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Le bouleversement des orientations des politiques sanitaires est accompagné au lendemain de la seconde guerre par une restructuration des ministères de tutelles et des organismes partenaires avec la programmation d’une planification d’abord pensée dans l’urgence de la Reconstruction, puis dans une perspective économique et sociale sur le plus long terme, et avec surtout la mise en place d’un nouveau système, qui se veut unique, de Sécurité sociale. L’ordonnance du 4 octobre 1945 instaure une organisation de protection sociale qui prétend être généralisée, structurée et centralisée sous la tutelle du nouveau ministère du Travail et de la Sécurité sociale. Le découpage est au départ territorial avec une caisse nationale - établissement public à caractère administratif -, des caisses régionales et au niveau départemental ou infra départemental[1] des caisses primaires qui, elles, sont de statut privé et sont régies par la loi sur les sociétés de secours mutuels[2]. Leur gestion se revendique en effet démocratique en donnant aux bénéficiaires, par l’intermédiaire de leurs syndicats de salariés et d’employeurs, la possibilité d’élire des représentants actifs dans les différents conseils d’administration. Cette simplification à l’extrême des multiples régimes et expériences existant depuis l’entre-deux-guerres se heurtent d’emblée aux particularismes locaux et professionnels. Dès l’année suivante, par la loi du 22 août 1946, est reconnue non seulement la dualité des caisses de Sécurité sociale et celles d’allocations familiales, mais sont maintenus aussi les régimes spéciaux (notamment pour les professions agricoles, les mines, la Sncf, la Ratp…) venant complexifier le nouvel organisme qui va dorénavant tendre vers la diversification et fonctionner à plusieurs vitesses, avec des instances n’obéissant pas toutes aux mêmes hiérarchies et bénéficiant d’une plus ou moins grande marge d’autonomie.Le premier objectif du plan de Sécurité sociale de 1945 est d’étendre la couverture sociale à l’ensemble des Français et d’uniformiser, voire presque d’automatiser, le versement des diverses prestations destinées à indemniser les travailleurs des pertes de salaires et des dépenses entraînées par la maladie et l’accident, les charges de vieillesse et familiales. Parallèlement, il entend aussi poursuivre les actions des premières caisses de compensation et d’assurances sociales des années trente dans le domaine sanitaire et social, même si ce principe avait été contesté par certains qui avaient suggéré qu’elles soient l’apanage exclusif du ministère de la Santé et de la Population. Rejetant cette dernière hypothèse et reprenant les velléités de coordination de ce type d’initiatives qui avait provoqué dès 1941 la naissance d’un Institut national d’action sanitaire et sociale, l’ordonnance du 4 octobre 1945 crée à son tour un comité technique et un comité de gestion spécial d’action sanitaire et sociale à l’échelon national, qui a pour mission d’établir le programme général des caisses, ainsi que des commissions régionales d’action sanitaire et sociale (les Crass, qui auront finalement une faible légitimité) et encourage au niveau local chaque caisse à faire de même (d’autant que rapidement les caisses d’allocations familiales, les CAF, ne sont pas concernées par l’échelon régional)[3].Ces actions peuvent se déployer sous forme de prestations complémentaires individuelles dites « extra-légales » (allocations prénatales ou de logement ; primes à la natalité ou d’allaitement…), de subventions accordées à des œuvres sociales ou des équipements créés et gérés directement par les caisses. La loi prévoit pour ce faire qu’une part des cotisations versées au titre des assurances sociales, des accidents du travail et des prestations familiales serait affectée à des fonds spéciaux d’action sanitaire et sociale (le prélèvement sur les cotisations familiales était par exemple de 3,5% des prestations servies aux allocataires salariés et de 2% de celles servies aux employeurs et travailleurs indépendants)[4]. Si des plans d’équipement sont proposés au niveau national à titre incitatif, privilégiant certains domaines d’intervention, et si ces directives sont répercutées au niveau régional par les Crass, il est bien précisé dès le départ que les conseils d’administration des caisses primaires et des caisses d’allocations familiales ont une grande autonomie dans la gestion et l’utilisation des fonds d’action sanitaire et sociale constitués par chacune d’entre elles. Cette liberté de manœuvre est une option choisie délibérément par les fondateurs du plan de Sécurité sociale de 1945 et est maintenue par la suite malgré les velléités de contrôle de l’État affirmées dans les réformes des années 1960. Elle est considérée comme un des ressorts fondamentaux de l’idéologie portée par le projet à la Libération et comme un garant de son « humanité » : « L’on sait que, trop souvent, les bénéficiaires de la Sécurité sociale sont portés à voir dans les caisses des administrations sans âme, des guichets distribuant plus ou moins parcimonieusement, en tout cas, anonymement, les prestations dues. L’on sait combien insuffisant a été, jusqu’aujourd’hui l’effort accompli pour donner à la masse des individus ou des familles la conscience que la sécurité dont ils bénéficient et à laquelle ils contribuent est le produit de la solidarité collective et de la population entière, pour transformer un mécanisme d’apparence fiscale en une institution sociale, humaine, reposant sur l’effort conscient et volontaire de tous. Cet effort d’éducation de la solidarité, si nécessaire et qui, il faut l’espérer, sera entrepris dans les années qui viennent, risqueraient d’être rendu singulièrement difficile, sinon impossible, si l’organisation de la Sécurité sociale était privée de son principale élément humain, si elle était ramenée à un automatisme purement administratif. Quel que soit le point de vue auquel on se place, l’organisation de la Sécurité sociale, amputée de l’action sanitaire et sociale, demeurerait peut-être une administration d’assurance ou d’assistance, elle ne serait plus une organisation de Sécurité sociale au sens exact du mot.