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Congrès des pouvoirs locaux et régionaux AccueilLe Conseil en bref
Strasbourg, le 27 mai 1995
Rapport de monitoring 1995 CG/BUR (1) 80
Rapport sur la situation de la démocratie locale en Albanie
Rapporteur : Lady Farrington (Royaume-Uni)
Le Bureau du Congrès des Pouvoirs Locaux et Régionaux, à sa réunion du 10 février 1995, a décidé d'établir des rapports nationaux sur l'état de la démocratie locale dans les pays candidats à l'adhésion au Conseil de l'Europe. La Commission Permanente, à sa réunion du 28 mars 1995, a adopté cette procédure et a désigné des Rapporteurs pour chacun des pays candidats.
Le Rapporteur pour l'Albanie est Lady Farrington, Vice-présidente du Congrès, qui s'est rendue dans ce pays, accompagnée de Monsieur Nicolas Levrat, expert en droit, et Marie-Aude L'Hyver-Yésou du secrétariat du Congrès.
Avant de se rendre en Albanie, le Rapporteur, et également l'expert, avaient déjà une connaissance approfondie des questions liées à la démocratie locale en Albanie.
Au cours de cette visite, le Gouvernement albanais, par le biais de son nouveau Département pour l'Administration Locale, a été extrêmement coopératif. La délégation a eu la possibilité de s'entretenir de façon approfondie avec le Secrétaire d'Etat responsable de l'administration locale, Monsieur Kosovrasti, le directeur général des pouvoirs locaux, Monsieur Poni (également représentant albanais auprès du CDLR), et Monsieur Beci, juriste expert pour le gouvernement pour ces questions. La délégation a également rencontré les Maires de Tirana, Shkodra, Durres, Kavaja, Fieri, Vlora, Elbassan, Girokastra, Pogradec et Korça. Des rencontres ont également été organisées avec les Présidents des Conseils de districts de Tirana, Durres et Kruja.
Malheureusement, il n'a pas été possible, pour la délégation, de rencontrer des maires de pouvoirs locaux de communes rurales ni des préfets.
Le Rapporteur pense toutefois que le nombre important de personnes que la délégation a pu rencontrer pendant cette mission (représentant les principaux partis politiques du gouvernement et de l'opposition), la documentation complète qui a pu être fournie (toutes les lois étaient disponibles en français et en anglais), ainsi que les connaissances précédemment acquises sur l'Albanie, lui permettent d'avoir une base suffisante pour une évaluation juste de l'état de la démocratie locale dans ce pays.
1. L'organisation du gouvernement en Albanie
L'Albanie couvre un territoire d'environ 29 000 km2 et compte une population de 3,4 millions d'habitants. Les subdivisions politiques de son territoire sont:
‘ 37 districts (rrethet);
‘ 44 villes (bashki);
‘ 316 communes (kommune);
Tirana, la capitale, a un statut spécial à la fois de ville et de district (le fonctionnement de Tirana est défini dans la loi 7605 du 15 septembre 1992. Une grande majorité des communes (256) ont entre 5 000 et 10 000 habitants.
Des élections locales se sont déroulées le 26 juillet 1992. Au total, 5 008 représentants locaux ont été élus au cours de ces élections qui, de l'avis des observateurs du CPLRE, étaient "libres, équitables et assez bien organisées". Environ 70 % des électeurs ont participé à ces élections.
Le système national de gouvernement est de type présidentiel. Des élections générales se sont déroulées les 22 et 29 mars 1992. Le gouvernement dépend d'un premier ministre. Par décision n° 443 du 5 septembre 1994, un département de l'Administration Publique directement lié au Premier Ministre a été créé. Au début de 1995, le département de l'Administration Publique a été incorporé au sein du Ministère de l'intérieur et son personnel a été augmenté de manière significative.
Egalement en 1994, douze préfets on été nommés et travaillent désormais dans l'ensemble du pays.
