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Le fabuleux rapport de la Cour des comptes
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Share on Thumblr « Gérer les enseignants autrement »
Le 22 mai 2013, la Cour des comptes a rendu public un rapport intitulé « Gérer les enseignants autrement ». La presse a fait son miel de ses nombreuses recommandations iconoclastes, mais hélas sans guère lire le rapport lui-même ni porter sur elles un minimum d’esprit critique[1].
À nous donc de lire ce rapport avec recul et minutie, de consulter les études et enquêtes auxquelles il se réfère et de percer à jour ce qui relève en lui du cliché ou du parti-pris, de l’irréalisme ou de la contradiction, du raccourci ou parfois même du mensonge par omission : ce rapport se caractérise en effet autant par ce qu’il dit que par ce qu’il ne dit pas.
Gardons cependant courage : cette patiente autopsie du rapport de la Cour des comptes, tout en prenant la défense de notre école républicaine, aura la vertu de trouver – dans un horizon scolaire bien morne – quelques raisons d'espérer.
Une thèse sommaire
La Cour des comptes est « garante de la gestion efficace et du bon emploi des fonds publics », ce qui constitue bien sûr un dessein louable, en particulier dans les temps difficiles que nous traversons. Ses contrôles ont pour fonction d’évaluer l’efficience et l’économie (« les résultats constatés sont-ils proportionnés aux moyens mis en œuvre ? ») ainsi que l’efficacité (« les résultats constatés correspondent-ils aux objectifs poursuivis ? ») d’une politique.
Mais en vérité ce rapport de la Cour des comptes, ainsi que nous le verrons, ne prétend pas obéir à la seule raison économique et n’hésite pas pour cela à sortir de son champ de compétence.
La thèse du rapport est simple et se fonde sur deux postulats : 1) La dépense éducative en France est trop élevée pour des résultats médiocres. 2) Cette dépense excessive et ces résultats médiocres proviennent d’une mauvaise « gestion des enseignants ».
Nous montrerons que ni l’un ni par conséquent l’autre ne se vérifient.
Dépenses d’éducation : petits raccourcis et omissions
Curieusement, le rapport prend appui sur des comparaisons internationales (les enquêtes PISA 2009 au niveau seconde de 2000 à 2009 et PIRLS 2011 au niveau CM1) ainsi que sur les propres enquêtes de la Cour des comptes dans trois pays de l’OCDE (le Canada, l’Allemagne et les Pays-Bas), comme si la « gestion des enseignants » ou les « performances du système éducatif français » de la France ne pouvaient être évaluées par elles-mêmes. Comme si la comparaison de systèmes éducatifs si différents ne devait pas se faire sans de grandes précautions : prenons donc la Cour à son propre jeu et allons jusqu'au bout de ces trois comparaisons qu'elle a choisies.
L’évolution des dépenses d’éducation
« Si les enquêtes internationales montrent la diminution continue des performances du système éducatif français depuis une décennie, les moyens financiers qui lui ont été alloués sur la période couverte par ces études ont, en revanche, connu une hausse constante alors que le nombre d’élèves décroissait. » (p. 11)
L’affirmation d’une telle « hausse » appelle plusieurs commentaires :
– Il est vrai que le nombre d’élèves dans les premier et second degrés a fléchi mais – tous niveaux et privé et public confondus (puisqu’il s’agit ici des dépenses d’éducation en général) – ce nombre est resté stable entre 2000 et 2009 (+0.11%) et a même augmenté de 1,44%[2] entre 2000 et 2011.
– Cette « hausse constante des moyens financiers » s’explique mécaniquement par la part des pensions de retraite de plus en plus importante dans les dépenses d’éducation (voir plus bas), ainsi que le confirme le Ministère de l'Éducation nationale.
– Tous les pays de l’OCDE ont connu une telle augmentation, dans des proportions comparables, voire largement supérieures à la France. D’après la Banque mondiale[3], entre 1998 et 2009, le montant des seules dépenses publiques d’éducation a augmenté de 84% en Allemagne, de 96% en France, de 118% au Canada et de 160% aux Pays-Bas.