[5] »Étant donné l’augmentation du nombre d’assurés et d’allocataires qui rejoignent le système de Sécurité sociale entre 1951 et 1967, dans une période de pleine croissance, l’impact économique des fonds d’action sanitaire et sociale collectés au niveau national et local est rapidement colossal : « Je ne vous rappellerai pas ce qu’est la Sécurité sociale, mais je rappellerai cependant qu’il y a 13.100.000 personnes qui ont la qualité d’assuré social. J’ajouterai également que ces 13.100.000 personnes qui ont la qualité d’assuré social ne représentent pas la totalité des personnes qui bénéficient de la Sécurité sociale, et l’Institut national de la statistique pense qu’il faut doubler ce nombre pour avoir une idée dans notre pays du nombre des gens qui bénéficient de la Sécurité sociale je rappellerai aussi pour mémoire l’importance des prestations. L’ensemble des recettes de la Sécurité sociale s’élève au titre de l’exercice 1959 à 1718 milliards d’anciens francs. Les dépenses se montent à 1685 milliards, ce qui constitue un excédent de recettes de 33 milliards. […] Signalons également, que 37 milliards ont été consacrés à l’action sanitaire et sociale sous la forme de secours individuels, de prestations supplémentaires, de prêts ou subventions à des établissements à caractère sanitaire ou social, 12 milliards ont été affectés à des dépenses diverses[6]. »Les sommes en jeu sont d’une telle ampleur que la loi du 31 décembre 1949 institue un contrôle de la Cour des comptes[7]. Le rapport rendu par cette dernière en 1952 exprime des réserves sur la « politique de facilité » laissée au caisses ainsi que le défaut de coordination entre elles et suscite une réponse du ministère de la Santé publique et de la Population qui à son tour souligne l’énormité des moyens à la disposition des caisses en comparaison avec les siens : « Alors qu’en 1950 le ministère de la Santé publique et de la Population n’a obtenu que quelques 200 millions pour la protection collective de la famille et de l’enfance, les seules caisses d’allocations familiales ont pu disposer, la même année, de plus de 7 milliards pour le même objet[8]. » C’est le même constat qui est dressé pour la décennie suivante par le conseiller d’État, Alain Barjot : « En 1963, on pouvait estimer que, depuis la création de l’institution, la participation de la Sécurité sociale à l’équipement sanitaire et sociale du pays équivalait à l’effort de l’État, avec des proportions variables selon les secteurs. Dans le domaine de l’enfance inadaptée, notamment, la quasi-totalité des subventions étaient venues de la Sécurité sociale[9]. »Le financement des caisses de Sécurité sociale est déterminant pour le renouvellement et la modernisation de l’équipement hospitalier français, tandis que celui des caisses d’allocations familiales prétend se centrer sur la famille et l’enfance, participant notamment activement à la mise en place du réseau des centres de protection maternelle et infantile (PMI) instauré en 1945. Les premiers plans d’action présentés aux différents types de caisses cherchent à proposer une séparation des compétences, le secteur sanitaire relevant des caisses de Sécurité sociale et les activités purement sociales des CAF. Cette division s’avère dans les faits toute théorique et dans de nombreux champs d’intervention, elle est impraticable. D’ailleurs, malgré la dualité des caisses reconnue dès 1946, il n’y aura pas ventilation ou changement de dénomination des fonds d’action sanitaire et sociale, dont les moyens resteront confondus quelles que soient les caisses qui les gèrent. Comme le proclament officiellement les ministères du Travail et de la Santé en 1948, il existe de nombreux secteurs où « l’intrication entre les aspects sanitaires et sociaux » de la plupart des équipements visés et « le caractère mixte de leur clientèle » rendent impossible une telle démarcation ; l’action des différentes caisses devant se déployer alors plutôt dans un rapport de complémentarité[10].C’est le cas en particulier du champ dit de « l’enfance inadaptée » dont la définition vaste proposée par le ministère de la Santé dessine les contours flous d’un secteur qui se veut médico-social et dans le lequel on prend bien garde de délimiter la prédominance du « social » ou du « médical » : « Nous employons de préférence l’expression "enfants inadaptés" en place des désignations traditionnelles : délinquants, vagabonds, enfants en danger moral, déficients, etc. Il a le grand avantage de passer outre à un certain nombre de classifications d’inspiration morale ou juridique, assez arbitraires, et de présenter le problème sous son aspect concret, physiologique et social : un enfant n’est pas adapté à la vie collective. Cette désadaptation peut se manifester dans des aspects "antisociaux" ou "neutres" de son comportement, vis-à-vis de sa famille, de l’école, du métier, de la