2. Coopération entre l'Albanie et le Conseil de l'Europe en matière de pouvoirs locaux et régionaux
a) mission d'observation des élections locales du 26 juillet 1992
Comme il est indiqué plus haut, la première action du Conseil de l'Europe, en matière de pouvoirs locaux en Albanie, a consisté en une délégation d'observateurs des élections locales du 26 juillet 1992. Aucune aide ni conseil n'avaient été demandés par le Gouvernement albanais pour rédiger cette loi électorale ni pour l'organisation de ces élections. L'impression de cette délégation d'observateurs fut positive et leurs conclusions ont été que "ces élections locales se sont déroulées de façon libre, équitable et qu'elles étaient assez bien organisées, malgré quelques problèmes dus à l'inexpérience et à la hâte dans laquelle elles ont été préparées, et non pas à une action délibérée pour en influencer les résultats"1
Toutefois, la délégation indiquait également dans ses conclusions que "Paradoxalement, il nous semble qu'aucune des formations politiques albanaises n'ait encore clarifié la question du fonctionnement et du financement des nouvelles autorités locales qu'elles viennent de faire élire. Sur ce plan, un travail important reste à accomplir". 2
b) coopération dans le cadre du programme LODE
Suite aux conclusions mentionnées ci-dessus, plusieurs activités de coopération ont été organisées dans le cadre du programme LODE afin d'améliorer le fonctionnement de la démocratie locale d'Albanie:
‘ plusieurs séminaires ont été organisés dans le pays auxquels participaient des représentants du CPLRE. Ces rencontres ont permis de toucher plusieurs centaines de représentants élus locaux;
‘ une expertise du projet de la loi sur les finances locales (organisée en septembre 1993) : l'opinion des experts du Conseil de l'Europe exprimait un certain désaccord avec le projet préparé par des experts de la Banque mondiale; les propositions de la Banque mondiale ont pour la plupart été retenues;
‘ des propositions pour la formation du personnel des Pouvoirs locaux ainsi que pour celle des préfets ne se sont jamais concrétisées dans le cadre des programmes du Conseil de l'Europe mais des programmes similaires ont maintenant débuté grâce à une coopération bilatérale avec d'autres organisations internationales.
c) participation au Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l'Europe
L'Albanie a pu se faire représenter aux sessions plénières du CPLRE depuis 1993. Le Maire de Tirana (1993), les Maires de Tirana et Fieri (1994) ont participé aux sessions plénières. Deux représentants locaux élus vont également prendre part à la session de 1995. L'Albanie n'a jamais demandé le statut d'invité spécial auprès du Congrès (défini à l'article 7 du Règlement du Congrès). Ceci s'explique par l'absence d'une association efficace de pouvoirs locaux et l'absence de services gouvernementaux aptes à transmettre une telle demande. L'amélioration du fonctionnement de l'association des maires des grandes villes (43 membres) devrait résoudre ce problème.
d) participation dans les activités intergouvernementales du Conseil de l'Europe
L'Albanie s'est fait représenter auprès du CDLR depuis la fin de 1993. Elle s'est également fait représenter, mais pas au niveau ministériel, à la Conférence des ministres responsables des pouvoirs locaux qui s'est déroulée à Varsovie le 18 octobre 1994. L'absence d'une structure claire responsable des pouvoirs locaux au sein du gouvernement a gêné cette coopération. Les changements récents dans l'organisation du Gouvernement albanais (voir point 4 ci-dessous) permettent d'envisager des progrès considérables pour cette coopération.
3. Cadre législatif
L'Albanie n'a pas encore adopté sa nouvelle constitution. Le cadre législatif pour le fonctionnement des pouvoirs locaux à ce jour est le suivant :
‘ loi 7491 sur les principales dispositions constitutionnelles, datée du 29 avril 1991. La question du gouvernement local est traitée à l'article 16.
‘ cette loi fut amendée, en ce qui concerne les pouvoirs locaux, par la loi 7570 sur les amendements apportés à la loi 7491 datée du 3 juin 1992. Cette loi spécifie que "le territoire de la République d'Albanie est divisé en communes, villes et districts. Le pouvoir local s'organise et fonctionne dans chaque commune, ville et district" (article 1 de la loi 7570). Cette loi indique également que "l'organisation et le fonctionnement du pouvoir local se fait sur la base du principe de l'autonomie, de l'indépendance et de la décentralisation" (article 3 de la loi 7570). Ces indications doivent être prises en tant que bases constitutionnelles de l'organisation du pouvoir local d'Albanie et l'on peut remarquer qu'elles sont en conformité avec les principes de la Charte européenne de l'autonomie locale.