– Cette « hausse des moyens financiers » est vraie en valeur absolue et elle est pour ainsi dire mécanique. Mais en valeur relative, si l’on observe la proportion de cette dépense par rapport au PIB ou mieux à l’ensemble des dépenses publiques, la France fait partie des rares pays dont les dépenses publiques d’éducation ont diminué entre 2000 et 2009, comme le démontrent les graphiques suivants :
Évolution des dépenses d’éducation en % du PIB entre 2000 et 2009 Source : OCDE, Regards sur l’éducation 2012, tableau B4.3
Évolution des dépenses d’éducation en % du total des dépenses publiques entre 2000 et 2009 Source : OCDE, Regards sur l’éducation 2012, tableau B4.3
On peut constater, à partir du dernier graphique, que l’effort consenti en France par la nation pour l’éducation a diminué de plus de 10% en neuf ans, quand il est resté constant ou a augmenté dans les autres pays. Voilà une évolution relative sur laquelle la Cour des comptes garde pieusement le silence, continuant à évoquer « la priorité financière » accordée au système éducatif (p. 135).
« En particulier, entre 2008 et 2012, les mesures prises dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP) n’ont pas eu pour conséquence de réduire le budget de l’éducation nationale. Celui-ci a augmenté, en euros courants, de 5,4 % au total et de 0,8% hors cotisations retraites au compte d’affectation Pensions. »
Sauf à revenir sur le régime de retraites des fonctionnaires (qui n’a pas grand-chose à voir avec une mauvaise gestion des enseignants), seule la dernière augmentation de +0,8% est à prendre en compte. Or l’évolution des effectifs des premier et second degré entre les rentrées 2008 et 2011 est de presque 150.000 élèves supplémentaires (soit + 1,2%)[4]. Pas de prodigalité particulière du Ministère, donc.
Par ailleurs, l’évolution des dépenses d’éducation n’est qu’un indicateur secondaire par rapport au montant par lui-même de ces dépenses. Cette fois, la Cour des comptes argue de la valeur relative de ces dépenses, sans évoquer leur valeur absolue : les chiffres ne disent bien que ce que l'on veut leur faire dire.
Le montant des dépenses d’éducation
Il est vrai que les dépenses publiques d’éducation en elles-mêmes[5] sont plus importantes en France en valeur relative qu’en Allemagne par exemple : 5,9% du PIB contre 5,1% du PIB. Mais elles sont comparables à celles des Pays-Bas (5,9%) et correspondent à la moyenne de celles de l’OCDE (5,8%), comme ses performances. La dépense relative de la France n’est donc pas excessive mais simplement moyenne. Ces dépenses en valeur relative n’en restent pas moins un indicateur insuffisant, chaque pays ayant un PIB et une démographie différents.
Par ailleurs, pour évaluer ces dépenses en valeur absolue, la Cour biaise quelque peu :
« Ainsi, alors que la rémunération des enseignants est moins élevée en France, le coût par élève de l’enseignement secondaire est supérieur de 15 % à la moyenne de l’OCDE (respectivement 10 696 USD contre 9 312 USD), sans résultat notable sur les performances des élèves » (p. 111)
Or, comme nous l’avons déjà vu, les performances des élèves ne sont évaluées par PISA que jusqu’à 15 ans. Les performances des élèves après le second cycle du secondaire (lycée) n’ont pas fait l’objet de comparaisons internationales. Si l’on consulte les tableaux de l’OCDE[6], pour le premier cycle du second degré (le collège), la France est parfaitement dans la moyenne de l’OCDE (9.111 USD contre 8.954 USD) et bien en dessous des Pays-Bas (11.708 USD).
Notre propre tableau renseigne plus utilement sur les dépenses en valeur absolue de la France, inférieures jusqu’à la fin du premier cycle du secondaire :
Dépenses annuelles des établissements d'enseignement par élève en 2009
Source : OCDE, Regards sur l’éducation 2012, tableau B1.1a. Données manquantes pour le Canada.
