{"word_count": 3298, "character_count": 21129}
Si, à partir du 26 août 1942, se dessine une politique volontariste, voire autoritariste, de l’État vichyssois en matière de protection de l’enfance, à travers tout d’abord un comité interministériel concernant l’enfance déficiente et en danger moral confiant progressivement les pouvoirs de coordination au Secrétariat d’État à la Santé et la Famille dépendant du ministère de la Santé publique, paradoxalement, il est surprenant de constater le nombre d’organismes para-publics qu’il a engendrés.C’est le cas par exemple de l’œuvre du Secours national. Fondée une première fois en août 1914 pour gérer les aides aux victimes de la première guerre mondiale et reconnue d’utilité publique le 29 septembre 1915, elle est reconstituée par un décret du 19 octobre 1939. Comme en 1914, son rôle se limite aux populations civiles éprouvées par la guerre. Mais, à la différence de la première réalisation, on reconnaît à celle-ci la capacité de recevoir, en plus des dons des particuliers, des subventions de l’État ou des collectivités publiques : « Dès la fin de 1939, la question de la nature du Secours national – œuvre privée ou publique - est déjà posée. Le gouvernement de Vichy va aller plus loin en faisant du Secours national, par une loi du 4 octobre 1940, l’instrument principal de la politique d’entraide nationale vis-à-vis des victimes civiles directes ou indirectes de la guerre. Il est doté d’une triple mission : exercer le monopole des appels à la générosité publique ; subventionner les œuvres ; demander au Conseil d’État la suspension ou la dissolution d’une œuvre. Possédant un pouvoir de tutelle sur les œuvres, le Secours national va développer une action autonome avec des moyens considérables générant une activité fortement bureaucratisée. En organisant une assistance par le travail, le Secours national déborde le strict cadre des interventions d’urgence pour mettre en œuvre une action sociale dont les objectifs sont d’avantage marqués idéologiquement et qui est appelée à durer[1]. » Or, le Secours national puis, à partir de 1944, l’Entr’aide française, vont chapeauter ou créer de toute pièce un grand nombre de maisons d’enfants tant pour les orphelins que pour les enfants dits « en danger moral » dont le recensement est encore à peine ébauché, mais qui viennent profondément modifier le paysage des œuvres existantes[2].Il en va de même des Associations régionales de sauvegarde de l’enfance et de l’adolescence (Arsea) créées à partir de 1943. Une opération menée tambour battant puisque, malgré l’absence de cadre législatif défini pour en légitimer la création (seuls « une plaquette réunissant les statuts types, un modèle de règlement d’affiliation, un projet de budget et un dossier modèle de demande de subventions[3] »), ont été créées successivement les Arsea de : Toulouse (janvier 1943), Lyon et Clermont-Ferrand (mars 1943), Montpellier (mai 1943), Marseille (octobre 1943), Paris et Grenoble (novembre 1943), Lille (décembre 1943), Rennes en mars 1944 suivie de près par celles d’Orléans et de Nancy en avril et juin 1944. Elles sont appelées à coordonner l’ensemble des établissements de leur région ; elles canalisent et régulent les subventions publiques. Chacune d’entre elles est chargée également de créer un centre d’observation et de triage pour les enfants et une école d’éducateurs. Selon l’analyse de Michel Chauvière, cette orientation marque un tournant, une phase nettement plus technicienne sous forme d’« une planification rationnelle, dotée de moyens financiers exceptionnels[4]. » Sans reprendre par le détail son analyse sur l’ambiguïté et les contradictions de cette politique - poursuivies dans les travaux effectués depuis lors[5] –, nous voudrions insister sur leur statut. De manière dérogatoire par rapport à la loi 1901, l’État y impose des membres de droit et des statuts types : financièrement les Arsea dépendent quasi exclusivement des subventions publiques et se soucient peu de développer une campagne d’adhésion ; elles sont en cela parfois beaucoup plus proches des règles de fonctionnement des services publics, avec par exemple un conseil d’administration comptant plus du tiers de fonctionnaires, qui sont