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Changement climatique et compétitivité
Discours d’Angel Gurría, Secrétaire général de l’OCDE - Johns Hopkins School of Advanced International Studies, Global Energy and Environment Initiative
22 avril 2010, Washington D.C
Je suis très heureux d’être ici, à la Johns Hopkins School of Advanced International Studies, pour aborder l’un des défis les plus pressants auxquels le monde est confronté aujourd’hui : le changement climatique.
La Journée de la Terre est une excellente occasion de réfléchir sur l’articulation étroite entre nos performances économiques et le fragile équilibre environnemental de la planète.
Notre civilisation est allée trop loin. Nos modes de production et de consommation sont en passe de provoquer des atteintes irréversibles à la Terre et à l’atmosphère qui l’entoure. Si nous continuons ainsi, nos émissions de gaz à effet de serre accéléreront le processus de réchauffement de façon alarmante dans les décennies à venir, au risque d’entraîner une catastrophe environnementale planétaire dont les conséquences seraient incommensurables.
Le moment est venu d’adopter une perspective radicalement différente. Une simple prise de conscience ne saurait suffire. Pour juguler l’évolution du climat, nous avons besoin de politiques efficaces et coordonnées, d’accords mondiaux ouverts à tous, d’instruments multilatéraux novateurs et d’entreprises responsables.
1. Des progrès importants… et un long chemin à parcourir
Ensemble, nous avons réalisé d’importants progrès ces dernières années.
En septembre 2009, les dirigeants du G20 réunis à Pittsburgh ont fait un premier pas appréciable en prenant l’engagement de supprimer à moyen terme les subventions inefficientes et vaines aux combustibles fossiles. Ils ont alors demandé à l’OCDE, à l’AIE, à l’OPEP et à la Banque mondiale d’entreprendre une analyse approfondie. Notre projet de rapport, qui vient d’être remis aux ministres des finances du G20, contient des données sur l’ampleur des subventions à l’énergie, assorties de conseils pratiques à l’intention des pays sur la marche à suivre pour y mettre un terme.
Trois mois plus tard, le sommet de Copenhague a marqué une étape décisive vers un accord sur le changement climatique pour l’après 2012. Grâce à la prise en compte des principaux émetteurs et de leurs objectifs ou actions, l’accord de Copenhague a créé une avancée notable dans le sens d’une action internationale commune pour limiter les émissions à l’échelle planétaire, et pour contribuer à instaurer des économies plus propres. Loin d’être parfait, car nous aurions aimé en faire davantage, il n’en constitue pas moins un bon point de départ.
Ce sont là des réalisations essentielles, mais les principales mesures restent à prendre. Trois grands enjeux méritent d’être soulignés :
1. Premièrement, les objectifs les plus ambitieux affichés par les pays industrialisés reviennent, au total, à faire baisser leurs émissions de 18 % d’ici à 2020 (par rapport aux niveaux de 1990). Or ce pourcentage est loin de la réduction de 25 à 40 % que les scientifiques jugent nécessaire pour limiter à 2°C l’élévation de température. Ces objectifs sont à revoir à la hausse.
2. Deuxièmement, il faut aussi aller plus loin dans le financement. Certains résultats ont certes été obtenus à la COP 15, mais on ne doit pas en rester là. La mise en place progressive d’un marché mondial du carbone sera indispensable pour susciter des financements privés. Des instruments axés sur le marché, comme les taxes carbone et l’attribution de permis par voie d’enchères dans les systèmes d’échange de droits d’émission, pourraient également apporter des recettes appréciables, dont certaines seraient utilisables pour financer la lutte contre le changement climatique dans les pays en développement.
3. Troisièmement, pour déboucher sur des résultats tangibles, les initiatives d’atténuation et le soutien correspondant doivent être « mesurables, notifiables et vérifiables ». Sur ce front aussi, il faut en faire davantage, pour assurer la transparence et l’authenticité des efforts visant le changement climatique.
L’un des grands obstacles à la recherche de solutions, face à ces difficultés et aux autres enjeux majeurs du changement climatique, tient aux répercussions redoutées de tels engagements fondamentaux sur la compétitivité.
Voici comment nous envisageons cette préoccupation essentielle à l’échelle mondiale.