‘ loi 7572 sur l'organisation et le fonctionnement du pouvoir local, datée du 10 juin 1992, constitue le squelette de l'organisation du gouvernement local et des districts. Cette loi est en droite ligne avec les principes européens définis dans la Charte européenne de l'autonomie locale. Les caractéristiques les plus remarquables de cette loi concernent les nombreuses possibilités qui sont offertes aux citoyens pour participer à la gestion du pouvoir local.
‘ loi 7573 sur l'élection des organes du pouvoir local, datée du 16 juin 1992. Cette loi a permis l'organisation d'élections locales en juillet 1992. Elle définit la taille des Conseils des communes, des villes et des districts, qui varient selon la taille de la population ─ entre 11 conseillers pour les communes de moins de 10 000 habitants jusqu'à 35 conseillers pour la ville de Tirana. Le président du district est élu par le Conseil du district (système parlementaire) alors que le maire de la commune ─ ou de la ville ─ est élu directement par la population (système présidentiel).
‘ loi 7605 sur la subdivision des villes et des communes et sur l'organisation et le fonctionnement de la ville de Tirana, datée du 15 septembre 1992. D'autres décisions du gouvernement ont été prises sur ces questions (décision 434 du 12 décembre 1992 amendée par la décision 260 du 7 juin 1993)
‘ loi 7608 sur les préfectures, datée du 22 septembre 1992. Cette loi définit le principe de préfecture et leur nombre (12). La décision du Conseil des Ministres sur la création des préfectures n° 373, datée du 26 juillet 1993, tenta d'accélérer la mise en oeuvre de la loi sur les préfectures. Cependant, il ne fut pas possible avant 1994 de nommer les préfets et c'est en 1995 que le système des préfectures a véritablement commencé à fonctionner.
‘ loi 7776 sur le budget local, datée du 22 décembre 1993, constitue une remarquable amélioration vers un gouvernement local efficace. Avant cette date, les décisions concernant le budget local étaient prises exclusivement au niveau national. Toutefois, entre 60 à 80 % du budget local continue d'être transféré du budget central au budget local. Dans ce contexte, l'article 3 de la loi 7776, qui spécifie que "les Ministères et les autres institutions centrales attribuent aux organes des pouvoirs locaux des subventions pour des activités clairement spécifiées", ne semble bas en accord avec l'article 9 § 7 de la Charte européenne de l'autonomie locale qui précise "dans la mesure du possible, les subventions attribuées aux autorités locales ne doivent pas être destinées au financement de projets spécifiques" (voir point 5 ci-dessous pour des explications plus détaillées des conséquences concrètes de ces dispositions). Le Secrétaire d'Etat a informé la délégation que le gouvernement prévoyait des amendements à ces règles afin de permettre aux transferts du gouvernement central de devenir des dotations globales basées sur des critères objectifs plutôt que des subventions spécifiques négociées avec chaque Ministère.
‘ Loi 7805 concernant l'impôt sur les biens dans la République d'Albanie, datée du 16 mars 1994, précise les taxes qui sont directement allouées aux pouvoirs locaux ainsi que leurs taux (voir point 8 ci-dessous pour plus d'informations). Un amendement à la loi 7679 sur les impôts sur les petites entreprises, adoptée fin 1993, permet aux pouvoirs locaux de conserver 80 % du montant de ces impôts.
‘ Loi 7693 sur l'urbanisme, datée du 6 avril 1993, concerne les pouvoirs locaux en matière d'urbanisme.
‘ une décision du Conseil des Ministres n° 443, datée du 5 septembre 1994, décide de la création d'un Département d'Administration Publique (voir point 4 ci-dessous pour plus d'informations).
Une évaluation de la législation existante dans le domaine des pouvoirs locaux et régionaux montre clairement que, grâce à une approche progressive, la plus grande partie du cadre législatif nécessaire a pu être mis en place. Quelques défauts sont apparus au cours de notre évaluation du fonctionnement des pouvoirs locaux et régionaux. Ils concernent la définition claire et précise des compétences de chaque niveau de gouvernement et leurs interrelations (voir points 6, 7 et 8 ci-dessous pour plus d'informations). Aucune des lois existantes ne précise clairement les compétences exactes attribuées à chaque niveau de gouvernement ; des améliorations sur ce point pourraient être faites par une législation spécifique.