collectivité. Elle peut être son fait ou celui de son entourage (c’est la famille, l’école, la formation professionnelle, la société qui ne sont pas adaptées à l’enfant), ou plus souvent encore, elle résulte d’une situation globale où les deux sont mêlés inextricablement. Quoi qu’il en soit, dans cette expression, le fait est abordé objectivement dans sa totalité, quels qu’en soient les aspects[11]. »En 1954-1955, Georges Bru, vice-président de la Ligue de l’enseignement rédige une série d’articles dans la revue du mouvement L’action laïque, où il critique avec virulence la politique d’action sanitaire et sociale des caisses : « À l’abri de ce silence et du mystère qui entoure les décisions des caisses, les œuvres privées ont bénéficié de nombreux milliards de subventions qui leur ont été accordés dans une sorte de clandestinité savamment ménagée[12]. » Il rappelle « qu’au cours des quatre dernières années, les 21 succursales du Bon Pasteur ont perçu un milliard généreusement alloué au titre du fonds d’action sanitaire et sociale » et cite l’exemple de la CAF des Bouches-du-Rhône qui aurait versé en 1954 au titre des allocations sanitaires et sociales presque 155 millions selon une répartition qu’il juge partiale : « pour 1000 frs aux œuvres confessionnelles, les œuvres laïques ont obtenu que 0,60 fr.[13]. » Derrière ces dénonciations se profilent en toile de fond des batailles politiques visant en particulier la montée en puissance du Mouvement républicain populaire (MRP, parti démocrate-chrétien et centriste) et son emprise partiel sur le ministère du Travail[14] et plus marquée sur le ministère de la Santé publique[15], « dont le rôle tentaculaire, les audaces et l’arbitraire favorisent une mainmise à peu près générale des éléments confessionnels sur tout le domaine social[16]. » Parmi les organisations ciblées dans les accusations de favoritisme énoncées par Georges Bru figurent en tête de liste les deux principales instances de coordination d’œuvres et d’établissements agissant dans le secteur médico-social que sont d’une part l’Union nationale interfédérale des œuvres sanitaires et sociales (Uniopss) et d’autre part les Arsea qui auraient « été élevées au rang d’organisation semi-publique qui exercent sous la protection du ministère, bien plus que sous son autorité, un rôle de gestion et de contrôle dans l’État[17]. » Bien que ni l’une ni l’autre ne soient ouvertement confessionnelle, elles s’inscrivent de fait dans les courants du christianisme social.La fondation de l’Uniopss, en 1947, a été une réponse d’un certain nombre d’organismes gérant des œuvres privées face à l’institution du plan de Sécurité sociale. C’est l’ordonnance du 4 octobre 1945 qui est en effet la motivation première de cette union, les grosses associations et fondations privées du secteur craignant que le nouveau dispositif institué ne facilite une mainmise de l’État sur leur fonctionnement ou qu’il entraîne la création d’un panel d’établissements concurrentiel. En faisant front, elles cherchent à se poser comme des interlocuteurs incontournables, à négocier leur participation active dans certaines instances du nouveau régime et à bénéficier prioritairement de la nouvelle distribution des moyens réunis notamment par les fonds d’action sanitaire et sociale : « On a dit du régime de Sécurité sociale qu’il était un monstre à cinq pattes, chacune des pattes figurant l’une des branches : maladie, invalidité, vieillesse, allocations familiales et accidents du travail, un monstre qui allaite et dévore ses enfants dans le même temps, sans d’ailleurs montrer beaucoup de discernement dans l’accomplissement de ses fonctions. Les "mauvaises langues" qui rapportent ces propos ajoutent que d’une manière générale, on aborde plutôt le monstre du côté des mamelles que du côté des crocs ; ce qui est naturel et très humain […]. Comme je pense que vous êtes plutôt de ceux qui ont eu la malchance de connaître les crocs, nous essaierons d’abord de faire connaissance avec le "monstre" et quand nous le connaîtrons mieux, nous constaterons ensemble qu’il est certes encore possible de l’apprivoiser[18]. »Cet apprivoisement est mené de façon efficace, l’Union interfédérale ayant calqué son organisation sur celle des caisses (avec des filiales régionales et départementales, Uriopss et Udiopss) et ayant réussi à établir des contacts privilégiés à tous les niveaux, si l’on se fie au bilan dressé en 1959 : « Nous siégeons à la commission nationale d’agrément de la Sécurité sociale et dans la plupart des commissions régionales d’agrément par nos unions régionales, au Conseil supérieur d’Aide sociale, au Conseil supérieur de la vieillesse et dans un grand nombre de commissions ministérielles et interministérielles. En ce qui concerne les commissions régionales d’agrément de la Sécurité sociale et les commissions du Fonds d’action sanitaire et sociale, certains administrateurs auraient tendance à demander à nos unions régionales de signaler les dossiers qui manquent d’intérêt, et par conséquent ne devraient pas être financés[19]. »Les liens sont par ailleurs renforcés avec le ministère de la Santé à partir de 1951 en recrutant comme président de l’Uniopss Robert Prigent, un de ses anciens ministres[20]. L’Uniopss devient donc, à partir des années cinquante, un intermédiaire indiscutable, une « caisse de résonance des positions des œuvres en direction des Pouvoirs publics, mais également un lieu d’incitation aux nécessaires adaptations que doit entreprendre le secteur[21] », ainsi que le traduit sa devise et son sigle : « jeter un pont entre ce qui est public et ce qui est privé, entre ce qui relève de la Justice sociale et ce qui est avant tout Charité[22]. »Si l’article 3 des statuts généraux déposés selon la loi du 1er juillet 1901 le 30 juillet 1947 précise bien que l’Uniopss n’a aucun caractère politique ou confessionnel, elle apparaît beaucoup plus comme une association œcuménique que comme une association se voulant neutre ou encore moins laïque, d’autant que parmi le premier cercle des fondateurs sont recensées de nombreuses communautés religieuses et associations catholiques qui ont pignon sur rue. Parmi les personnes présentes à la réunion constitutive du 15 avril 1947, dont un certain nombre deviendront administrateurs, figurent de nombreuses personnalités marquées par leur appartenance à des familles spirituelles : le rabbin Pellois représentant le grand rabbin de France, le pasteur Vidal représentant la fédération protestante de France, M. Bonnaud, directeur des services administratifs du Secours catholique, Jacques Guérin de Vaux, président du secrétariat catholique des œuvres charitables et sociales d’hygiène et de santé…[23] Les photos des congrès nationaux, comme par exemple celles du XIIe congrès qui se déroule à Lyon les 23-25 avril 1969, témoignent encore de la présence de nombreux voiles et crucifix parmi les participants[24].Les deuxièmes bénéficiaires ciblés comme les privilégiés de la politique des caisses par George Bru sont les Arsea qui, telles qu’elles sont conçues et mises en place à partir de 1943. Outre les accointances avec le ministère de la Santé, rendu manifeste avec la nomination en 1947 de Germaine Poinso-Chapuis, elle-même fondatrice et présidente de l’Arsea de Marseille[25], les 17 Arsea constituées entre 1943 et 1947 s’avèrent en effet particulièrement dynamiques pour apparaître comme les principales instigatrices des politiques en matière d’enfance inadaptée et donc être inscrites prioritairement dans les programmes des fonds d’action sanitaire et sociale. Dans la circulaire d’application du ministère du Travail datée du 25 mai 1948, elles sont les seules à être nommées ; le directeur du Cabinet signataire de la circulaire, incitant explicitement tous les directeurs de la Sécurité sociale à entrer conjointement en contact avec leurs responsables au niveau régional pour examiner « la situation technique (nature de la clientèle), et la situation financière, présentes et futures, des centres intéressés, ainsi que les modalités de la participation de la Sécurité sociale à la gestion de ces établissement et les modalités du contrôle qu’elle aura à exercer ». Le texte de la circulaire est par ailleurs accompagné de la demande de participation de la caisse nationale de Sécurité sociale à un programme d’équipement en faveur de l’enfance inadaptée, formulée en amont par le ministère de la Santé, qui insiste à nouveau sur les « qualités de souplesse et le dynamisme » des Arsea et propose en annexe un programme ambitieux et détaillé de réalisations projetées par chacune d’entre elles avec autant de propositions d’intervention financière. Une étude plus approfondie sur l’Arsea de Bretagne avait montré l’efficacité de ce type de négociations soutenues en amont par la tutelle bienveillante des deux ministères du Travail et de la Santé publique. Durant toute l’année 1949, Jacques Guyomarc’h, secrétaire de l’Arsea bretonne, avait piloté un plan d’équipement régional et obtenu de le présenter à la réunion de la Commission régionale d’action sanitaire et sociale. Malgré la géographie plus extensive des Crass, par rapport à celles des Arsea, il est le seul représentant du secteur présent aux réunions de la commission entre 1949 et 1950 qui s’avèrent décisives pour l’octroi des subventions. Après avoir reçu un devis précis concernant uniquement les établissements directement affiliés à l’Arsea (les centres de rééducation de Ker-goat, de Keraoul et de Kernisy, le centre d’observation de la Prévalaye et les établissements religieux de Saint-Cyr et de Montbareil), la Crass se prononce effectivement pour un avis favorable à l’octroi par la caisse nationale de Sécurité sociale de plus de 42.000.000 de francs[26]. Par ailleurs, Jacques Guyomarc’h obtient le 12 février 1951 la signature d’une convention spécifique avec la Sécurité sociale. Il s’agit, en fait, de deux conventions : une convention générale entre la caisse régionale et l’Arsea, et une seconde entre la caisse régionale, la ou les caisses d’Allocations familiales intéressées, l’Arsea bretonne et l’œuvre bénéficiaire[27]. Le centre de Ker-goat géré directement par l’Arsea est quant à lui transféré dans la propriété du château de Pont-Phily, la construction des nouveaux pavillons étant presque entièrement financée par le ministère de la Santé publique et de la Population et la caisse nationale de Sécurité sociale[28].Les liens étroits entre les Arsea et les caisses de Sécurité sociale sont confirmés par le biais des membres de droit des conseils d’administration qui, outre les représentants des ministères de la Justice, de la Santé et de l’Éducation nationale (souvent le procureur général auprès de la cour d’appel, le directeur régional de la Santé et de l’Assistance publique et le recteur de l’Académie), sont souvent désignés parmi les responsables de la Sécurité sociale comme le montre l’étude réalisée par Jacqueline Roca sur l’Arsea de Marseille : en 1951, une nouvelle vice-présidence est créée pour laisser une place au conseil et au comité directeur à la Crass, en la personne de Jean Château, ainsi