à la fois juges et partie ; elles peuvent être considérées comme des entreprises privées d’intérêt public. Françoise Tétard insiste sur les nombreuses anomalies que présentent la structure des Arsea, qui se verront de ce fait systématiquement refuser la reconnaissance d’utilité publique (RUP) quand elles en feront plus tard la demande[6], condition pourtant indispensable notamment pour recevoir dons et legs et s’assurer une certaine indépendance financière, mais aussi pour gagner en visibilité. Paradoxalement ces refus émanent du Conseil d’État, la plupart du temps sur avis du ministère de la Santé publique, qui a été pourtant le principal initiateur des Arsea : « La reconnaissance d’utilité publique, cela se prend au Conseil d’État, sur notre avis favorable […] on ne l’a pas estimé nécessaire, leur travail n’est pas le même, il y avait un aspect effectivement de fonctionnement administratif[7]. » Était-ce une façon de marquer son territoire et de rappeler que ces Arsea se devaient de demeurer des montages bien maîtrisés ? De par leur structure aux confins du public et du privé, Pierre Meignant, en bon juriste, qualifiera par la suite les Arsea « d’auxiliaires des pouvoirs publics » et les considèrera comme une « particularité exorbitante du droit commun associationnel[8]. » Il ne faut pas oublier qu’il est lui-même fils du fondateur de l’Arsea de Nancy. Mais peut-on donc vraiment parler « d’aberration juridique » ou bien plutôt d’une construction singulière propre à la période de Vichy ?Un travail mené parallèlement sur les associations familiales suite à la loi du 29 décembre 1942 offre des ressemblances et des connexions troublantes avec celle des Arsea. La comparaison est d’autant plus intéressante que l’initiateur du projet est juriste et que, contrairement à Pierre Meignant, il trouve tout naturel de concevoir une structure légale mi-privée mi publique. De plus, il sera lui-même sollicité pour fonder l’Arsea de Lyon avec l’appui de Jean Chazal en 1943. Le 21 juillet 1941, Emmanuel Gounot, avocat à la cour d’appel et maître de conférences à la Faculté catholique de droit de Lyon, est nommé par Jacques Chevalier (secrétaire d’État à la Famille et à la Santé) membre de la commission du Comité consultatif de la famille française, chargée d’étudier le statut des associations familiales. Sa désignation n’est pas surprenante : père de douze enfants, Emmanuel Gounot est vice-président de la Ligue des familles nombreuses du Rhône depuis 1937, avant d’en devenir le président effectif en 1940 ; en 1941, il devient de ce fait vice-président du Centre national de coordination et d’action des mouvements familiaux pour la zone libre. Le rôle joué par Emmanuel Gounot au sein de la Commission du comité consultatif de la famille française s’avère rapidement central : c’est lui qui est l’auteur des avant-projets de statuts et qui dialogue avec les différents responsables des mouvements familiaux, avant de rédiger le texte final de la loi n° 1107 du 29 décembre 1942 relative aux associations familiales (parue au Journal Officiel (J.O. du 31 décembre), qui portera son nom.Il s’agit, à travers cette loi, de valider les actions menées par les mouvements familiaux privés, de leur faciliter l’obtention des moyens financiers sous forme de subventions régulières du secrétariat d’État à la Famille et à la Santé, en leur reconnaissant dorénavant un certain nombre de fonctions officielles : constitution d’un fichier familial avec le concours de la municipalité ; attribution des médailles des mères de familles nombreuses, des cartes de priorités, des prêts pour le mariage, des caisses dotales et des primes à la natalité ; choix des représentants désignés dans les administrations publiques, notamment auprès du délégué régional de la jeunesse et du centre d’orientation professionnelle ; coordination de toutes les œuvres régionales ayant un caractère familial…Les questions posées quant à la stratégie à mettre en place rejoignent, elles aussi, celles des Arsea : « L’association des familles, qui jusqu’ici a tenté de se réaliser sur le plan privé, doit-elle s’effectuer sur le plan du droit public ? Doit-elle devenir un organe d’État ? Quelle sera en tout cas sa position et quel sera son