La deuxième question concerne la composition du budget local et plus spécifiquement la partie du budget local transféré du gouvernement central. Ceci devrait être amélioré afin de se rapprocher des standards européens définis dans la Charte européenne de l'autonomie locale. Dans l'ensemble cependant, le cadre législatif semble suffisant pour garantir le fonctionnement efficace des pouvoirs locaux et régionaux selon les standards européens.
4. Organisation des services gouvernementaux pour la gestion des pouvoirs locaux et régionaux
L'organisation des services gouvernementaux responsables de l'administration locale et régionale s'est mise en place lentement. Des organes locaux et des districts existaient déjà et ont commencé à travailler depuis août 1992 après leur élection, alors que le véritable fonctionnement des services nationaux pour la gestion du gouvernement local n'a pu se faire qu'au début de 1995.
Bien que la loi sur les préfectures ait été adoptée en septembre 1992, ce n'est qu'en janvier 1995 que les préfets ont effectivement commencé à travailler en Albanie. Selon la décision gouvernementale n° 373 de 1993, les douze préfectures se partagent un personnel s'élevant à 180 personnes pour la création de leur appareil administratif. Le rôle des préfets et de leur personnel n'est pas vraiment clair en ce qui concerne leurs relations avec l'administration locale et celle des districts. Les Conseils de districts ont déjà la mission de coordonner les activités des autorités locales et il semble donc que la fonction du préfet soit limitée au contrôle de la légalité des décisions des autorités locales ou des districts. L'article 4 de la loi sur les préfectures n° 7608 établit clairement que "il n'y a pas de lien de dépendance entre le préfet et les organes des autorités locales". Si un préfet estime qu'un acte d'une autorité locale ou d'un district est illégal, il doit s'efforcer de négocier avec l'autorité concernée afin de lui faire modifier cet acte ou il peut transmettre l'affaire au tribunal qui tranche.
Il faut noter que le contrôle exercé par les préfets est strictement limité au contrôle de la légalité des décisions des autorités locales et qu'il ne comprend pas de contrôle de l'opportunité politique de la décision prise, ceci est un aspect très positif.
En plus de son rôle par rapport aux pouvoirs locaux et aux districts, le préfet a la responsabilité "de coordonner l'activité des Ministères et des autres institutions centrales au sein des unités administratives territoriales"3. Bien que cette fonction ne soit pas directement liée à la question de l'autonomie locale, elle elle est très importante dans le contexte albanais puisqu'elle permet aux pouvoirs locaux de devenir moins dépendants des décisions prises à Tirana au sein de chaque Ministère (voir point 8 ci-dessous).
Comme nous l'avons déjà dit, le gouvernement a créé un Département d'Administration Publique. Ce département, sous la présidence d'un Secrétaire d'Etat, aura un personnel de 40 employés, ce qui est une amélioration considérable par rapport à la situation récente avec seulement quatre personnes. Une décision récente a également prévu le transfert du Département de l'Administration Publique du bureau du Premier Ministre au Ministère de l'intérieur. Ce département sera dirigé par le Secrétaire d'Etat. Un directeur général des autorités locales sera responsable de cinq unités ou sub-divisions :
‘ la division des finances, responsable de la préparation des budgets et de leur mise en œuvre ;
‘ la division des affaires légales, responsable du fonctionnement du gouvernement local, de la formation et de la coopération entre, d'une part, les autorités locales et les districts et, d'autre part, les partenaires étrangers (coopération transfrontalière) ainsi que des questions des minorités au niveau local;
‘ la division des préfectures,
‘ la division de l'inspection générale responsable de l'inspection du fonctionnement des autorités locales et des districts ainsi que des préfectures,
‘ enfin la division du personnel et des affaires administratives.
A ce jour, il y a huit personnes qui travaillent pour le Département de l'Administration Publique, mais, comme il a été dit par M. Kosovrasti et M. Poni, le personnel s'élèvera rapidement à quarante personnes. L'existence d'une administration, qui sera l'interlocuteur des élus locaux ou des districts, semble une étape très positive pour le renforcement de la démocratie locale en Albanie. L'Association des Maires de grandes villes a déjà pris l'habitude de se réunir avec le Secrétaire d'Etat responsable des pouvoirs locaux afin de discuter des questions importantes. Cette nouvelle structure permettra à chaque district ─ ou pouvoir local ─ d'avoir un "homologue" au sein du gouvernement central et lui permettra d'éviter de négocier séparément avec chaque Ministère. Enfin, un tel département devrait permettre au Gouvernement albanais de continuer à développer une politique claire pour le développement de la démocratie locale.
