pas de l'option qu'elle aurait pu exercer si elle et sa famille avaient vécu à l'extérieur de la réserve, à savoir la possibilité d'obtenir une ordonnance de la cour lui accordant l'occupation exclusive du foyer familial. Le projet de loi S-2 corrige cette lacune. Il donne plus de choix aux femmes et aux hommes autochtones lorsque leur relation conjugale prend fin et que les biens matrimoniaux sont partagés. J'appuie les dispositions du projet de loi qui tentent de corriger l'inégalité des recours juridiques qu'ont les Autochtones qui vivent dans des réserves, comparativement aux autres Canadiens.
Toutefois, le projet de loi S-2 va trop loin en accordant aux non- Autochtones un intérêt d'une durée indéfinie dans les structures qui se trouvent dans les réserves, et ce, par le truchement de l'ordonnance d'occupation exclusive prévue à l'article 20. Cette disposition compromet les droits collectifs de la collectivité des Premières nations à l'égard des terres de la réserve. En vertu de l'article 20 du projet de loi, le tribunal peut octroyer le droit exclusif d'occuper le foyer familial à un époux ou conjoint de fait, qu'il soit ou non membre d'une Première nation ou de la bande. C'est aussi le tribunal qui déterminerait la durée de l'occupation. Or, selon les témoins entendus lors de l'étude sénatoriale du projet de loi S-4, cette période pourrait dépasser 10 ans. L'article 25 du projet de loi S-2 dit clairement que l'occupation exclusive du foyer familial inclut le droit d'occupation exclusif de la partie de la terre contiguë au foyer familial.
Honorables sénateurs, cette disposition créerait un précédent dangereux en vertu duquel des non-Autochtones détiendraient un intérêt d'une durée indéfinie dans des terres autochtones.
Par surcroît, le pouvoir est accordé au tribunal plutôt qu'à la Première nation elle-même. Autrement dit, cette disposition enlève aux Premières nations le droit de gouverner leurs propres terres, un élément essentiel des droits des Autochtones ou des droits issus de traités, et cela pourrait également fort bien enfreindre l'article 35.
Lorsque le Sénat a examiné le projet de loi S-4, l'Association du Barreau canadien, l'Atlantic Policy Congress of First Nations Chiefs, l'Association of Iroquois and Allied Indians et Mme Pamela Palmater ont tous soulevé ce grave problème. L'Association du Barreau canadien Canada a déclaré ceci :
Nous croyons que l'omission de toute limite de temps pose problème. Elle créerait un intérêt viager à l'égard du foyer (un intérêt bénéficiaire, sinon un intérêt légal) au profit de personnes qui ne sont pas membres de la bande ou membres des Premières Nations
Le gouvernement soutient que comme il n'y aucune modification en ce qui concerne l'intérêt légal dans le foyer familial et la terre contiguë, il n'y a pas conflit avec les dispositions d'occupation exclusives et les dispositions de l'article 89 de la Loi sur les Indiens qui visent précisément à protéger les biens fonciers situés dans les réserves.
Le paragraphe 89(1) de la Loi sur les Indiens dispose que :
Sous réserve des autres dispositions de la présente loi, les biens d'un Indien ou d'une bande situés sur une réserve ne peuvent pas faire l'objet d'un privilège, d'un nantissement, d'une hypothèque, d'une opposition, d'une réquisition, d'une saisie ou d'une exécution en faveur ou à la demande d'une personne autre qu'un Indien ou une bande.
Comme l'ont indiqué de nombreux témoins au cours de l'étude du projet de loi S-4, il semble que l'article 20 du projet de loi S2 crée une exemption à l'article 89 de la Loi sur les Indiens, sans concordance. Cette grave incompatibilité est encore plus apparente quand on jette un coup d'œil sur les articles de la Loi sur les Indiens qui portent sur l'occupation de terres de réserve par des non-Autochtones.
Le paragraphe 28(2) de la Loi sur les Indiens permet à des non- Autochtones d'occuper des terres de réserve pendant plus d'un an, à condition d'avoir le consentement de la Première nation. De toute évidence, l'article 20 du projet de loi S-2 viole ces dispositions de la Loi sur les Indiens.
Je suggère que, lors de l'étude en comité, on se penche sur cette question et que le comité propose simplement un amendement pour limiter à un an la durée d'occupation en vertu de l'ordonnance d'occupation exclusive, ou pour exiger le consentement de la Première nation lorsqu'un non-Indien, un époux ou un conjoint de fait, est concerné.
Honorables sénateurs, Wendy Grant-John a fait une recommandation semblable. À la page 63 de son rapport, elle recommande la possession exclusive et temporaire du foyer conjugal parce que c'est une solution qui ne risque pas d'entraîner une violation des droits collectifs, étant donné justement qu'elle est de nature temporaire. Je répète qu'elle recommande le recours à des ordonnances de possession exclusive et temporaire.
Honorables sénateurs, la Constitution de 1982 et la Charte sont censées protéger les droits des Autochtones issus des traités. Le projet de loi S-2 viole gravement ces droits de deux façons. Premièrement, il permet à des non-Indiens d'avoir un intérêt foncier bénéficiaire à l'égard de terres dans les réserves. Or, la Loi sur les Indiens prévoit que le territoire des réserves est réservé exclusivement aux Indiens.