que pour Marcel Martin, administrateur de la Crass pour le Sud-Est. En 1957, le Dr Lucien Fredenucci, président de la Commission de l’enfance inadaptée de la Caisse nationale de la Sécurité Sociale entre au conseil d’administration comme administrateur de la CAF des Bouches-du-Rhône ; en 1965, lors de la transformation de l’Arsea en Creai, il est élu vice-président, poste qu’il occupe jusqu’en 1979[29].Comme pour l’Uniopss, les statuts types des Arsea proclament tous leur neutralité dans le domaine politique ou religieux, ce qui n’empêche pas que ces dernières soient perçues, elles aussi, en accointance avec les milieux confessionnels : « L’Arsea est vécue comme proche du courant "catho" alors que dans la région la rivalité catho/laïque est très vive. Les associations du secteur sont plutôt cataloguées comme "catho". Le secteur public (élus, établissements et services) est nettement marqué "laïque". Il n’est pas excessif de considérer que cette distinction joue fortement sur le plan politique et a donc des retentissements sur le plan des créations, des subventions, etc.[30] »Les Arsea cherchent souvent à renforcer leur ancrage régional en faisant des démarches auprès des grosses institutions religieuses, notamment les Bon Pasteur pour filles, qui, du fait de leur ancienneté et le lien entretenu avec la congrégation qui les gère au niveau national, fonctionnent de façon plus ou moins autonome. Pour les convaincre de s’affilier, certaines Arsea affichent ouvertement leur sympathie religieuse, comme c’est le cas par exemple de l’Arsea bretonne qui, en éditant sous son label la lettre encyclique Quemadmodum du pape Pie XII, n’hésite pas à proclamer : « Aidez la Fédération bretonne, vous répondrez ainsi pleinement à l’appel du Souverain pontife…[31]. » Or, malgré la perception, souvent caricaturale, d’une Bretagne qui serait uniquement une terre de prêtres, il existait déjà à l’époque un réseau laïque d’établissements particulièrement florissant et bien implanté dans les départements bretons ; en particulier en Ille-et-Vilaine avec huit classes de perfectionnement, un internat école de plein air et un préventorium, aucun d’entre eux n’étant affilié à l’Arsea.Cette absence de représentants de l’enseignement spécial lié à l’Éducation nationale, notamment le mouvement des Pep, au sein des Arsea semble être une constante au niveau national, ce sera d’ailleurs en partie l’objet des critiques des inspections générales des affaires sociales (Igass) réalisées au début des 1960, qui entraînent leur transformation en centres régionaux pour l’enfance et l’adolescence inadaptée (Creai) et l’arrivée tardive des laïques dans leurs conseils d’administration[32]. Pour pallier cette situation, Georges Bru invite les organismes laïques à s’investir de façon plus dynamique dans ce secteur afin d’offrir des alternatives concurrentielles qui puissent bénéficier à leur tour des subventions des caisses : « …Devenons des bâtisseurs ! Faisons pénétrer partout l’idée laïque et imposons-la, mais pour cela, il ne faut pas se contenter d’être laïque en paroles, en cotisations, ou même en lisant journaux et livres prônant la doctrine, il faut aller vers toutes les formes d’action sociale où notre présence permettra peu à peu à la conception laïque de prévaloir[33]. »Tout en énumérant les activités traditionnelles de la Ligue qui pourraient être comptabilisées dans ce domaine comme les cantines, les colonies de vacances, les œuvres de vestiaires ou de secours, les bourses, il fait part de la décision, prise deux ans auparavant, de créer une commission nationale d’action sociale afin « d’élargir son champ d’action en portant toute son attention sur les problèmes sociaux[34]. » Il pointe par ailleurs le besoin pour les représentants laïques d’acquérir plus de visibilité pour faire face au monopole des Arsea et des Uriopss. Reprenant la même argumentation qu’avait développée la Fédération des Pep à partir de 1918 autour des Offices des Pupilles de la Nation, il insiste sur la nécessité de conquérir des représentations au sein des différents comités, commissions et comités d’administration de la Sécurité sociale. C’est le cas notamment lors du scrutin du 17 novembre 1955, qui appelle pour la troisième fois les assurés sociaux à élire leurs représentants : « Les élections sociales du 17 novembre prochain auront une importance décisive. Tous les travailleurs assujettis à la Sécurité sociale et bénéficiaires des allocations familiales se doivent d’y participer et d’amener au sein de chaque conseil d’administration une majorité d’administrateurs conscients de la nécessité d’un équipement social de la nation basé sur une conception démocratique et laïque[35]. »Quelques années plus tard, René Busson membre de la commission technique de la Jeunesse au plein air (JPA)[36] et rapporteur sur la question du fonds d’action sanitaire et sociale retrace les évolutions de la politique des caisses en la matière, l’importance des ressources toujours disponibles (16 milliards 775 millions pour les caisses primaires et les Crass et 34 milliards pour les CAF en 1959) et la ventilation des dépenses effectuées : 46 millions pour les colonies sanitaires permanentes et temporaires, 536 millions d’anciens francs pour l’enfance inadaptée, 6 milliards 856 millions pour l’aide aux colonies de vacances. S’il évoque à son tour l’inégalité des répartitions entre les œuvres laïques et confessionnelles, il insiste surtout sur l’inadéquation des services proposés par ces premières : « Deux séries de réflexions s’imposent : 1°) Nous n’avons pas suffisamment d’œuvres à proposer aux Caisses d’allocations familiales pour participer à cette manne bienfaisante. 