rôle vis-à-vis de l’État ? Doit-elle être unique ou y a-t-il place pour une pluralité de groupements ? Faut-il qu’elle groupe obligatoirement toutes les familles ou l’adhésion de chacune d’elles doit-elle demeurer libre ? Que deviendront dans l’organisation nouvelle les groupements actuellement existants[9] ? » La formule finalement adoptée est exactement la même : « La meilleure solution technique paraît être de les maintenir associations de la Loi 1901, donc d’ordre privé quant à leur constitution initiale, mais associations spécialement reconnues et consacrées par une loi qui, leur attribuant un rôle officiel de représentation, étend leur capacité juridique et leur confie la gestion de certains services d’intérêt public[10]. »Les justifications juridiques d’un tel procédé sont d’autant plus intéressantes que leur auteur est lui-même à la fois un juriste reconnu et un militant associatif engagé : « La tâche était délicate et le danger apparaissait grand de compromettre certaines libertés essentielles de la famille et de l’absorber dans l’État sous couleur de l’introduire dans l’ordre politique et administratif. […] Les associations de familles se situent en effet sur les frontières du droit public et du droit privé et participent de l’un et de l’autre. […] Les associations de familles ne sont pas des établissements publics, des organes de l’État, organisés et dirigés par lui, et intégrés dans un ordre purement administratif. Ce sont, au point de départ, des associations privées, se constituant librement dans les conditions de la loi 1901. Comme telles, elles jouissent de la plus large initiative et elles peuvent se proposer toutes les fins d’ordre matériel ou moral qui intéressent la collectivité des familles, même les fins qui excèdent la compétence normale de l’État et de ses administrations. […] Mais d’ordre privé par leur mode de constitution et par leur liberté d’action, ces associations, par le seul fait de l’agrément prévu par l’article 8, reçoivent une sorte d’investiture officielle qui non seulement étend leur capacité juridique (art. 4), mais les habilite à certaines missions de droit public et leur assure l’appui et les subventions de l’État. Ainsi, elles s’intègrent dans l’armature officielle du pays sans devenir à proprement parler des organes de l’État et sans constituer des corps publics[11]. »Ces différents organismes gagnent à être étudiés en parallèle de façon minutieuse et selon une chronologie rigoureuse[12]. Cela permet de réinterroger cette période souvent perçue comme une des « expressions historiques de l’étatisation »[13]. C’est en effet le seul gouvernement à avoir réellement imaginé une étatisation du secteur. La loi votée le 3 juillet 1944 « relative à la protection des enfants déficients et en danger moral », tout comme celle du 5 juillet 1944 « relative au remboursement des frais d’entretien et d’éducation des mineurs en danger moral et des enfants anormaux en institutions privées » tendaient : « à organiser un service national public de l’enfance "déficiente" ou "en danger moral" (à l’exception de l’enfance délinquante à laquelle elle ne s’appliquait pas). Deux organismes étaient institués auprès d’un secrétaire d’État délégué à cet effet par le chef du gouvernement : un service administratif et un conseil technique. Dans le cadre de la région était créé un établissement public placé sous l’autorité du préfet (l’Institut de protection de l’enfance) dont les attributions étaient proches de celles des associations régionales. […] Cette loi qui avait été l’objet de réserves de l’Éducation nationale aurait vraisemblablement soulevé de sérieuses difficultés dans l’application. Mais c’était la première fois qu’on assistait à une tentative de règlement général du problème de l’enfance inadaptée[14]. » Contrairement à celle du 5 juillet, la loi du 3 juillet ne connut jamais le début d’une mise en application et fut abrogée à la Libération ; elles marquent cependant toutes deux pendant quelques décennies les projets de tout un courant qui continuera à travailler dans les réseaux des Arsea et qui ne renoncera jamais véritablement à voir ces associations rejoindre d’une manière ou d’une autre le giron de la puissance publique.Cependant, peut-on