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Dossier : Histoire et changementL'Afrique, l'histoire et le progrèsAnton De Grauwe, spécialiste du programme " Recherche et formation en matière de planification et de gestion de l'éducation de base " à l'Institut International de Planification de l'Éducation (UNESCO)Malgré la situation préoccupante de l'Afrique subsaharienne par rapport aux objectifs répétés de la communauté internationale, la scolarisation y a connu une expansion impressionnante. Sans être accompagnée du développement économique et social. Une meilleure compréhension de l'histoire de l'Afrique aide à comprendre cette déconnexion.En mai 1961, les pays africains, dont un grand nombre ont acquis leur indépendance l'année précédente, se rassemblent à Addis-Abeba1. Ils y reconnaissent le développement de leur système éducatif comme une priorité et ils s'engagent à atteindre l'enseignement primaire universel en 1980. Depuis cette première grande conférence, ces mêmes pays se sont retrouvés régulièrement et ont pris le même engagement à chaque occasion. Les deux dernières grandes conférences - à Jomtien, Thaïlande en 1990 et à Dakar, Sénégal, en 2000 - ont été des événements mondiaux. À Dakar, toute la communauté internationale s'est de nouveau engagée à universaliser l'accès à un enseignement de base de qualité d'ici 2015. La situation actuelle sur le continent africain est telle que l'atteinte de cet objectif est peu probable, à l'exception de quelques pays. En effet, on estime qu'en 2005 environ 40 millions d'enfants africains ayant l'âge officiel d'aller à l'école primaire ne s'y trouvaient pas. La situation est particulièrement préoccupante en Afrique de l'Ouest et du Centre, où un peu plus de 40 % des enfants ne vont pas à l'école. En Afrique Australe et de l'Est, c'est le cas pour environ un tiers des enfants et en Asie du Sud pour environ un quart. Le dernier rapport mondial de suivi de l'éducation pour tous indique que, sur les 27 pays de l'Afrique subsaharienne pour lesquels des données fiables sont disponibles, 16 n'atteindront probablement pas les objectifs d'expansion éducative formulés à Dakar. (Pour 21 pays, les données ne sont pas disponibles, ce qui est une indication non d'un manque d'intérêt, mais de la complexité pour l'État africain de réguler et de piloter son réseau scolaire, un élément sur lequel nous reviendrons.)Quatre fois plus vite qu'en FranceL'histoire de l'éducation en Afrique subsaharienne ces cinquante dernières années pourrait donc se lire à première vue comme une histoire sans changement, voire l'histoire d'une déception, nourrie par l'incapacité de multiples États africains (et des institutions internationales) à réaliser l'objectif de l'éducation pour tous. Mais une deuxième lecture plus optimiste est également possible. En effet, pendant cette même période l'éducation africaine a connu une expansion très rapide. Des comparaisons régionales sur l'ensemble de la période sont difficiles, à cause de la création de certains pays après 1960, et elles sont un peu trompeuses à cause du niveau très bas de certains pays en 1960. La rdc par exemple (l'ancien Congo belge) n'avait en 1960 aucun enseignant secondaire congolais et ne comptait qu'une douzaine de diplômés d'université. Sur des périodes plus courtes et démarrant d'un niveau moins bas, cette expansion reste cependant impressionnante. Par exemple, entre 1970 et 1985, l'Afrique subsaha-rienne a vu ses effectifs au primaire plus que doubler, d'environ 20 millions à plus de 51 millions. Au secondaire, les effectifs ont été multipliés par six : de 2 millions à plus de 12 millions. Il est intéressant à cet égard de comparer avec la France. Les effectifs au pré-primaire et au primaire dans l'enseignement public ont connu une expansion lente : d'environ 3,4 millions en 1880 (quand moins de la moitié de la population était scolarisée au primaire) à 6,2 millions un siècle plus tard. Dans le secondaire, les effectifs se sont multipliés par six entre 1900 et 1960. En d'autres termes, ce que la France a accompli en 60 ans, l'Afrique l'a fait en seulement 15 ans.Mais comment expliquer le constat paradoxal qu'une expansion rapide n'a pas permis à un grand nombre de pays d'atteindre l'enseignement primaire universel ? L'explication statistique est assez simple et réside dans la croissance démographique : dans plusieurs pays, l'expansion de la population d'âge scolaire est demeurée pendant toute cette période au-dessus de 3 % (ce qui implique un doublement de cette population tous les 25 ans), à un niveau bien plus élevé que prévu. En effet, selon le plan rédigé à la Conférence d'Addis-Abeba, pour atteindre l'enseignement primaire universel, les effectifs en 1980 devaient être de presque 33 millions, un niveau en effet atteint2. La croissance démographique élevée est une indication de ce qui est certainement le constat le plus préoccupant : l'expansion éducative n'a pas été accompagnée du développement social et économique. En effet, en 2005, plus de 40 % de la population de l'Afrique subsaharienne vit avec moins d'un dollar par jour et, selon un récent rapport de la Banque Mondiale, neuf pays africains se trouvent actuellement dans une situation économique qui n'a guère évolué depuis 1960 ; seuls six pays ont fait des progrès suffisamment importants pour que leur population ait pu sortir d'une pauvreté généralisée.Un scénario historique propreLe sous-développement de l'Afrique s'explique par un ensemble