{"word_count": 2584, "character_count": 17080}
La période de la guerre introduit aussi une nouvelle géographie de l’intervention sociale, celle de la région, venant bouleverser des pratiques locales qui se jouaient jusqu’alors à une autre échelle, malgré les nombreux brouillages de frontière qu’elle entraîne. La mise en œuvre des Arsea par exemple a été étudiée jusqu’à maintenant essentiellement du côté national, pourtant, dès 1943, leur implantation et leur rayon d’action sont prévus essentiellement au niveau régional. Un organisme central, l’Unar (union nationale des Arsea), ne sera créé qu’en 1948. Cette union gardera d’ailleurs, malgré le succès des congrès annuels, une allure de plate-forme d’échanges relativement informelle. Les Arsea veillent chacune jalousement sur leur indépendance et leur autonomie de décision. Or, si chacune défend son pré carré et semble avoir un territoire bien délimité, paradoxalement il apparaît difficile de le circonscrire : la notion même de région est extrêmement floue et variable selon les époques. Le 19 avril 1941, avec la mise en place des préfectures régionales de l’État français, une entité administrative semble prendre corps et instituer un nouvel échelon d’intervention de l’État. Malgré les échecs de nombreux projets gouvernementaux antérieurs, le régime de Vichy veut initier à son tour une politique de régionalisation avec des frontières bien délimitées et reposant sur d’autres réalités que des facteurs de type économique ou historique, jusqu’alors assez imprécis. Il était tout naturel alors de penser que la politique d’encouragement à la création des Arsea, impulsée à partir de 1943, serait calquée sur un tel découpage. Or, la plupart des Arsea créées entre 1943-1944 ne recoupent pas les frontières des préfectures régionales, mais reprennent celles des cours d’appel. De plus la carte judiciaire ne constitue pas à l’époque un cas de figure singulier ; elle n’est qu’une des divisions administratives parmi tant d’autres. Malgré l’instauration des préfectures régionales, la France instaurée par le régime de Vichy se retrouve donc elle aussi maintes fois « redécoupée » (pour reprendre l’expression utilisée par Jean-Marc Benoît, Philippe Benoît et Daniel Pucci dans leur ouvrage[1]). La coordination prônée à travers les Arsea s’est effectuée dans un secteur ou pas un des partenaires, pas même les ministères de tutelle, ne suit la même géographie d’intervention. Les Arsea semblent donc faire partie de ces « nombreux services régionaux de circonstance » dont se plaignent les nouveaux préfets ; elles soulignent l’échec de la politique de régionalisation menée par Vichy[2]. Le paradoxe, c’est que malgré cet échec et la suppression du découpage vichyssois à la Libération, le niveau régional ne disparaît pas. Les dix-huit commissaires régionaux institués par l’ordonnance du 10 janvier 1944, puis les Igame (Inspecteurs généraux de l’Administration en mission extraordinaire) introduits par la loi du 24 mai 1948 font perdurer cette échelle d’intervention supra-départementale sans pour autant arriver à une harmonisation des services.En regardant par exemple la planche des divisions administratives présentée dans l’Atlas de la France de 1956[3], j’ai été frappé par le nombre et la diversité des figures proposées (treize cartes !), selon que l’on a à faire à l’Armée, à l’Éducation nationale, à l’Église, à la Justice, à l’Inspection du travail, à l’Administration pénitentiaire pour ne citer que les administrations qui ont un lien direct avec l’histoire de la protection de l’enfance et de l’adolescence. En tentant de superposer les cartes, je me suis aperçu que pas un seul de ces découpages ne concordait avec les autres. Les académies, les cours d’appel, les diocèses, les régions militaires n’avaient ni les mêmes frontières, ni souvent les mêmes chefs-lieux. La mise en place de l’Arsea de Bretagne en 1944 s’est avérée exemplaire en la matière (voir les cartes pages suivantes).