Conclusion de ce graphique : pour des résultats scolaires dans la moyenne, la France dépense beaucoup moins jusqu’à la fin du premier cycle du secondaire que la moyenne des pays de l’OCDE. La moyenne de l’OCDE est en effet supérieure de 7% à la France (et celle de l’Union Européenne de 10,6%). En 2009 les dépenses annuelles des établissements d'enseignement par élève, tous services confondus aux Pays-Bas sont supérieures de 25% à celles de la France de la maternelle à la fin du premier cycle du secondaire, pour un score supérieur de 2,6% aux évaluations PISA 2009 : en quoi les Pays-Bas constituent-ils un modèle à suivre pour la France ?
Il est vrai que les dépenses en valeur absolue sont plus grandes en France dans le second cycle du secondaire (au lycée), pour des raisons structurelles (corps des agrégés, établissements de fin de carrière, filières professionnelles, etc.), mais une telle considération sort du champ de la réflexion sur les performances du système éducatif évaluées en CM1 ou à 15 ans. Ajoutons qu'en 2009 la réforme du lycée professionnel (en trois ans et non plus quatre) venait d'entrer en vigueur en France.
Il faut donc le proclamer haut et fort : le système éducatif français, sans briller, est donc économique et plutôt efficace. Mais ça ne peut pas être grâce à ses enseignants bien sûr !
La démographie aux oubliettes
La comparaison brute des dépenses relatives ou absolues omet encore une donnée d’importance : la démographie spécifique de chaque pays. Cet aspect n’étant jamais évoqué dans le rapport, la Cour des comptes supposant en effet que l’Allemagne ou la France ont des démographies identiques.
Or la France est l’un des pays à la démographie la plus dynamique de l’Union européenne, et ce depuis de nombreuses années. La comparaison des taux de fécondité ou des pyramides des âges suffit pour s’en convaincre. Dans ces conditions, la France ayant beaucoup plus d’élèves que ses voisins allemand ou néerlandais, il est intéressant de mettre en rapport deux éléments :
Comparaison des dépenses publiques d’éducation et de la population de moins de 15 ans en 2009
Base 100 pour l’Allemagne en 2009. Source : Banque mondiale[7], OCDE[8]
Ainsi la France consacre-t-elle aux dépenses publiques d’éducation en moyenne 5,2% de son PIB par habitant de plus que l’Allemagne, ce qui peut sembler beaucoup d’autant que les résultats PISA 2009 des deux pays sont identiques. Sauf que – contrairement à l’Allemagne – la France comporte une proportion de moins de quinze ans supérieure à l’Allemagne de 35% en 2009.
Alors qui, de la France ou de l’Allemagne, est le bon élève ?
Fin de l'histoire ?
Ainsi appréciées, les dépenses d’éducation de la France et leur évolution sont plutôt malingres et ne permettent en rien de supputer une éventuelle mauvaise «gestion des enseignants » en France. Rien n’est plus faux que d’affirmer que « la France consacre à l’éducation des moyens comparables, voire supérieurs, à des pays qui assurent mieux la réussite de leurs élèves » (p. 135).
C’est donc sur ce constat que le rapport de la Cour des comptes aurait dû s’achever. Il ne fait pourtant que commencer…
La gestion des enseignants en cause
On va le voir, toutes les raisons sont donc bonnes – y compris les plus mauvaises – pour mettre en cause la « gestion des enseignants » en France. Sans doute celle-ci peut-elle être améliorée, comme toute gestion, mais il faut s’interroger sur la véritable intention qui fait la Cour des comptes n’interroger que cette seule cause.
Les enseignants trop nombreux ?
Le cliché est tenace et il est visiblement partagé par la Cour des comptes.
« Dans le second degré, l’évolution est plus marquée. Le nombre d’élèves a connu une baisse de 7,5 % entre les rentrées 1993 et 2009 ; en parallèle, le nombre d’enseignants a retrouvé son niveau de 1993 en 2009, après un pic à + 10,3 % à la rentrée 2002 » (p. 109).