Deuxièmement, la réserve appartient collectivement à la bande ou à la Première nation, et tout changement à cette caractéristique fondamentale de la gouvernance des Premières nations doit être opéré par les Premières nations elles-mêmes, compte tenu de leur droit inhérent à l'autodétermination, conformément à la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones. Pour ces raisons, je crois que le projet de loi S-2 enfreint la Loi sur les Indiens et la Constitution.
Certains argueront que le projet de loi S-2 est de nature temporaire et que la loi sera en vigueur sur le territoire d'une Première nation uniquement en attendant que celle-ci se dote de ses propres lois sur les biens immobiliers matrimoniaux, ce qui pourrait prendre de nombreuses années. De nombreuses Premières nations n'auront probablement pas l'expertise ou les ressources nécessaires pour se doter, dans un avenir rapproché, de leurs propres lois sur les biens immobiliers matrimoniaux, par conséquent, le projet de loi S-2 risque de les empêcher d'exercer leurs droits pendant de nombreuses années. Pourquoi devraient-elles risquer de perdre leurs droits sur une partie de leurs réserves, alors qu'on connaît une manière simple d'éviter cela?
J'exhorte le comité qui étudiera le projet de loi S-2 à incorporer les recommandations faites par Wendy Grant-John. Voici ce qu'elle écrit dans son rapport :
[...] le débat se déroule comme si les Premières nations devaient nécessairement choisir entre, d'une part, leurs droits collectifs relativement aux terres ou le droit de se gouverner elles-mêmes et, d'autre part, le droit individuel de la personne à l'égalité et à la dignité. Il est temps d'adopter une nouvelle orientation et de nouvelles politiques qui ne mettent pas les Premières nations constamment devant un tel faux dilemme.
Nous sommes devant un tel faux dilemme avec ce projet de loi. Mme John affirme dans son rapport qu'elle croit que « [...] les recommandations formulées dans le présent rapport reflètent un équilibre entre les droits collectifs et les droits individuels, un équilibre qui respecte ces deux types de droits ».
Comment y est-elle parvenue? Elle recommande qu'un projet de loi sur les biens immobiliers matrimoniaux comporte deux dispositions, la première étant la reconnaissance de la suprématie de la loi des Premières nations et la deuxième, la reconnaissance de l'inaliénabilité des terres de réserve.
D'abord, à la page 69, elle recommande ceci : « Les dispositions concernant la reconnaissance de la compétence des Premières nations doivent être décrites dans la partie 1, avant les règlements fédéraux provisoires, afin de mettre l'accent sur la prépondérance et la préférence de la compétence des Premières nations dans ce domaine. » Elle va jusqu'à fournir un exemple de libellé dans les paragraphes qui suivent.
Ensuite, pour établir catégoriquement que les réserves indiennes demeurent des terres réservées pour les Indiens, elle précise qu'« il faudra inclure une disposition ``Il est entendu que'' », pour le confirmer. À la page 66, elle en donne l'exemple que voici en reprenant le libellé de la Loi sur la gestion des terres des premières nations :
Titres sur les terres des Premières nations
Il est entendu que,
a) les droits collectifs sur les terres des Premières nations ne sont pas touchés par cette loi;
b) les terres des Premières nations continuent d'être des terres mises de côté pour l'usage et le profit de la Première nation pour laquelle elles ont été réservées;
c) les terres des Premières nations continuent d'être des terres mises de côté au sens du point 24 de l'article 91 de la Loi constitutionnelle de 1867.
L'expression « il est entendu que » a plus de force employée ainsi que n'en a celle qu'on trouve actuellement dans le projet de loi S-2. Il est nécessaire de faire précisément référence aux intérêts collectifs de la Première nation pour englober les éventuelles revendications d'épouses de non-Autochtones concernant la propriété de terres de réserve après émission d'une ordonnance de possession exclusive en leur faveur.
Honorables sénateurs, la représentante du ministre, Wendy Grant-John, a nettement fourni les solutions pour la reconnaissance du droit des Premières nations de se gouverner elles-mêmes et le maintien du caractère inaliénable des terres de réserve. En inscrivant les dispositions qu'elle suggère dans le projet de loi S-2, on prouverait aux Canadiens que nous pouvons protéger les droits de chaque membre des Premières nations tout en protégeant, par la même mesure législative, le droit collectif d'une Première nation dans son ensemble à ses terres de réserve et à l'autonomie gouvernementale.
Honorables sénateurs, je vous exhorte à demander qu'amende le projet de loi S-2 pour qu'on y intègre les changements proposés et les recommandations faites par la représentante ministérielle au sujet des biens immobiliers matrimoniaux mentionnés. En intégrant ces changements, nous réaliserons un objectif louable, soit de protéger les personnes autochtones et non autochtones vulnérables habitant dans des réserves contre des pratiques injustes en cas d'échec de la relation conjugale, en leur offrant un règlement juste et équitable quant aux biens matrimoniaux et, ce qui est tout aussi important, sans empiéter sur les droits collectifs des Premières nations à l'égard de la compétence concernant les terres de réserve qui ont été mises de côté expressément pour leur usage, et non pour celui d'autres personnes.