5. Fonctionnement du gouvernement local
La situation économique de l'Albanie est encore très difficile et, par conséquent, de nombreuses difficultés existent dans les tâches journalières des autorités locales. Mise à part cela, l'impression générale du fonctionnement des communes et des villes est positive. Les maires et les conseillers que nous avons rencontrés sont convenus que certains points pourraient être améliorés dans la législation ou dans la pratique mais aucun problème majeur n'entravait le fonctionnement démocratique des organes élus.
Les villes (44) et les communes (316) sont du point de vue légal sur un pied d'égalité. Il est évident, cependant, que les intérêts et les problèmes diffèrent selon la taille des pouvoirs locaux. Comme il a été dit en introduction, la délégation n'a pu rencontrer que des maires de villes et les points ci-dessous représentent davantage les préoccupations des villes que celles des communes.
Points particuliers qui ont été observés par la délégation :
Au niveau des pouvoirs locaux, le maire est élu directement par la population séparément du Conseil municipal. Dans certains cas, des désaccords surviennent entre les maires et le Conseil Municipal et il n'existe alors aucune procédure ─ exception faite de la négociation politique ─ pour résoudre ces conflits. Certains maires ont informé la délégation que dans de telles situations ils utilisaient le préfet en tant qu'allié pour faire pression sur le Conseil Municipal. Certains maires se sont également plaint de ne pas avoir le droit de vote dans les Conseils Municipaux.
Bien que ces difficultés soient compréhensibles, elles n'ont pas inquiété notre délégation, elles sont les conséquences de l'élection directe du maire qui, d'un autre point de vue, comporte de nombreux avantages.
La discussion sur cette question, que nous avons eue avec les maires, a mis en évidence que, dans de nombreux organes locaux aucun parti politique ne détenait la majorité des sièges au Conseil et qu'une coalition avait dû être établie. Cette solution marche et ceci peut donc être considéré comme un signe positif du fonctionnement démocratique général.
La nomination du secrétaire de la mairie par le Comité des Ministres ne semble pas poser de problèmes. Un maire a cependant proposé que la possibilité soit offerte à la ville de choisir elle-même le chef de son administration.
La difficulté majeure est liée à l'affectation du budget. La loi permet aux pouvoirs locaux d'introduire un certain nombre de nouveaux impôts mais ceci n'est pas très populaire et les maires rechignent parfois à le faire.
D'un autre côté, certains maires on réclamé plus de compétences pour pallier aux déficiences du gouvernement dans le domaine de l'éducation ou de la santé, et, par conséquent, réclamaient la possibilité de disposer de plus de fonds sur leurs ressources propres. Puisque la division des compétences n'est pas clairement définie, les villes semblent utiliser leurs propres revenus (entre 10 et 40 % de leur budget) afin de fournir des services supplémentaires ou meilleurs dans des domaines où les compétences sont partagées (telles que l'éducation, la santé ou les services sociaux). Plusieurs maires ont expliqué que, depuis 1994, ils avaient pu utiliser certaines ressources pour investir dans l'entretien des infrastructures (routes, éclairage).
Un problème persistant est le niveau insuffisant du salaire du secteur public en comparaison du secteur privé, ce qui rend difficile la tâche des maires pour recruter du personnel qualifié.
Un aspect très positif remarqué par la délégation est la consultation fréquente de la population sur les affaires locales. Des référendums locaux sont possibles selon l'article 4 de la loi 7572. Ils ne sont pas très souvent utilisés, sans doute du fait que les citoyens ont déjà de nombreuses possibilités pour participer directement aux réunions des Conseils locaux. Non seulement toutes ces réunions sont publiques ─ sauf si le Conseil en décide autrement ─ mais on nous a informé qu'en pratique, les citoyens peuvent être autorisés à parler et donner leur opinion pendant les débats. Ceci semble très positif.
