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Élargissement de l'Union européenne: questions et réponses sur la sécurité alimentaire
Bruxelles, le 10 septembre 2002
La sécurité alimentaire fait partie intégrante de la politique de l'Union européenne en matière de santé et de protection des consommateurs. Son approche "de la ferme à la table" doit donc aussi être adoptée par les pays candidats à l'adhésion. Le défi à relever est de taille. Des progrès ont été accomplis à cet effet mais des efforts restent à faire.
Quels sont les aspects de la sécurité alimentaire couverts par les négociations d'adhésion à l'Union européenne ?
Les questions de sécurité alimentaire relèvent de deux chapitres des négociations d'adhésion :
le chapitre 1 (libre circulation des marchandises) qui couvre la législation sur les denrées alimentaire;
le chapitre 7 (agriculture) qui couvre les questions vétérinaires et phytosanitaires, et l'alimentation animale.
La législation sur les denrées alimentaires contient des règles générales sur l'hygiène et les contrôles, l'étiquetage des aliments, les additifs alimentaires, les emballages alimentaires et les denrées alimentaires génétiquement modifiées.
La législation vétérinaire couvre la santé des animaux, le bien-être des animaux, l'identification et l'enregistrement des animaux, les systèmes de contrôle du marché intérieur, les contrôles aux frontières extérieures et les prescriptions de santé publique applicables aux établissements de fabrication de produits d'origine animale.
La législation phytosanitaire porte sur la santé des végétaux (organismes nuisibles, pesticides), les semences et les plants, ainsi que l'hygiène des végétaux.
La législation sur l'alimentation animale porte notamment sur la sécurité des aliments pour animaux et de leurs additifs, sur l'étiquetage, les contaminants, les contrôles et les inspections de ces aliments.
Quelle est la stratégie de base adoptée par la Commission européenne dans les négociations sur la sécurité alimentaire ?
La sécurité alimentaire est un élément du processus de l'élargissement dans lequel l'Union européenne ne doit pas prendre de risques susceptibles d'entraîner une diminution du niveau de sécurité alimentaire ou d'exposer les consommateurs à un danger. Les pays candidats doivent donc reconnaître que le respect de l'acquis de l'Union en matière de sécurité alimentaire est essentiel.
L'acquis de l'Union européenne en matière de sécurité alimentaire concerne un grand nombre d'actes législatifs dont le champ d'application est souvent large et dont la transposition, la mise en œuvre et l'application sont contraignantes. Il est extrêmement important de veiller à ce que cet acquis soit intégralement transposé dans la législation de chaque pays candidat et que les structures et procédures administratives soient renforcées et réformées suffisamment longtemps avant l'adhésion.
La Commission examinera toutefois les demandes dûment justifiées de mesures transitoires, à condition qu'elles ne portent pas atteinte aux principes déjà établis par l'Union.
Quel est l'état d'avancement des négociations avec les différents pays candidats ?
Les négociations sur le chapitre 1 (libre circulation des marchandises) sont provisoirement closes pour 11 pays candidats (tous sauf la Roumanie). Aucun des pays candidats n'a demandé à bénéficier de périodes transitoires en ce qui concerne la législation alimentaire.
Les négociations sur le chapitre 7 (agriculture) sont en cours avec 11 pays candidats. Pour les pays qui sont prêts, ce chapitre devrait être clos d'ici la fin de l'année 2002.
Un accord sur le volet vétérinaire, phytosanitaire et alimentation animale du chapitre 7 a été conclu avec 8 pays candidats (tous les pays évoqués lors du Conseil de Laeken, à l'exception de la Pologne et de Malte).
Quelles sont les principales questions encore en suspens en matière de sécurité alimentaire avec les pays candidats ?
Les principaux problèmes sont les suivants:
capacité des pays candidats de garantir des contrôles suffisants aux frontières extérieures,
respect des règles communautaires de protection sanitaire de haut niveau en matière d'ESB,
mise en conformité avec les normes de l'Union européenne applicables aux établissements de fabrication d'aliments,
respect des règles de l'Union européenne concernant le bien-être des animaux.
Quels sont les problèmes liés aux postes d'inspection frontaliers ?
Il existe actuellement quelque 285 postes d'inspection frontaliers (PIF) communautaires administrés par les autorités nationales. La plupart sont des ports et des aéroports, mais il y a aussi des routes et des liaisons ferroviaires situées en particulier aux frontières orientales de l'Union. L'adhésion des douze pays candidats entraînerait un déplacement de la frontière orientale vers les frontières avec la Russie, la Biélorussie, l'Ukraine, la Moldavie et la Turquie.
Les pays candidats ont proposé l'agrément de 87 PIF en tout pour le contrôle des importations dans l'Union. En ce qui concerne les postes d'inspection frontaliers aux futures frontières extérieures, l'Union européenne a fait savoir clairement que les installations ou les procédures ne pourraient faire l'objet d'aucun compromis. Aussi aucun de ces pays n'a-t-il demandé à bénéficier d'un arrangement provisoire. Cependant, il reste peu de temps et beaucoup à faire. La Commission suivra attentivement les développements qui interviendront pour garantir le bon fonctionnement de ces PIF au moment de l'adhésion.