complexe de raisons, aussi bien internes qu'externes, dont sans doute la déconnexion entre l'éducation et le progrès socio-économique. Cette déconnexion se comprend mieux quand on examine l'évolution de l'éducation d'un point de vue historique. Le système d'éducation publique n'a pas été le résultat d'un long processus national, dans lequel l'État a progressivement renforcé son rôle, en remplaçant les initiatives entreprises par des groupes religieux ou des communautés locales, comme cela a été le cas dans des pays plus anciens. Les jeunes nations africaines ont, dès leur indépendance, voulu contrôler tout leur système éducatif et ont pris la responsabilité de son expansion. Pendant les deux premières décennies, ces États ont pu construire des systèmes publics qui malheureusement ont privilégié les régions urbaines et n'ont pas su toucher les groupes les plus démunis. Dès les années 1980, ces États qui manquent de ressources et dont l'administration est peu efficace, se voient confrontés aux limites de leur propre capacité d'action. Depuis une vingtaine d'années, les États cherchent des solutions qui n'alourdissent pas leur charge. Ils comptent à cet égard fortement sur les communautés locales, les associations de parents, les organisations non-gouvernementales et autres membres de ce qu'on appelle maintenant la " société civile ", auxquels l'État demande de financer la construction et la maintenance des écoles, et parfois les salaires des enseignants. Le scénario est donc presque l'inverse de celui de la France : ce n'est pas l'État qui a pris la relève des communautés, mais les communautés qui prennent la relève d'un État trop faible pour couvrir l'ensemble de son territoire. Le résultat de ce scénario est l'existence de deux sous-systèmes d'éducation : un premier géré par l'État qui couvre les villes et les centres régionaux ; un deuxième organisé par des communautés, des ong ou des groupes religieux et qui se concentre sur ceux que l'État laisse de côté. Il en résulte régulièrement une augmentation des disparités, en particulier dans la qualité de l'éducation.Des partenaires qui affaiblissentUne deuxième caractéristique qui traverse l'histoire de l'éducation en Afrique est qu'elle a été inspirée, aussi bien en ce qui concerne ses objectifs que son contenu, plus par une pression externe que par un mouvement interne porté par des groupes sociaux nationaux. Le modèle d'école que l'État africain a essayé d'implanter sur l'ensemble de son territoire est celui qui existait dans les pays-mère en 1960. L'expansion de l'éducation n'est une réponse ni à des mouvements sociaux autour des droits de l'homme ni à des besoins économiques, mais plutôt l'expression inévitable d'objectifs mondiaux, soutenus par des " partenaires " internationaux. Quand ces trois facteurs se conjugueront, un développement durable de l'éducation sera possible. Ces deux caractéristiques de l'histoire de l'éducation en Afrique s'expliquent en grande partie par la faiblesse de l'État africain. Cette faiblesse n'est pas une donnée indépendante. Elle est la conséquence de plusieurs facteurs externes, comme la perte du pouvoir d'achat des exportations, et internes, y compris le manque d'un leadership politique honnête et visionnaire. Mais les réponses proposées par les agences internationales n'ont pas toujours été appropriées au contexte spécifique d'un État faible à la recherche de plus de légitimité. Les politiques d'ajustement structurel dans les années 1980 semblent avoir affaibli l'État et son action dans les domaines sociaux. Plus récemment, les préceptes de la " nouvelle gestion publique " sont devenus très populaires auprès des agences et des pays, mais leur mise en oeuvre pose de sérieux problèmes. C'est le cas par exemple de la décentralisation quand elle se développe dans un contexte où le centre est incapable de la piloter, où les acteurs centraux ne peuvent pas appuyer leurs partenaires locaux et où des disparités importantes existent au niveau local. C'est le cas aussi de la réforme de l'administration publique qui souligne le besoin de " responsabilisation " (accountability) en oubliant parfois la nécessité d'une véritable politique de renforcement des capacités par des incitations, la formation, la création de corps professionnels et un engagement commun, soutenu par une vision claire du rôle de l'administration publique. Le manque d'adaptation des stratégies internationales au contexte spécifique des états africains est une expression d'un oubli de l'histoire. (1) Cet article se concentre sur l'Afrique, mais ce continent contient un grand nombre de pays très différents, dont certains ont fait des progrès impressionnants tandis que d'autres rencontrent encore des défis importants. La communauté internationale préfère alors parler de " l'Afrique subsaharienne ", et la plupart des données que nous utilisons fait référence à ce groupe. Mais ce groupe reste diversifié. Une solution plus logique serait de se concentrer sur les pays qui se regroupent selon des critères politiques, sociaux et historiques plutôt que géographiques. Ceci pose cependant un problème de disponibilité de données comparables. (2) Les effectifs au primaire en 1980 étaient de 45 millions, mais les données ne sont pas tout à fait comparables, car il s'agit d'un groupe de pays plus vaste.Education & management, n°35, page 46 (05/2008)
Education & Management - L'Afrique, l'histoire et le progrès
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