2°) Par les vocables que j’employais tout à l’heure, je crois que sur le plan de l’action laïque nous ne sommes pas adaptés aux formes nouvelles d’action sociale moderne et tout cela nous montre l’effort qui reste à faire et surtout la nécessité d’être présents. Sans compter que notre présence peut permettre de lutter contre certaines atteintes à la neutralité[37]. »En 1954, le ministère de la Santé publique et de la Population diffuse un nouveau programme général d’action sanitaire et sociale pour l’ensemble de la France qui fait état des nouvelles urgences en matière d’équipement et propose aux caisses des priorités en matière de financement : Instituts médico-pédagogiques pour enfants débiles moyens et débiles profonds, homes de semi-liberté pour mineurs de plus de 14 ans, centres de rééducations pour caractériels[38]… Autant d’établissements où les milieux laïques, et en particulier les Pep, sont encore peu équipés, les obligeant à repenser leur politique d’investissement et de reconversion. Le directeur général de la Population et de l’Entr’aide, Emmanuel Rain, précise en effet dans la circulaire du ministère de la Santé de 1954 que « seules devront être retenues en principe, les demandes tendant à accroître le nombre de places actuellement affectées à des enfants inadaptés, soit par extension d’organismes existants, soit par changement d’affectation d’immeubles, soit par création[39]. »Le redémarrage des subventions allouées par les caisses aux associations départementales des Pep, à partir de 1955, et le volume de plus en plus important qu’elles occupent dans le budget général du mouvement (1% en 1945, 27% en 1962) démontrent l’importance dorénavant cruciale de l’apport des caisses de Sécurité sociale dans les orientations de politiques sanitaires et sociales. Le décret du 9 mars 1956, connu sous le nom des « annexes XXIV », en fixant les conditions d’autorisation des établissements privés de cure et de prévention pour les soins aux assurés sociaux, dessine pour de longues années les axes dominant du secteur de l’enfance inadaptée, provoquant notamment l’essor fulgurant des Imp, Impro et Cmpp, au grand dam de certains acteurs associatifs : « Ce qui a eu beaucoup d’influence, c’est l’annexe 24 de la Sécurité sociale, qui a longtemps cloisonné les équipements : on a lutté pendant 25 ans pour que ce cadre soit moins rigide. Nous avons tous été victimes de cette réglementation archaïque qui figeait les institutions[40]. »Le poids du financement des caisses de Sécurité sociale et les orientations de leur politique sanitaire et sociale entraînent de nouvelles logiques dans la prise en compte des populations à prendre en charge. Outre la participation de la Sécurité sociale à la gestion des organismes financés dans le cadre des fonds d’action sanitaire et sociale, qui est négociée avec prudence dans les années 1950-1960, le versement des subventions est subordonné souvent à une nouvelle arithmétique qui ne s’accorde pas toujours aux pratiques d’assistance jusqu’alors en cours. La circulaire d’application du ministère du Travail du 25 mai 1948 donne pour consigne aux Crass et aux CAF de procéder à certaines enquêtes en exigeant des œuvres bénéficiaires de fournir des données numériques et financières avec notamment le « nombre total des enfants hébergés » et la « proportion sur ce nombre des enfants d’assurés sociaux ou bénéficiaires des allocations familiales[41]. » Cette exigence est rappelée avec fermeté quelques années plus tard par André Leveillé, président du fonds d’action sanitaire et sociale de la caisse nationale de Sécurité sociale dans un article publié dans les Cahiers de l’enfance inadaptée : « Pouvoir fournir, en parallèle, le pourcentage d’enfants d’assurés sociaux et d’allocataires hébergés à l’établissement, le caractère exact de celui-ci, ses conditions de recrutement[42]. »Cette exigence ne devrait pas poser a priori de problèmes étant donné les ambitions affichées par le plan de Sécurité sociale de 1945, si ce n’était les lenteurs et les difficultés rencontrées dans sa mise en exécution. Malgré l’essor fulgurant du nombre d’assurés et d’allocataires dans les années 1950 - et par extension de leurs ayants droit -, ce chiffre est loin de recouvrir l’ensemble de la population française. En 1955, la Ligue de l’enseignement comptabilise : « Près de 10 millions de salariés assurés sociaux. 2 millions 500.000 familles allocataires. Compte tenu des ayants droit, la Sécurité sociale intervient dans la vie de 25 millions de Français, adultes et enfants – plus de la moitié de la population française[43]. »Or comme le rappelle Georges Bru, l’action sociale dans le domaine de l’enfance inadaptée ne rentre pas forcément dans le cadre de cette logique des allocataires qui, sur le modèle mutualiste, pourrait prétendre être réservée à ceux qui auraient cotisé, ainsi qu’à leurs familles : « Les enfants abandonnés ou sans famille normale, les cas sociaux sont exclus du bénéfice des maisons de cure et d’une aide normale. Leurs parents ne cotisent pas… et pour cause ! En sorte que de cette redistribution du revenu national qui s’opère par la Sécurité sociale, les plus déshérités se trouvent exclus, excommuniés en quelque sorte. Nous avons toujours enseigné que la fourmi avait manqué de cœur en laissant la cigale mourir de faim, mais encore la fourmi pouvait prétendre au mérite de l’économie et de la prévoyance. Maintenant les