La Cour n’hésite pas à présenter un graphique caricatural (p. 110) qui souligne en rouge vif l’augmentation du nombre des enseignants et la baisse du nombre des élèves depuis 1993. Ce graphique montre pourtant à partir de 2002 une baisse continue du nombre d’enseignants dans le second degré et même une reprise à la hausse du nombre des élèves à partir de 2008.
Mais surtout ces chiffres sont grossièrement trompeurs : il s’agit à nouveau de valeurs relatives puisque le graphique ne montre qu’une évolution. Qu’en est-il dans l’absolu ? La Cour ne le dit pas.
Contrairement à une idée reçue, le nombre moyen d’élèves par enseignant était en France en 2011 l’un des plus élevé de l’OCDE[9] : 18,4 en primaire et 14,78 au collège (contre 16,31/14,16 en Allemagne et 15,39/13,28 pour la moyenne de l’OCDE). Ajoutons pour donner bonne mesure que dans le supérieur la situation est encore pire, avec 17,52 élèves par enseignants contre 11,39 en Allemagne. Seul le lycée est à exclure de ce constat. En vérité, en primaire, le nombre d’élèves par enseignants rend la France comparable à des pays comme la Tchécoslovaquie, la Turquie ou la Russie. La Chine elle-même fait mieux avec 17,12.
La Cour omet de le rappeler mais le taux d’encadrement en France est le plus bas de l’OCDE : « Avec 6,1 enseignants pour 100 élèves ou étudiants, la France est bonne dernière, loin derrière la Suède, connue pour son fort taux de fonctionnaires, mais aussi très en dessous de la Grèce ou du Portugal, où le taux d'encadrement monte à 9 professeurs pour 100 élèves ou étudiants. Plus précisément, si la France est dans la moyenne pour le collège et le lycée, avec un taux de 7,1 enseignants pour 100 élèves, elle dégringole pour le primaire et l'enseignement supérieur, où on ne compte que 5 enseignants pour 100 étudiants ou élèves[10]. »
Il n’y a donc pas trop d’enseignants, contrairement à ce que sous-tend l’affirmation d’une « gestion des enseignants » critiquable.
Dans ces conditions la Cour a beau jeu d’affirmer que la France « ne souffre pas d’un défaut de moyens » (p. 11).
Fort opportunément, la Cour s’abstient sur ces questions de toute comparaison internationale : la France est en effet l’un des pays de l’OCDE les plus économes en postes d’enseignants, avec des résultats scolaires dans la moyenne de l’OCDE. À ce titre l’Éducation nationale mérite encore une fois davantage d’être louée que fustigée par la Cour des comptes.
Par ailleurs le nombre des enseignants, en baisse constante depuis 2002, doit de plus être relativisé par un autre élément : les élèves sont de plus en plus nombreux à accéder au niveau Terminale et à obtenir le Bac. La réforme du Bac pro en trois ans en 2008 rendait certes plus courte la scolarité des bacheliers professionnels mais visait « à porter un plus grand nombre d'élèves au niveau IV de formation (baccalauréat) »[11]. D’où des records dans l’histoire de l’école républicaine comme en 2012 : 85% d’une génération au niveau Bac et 76,7% d’un génération obtenant le Bac[12]. Rappelons qu’en 1993 le taux d’accès d’une génération au Bac était de 54,7% (en pro 5,9%)[13].
Des élèves beaucoup plus nombreux jusqu’au Bac supposent des professeurs plus nombreux dans le second degré, en particulier avec des filières professionnelles par définition plus coûteuses en postes (filières nombreuses, classes réduites pour des raisons matérielles).
Ce graphique montre pourtant tout le contraire :
Évolution comparée des résultats et du nombre d’enseignants dans le second degré de 2000 à 2012
Base 100 en 2000. Sources : DEPP[14], OCDE.
Deux facteurs peuvent expliquer en grande partie le grand écart entre la proportion de bacheliers dans une génération et le nombre de professeurs du second degré : la multiplication des heures supplémentaires et la suppression progressive des redoublements depuis trois décennies, contribuant utilement à la réduction de la durée de scolarisation[15]. Les parcours scolaires s’allongent mais leur durée se réduit, preuve d’une éclatante réussite !