2. La peur d’une perte de compétitivité : données du problème
D’après les analyses de l’OCDE, le meilleur moyen d’atténuer le changement climatique à moindre coût consiste à associer progressivement au carbone un signal de prix mondial, en recourant à des mécanismes de marché tels que les systèmes de plafonnement et d’échange et les taxes carbone.
Beaucoup de pays de l’OCDE prennent part au système d’échange de droits d’émission de l’Union européenne, mais les ambitions initiales ont été quelque peu mises à mal par des considérations de compétitivité. D’autres pays, à commencer par les États-Unis, le Japon et l’Australie, se heurtent, pour les mêmes raisons, à des difficultés politiques persistantes lorsqu’il s’agit d’attribuer clairement un prix aux émissions de GES.
Certains secteurs redoutent d’être désavantagés par l’application de systèmes de plafonnement et d’échange, ou de mesures intérieures comparables, face à des concurrents étrangers qui, dans les économies émergentes, ne seraient pas nécessairement soumis aux mêmes contraintes. S’ajoute la crainte que les mesures prises pour réduire les émissions dans un pays donné ne soient annulées par une augmentation des émissions ailleurs ─ autrement dit, par les « fuites de carbone ».
Ces craintes ont conduit, dans certains pays développés, à préconiser l’application de taxes sur les importations en provenance de pays moins exigeants en matière de GES, sous la forme d’« ajustements aux frontières ». Ainsi, aux États-Unis, ces ajustements se rapportant au carbone figurent aussi bien dans la loi Waxman-Markey votée par la Chambre des représentants que dans le projet de loi Kerry-Boxer présenté au Sénat. Le Congrès a fait état de préoccupations liées à la compétitivité dans une lettre adressée au Président Obama (en décembre 2009) par neuf sénateurs démocrates, demandant l’établissement d’un système national d’ajustement aux frontières.
Force est de constater que l’enjeu de la compétitivité a des prolongements politiques dans le domaine du climat.
3. Mais ces craintes sont-elles pleinement justifiées ?
Ce n’est pas notre avis. Je m’explique.
Tout d’abord, il ressort des derniers travaux en date de l’OCDE que les fuites de carbone sont relativement peu importantes. Elles tendent même à diminuer parallèlement à la montée en puissance des mesures d’atténuation et des marchés du carbone. À supposer que l’Union européenne, par exemple, diminue unilatéralement ses émissions de 50 % d’ici à 2050 (par rapport à 2005), la réduction totale ainsi opérée serait compensée pour près de 12 % par des augmentations d’émissions en dehors de l’UE. Mais si tous les pays industrialisés prenaient des mesures de réduction, le « taux de fuite » serait ramené à 2 %.
Ensuite, le phénomène de fuite pourrait se produire non seulement à cause d’un déplacement de la production, mais aussi par contrecoup, de façon indirecte. Si les mesures climatiques entraînent un fléchissement de la demande d’énergie, les pressions à la baisse exercées sur les cours mondiaux auront pour effet d’accroître la demande de combustibles et carburants émettant des GES là où ces émissions ne sont pas contrôlées. Alors que les ajustements aux frontières permettent sans doute de parer aux fuites résultant du déplacement de la production, ils ne peuvent rien contre celles qui sont liées aux évolutions des prix des combustibles et carburants.
Qui plus est, les analyses de l’OCDE montrent que les ajustements aux frontières ne modèrent pas automatiquement les pertes de production encourues par les activités à forte intensité énergétique du pays. Dans certains cas, celles-ci pourraient en fait pâtir de tels ajustements, du fait de la détérioration des taux de change et des termes de l’échange.
Ici, aux États-Unis, je note avec intérêt l’existence d’un rapport inter-agences selon lequel les incidences du projet Waxman-Markey en termes de compétitivité ne devraient concerner qu’une petite frange de l’économie – compte non tenu de l’allocation de permis d’émission et des mesures d’ajustement aux frontières. Cela n’a rien d’étonnant, puisque les dépenses énergétiques représentent moins de 2 % de la valeur de la production manufacturière américaine.
