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L’Acte III de la Décentralisation au Sénégal : Vers une vraie réforme ou un simulacre ? Ma part de vérité.
Le Président de la République vient de lancer officiellement les travaux de l'Acte III de la Décentralisation dans notre pays. Toutefois, des préalables nous semblent nécessaires et l'approche pourrait ne pas permettre de satisfaire les attentes. La présente contribution participe de ce besoin de poser le véritable débat et à cerner les veritables problématiques.
Monsieur le Président de la république,
Excellence,
Excusez-moi tout d’abord d’utiliser ce moyen pour communiquer avec vous. Mais tes fonctions actuelles et ton statut limitent considérablement mon choix. Par ailleurs, je considère qu’au-delà de votre information personnelle il y a lieu que d’autres intéressés par la question soient interpellés et que le vrai débat sur la réforme de la Décentralisation ait lieu.
Monsieur le Président,
Vous avez lancé ce 19 mars 2013 les travaux de l’arche III de la décentralisation qui doit marquer, à mon avis, le point de départ d’une réforme globale du cadre institutionnel, organisationnel et financier des collectivités locales.
À l’instar de la France qui a également enclenché le processus de l’acte 3 de sa décentralisation, notre pays veut innover en la matière pour disposer d’une décentralisation forte à même de booster le développement local avec notamment la territorialisation des politiques publiques.
D’emblée Monsieur le Président, je conteste la dénomination de la phase de réforme envisagée.
Si l’on considère que l’acte I de la décentralisation ne peut coïncider qu’avec la naissance des communes- principalement les quatre (04) communes-, mouvement qui connaitra son parachèvement avec le code de l’Administration communale en 1966 (loi N° 66-64 du 30 juin 1966 modifiée, portant Code de l'Administration communale), l’acte II de celle-ci ne peut être, forcément, que la réforme de 1972 (loi 72-25 du 19 avril 1972 relative aux communautés rurales) donnant lieu à la naissances des communautés rurales suite au constat pertinent que les zones rurales étaient laissées en rade par le processus de décentralisation enclenchée depuis l’ère coloniale.
L’importante réforme initiée par le régime socialiste en 1996 et qui constitue un tournant décisif dans l’histoire de la décentralisation de notre pays constituera alors, sans nul doute, l’étape III de notre politique de décentralisation.
Cette réforme a eu comme points saillants :
L’institution d’un troisième échelon de collectivité locale avec l’érection de la région comme entité décentralisée ;
l’institution du contrôle de légalité à postériori comme principe le transfert d’un lot de neuf (09) domaines de compétences aux différentes catégories de collectivités.
Il est donc tout à fait clair que la réforme envisagée ne peut être l’acte III de la décentralisation mais plutôt reflète un mimétisme programmatique de ce qui se passe présentement dans l’Hexagone où la France, notre référence en matière de d’action normative penche sur son acte III de la Décentralisation après la grande réforme de 1982.
La réforme de 1996 qui constitue une étape importante dans l’histoire de notre décentralisation et qui a donné ses lettre de noblesse à celle-ci a été lancée par le Chef de l’Etat de l’époque à travers son discours à la Nation du 03 Avril 1992. Il a fallu exactement quatre (04) années pour que les textes fondateurs de celle-ci soient disponibles avec les lois 96.076 et 96.07 du 22 mars 1996 portant respectivement code des collectivités locales et transfert de compétences aux régions, communes et communautés rurales, mais également les textes subséquents (autres lois, décrets et arrêtés).
Envisager l’application de « l’Acte III » de la Décentralisation au lendemain des élections locales de 2014 comme l’a soutenu le Président de l’Union des Associations d’Elus locaux (UAEL) semble une gageure et annonce une réformette plutôt qu’une vrai réforme.
L’idée a été lancée par le régime sortant à travers le concept de « provincialisation ». La hardiesse de la tâche et le manque de volonté politique a fait que celle-ci n’a jamais vu le jour. Parmi les points forts de la réforme envisagée peuvent être notées la territorialisation des politiques publiques mais aussi la communisation universelle.