fourmis sont obligatoirement cotisantes et les cigales n’ont rien fait pour mériter leur sort[44]. »Cette réflexion sur le destinataire réel des prestations sociales, quand il s’agit de l’enfant et en particulier de l’enfant en difficulté, avait déjà entraîné paradoxalement de la part des caisses de compensations, puis des caisses de Sécurité sociale des pratiques de régulation autoritaire de la distribution des fonds. Les aides prévues pour assurer sa croissance et sa bonne éducation, sous forme d’allocations familiales, ne peuvent en effet l’atteindre que par ricochet, puisque les sommes sont versées logiquement aux pères ou aux parents qui, ayant été individuellement cotisants, bénéficient en retour des avantages du système collectif. Or, depuis le XIXe siècle pèse une forte suspicion sur les capacités éducative et morale des familles populaires, surtout celles qui se trouvent visiblement en situation de précarité. Si l’attribution des allocations familiales est l’aboutissement d’une longue revendication des mouvements familialistes et est finalement considérée comme un des rouages essentiels des politiques natalistes soutenues par les gouvernements au tournant de la seconde guerre[45], elle provoque aussi des inquiétudes tenaces quant aux dérives possibles et au bon usage qui pourrait en être fait : « Il subsiste malheureusement un grave problème : si l’argent parvient à l’allocataire, il peut être employé de la façon la plus déplorable. Le père ou la mère, qui perçoivent les prestations familiales, peuvent les dépenser en boissons ou en frais superflus, cependant que les enfants, bénéficiaires théoriques, manquent de l’essentiel. L’adulte qui perçoit des prestations peut être un malade mental ou un vieillard affaibli, qui gaspillera stupidement ses maigres ressources. D’où l’idée d’instituer une tutelle qui est évidemment différente de celle du droit civil mais qui a pour effet de créer une véritable incapacité, ce qui la rattache directement au statut des personnes[46]. »Cette histoire restée relativement sous silence, comme le rappelle Michel Chauvière, remonte à 1938, sous forme de contrôle et de sanction ; l’attribution ciblée des allocations familiales est officialisée dans le code de la famille en 1939, appuyée par la pratique généralisée du tuteur en 1942, avant de devenir une mesure judicaire en 1946, puis d’être régie dans le cadre de l’assistance éducative et du code la Sécurité sociale en 1966-1969[47]. Or, tout repose sur la définition du tuteur qui, depuis 1939 et surtout 1942, peut être aussi bien une personne physique qu’une personne morale et, dans ce dernier cas, l’œuvre ou l’institution qui revendique se charger effectivement de l’éducation de l’enfant. Si ces tutelles négociées, parfois « officieuses », rarement claironnées sont difficiles à cerner et à quantifier, elles constituent cependant indéniablement un financement indirect conséquent des CAF et un enjeu de négociations pour la participation quelque peu forcée des familles pour les associations investies dans ce secteur. C’est le cas en particulier de celles qui prennent en charge des enfants dont le placement n’a pas fait l’objet d’une mesure codifiée par l’aide sociale ou le judicaire, ceux que l’on dénommera « cas sociaux ».[1] Une grande partie des caisses créées en 1946 ont un département pour circonscription et leur siège est un chef lieu, mais il existe un assez grand nombre d’exceptions, démultipliant le nombre des caisses en fonction de la densité de la population. Elles seront au total 124 caisses primaires et 111 CAF. Bruno Valat, Histoire de la Sécurité sociale (1945-1967). L’Etat, l’institution et la santé, Paris, Economica, 2001, p. 272-277 + annexe II.[2] La loi du 1er avril 1898 les définissait comme « des groupements qui au moyen des cotisations de leurs membres se proposent de mener dans l’intérêt de ceux-ci ou de leur famille une action de prévoyance, de solidarité ou d’entraide visant notamment la prévention des risques sociaux et la réparation de leurs conséquences, l’encouragement à la maternité et la protection de l’enfance et de la famille… »[3] Bruno Valat, op. cit., 544 p.[4] À ce prélèvement sur les cotisations s’ajoutait une autre source de financement : celle des pénalités de retard appliquées aux entreprises (1,5% par mois de retard) qui venaient elles aussi alimenter les fonds d’action sanitaires et sociaux.[5] Pierre Laroque, « L’action sanitaire et sociale de la Caisse nationale de Sécurité sociale », Informations sociales, n°5-6, mai-juin 1957, p. 518.[6] René Busson, « Le Fonds d’action sanitaire des caisses des caisses de Sécurité sociale et d’allocations familiales », Jeunesse au plein air, n°98, avril-mai 1961, p. 45.[7] Jean-François Montes, Pour la sécurité du gain. Evolutions de la doctrine et de l’action des caisses d’assurances maladie et invalidité en faveur des assurés sociaux (1920-1960), Rapport pour l’association pour l’étude et l’histoire de la Sécurité sociale, 1992, p. 87-104.[8] Réponse du ministre de la Santé au rapport de la Cour des comptes après sa publication au JO du 18 mars 1952, cité par Jacqueline Ancelin, L’action sociale familiale et les caisses d’allocations familiales. Un siècle d’histoire, Paris, Comité d’histoire de la Sécurité sociale, 1997, p. 147.[9] Alain Barjot, « L’évolution de la Sécurité sociale (juin 1960-juin 1966) », Revue française des affaires sociales, avril-juin 1971, p. 67.[10] Circulaire d’application du ministère du Travail du 25 mai 1948, adressée aux directeurs de la sécurité sociale, archives de l’Ance.