À la fin des années cinquante, le gouvernement, par la voix de son Premier ministre Michel Debré, exprime son désir de changer cet état de fait et de mettre de l’ordre dans les administrations publiques, partant du constat que « chaque ministère, voire chaque service a mis en place son découpage régional ; on ne compte pas moins d’une trentaine de tracés différents conduisant à des incohérences et des dépenses supplémentaires ; certains ministères comme l’équipement ne possédaient pas d’organisation régionale[4]. » Cependant, les premières réflexions menées sous forme d’atlas par le commissariat général à la productivité du ministère de l’Industrie et du Commerce, en 1958, montrent tous les atermoiements d’un tel projet politique. Tout en pointant le morcellement du territoire français, qui ressemble à un puzzle aux pièces éparses selon que l’on projette les vingt-deux « régions programmes » ou les circonscriptions régionales, les responsables du commissariat revendique cette diversité comme une richesse : « Peut-être certains se complairont-ils, en feuilletant cet atlas, à faire ressortir le grand nombre d’organismes qui ont vocation à promouvoir l’expansion régionale et y verront-ils une manifestation d’incohérence. En réalité, après une longue période de centralisation excessive et de régression marquée de certaines régions, ce foisonnement paraît plutôt de bon augure. N’est-il pas réconfortant de penser que, derrière chacun des nombreux signes de ces cartes, mûrit une idée, s’affaire un groupe d’hommes, existe une activité au service de tous ? Sans doute, après les années où il fallait surtout "réveiller", stimuler, diffuser et s’efforcer d’agir avant de penser à rationaliser, le temps est-il venu de coordonner[5] ? »Si les Arsea ont été une priorité de la politique du régime de Vichy, en revanche, l’adoption de l’échelon régional n’a pas toujours fait évidence. Cette contradiction déjà pointée dans l’ouvrage de Pierre Bodineau est flagrante au niveau des textes qui tentent de légiférer dans ce secteur. Avant la mise en place des Arsea, une circulaire du 22 septembre 1942 du garde des Sceaux, Joseph Barthélemy, adressée à tous les procureurs généraux près la cour d’appel, met plutôt l’accent sur la création de centres d’accueil en favorisant l’échelon départemental, voire infra-départemental : « Ma Chancellerie estime, en effet, au vu des résultats particulièrement heureux obtenus par ce procédé dans certains départements, que le moyen le plus rapide de mener à bien la réalisation des centres d’accueil est de confier cette tâche aux "services sociaux de sauvegarde de l’enfance" qui fonctionnent déjà dans certains ressorts et peuvent être constitués à bref délai dans les autres. […] Chaque département, en principe, possédera son centre ; mais rien ne s’oppose à ce qu’une autre distribution géographique de ces établissements soit adoptée, compte tenu des facilités locales de communications et de l’importance respective des juridictions intéressées. Les limites des ressorts ne devront pas faire obstacle à l’adoption d’une répartition rationnelle des centres[6]. »La loi votée le 3 juillet 1944 « relative à la protection des enfants déficients et en danger moral », tout comme celle du 5 juillet 1944 « relative au remboursement des frais d’entretien et d’éducation des mineurs en danger moral et des enfants anormaux en institutions privées », avaient elles-mêmes pensé certaines structures dans le cadre régional tout en faisant la part belle au département : « Sur le plan départemental était constitué un conseil de protection de l’enfance déficiente ou en danger moral avec un service social de protection. Chaque département devait disposer d’un établissement public de rééducation pour mineurs déficients ou en danger moral. Les dépenses d’équipement des principaux établissements (centres d’observation et stages en formation, consultations médico-psychologiques) étaient réparties par moitié entre l’État et les départements intéressés, la part des départements constituant une dépense obligatoire[7]. » Cette oscillation entre le régional et le départemental, voire l’infra-départemental est encore une constante dans l’après-guerre. À la Libération, les Arsea se trouvent validées par les nouveaux textes, passant