Peu importe ces chiffres. Les véritables intentions de la Cour des comptes se dévoilent peu à peu : « Une gestion améliorée des ressources humaines de l’éducation nationale, dans le contexte fortement dégradé des finances publiques françaises, est une nécessité » (p. 112). Par « gestion améliorée » il faut comprendre « évolution de la masse salariale » (sic), doux euphémisme pour désigner une « baisse globale des effectifs » (p. 113).
Dans sa conclusion, la Cour récapitule ses propositions sous forme d’une « action coordonnée » sur plusieurs paramètres : « Elle seule est de nature à permettre une réduction importante du besoin en personnel enseignant, en particulier au niveau du lycée » (p. 141). Voilà qui a le mérite d’être clair : le rapport n’a qu’un seul crédo, une seule obsession : la baisse du nombre d’enseignants, si irrationnelle fût-elle. Voilà en vérité à quoi se résume la « gestion des enseignants ».
Prévenant la politique de la nouvelle majorité, la Cour proclame hautement que « Le problème n'est pas celui du nombre d'enseignants ou d'une insuffisance des moyens. »[16]
Les enseignants trop chers ?
On peut évidemment s’interroger sur la place d’une réflexion sur les rémunérations des enseignants dans un rapport consacré à leur « gestion ».
Et pour quelle raison la Cour insiste-t-elle sur la rémunération la plus élevée relevée dans son étude et dont elle donne le décompte précis ? C’est qu’un montant exceptionnel de 107.339€ pour un professeur de CPGE (p. 81) est sans doute plus propre à frapper l’imagination qu’une rémunération de 21.612€ en début de carrière dans le premier degré et qu’il faut calculer soi-même à partir de l’annexe p. 167.
Dans son tableau n°8 (p. 103) la Cour concède bien, à partir des données de l’OCDE, que dans le primaire et le premier cycle du secondaire les rémunérations des enseignants sont inférieures en France de 15% à 20% par rapport à la seule moyenne de l’OCDE jusqu’à 15 ans d’exercice.
Salaires comparés du premier degré et du premier cycle du second degré en 2010
Source : OCDE[17].
On voit, dans ce graphique, que les professeurs à 15 ans d’exercice, dans le premier ou le second degré, peinent à atteindre en France le niveau des professeurs débutants dans les autres pays choisis par la Cour des comptes.
Mais la Cour relativise ces chiffres au prétexte qu’ils ne prendraient pas en compte les heures supplémentaires (ce qui ravira tous les enseignants du premier degré) et souligne même qu’« à l’échelon maximum dans le premier degré et au collège […] on observe un traitement légèrement supérieur pour les enseignants français » (p. 104) sans préciser qu’il faut 34 années d’ancienneté pour atteindre l’échelon maximum en France, contre seulement 24 années en moyenne dans les pays de l’OCDE[18].
Il faut au passage comprendre que, dans l’esprit de la Cour des comptes, les heures supplémentaires font partie du traitement des enseignants : l’explosion des heures supplémentaires n’a évidemment rien à voir avec leur paupérisation progressive.
S’agissant de cette évolution des rémunérations la Cour prend des précautions oratoires et utilise le conditionnel (qu’elle n’utilise pas à propos de l’évolution des dépenses ou des performances du système éducatif français) :
« Les enseignants français auraient connu une perte de pouvoir d’achat sur les trois niveaux d’enseignement considérés, entre -7,0 et -8,3 % depuis 2000, alors que le pouvoir d’achat des enseignants des autres pays serait en moyenne en hausse, dans l’OCDE, comme dans les pays européens. » (p. 104)
Au contraire la Cour rappelle qu’il a été procédé à une « revalorisation indiciaire des premiers échelons des grilles en 2010 et 2012 » (p. 106), revalorisation en trompe-l’œil puisque cette mesure très économique n’a concerné que les professeurs néo-titulaires, dont les bas salaires devenaient criants. La Cour oublie en revanche de rappeler que le point d’indice de l’ensemble de la fonction publique est gelé depuis 2010.