La mise en place de postes d'inspection frontaliers pour les contrôles vétérinaires et autres dans les pays candidats nécessite des immeubles, des équipements et du personnel pour effectuer les contrôles aux frontières requis. La législation de l'Union européenne définit des normes minimales applicables aux PIF, qui varient suivant la nature des produits à contrôler. En pratique, les contrôles vétérinaires comportent des vérifications de documents et des contrôles physiques des animaux ou des produits d'origine animale. Après ces contrôles effectués au premier poste frontière d'entrée dans l'Union européenne, les animaux et les produits peuvent en principe circuler librement dans le marché intérieur. Il est donc essentiel que les procédures et les installations des PIF permettent d'assurer une protection adéquate contre les importations répondant à des normes moins strictes.
Quels sont les problèmes posés par la modernisation des établissements de fabrication d'aliments ?
Presque tous les pays candidats ont demandé des périodes transitoires de trois ans en moyenne après l'adhésion pour moderniser leurs établissements de fabrication d'aliments. La Commission européenne a invité les pays candidats à présenter des informations détaillées sur la situation des établissements de fabrication d'aliments et un projet contraignant pour chacun de ceux qui demandent une période transitoire. Pour certains pays candidats, l'Union européenne a déjà accepté des mesures transitoires, applicables à un nombre limité d'établissements. Néanmoins, des conditions sévères sont imposées en termes de commercialisation et de marquage spécial des produits provenant d'établissements en transition. Ces produits devront rester sur le marché domestique des pays candidats et ne seront pas vendus dans l'Union. Ils devront donc porter une marque qui les différencie clairement de ceux pouvant faire l'objet d'échanges sur le marché intérieur. La Commission surveillera attentivement la situation dans les établissements concernés et les pays candidats devront faire état chaque année des évolutions observées.
Exemples de normes auxquelles doivent répondre les abattoirs, les établissements de fabrication d'aliments et les laboratoires
La législation de l'Union européenne sur la sécurité alimentaire, vétérinaire et phytosanitaire fixe des normes élevées. Aussi la plupart des pays candidats doivent-ils consentir de gros efforts pour organiser de manière efficace les responsabilités en matière de sécurité alimentaire, moderniser les établissements, accroître les capacités d'analyse des laboratoires, diriger et former le personnel des services d'inspection et le personnel des laboratoire, etc.
Dans la plupart des pays candidats, un grand nombre de petits abattoirs ne répondent pas toujours à toutes les prescriptions détaillées de la législation communautaire régissant l'infrastructure et l'organisation de la chaîne d'abattage. Par exemple, ils n'ont parfois pas de locaux séparés pour les inspections ante mortem, ou ne suivent pas strictement les procédures d'abattage prescrites.
Un processus de rationalisation est en cours. Il se poursuivra jusqu'à l'adhésion. Nous espérons que les établissements qui, à ce moment, ne satisferont pas aux dispositions communautaires et ne bénéficieront pas de mesures transitoires seront fermés.
Dans les usines alimentaires, la mise en œuvre des règles communautaires peut impliquer la reconstruction d'une partie de celles-ci et le recyclage du personnel. Pour assurer une surveillance efficace des pesticides, par exemple, les pays candidats doivent mettre en place un programme d'échantillonnage, un programme d'analyse, disposer de l'équipement et de l'infrastructure de laboratoire nécessaires et de personnel suffisamment qualifié. Ils doivent aussi mettre en place des procédures efficaces pour l'identification des lots, la communication des résultats des analyses et l'adoption des mesures appropriées en cas de problèmes.
Les laboratoires doivent être accrédités conformément aux normes de bonnes pratiques de laboratoires, telles que les normes ISO. Des prescriptions similaires s'appliquent à la surveillance des résidus tels que les hormones, les antibiotiques et les contaminants, ainsi qu'au dépistage des maladies telles que l'ESB.
L'ESB pose-t-elle un problème particulier aux pays candidats ?
Tous les pays candidats reconnaissent que le risque d'ESB est réel et mettent en œuvre graduellement des mesures de gestion de ce risque. Ils se sont tous déclarés d'accord pour se conformer pleinement à l'ensemble de la législation communautaire au moment de l'adhésion. Cela implique une surveillance active de l'ESB, le retrait des MRS de la chaîne alimentaire lors de l'abattage, la mise en œuvre effective des interdictions d'utiliser des farines animales et des systèmes d'identification des bovins et des produits d'origine bovine.
Huit pays ont déjà lancé des tests de dépistage à grande échelle de l'ESB et les autres prévoient de commencer ces tests pour la fin de 2002. Certains pays ont toutefois demandé de bénéficier de périodes transitoires pour se conformer aux dispositions relatives au traitement des déchets animaux.