de onze en 1944 à dix-sept en 1947. Dans une circulaire du 5 mai 1947, Georges Marrane, ministre de la Santé publique et de la Population, justifie de la façon suivante le choix de la conservation d’associations régionales : « L’association constitue à l’échelon régional un organisme de coordination entre les ministères intéressés et le secteur privé. Bien que la division administrative de la France en régions ait été supprimée dans la plupart des secteurs, il a paru indispensable de la maintenir en ce qui concerne l’action de ces associations. En effet, d’une part, un de leurs buts essentiels est la création d’un centre d’observation et les ressources techniques et financières ne se trouvent pas à l’échelon départemental. D’autre part, chaque circonscription départementale ne peut posséder toute la gamme des établissements nécessaires à la rééducation des mineurs[8]. »Jeu de cartes n°3 Six administrations, six géographies qui ne se recoupent pasEn regardant la planche des divisions administratives présentée dans l’Atlas de la France de 1956 (Divisions administratives, planche n° 70, 1 : 8 000 000e, Société française de cartographie), nous avons été frappés par le nombre et la diversité des figures proposées (treize cartes !), selon que l’on a à faire à l’Armée, à l’Éducation nationale, à l’Eglise, à la Justice, à l’Inspection du travail, à l’Administration pénitentiaire pour ne citer que les administrations qui ont un lien direct avec l’histoire de la protection de l’enfance et de l’adolescence. En tentant de superposer les cartes, nous nous sommes aperçus que pas un seul de ces découpages ne concordait avec les autres. Les académies, les cours d’Appel, les diocèses, les régions militaires n’avaient ni les mêmes frontières, ni souvent les mêmes chefs-lieux :Jeu de cartes n°4La Bretagne de l’enfance inadaptée : une région aux multiples frontièresDe la même façon, le cas de la Bretagne, dans laquelle va s’inscrire l’Arsea est ainsi composée : tantôt de quatre départements (Finistère, Côtes-du-Nord, Morbihan, Ille-et-Vilaine) si elle a à faire aux autorités de l’Église ; de cinq départements (avec en plus la Loire-Inférieure), quand elle traite avec la Justice et la cour d’appel de Rennes ; de sept départements (avec en plus la Mayenne et le Maine-et-Loire) quand elle négocie avec l’inspecteur d’Académie ; de neuf départements (avec en plus l’Indre-et-Loire et la Sarthe) quand elle s’adresse à la VIIe circonscription de l’Inspection du travail et surtout à la caisse régionale d’Action sanitaire et sociale qui en dépend, et dont le siège est à Nantes ; de onze départements (avec en plus la Manche, le Calvados et l’Orne, mais sans l’Indre-et-Loire) quand elle discute d’un équipement régional avec l’Administration pénitentiaire ; ou même de douze départements si elle traite avec la XIIe région militaire. L’action de l’Arsea doit donc jongler avec ces découpages selon les partenaires qu’elle sollicite : celle des Académies quand elle tente d’obtenir des instituteurs détachés ou la mise en place d’une école ; celle de l’Église avec ses diocèses et son archidiocèse quand elle demande un aumônier ou quand elle cherche à conquérir les grosses institutions religieuses ; celle de l’Inspection du travail quand elle réclame les allocations familiales et les subventions de la commission régionale d’Action sanitaire et sociale de Rennes ; celle de l’Armée, une grande partie de ses pensionnaires passant sans transition du centre où ils sont placés au régiment auquel ils sont affectés ; celle de l’Administration pénitentiaire avec son réseau d’institutions, qui théoriquement font partie de la coordination (avec la présence en Bretagne d’un établissement célèbre : Belle-Île-en-Mer).     