Pour la Cour, ce n’est de toute façon pas le salaire des enseignants qui est en jeu, mais leurs indemnités. En effet le non remplacement d’un fonctionnaire sur deux depuis 2007, dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP), devait s’accompagner d’un « retour catégoriel » qui s’est traduit dans l’Éducation nationale par différentes primes mais surtout par la prime aux trois heures supplémentaires : curieuse façon de « revaloriser » un métier que de contraindre à travailler plus pour gagner plus. Or ces indemnités sont de toute façon jugées insuffisantes :
« Le ministère n’envisage pas de remédier à la faible part des indemnités dans la rémunération. Il avance à cet égard l’argument du coût qui résulterait d’une telle réforme en raison de l’importance des effectifs concernés : les enseignants seraient victimes de leur nombre. Cette réponse conduit néanmoins à s’interroger sur les modalités de détermination du nombre d’enseignants. » (p. 107)
Dit autrement, on ne peut mieux rémunérer les enseignants parce qu’ils sont nombreux, dit le Ministère. Parce qu’ils sont trop nombreux, réplique ainsi la Cour des comptes.
Pour conclure, quand la Cour évoque « des moyens suffisants, une utilisation défaillante » (p. 136), on peut émettre des réserves sur les propres défaillances de la Cour. Et quand elle compare la performance de la France à d’autres pays (« Les exemples de l’Allemagne, des Pays-Bas et du Canada montrent que des réformes ambitieuses permettent d’atteindre rapidement cet objectif » p. 135), on peut rappeler que l’effort porté par ces pays est plus grand en terme de dépenses publiques d’éducation, de taux d’encadrement et de rémunérations des enseignants.
Entre 2000 et 2010 « les salaires ont augmenté dans la quasi-totalité des autres pays de l’OCDE : pas loin de 20 % d’augmentation en moyenne car de nombreux pays ont décidé d’investir massivement dans le salaire des enseignants pour retenir les meilleurs d’entre eux dans la profession. »[18]
« Le ministère de l’éducation nationale a choisi de privilégier le nombre d’enseignants sur la rémunération » (p. 100) conclut la Cour des comptes.
A dire la vérité, ni l’un ni l’autre.
Le statut des enseignants en ligne de mire
Postulant une mauvaise « gestion des enseignants » très discutable, comme nous venons de le voir, la Cour désigne ensuite ce qui constitue le frein le plus notable à son « amélioration » : le statut des enseignants. La paupérisation des enseignants doit en bonne logique s’accompagner d’une dévalorisation de leur statut.
La Cour considère que l’enseignement reste fondé sur un modèle adapté à la période de 1950 (p. 11), comme si l’enseignement en France et même le statut des enseignants n’avait pas connu de profondes transformations depuis cette date. La date n’est pas évoquée au hasard : il s’agit bien sûr de s’en prendre au statut des enseignants datant de 1950.
« Tout au long du XIXème siècle et jusqu’à l’arrivée des classes d’âge nombreuses (1950-1960), les fonctions d’enseignant ont, de ce fait, été clairement distinguées de celles de répétiteur, chargé de la surveillance du travail personnel des élèves, ainsi que de celles de surveillant, chargé de ce qu’on appelle aujourd’hui la « vie scolaire ». Cette conception traditionnelle a progressivement évolué, en raison de plusieurs facteurs, scolaires et sociaux, notamment la démocratisation de l’accès aux études secondaires, l’allongement progressif de l’obligation scolaire, la perception croissante de la nécessité d’une lutte efficace contre l’échec scolaire, ainsi que la place revendiquée par les parents d’élèves dans les décisions affectant la scolarité de leurs enfants. » (p. 26)
A demi-mots, dans un aveu d’une candeur rafraîchissante, la Cour considère donc que l’enseignant est de fait devenu un « répétiteur » et un « surveillant » et appelle à prendre acte de cet état de fait en l’inscrivant dans son statut.