[11] « La protection de l’enfance inadaptée », demande de participation de la Caisse nationale de la Sécurité sociale à un programme d’équipement formulée par le ministère de la Santé et présentée en annexe de la circulaire d’application du ministère du Travail du 25 mai 1948, adressée aux directeurs de la sécurité sociale, archives de l’Ance.[12] Georges Bru, « Pour que ça change », L’action laïque, n°166, juillet-août 1955, p.27[13] Ibid.[14] Comme le montre la présence par intermittence mais sur le long court de Paul Bacon à la tête du ministère entre 1950 et 1962 et celle plus brève de Louis Aujoulat entre septembre 1954 et février 1955.[15] Comme l’atteste les portefeuilles occupés successivement et presque sans interruption entre 1945 et 1955 par Robert Prigent, Germaine Poinso-Chapuis, Pierre Schneiter, André Boutemy, Paul Coste-Floret, Louis Aujoulat, André Monteil.[16] Georges Bru, « Pour que ça change », art. cit., p.27[17] Ibid.[18] Jean Gardin, membre du Conseil supérieur de Sécurité sociale, « La sécurité sociale et les œuvres », discours prononcé durant les réunions constitutives de l’Uniopss de juin 1947, archives de l’Uniopss.[19] « Place et rôle de l’Uniopps dans l’action sanitaire et sociale », Union sociale, n°68, mars 1959, p. 10.[20] Voir revue Union sociale, numéro spécial 50e anniversaire, n°107, septembre 1997.[21] Jean-Jacques Schaller, L’Uniopss et les défis de l’Histoire, Actes du 25ème congrès de l’Uniopss, tome 1, séances plénières, Paris, éditions Uniopss, 1997 ; voir aussi « 50 ans d’Uniopss qui ont forgé l’union des associations », Union sociale, n°107, septembre 1997.[22] Jean Renaudin, « Notre premier congrès national », Union sociale, n°17, mars 1951, p. 1.[23] Evelyne Diebolt, « Historique et dynamique d’une association interfédérale : l’Uniopss 1947-1987 », dans Recherche sur les associations gestionnaires du secteur sanitaire et sociale, Étude réalisée par l’Uniopss, Paris, mai 1988, p. 7-30.[24] Archives de l’Uniopss.[25] Avocate marseillaise et membre aussi du MRP, Germaine Poinso-Chapuis occupe cette fonction du 24 novembre 1947 au 19 juillet 1948. Voir Association Les Femmes et la Ville (sous la direction d’Yvonne Knibiehler), Germaine Poinso-Chapuis. Femme d’État, Aix-en-Provence, Edisud, 1998.[26] Compte rendu de la réunion de la commission du plan d’équipement en faveur de l’enfance inadaptée, 17 janvier 1950, fonds Guyomarc’h, ANMT Roubaix, 2002040.[27] Rapport d’activité de l’année 1951, fonds Guyomarc’h, ANMT Roubaix, 2002040.[28] Mathias Gardet, Alain Vilbrod, L’éducation spécialisée en Bretagne, 1944-1984…, op. cit., p. 75-77.[29] Jacqueline Roca, « La structuration du champ de l’enfance et de l’adolescence…, art. cit., p. 32.[30] Germain Wiart, membre et conseiller technique de l’Arsea puis du Creai Nord-Pas-de-Calais, « Histoire des grandes associations et leur impact dans la région Nord–Pas–de–Calais », document issu du colloque du Cnahes Nord–Pas–de–Calais, 1er et 2 décembre 1995, p. 89-93.[31] Lettre Quemadmonum du 6 janvier 1946, cité dans Mathias Gardet, Alain Vilbrod, L’éducation spécialisée en Bretagne, op. cit.[32] Ce qu’a démontré la table ronde intitulée : « 1964 : les Creai ou la redistribution des cartes » qui s’est déroulée lors de la deuxième journée organisée par le Cnahes à Limoges le 23 mai 2012 sur le thème : Des femmes et des hommes dans la protection de l’enfance. Du côté de l’Éducation nationale XIXe-XXe siècles.[33] Georges Bru citant le rapport de la Fédération des œuvres laïques de la Seine inférieure, « La conception laïque de l’action sociale », L’action laïque, n°158, août-octobre 1954, p. 22.[34] Ibid., p. 20.[35] « La Sécurité sociale : une grande institution qui doit être démocratique et laïque », L’action laïque, n°168, novembre 1955, p. 19.[36] La Fédération nationale des œuvres laïques de vacances d’enfants créée en 1938, devenue Confédération des œuvres laïques de vacances d’enfants et d’adolescents après la seconde guerre et surnommé « JPA », regroupe notamment la Ligue, la Fédération des Pep et les Cemea.[37] René Busson, art. cit., p. 48[38] Circulaire du 11 août 1954 adressée aux préfets et directeurs départementaux de la Santé et de la Population, archives de l’Ance.[39] Ibid.[40] Michel Delmas (secrétaire général de l’Arsea et du Creai de Bourgogne Franche-Comté), Mathias Gardet, Françoise Tétard, « De l’Arsea au Creai : changement de style dans les coordinations ? », document issu des rencontres régionales du Cnahes à Dijon, 8 et 9 octobre 1993, p. 16.[41] Doc. cit., p. 5.[42] André Leveillé, « Protection de l’enfance inadaptée », Cahiers de l’enfance inadaptée, n° 24, avril 1954, p. 76.[43] « La Sécurité sociale : une grande institution qui doit être démocratique et laïque », art. cit., p.18.[44] Georges Bru, « La conception laïque… », art. cit., p. 24[45] Robert Talmy, Histoire du mouvement familial en France (1896-1939), Paris UNCAF, 1962 : Michel Chauvière, Bruno Sassier, Brigitte Bouquet et al., Les implicites de la politique familiale. Approches historiques, juridiques et politiques, Paris, Dunod, 2000 ; Mathias Gardet, « L’abbé Viollet au sein du mouvement familial (1917-1947). Un jeu des 7 familles ou l’impossible coordination », Jean Viollet et l’apotolat laïc, Paris Beauchesne, 2005, p. 257-328.[46] Roger Jambu-Merlin, « La tutelle aux prestations sociales », La Sécurité sociale, Paris, Armand Colin, 1970, p. 217.[47] Michel Chauvière, « Une violence discrète : le mauvais usage des allocations familiales. 1938-1946 », RHEI, n°2, 1999, p. 143-158.