Un dernièr point problématique concerne le fait que plusieurs maires ont indiqué qu'ils n'étaient pas candidats pour la réélection l'année prochaine, convaincus qu'ils n'avaient aucune chance de recueillir les voix de leurs citoyens. Ce sentiment d'échec est inquiétant. Des mesures adéquates devraient être prises pour permettre aux représentants locaux élus d'avoir le sentiment qu'ils peuvent réaliser les objectifs de leur politique dans l'intérêt de leurs citoyens.
6. Le fonctionnement des districts
Les districts n'ont pas de compétences clairement définies ni de budget propre. Leur rôle est de coordonner les activités des pouvoirs locaux. En pratique, les districts se substituent souvent à l'Etat afin de défendre ses intérêts lorsque les initiatives des pouvoirs locaux sont contraires à ces intérêts.
Désormais, puisque les préfets existent, un nouvel équilibre devra être trouvé entre le rôle des Conseils des districts et celui des préfets.
Contrairement à ce qui se passe au niveau local, le président du district est élu par le Conseil du district. Lorsqu'il a été demandé à ces présidents comment ils travaillaient avec l'opposition lors de réunions de Conseils de districts, ceux-ci ont répondu qu'il n'y avait pas de problème puisque, soit la décision proposée était légale, et dans ce cas aucune opposition ne pouvait être faite, soit la proposition était illégale et, dans ce cas, le préfet l'annulerait. Ce commentaire illustre que le président du Conseil de district ne comprend pas vraiment son rôle politique. Le Rapporteur pense que ceci est dû à l'absence de compétences claires attribuées au district.
Il faut également noter que le président du district de Durres a souhaité que le Conseil de l'Europe apporte son soutien et son aide aux districts pour établir des contacts avec d'autres niveaux intermédiaires dans d'autres pays du Conseil de l'Europe.
7. Relations entre les différents niveaux du gouvernement
Les relations institutionnelles ont déjà été évoquées. Elles peuvent être résumées comme ci-dessous:
- La relation entre le pouvoir local et le gouvernement central devrait être grandement améliorée par la mise en place récente du Département de l'Administration Publique qui permet de créer un seul interlocuteur pour les autorités locales.
Le rôle du préfet semble se limiter au contrôle de la légalité des décisions des pouvoirs locaux. La délégation a été informée qu'en général, les préfets ont plus de difficultés avec les décisions des Conseils Municipaux qu'avec celles des maires. Si le rôle des préfets en tant que coordinateurs des services de l'Etat au sein de leur territoire se développe, le préfet pourrait être appelé dans le futur à jouer davantage un rôle de coopération avec les pouvoirs locaux.
- La relation entre les pouvoirs locaux et le district n'est pas très claire. Les districts sont supposés coordonner les activités des pouvoirs locaux. Avant que le système des préfets ne commence à fonctionner, il semble que les districts aient parfois exercé un contrôle des pouvoirs locaux. Les districts pourraient bien sûr jouer un rôle important dans le domaine de la coopération entre les communes mais ceci devrait être mieux explicité dans la loi.
- La relation entre les districts et le gouvernement central devra être mieux définie. Une confusion semble exister entre les tâches et les compétences des Conseils de districts et celles des préfets. La pratique et, éventuellement, des amendements à la législation existante, devraient probablement permettre de résoudre cette difficulté.
8. Associations de pouvoirs locaux A ce jour, seule l'association des maires de grandes villes existe. Elle comprend tous les maires des grandes villes d'Albanie (le maire de Tirana est le président de l'association, Tirana ayant un statut spécial de ville et de district). Cette association n'est pas une association de parti et, parmi les sept membres du bureau, cinq sont du parti démocratique et deux du parti socialiste. La délégation a rencontré ce bureau et a pu constater qu'ils travaillaient effectivement de concert. Cette association a également développé un bon partenariat avec le gouvernement central et des réunions sont régulièrement organisées entre le bureau de l'association et le Département de l'Administration Publique.
Le Rapporteur se félicite de l'existence de cette Association et espère qu'elle permettra de développer des contacts avec les institutions européennes ainsi qu'avec d'autres partenaires européens. Toutefois, tous les niveaux du gouvernement local devraient être représentés par des associations.