réellement parler de mainmise de l’État ou à l’inverse d’abandon à l’initiative privée, ou plutôt d’une nouvelle formule à mi-chemin entre les deux ? Autant de questions qu’il convient de se reposer, quitte même à les prendre à contre-pied comme Jacques Guyomarc’h, secrétaire de la Fédération bretonne de sauvegarde de l’enfance et de l’adolescence (l’Arsea de Rennes) créée en 1944, définissant la mission qui lui est confiée de la façon suivante : « Il est devenu courant de qualifier les associations régionales d’organisations semi-publiques. Nous nous permettons de dire de cette expression qu’elle est pour le moins déplorable. Pourquoi semi-public et non semi-privé ? Ce terme ne signifie rien et dénature le caractère original des associations régionales. Elles ne sont pas faites de la moitié des efforts de l’État et de la moitié des efforts de l’initiative privée. Elles doivent au contraire être la somme de la totalité des efforts publics et privés[15]. »Parallèlement à l’institution du comité technique pour l’enfance déficiente au sein du ministère de la Santé confirmé par arrêté le 11 avril 1943 et à la mise en place des premières Arsea, une réforme de l’Assistance publique est énoncée le 15 avril de la même année venant abroger et remplacer les lois des 27 et 28 juin 1904. Tout en reprenant les principes essentiels qui avaient été posés au début du XXe siècle, la réorganisation sous le nom d’assistance à l’enfance introduit deux différences de taille qui instituent de façon antinomique l’action du service entre le privé et le public. D’une part le nouveau texte législatif insiste, nous l’avons vu, sur l’obligation pour chaque département de fonder un ou plusieurs foyers de pupilles. Si le placement familial continue à être posé comme une règle à privilégier, la création de ces foyers de l’enfance permanents, considérés comme particulièrement adaptés « pour amorcer la réadaptation sociale des enfants moralement abandonnés ou en garde admis assez tard dans le service[16] », initie un nouveau paysage d’institutions publiques.À l’inverse, la loi du 15 avril 1943 préconise une coopération plus étroite entre services publics et initiatives privées pour les pupilles dits encore « déficients, difficiles ou vicieux » (une modification par décret effectuée le 29 novembre 1953 préfèrera le terme de « pupilles inadaptés »), proposant, de même que pour les établissements judicaires, une formule d’agrément suite à une demande effectuée auprès du Secrétariat d’État à la Santé et étendant la pratique du prix de journée[17]. S’il existait auparavant déjà un recours aux établissements privés tant pour les orphelins que pour les moralement abandonnés, ce placement ne se fait plus dorénavant par défausse comme le permettait notamment la loi du 28 juin 1904, mais dans une politique intégrée de délégation de service public. L’article 2 de la loi du 15 avril 1943 prévoit une catégorie spécifique dite « enfants surveillés », pour cataloguer ceux qui sont confiés, en vertu de la loi du 24 juillet 1889, à un particulier mais aussi à une œuvre ou à un établissement avec ou sans l’intervention de ses père et mère.Par ailleurs, comme l’analyse avec finesse Jacques Dehaussy, de par sa formation de juriste, le contrat de placement chez un particulier est un contrat de pur droit privé : « Le service de l’assistance à l’enfance est incontestablement un service à "régime juridique spécial" ; et les contrats passés par les services publics de cette nature en vue de leur fonctionnement sont présumés être des contrats administratifs. Autrement dit, on y trouve normalement les clauses exorbitantes du droit commun. » Il rappelle que lorsque des contestations sont nées entre l’Assistance publique et ses nourrices (responsabilités pour contamination), elles ont été porté devant les tribunaux judiciaires ; et le caractère privé du contrat de placement fait l’objet d’une affirmation claire de la part de la Chambre des requêtes de la Cour de cassation dans son arrêt du 4 juin 1929 : « Attendu, dit la Cour, que P… n’était point un agent de l’Administration, qu’il n’était qu’un simple particulier avec qui l’Assistance publique avait traité librement dans les conditions et les formes du