Au terme « communalisation universelle », je préfère celui de « communalisation intégrale » car d’après ma compréhension, les régions, en tant qu’entités décentralisées, vont subsister et qu’il s’agira simplement de mailler le territoire national en communes et faire disparaître les communautés rurales. En attendant d’avoir le document officiel contenant les termes de références (TDR) de la réforme, je ne peux que me contenter des arguments énoncés çà et là notamment sur deux points qui m’ont paru revenir constamment pour justifier cette communalisation:
La spécificité sénégalaise que constitue la communauté rurale qui ne permet pas une intervention équilibrée de leurs exécutifs sur le plan international ;
Le déséquilibre quant à l’allocation des ressources financières provenant de l’Etat (Fonds de dotation, fonds de concours, ristournes etc.)
La question qui me vient forcément à l’esprit est celle de savoir en quoi cette spécificité sénégalaise gênerait si et seulement si, mise en œuvre efficacement, elle est porteuse de développement ? Les détracteurs répliqueront que le statut des communautés rurales limite leur intervention au plan international (l’action internationale des collectivités locales) ; autrement dit, la coopération décentralisée ne s’accommoderait pas de cette catégorie de collectivité locale sénégalaise. Argument purement fallacieux ! La France n’a-t-elle pas son conseil général (Département), le Mali ses cercle et district ?
En quoi alors s’offusquer du statut des communautés rurales ? Cette spécificité ne fait-elle pas le charme de de notre architecture locale ? Sur l’écueil de l’intervention au plan international, ma conviction est que l’on veut théoriser un développement local extraverti en faisant de la coopération décentralisée une source principale de ressources en lieu et place de ce qu’elle doit être, à savoir le rendez-vous du donner et du recevoir (cher à notre ancien Président Léopold Senghor) et avoir accessoirement des retombées financières.
Le seul motif d’avoir des homologues du Nord de même niveau protocolaire exclusivement ne pourrait, dès lors, uniquement motiver cette communisation intégrale.
Par rapport à la parade relative à la part des communautés rurales dans les moyens financiers alloués par l’Etat, elle pose forcément la problématique des transferts financiers de l’Etat aux Collectivités locales et l’application des critères de répartition. Cela interpelle notamment dans la façon par l’Etat d’attribuer les allocations financières aux entités décentralisées.
Aujourd’hui les différentes dotations de fonctionnement et d’investissement de l’Etat aux collectivités locales doivent être réformées de manière à voir leur volume augmenter sensiblement et à être réparties en toute équité ou suivant une discrimination positive.
La part d’une collectivité locale à ces guichets ne peut plus être subordonnée à la couleur politique de son conseil et/ou à l’influence ou la position de son exécutif sur l’échiquier politique ou gouvernemental.
Venons-en maintenant à la faisabilité pratique. A mon avis, il est impossible de pouvoir faire de tous nos villages des communes (même rurales) viables, du moins si l’on s’en tient à la définition de celle-ci qui est selon l’article 77 du code des collectivités locales « une personne morale de droit public regroupant les habitants d’un périmètre d’une même localité unis par une solidarité résultant du voisinage, désireux de traiter de leur propres intérêts et capables de trouver les ressources nécessaires à leur action qui leur sont particulière au sein de la communauté nationale et dans le sens des intérêts de la Nation ».
De ce point de vue, il est clair que les villages seraient incapables d’être érigés en communes. Ainsi l’option pourrait être de regrouper plusieurs villages pour en faire des communes et le schéma institutionnel pourrait épouser les contours des communautés rurales actuelles. Il sera question alors de simple changement de dénomination et de statut ou catégorie.