La justification de limiter l'accès à l'association aux maires des villes se base, selon eux, sur le fait que les questions auxquelles les villes doivent faire face sont différentes de celles qui se posent au niveau des districts et des communes. Le Rapporteur en déduit par conséquent que des associations distinctes de Conseils de districts et de communes devraient être mises en place sans attendre.
Nos interlocuteurs albanais ont estimé que le manque d'initiatives au niveau des districts et des communes explique l'absence de telles associations. Le Rapporteur tient compte de cet argument mais pense que l'Association des maires de grandes villes doit savoir qu'elle ne pourra pas représenter l'ensemble des autorités locales d'Albanie tant qu'il n'y aura pas d'homologues pour les communes et les districts.
Le Rapporteur remarque également que, lors des élections locales, le Parti Socialiste, le principal parti de l'opposition, a été majoritaire au niveau des Conseils de districts (44.74 % PS vs 38.95 % PD) et des maires de Communes (177 élus = 56.01% PS vs 113 élus = 35.76% PD) alors que les maires des grandes villes sont majoritairement du Parti Démocrate. Le Rapporteur espère que ce déséquilibre politique n'entrave pas la mise en place rapide des deux autres associations (au niveau des communes et des districts).
9. Problèmes particuliers
Sur la base de cette évaluation de la base légale et de la mise en oeuvre pratique de la démocratie locale et régionale en Albanie, il est possible de mettre en relief certains problèmes.
A. Le partage des compétences devra être clarifié. Le système semble créer un partage de différents aspects de la même fonction entre les différents niveaux du gouvernement. Ceci doit être mieux explicité. Plus spécifiquement, les compétences et la fonction des Conseils de districts, par rapport au gouvernement local d'un côté, et par rapport au préfet d'un autre côté, doivent être mieux définies et renforcer afin de constituer un embryon d'administration régionale.
B. Le financement des pouvoirs locaux et des districts doit être amélioré. Le Rapporteur est tout à fait conscient des difficultés auxquelles doit faire face l'Albanie d'un point de vue économique et financier. Cependant, les systèmes existants pour attribuer les dotations du gouvernement central à chaque pouvoir local, pourraient se faire au détriment des petites autorités locales. En ce qui concerne la possibilité pour les pouvoirs locaux de lever leurs propres impôts, la situation semble satisfaisante; mais il faut remarquer qu'une des principales sources de revenus est le produit des privatisations qui, par nature même, ne peut pas être une source permanente de revenus.
En ce qui concerne le système existant de transfert selon lequel chaque autorité locale doit négocier avec le Ministère concerné (santé, éducation, affaires sociales, etc...), le niveau de subvention qu'il recevra pour les activités en rapport avec ce ministère, il semble en contradiction avec un bon fonctionnement de l'autonomie locale. De tels mécanismes maintiennent une dépendance des pouvoirs locaux envers la planification centrale des ministères. De plus, le vote par le Parlement sur la part du transfert global du budget de l'Etat revenant à chaque budget local (au sein d'une enveloppe globale) fait courir le risque que les autorités locales les plus importantes, ayant plus de contacts et d'influence auprès du Parlement, soient favorisées par rapport aux autorités locales plus petites.
Sur ce point, le Rapporteur est en parfait accord avec l'expert et il presse le gouvernement albanais de développer un système de transfert à chaque autorité locale qui soit basé sur des critères objectifs et sur la péréquation et dont la plus grande part se fasse par une dotation globale. Une telle demande n'empêche pas le gouvernement albanais d'attribuer des allocations spécifiques pour des projets locaux particuliers.
Sur ce point, M. Kosovrasti a informé la délégation qu'une des principales préoccupations du gouvernement, pendant cette période de transition, était de garantir un fonctionnement efficace des services publics dans le pays et de maintenir un certain contrôle des dépenses des autorités locales. Ceci a influencé le choix du système actuel. Cependant, M. Kosovrasti a aussi indiqué la volonté du gouvernement de reconsidérer ce schéma de distribution des dotations aux autorités locales et d'établir un nouveau système qui serait basé sur de nouveaux critères tels que ceux qui ont été avancés par la délégation. M. Kosovrasti a indiqué que le gouvernement demanderait l'aide des experts du Conseil de l'Europe pour cette tâche.