Aussi croyons-nous que les craintes d’éventuelles pertes de compétitivité et fuites de carbone sont peut-être exagérées, et que les ajustements aux frontières ne sauraient guère remédier efficacement au problème des coûts dans les quelques secteurs, relativement circonscrits, susceptibles d’être pénalisés.
Au-delà de la sphère économique, les ajustements aux frontières constituent également un risque diplomatique pour les négociations internationales. Leur instauration par les pays développés pourrait fortement entamer la bonne volonté et la confiance des pays en développement dans des négociations clés. L’Inde, la Chine et les pays du G-77 en général ont d’ores et déjà demandé la prise en compte dans les négociations des Nations Unies sur le climat d’une formulation mettant en garde contre les ajustements et autres droits compensateurs aux frontières.
Au demeurant, les ajustements aux frontières seraient techniquement difficiles à mettre en œuvre. Aucune convergence de vues ne se dessine sur les modalités de calcul des émissions incorporées dans tel ou tel produit manufacturé. Imaginez qu’il faille mesurer le contenu carbone d’un jouet ou d’une tonne d’acier provenant d’un autre pays, étant donné que les méthodes de production et leur efficience, sans oublier la production énergétique, varient d’un partenaire commercial à l’autre. La complexité de la démarche comporterait un risque de distorsion, de discrimination et de double taxation, d’où de sérieux doutes quant à sa faisabilité.
Dans ces conditions, que peut-on envisager à la place de l’ajustement aux frontières ? Voici quelques éléments de réponse :
4. Exemples de mesures de remplacement : recyclage du produit des taxes et coopération multilatérale
Bien entendu, la meilleure solution serait d’instaurer des règles du jeu parfaitement équitables en veillant à ce que tous les pays s’associent à l’action contre le changement climatique. À défaut, nos travaux d’analyse montrent qu’il serait possible de remédier aux problèmes de compétitivité par des mesures convenablement ciblées, autres que l’ajustement aux frontières, de nature à faciliter la transition pour les activités lésées. Par exemple, les recettes tirées des taxes carbone ou de la vente aux enchères de permis d’émission pourraient être recyclées dans le secteur touché sans éroder l’incitation à faire baisser les émissions. Cela pourrait contribuer à dynamiser l’innovation et l’application de technologies vertes de manière à réduire l’empreinte carbone du secteur en question.
Les règles du jeu peuvent aussi être égalisées par la coopération internationale au sein des secteurs à forte intensité énergétique dans les économies industrialisées et émergentes. L’action dans ces secteurs est déterminante. À en juger par des travaux récents de l’OCDE, si les activités énergivores échappaient à la tarification du carbone, la réalisation du moindre objectif de réduction des émissions coûterait 50 % de plus d’ici à 2050.
Il y aurait par ailleurs tout lieu de travailler avec les secteurs les plus exposés pour apaiser les craintes là où elles sont injustifiées et trouver des moyens inédits d’accompagner la reconversion là où les problèmes sont avérés. Il appartient aux gouvernements de mettre en place les mesures propices à une transition sans à coups dans les secteurs susceptibles de ressentir des effets négatifs, tout en mettant à profit les nouvelles possibilités qu’offre la « croissance verte », notamment en termes de technologies et d’emplois.
La réduction des émissions de GES passera inéluctablement par une restructuration de l’économie. Les politiques publiques ont un rôle déterminant à jouer, non seulement pour accroître l’avantage concurrentiel des industries « vertes », mais aussi pour aider celles qui risquent de subir un préjudice à se reconvertir en douceur. Avant d’attaquer les problèmes en cause, nous devons nous assurer qu’ils sont dûment analysés et que les décisions s’appuient sur des éléments irréfutables.
Comme je l’ai indiqué en commençant, les difficultés ne manquent pas pour bâtir un cadre international ambitieux face au changement climatique. Mais si nous sommes capables de mieux traiter les problèmes de compétitivité à l’échelle nationale, nous aurons tous fait un grand pas. À l’OCDE, forts de plusieurs décennies d’expérience en matière de changement climatique, et de la mission qui nous a été récemment confiée d’élaborer une Stratégie pour une croissance verte, nous entendons contribuer comme auparavant à éclairer le débat. J’attends avec impatience vos commentaires et vos questions.
Merci de votre attention.
Also Available Climate change and competitiveness