droit civil, en lui confiant, en échange du versement d’une pension, le soin de nourrir l’enfant et de veiller sur lui… » Le particulier est entièrement libre de résilier à tout moment le contrat en rendant l’enfant au service sans que ce dernier puisse s’y opposer par une sanction quelconque : « Or il n’existe rien de tel dans les contrats administratifs. Lorsqu’un particulier a été chargé par un tel contrat de coopérer au fonctionnement d’un service public, il ne saurait en aucun cas cesser l’exécution de la tâche qu’il a eu "l’honneur de se voir confier", sans commettre une lourde faute. La faculté qu’a le nourricier de résilier le contrat de placement nous semble donc prouver que ce contrat est bien de droit privé[18]. »[1] Jean-Pierre Le Crom, « De la philanthropie à l’action humanitaire », La protection sociale sous le régime de Vichy, Rennes, PUR, 2001, p. 184-236 ; Mathias Gardet, « Le Secours national un énorme guichet », dans Les centres sociaux 1880-1980. Une résolution locale de la question sociale ?, Presses universitaires du Septentrion, 2004, p. 115-129 et p. 139-148.[2] Fouzi Ghlis, L’œuvre sociale du Secours national - Entr’aide française une expérience exhumée des maisons d’enfants (1941/1949), projet de thèse issu d’un mémoire de master 2 recherche, sous la co-direction de Mathias Gardet et d’Antoine Savoye, Université de Paris 8, 2010.[3] Albert Rauzy, Louis Peyssard, A. J. Tissot, François Charles, Claude Moulonguet-Doleris, A. Folliard, Les Problèmes actuels de l’enfance inadaptée en France et les associations de sauvegarde de l’enfance et de l’adolescence, Rapport de l’Inspection générale de la santé, 1963, p. 38.[4] Michel Chauvière, Enfance inadaptée…, op. cit., p. 56-59.[5] Jacqueline Roca, De la ségrégation à l’intégration, l’éducation des enfants inadaptés de 1909 à 1975, Paris, Ctnerhi, 1992 ; Michel Delmas, Mathias Gardet, Françoise Tétard, De l’Arsea au Creai : changement de style dans les coordinations ?, document issu des rencontres régionales du Cnahes à Dijon, 8 et 9 octobre 1993, p. 14-17 ; Germain Wiart, « Histoire des grandes associations et leur impact dans la région Nord–Pas–de–Calais », document issu du colloque du Cnahes Nord–Pas–de–Calais, 1er et 2 décembre 1995, p. 89-93 ; Colette Bec, L’Assistance en démocratie, Paris, Belin, 1998 ; Jacqueline Roca, « La structuration du champ de l’enfance et de l’adolescence handicapées et inadaptées depuis 1943 : l’exemple de Marseille », Le Mouvement social, n°209, octobre-décembre 2004, p. 25-51.[6] Françoise Tétard, « Les Sauvegardes dans leur rapport avec la loi de 1901: ni tout à fait privées ni tout à fait publiques », revue Sauvegarde de l’Enfance, n°56/3, 2001, p. 126.[7] Entretien de Michel Chauvière avec Madeleine Péchabrier, secrétaire générale du Comité français de service social et d'action sociale, ex-sous-directeur au ministère de la Santé, membre de l'Inspection générale des affaires sociales, 1982, fonds Chauvière, ANMT Roubaix.[8] Pierre Meignant, Les Associations régionales de Sauvegarde de l’Enfance et de l’Adolescence, thèse de doctorat en droit, Université de Nancy, 1960, p. 206.[9] Rapport sur l’avant-projet de statuts des associations familiales, rédigé par Emmanuel Gounot à la suite de la réunion de la commission le 29 juillet 1941, archives privées Gounot.[10] Ibid.[11] Emmanuel Gounot, « L’avènement de la famille dans le droit public », notes manuscrites rédigées en mars-avril 1943, archives privées Gounot.[12] Ce que j’ai commencé à faire à la fois dans Jean Viollet et l’apostolat laïc … op. cit. et dans L’éducation spécialisée en Bretagne, 1944-1984. Les coordinations bretonnes pour l’enfance et l’adolescence inadaptées, (en collaboration avec Alain Vilbrod), Rennes, PUR, 2008.[13] Pour reprendre le sous-titre de l’ouvrage coordonné par Martine Kaluszynski et Sophie Wahnich, L’État contre la politique. Les expressions historiques de l’étatisation, Paris, L’Harmattan, 1988.[14] Albert Rauzy, Louis Peyssard, A.J.Tissot…, op. cit., p. 36.[15] Notice sur la FBSEA, 21 mai 1953, fonds Guyomarc’h, ANMT Roubaix, 2002040.[16] Jacques Dehaussy, op. cit., p. 246.[17] Loi du 15 avril 1943, Section III, articles 31 à 33.[18] Jacques Dehaussy, op. cit., p. 212-216.