Monsieur le Président de la République, Excellence,
En lieu et place du lancement de « l’acte III » de la Décentralisation, il m’est d’avis que c’est à l’évaluation de la décentralisation de façon générale, de la réforme de 1996 en particulier qu’il faut s’atteler. Ma conviction est que notre décentralisation est plus administrative que financière alors que les finances constituent un aspect essentiel voire fondamental dans la mise en œuvre de celle-ci. Ce qui fait que sans sa suffisante prise en compte, toute décentralisation serait sujette à réserve. En effet comme le soutient Loïc PHILLIP sans autonomie financière ou pouvoir budgétaire la décentralisation ressemble fort à la déconcentration.
Vous avez été Maire et Ministre de l’Intérieur. Dès lors, vous appréhendez à sa juste mesure les difficultés financières auxquelles sont confrontées la majorité des communes et des collectivités en général.
La réforme de la Décentralisation ne peut aucunement faire abstraction du volet financier. Il doit même en être la clé de voute. Malgré la réforme de 1996 qui a profondément refondu le cadre des collectivités locales, les finances de celles-ci restent régies par des textes antérieurs dont le décret 66-510 du 04 juillet 1966 portant régime financier des collectivités locales, le décret 91-1230 du 14 novembre 1991 portant réforme des plans comptables de l’Etat et des collectivités locales et par l’arrêté n°10830 du 1 décembre 1993 modifié par les arrêtés n° 623 du 30 janvier1997 et n° 4080 du 3 juin1998.
Une véritable réforme de la décentralisation ne peut faire l’impasse sur:
le cadre organisationnel et institutionnel des collectivités locales, les finances locales notamment la fiscalité locale, la nomenclature budgétaire et comptable, les dotations subventions et autres appuis financiers de l’Etat aux collectivités locales, l’emprunt etc. le système électoral local et le statut de l’élu local
le partage des compétences entre l’Etat et les collectivités locales et entre les collectivités locales elles-mêmes avec un système de prise en charge technique et financier clairement défini et rigoureusement appliqué.
D’ici, je vois déjà certains s’ériger en experts en la matière. Je m’interdis de leur denier ce titre. Toutefois, je considère qu’aujourd’hui personne ne connaît aussi bien les problèmes et acquis de la politique de décentralisation que les fonctionnaires des services centraux mais surtout déconcentrés confrontés à la mise en œuvre de celle-ci mais également les élus et fonctionnaires locaux éprouvés par la pratique décentralisée et enfin les programmes et projets d’appui à la décentralisation. Vouloir faire de la réforme envisagée une affaire de consultants me semble peu pertinente et couve déjà les germes de l’échec.
Par rapport aux programmes et projets d’appui à la Décentralisation qui me semblent (certain du moins) certes très impliqués dans la réforme, une rationalisation s’impose. Le constat de leur dispersion, source d’inefficacité et de doublon, a été fait et l’idée ingénieuse d’un guichet unique, « supermarché local » pour d’autres, lancée qui devait se matérialiser à travers le Programme national de développement local (PNDL), programme dont vous avez eu la charge, en tant que Premier Ministre, de mettre en place le comité interministériel qui l’a formulé mais également à poser les premiers jalons. D’ici je me remémore la controverse entre le Ministère de la Décentralisation et des collectivités locales (occupé par Mme TALL Aminata actuelle présidente du CESE) et vos services sur l’ancrage institutionnel de ce programme tant les enjeux étaient importants et les attentes surdimensionnées.
Malheureusement, ce programme qui devait être un cadre fédérateur a été dévoyé et cohabite aujourd’hui avec d’autres programmes ayant pratiquement le même objet : le financement de l’investissement des collectivités locales. Monsieur le Président de la république,
Une véritable réforme de la décentralisation au Sénégal ne peut nullement se faire en un laps de temps. Elle demande une vision, un engagement, du temps, des moyens humains, matériels, financiers etc. L’implication de tous les acteurs de quelques bords qu’ils soient est un impératif pour sa réussite.
Distinguées salutations Cheikh NDIAYE Inspecteur Principal du Trésor
DEA de Décentralisation et Gestion des collectivités locales
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