Pour ce qui est de l'exercice d'évaluation du risque géographique d'ESB, les pays qui ont fait l'objet d'évaluations jusqu'à présent ont été classés au niveau III (présence probable ou confirmée de l'ESB à un faible niveau). C'est le cas de la Slovénie, de la République tchèque, de la Slovaquie, de Chypre, de la Hongrie et de la Lituanie, de l'Estonie, de la Pologne et de la Roumanie. Quatre de ces pays (République tchèque, Slovaquie, Slovénie et Pologne) ont trouvé un ou plusieurs cas confirmés d'ESB.
David Byrne, Commissaire en charge de la santé et de la protection des consommateurs, a écrit à plusieurs pays candidats pour leur faire part des inquiétudes suscitées par leur situation actuelle et de la nécessité de procéder d'urgence à des améliorations. Aucun compromis n'est possible à ce sujet.
Qu'a fait la Commission pour assurer l'application du principe "de la ferme à la table" dans les pays candidats et pour améliorer la sécurité alimentaire ?
Outre les négociations en cours, David Byrne s'est rendu en visite dans quelques uns des pays candidats pour insister sur l'importance de la sécurité alimentaire. Il a invité chaque pays à élaborer une stratégie de sécurité alimentaire exposant les grandes lignes de projets de transposition, de mise en œuvre et de coordination entre les services administratifs et d'application responsables de la sécurité alimentaire. Cette stratégie vise à concentrer l'attention des pays candidats sur ce volet essentiel de la législation de l'Union européenne au sens large, et à impliquer ainsi tous les services concernés par la législation alimentaire des pays candidats à l'adhésion.
Tous les pays candidats ont réagi favorablement et élaboré un document de stratégie de sécurité alimentaire. L'Office alimentaire et vétérinaire est en train de vérifier la situation sur place.
Quelle est l'aide financière accordée aux pays candidats pour moderniser leurs systèmes de sécurité alimentaire ?
Les principaux instruments sont les programmes PHARE et SAPARD.
Le programme PHARE fournit dans de nombreux cas une aide financière aux investissements pour la modernisation des postes d'inspection frontaliers. Les programmes SAPARD financent la modernisation (adaptation, reconstruction ou création) des établissements de transformation et de commercialisation de viandes, de produits laitiers, de poissons et d'autres produits agricoles. Près d'un milliard d'euros a été réservé à cet effet. À l'avenir, la réalisation des tests ESB dans les pays candidats sera aussi cofinancée par le programme PHARE et la plupart de ces pays y auront recours.
Comment la surveillance et le suivi de la mise en œuvre sont-ils organisés ?
Le suivi du processus de transposition et de mise en œuvre représente la tâche principale de la Commission jusqu'à l'adhésion. Pendant une première phase, cette surveillance s'est surtout concentrée sur les progrès en matière de transposition de la législation. Maintenant que le processus législatif est en bonne voie, l'accent est mis sur le contrôle sur place de la mise en œuvre des nouvelles règles. L'Office alimentaire et vétérinaire (OAV) joue un rôle important en surveillant dans quelle mesure la législation concernant l'hygiène alimentaire et la santé des animaux et des végétaux est respectée dans les pays candidats. Les visites d'inspection dans ces pays figureront en tête de ses priorités pour 2002. Des missions d'évaluation générale ont été effectuées dans tous les pays candidats entre avril 2001 et mars 2002. Ces missions ont couvert tous les aspects de l'acquis en matière de sécurité alimentaire, notamment la santé des animaux, le bien-être des animaux et la santé des végétaux (chapitres 1 et 7). Elles visent à se faire une idée générale de l'état de préparation des pays candidats à l'adhésion.
Des évaluations plus détaillées ont été entreprises par la suite. Elles visent à surveiller les progrès accomplis par les pays candidats à l'adhésion dans la mise en œuvre de la législation communautaire. En 2002, elles se concentreront principalement sur 10 pays candidats, à raison de quatre à cinq inspections par pays, dans les cinq domaines-clés suivants :
Animaux vivants et denrées alimentaires d'origine animale, établissements compris
Contrôles à l'importation, PIF compris
Encéphalopathies spongiformes transmissibles (EST) et aliments pour animaux
Contrôles généraux de l'hygiène alimentaire
Ce programme d'inspection absorbe 25% des ressources de l'OAV.
David Byrne informera les États membres des résultats de ces visites.
Les pays candidats parviendront-ils à répondre aux normes de sécurité alimentaire avant l'adhésion ?
Il est encore trop tôt pour le dire. Il reste manifestement beaucoup à faire. Cependant, tous les pays candidats déploient des efforts considérables pour atteindre les niveaux requis. La Commission maintiendra la pression pour obtenir des améliorations mais il reste peu de temps. Quoi qu'il en soit, l'Union européenne ne portera pas atteinte à ses normes.