La question du budget des Conseils de districts devra également être clarifiée, simultanément à la définition des compétences des districts.
C. Tous les niveaux de gouvernement local devraient être représentés par une ou plusieurs associations nationales. Le Rapporteur presse les maires de communes et les conseillers de districts de constituer rapidement des associations les représentant. Le Rapporteur invite l'Association actuelle des maires de grandes villes ainsi que les services gouvernementaux compétents à soutenir ardemment la création de telles associations.
10. Conclusions
En examinant la situation de la démocratie locale en Albanie, à la lumière de la partie I de la Charte européenne de l'autonomie locale, le Rapporteur fait les conclusions suivantes :
‘ le principe de l'autonomie locale est reconnu dans les lois fondamentales actuelles (article 2 de la Charte);
‘ les élus locaux et ceux des districts ont le droit et la responsabilité d'administrer une partie des affaires publiques dans l'intérêt de la population locale (article 3.1 de la Charte);
‘ les Conseils locaux et de districts ont été élus par des élections libres, équitables et démocratiques (article 3.2. de la Charte);
‘ les compétences du gouvernement local sont globalement en accord avec les principes de subsidiarité (article 4) mais des améliorations sont nécessaires dans la définition précise des compétences de chaque niveau de gouvernement;
‘ les limites territoriales des autorités locales et des districts sont correctement garanties (article 5);
‘ les structures administratives et les moyens administratifs pour les tâches confiées aux autorités locales sont limitées du fait de la situation économique difficile du pays mais sont en globalement en accord avec les principes définis dans l'article 6 de la Charte;
‘ les représentants locaux élus sont libres d'exercer leurs fonctions (article 7);
‘ le contrôle administratif des activités des pouvoirs locaux effectués par le préfet est limité au contrôle de la légalité des décisions, la décision finale appartenant à un organe judiciaire, comme il est prévu à l'article 8;
‘ les ressources financières des autorités locales sont faibles et toutes les conditions de l'article 9 de la Charte ne sont pas convenablement respectées. Des améliorations du mécanisme du transfert de fonds du budget central au budget local sont absolument nécessaires;
‘ le droit d'association des autorités locales existe (article 10) mais n'a pas été exercé par les communes et les districts, le Rapporteur espère que cela se réalisera très prochainement.
En résumé, les points suivants devront être améliorés:
. définition claire du partage des compétences entre les différents niveaux du gouvernement et renforcement du rôle des districts;
. amélioration du système de redistribution des ressources financières du gouvernement central vers les organes locaux pour qu'il se fasse selon les principes de la Charte européenne de l'autonomie locale, y compris le système de transfert ;
. mise en place d'associations représentatives de l'ensemble des niveaux des pouvoirs locaux.
Le Rapporteur estime également qu'il conviendra de renforcer la formation des représentants élus locaux, celle des représentants du gouvernement au niveau des communes, des villes, des districts et également celle des Préfets. Le Conseil de l'Europe devrait être en mesure de soutenir ces efforts notamment dans le cadre du programme LODE. Le Rapporteur souhaite par ailleurs que le Conseil de l'Europe, réponde favorablement au souhait exprimé par le gouvernement albanais de l'aider dans les réformes en cours. Dans ce contexte, le présent rapport devrait servir de référence pour orienter les programmes d'aide et de coopération en matière de réformes pour la démocratie locale et, également pour la procédure de monitorage des engagements pris pour la démocratie locale par l'Albanie.
En conclusion, l'évaluation générale de la démocratie en Albanie est positive. Certaines améliorations sont cependant absolument nécessaires pour certains des points soulevés ci-dessus et le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l'Europe s'assurera que les points mis en exergue dans ce rapport, en particulier au point 9 seront résolus, en concordance avec les principes de la Charte européenne de l'autonomie locale.
Le Secrétaire d'Etat responsable de l'administration locale a exprimé le souhait de son gouvernement d'envisager la signature de la Charte européenne de l'autonomie locale. Malgré certaines améliorations nécessaires pour être en parfaite conformité avec la Charte, le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l'Europe recommande que le gouvernement de l'Albanie soit invité à signer la Charte européenne de l'autonomie locale au moment de son adhésion au Conseil de l'Europe ou juste après.
1 Document CPL/P (27) 27
3 Article 1 de la loi 7608
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