Pourtant un mois plus tard, son remplaçant Robert Prigent, bien que favorable aux Arsea, évoque sa décision de créer des « Comités départementaux et locaux de protection de l’enfance inadaptée » précisant « qu’ils sont appelés à remplacer au niveau de l’action les associations régionales[9]. » Deux ans après, l’échelon départemental est à nouveau préconisé en complément des Arsea, permettant le développement des Adsea ; le principal avantage invoqué, qui sera repris de nombreuses fois par la suite, étant celui de la proximité : « Une autre question mérite votre attention : c’est la constitution d’associations départementales pour la sauvegarde de l’enfance et de l’adolescence. Leur création ne doit être suscitée que si elle se révèle indispensable et après préparation minutieuse. L’association départementale peut jouer un rôle utile d’agent de liaison entre votre conseil d’administration et les œuvres du département. Mais, pour cela il est nécessaire que les personnes éventuellement appelées à la constituer aient une notion exacte des problèmes de l’enfance inadaptée et qu’elles possèdent une conception de l’orientation à donner à leur activité qui s’harmonise avec le rôle dévolu à l’association régionale. […] À titre d’information, vous voudrez bien me faire parvenir la liste des associations départementales existantes, affiliées à votre association régionale. Il y aura lieu de m’indiquer si les rapports que vous avez pu établir avec leurs dirigeants sont satisfaisants ou s’ils donnent lieu à difficultés[10]. »La situation demeure inchangée jusqu’en 1963-1964 avec la délimitation des nouvelles circonscriptions d’action régionale, et ce n’est pas un hasard qu’un tel changement entraîne un profond bouleversement dans l’organisation des Arsea. Ces dernières devront non seulement modifier leur appellation – se transformant en Centres régionaux pour l’enfance et l’adolescence inadaptée (Creai) – mais aussi leurs attributions et leur rayon d’action, les modifications territoriales provoquant une véritable valse des départements.Il en va de même pour l’Assistance publique. Après s’être pendant près d’un siècle structurée autour de ses agences implantées dans chaque département, avec sa transformation d’avril 1943 en service de l’Assistance à l’enfance et le partenariat qu’elle entend établir avec les établissements, elle se retrouve à son tour à devoir introduire dans ses pratiques une nouvelle échelle d’intervention en instituant une direction régionale ainsi que l’indique l’article 35 : « Dans chaque région, le service de l’assistance à l’enfance est placé sous l’autorité du préfet régional et le contrôle technique du directeur régional de la Santé et de l’assistance, assisté d’un inspecteur régional des services d’assistance ». L’article 33 de la loi sur « l’organisation régionale des établissements de rééducation », précise quant à lui, dans une configuration proche de celle que nous avions décrite pour la loi du 5 août 1850 « sur l’éducation et le patronage des jeunes détenus » que, si aucun établissement public destiné à recevoir des pupilles « inadaptés » n’existe dans une région donnée, le préfet est tenu dans un délai de six mois de traiter avec un établissement privé et que c’est seulement en cas d’insuffisance du nombre des établissements privés, qu’il doit provoquer la création d’établissement publics. Cette organisation est confirmée lors de la réforme du 29 novembre 1953, qui maintient tel quel l’échelon régional. Cet échelon est finalement provisoirement abandonné en 1964 qui privilégie dans un premier temps la mise en place de directions départementales des affaires sanitaires et sociales (Ddass). Mais la dimension régionale n’est pas pour autant définitivement reléguée, puisqu’avant même les mesures de décentralisation sont réinstaurées dès 1977 des Drass[11].&#160;[1] Jean-Marc Benoît, Philippe Benoît et Daniel Pucci, La France redécoupée, enquête sur la quadrature de l’Hexagone, Paris, Belin, 1998.[2] Pierre Bodineau, La Régionalisation, Paris, PUF, 1995, p. 23-26.[3] Atlas de la France, Divisions administratives, planche n°70, 1 : 8.000.000e, Société française de cartographie, 1956.[4] Pierre Bodineau, op. cit., p. 39.[5] Gabriel Ardan, commissaire général à la productivité, « avant-propos », Atlas de la productivité, Paris, ministère de l’Industrie et du Commerce, octobre 1958.[6] Bulletin officiel du ministère de la Justice, Bibliothèque du ministère de la Justice, Just621.[7] Albert Rauzy, Louis Peyssard, A. J. Tissot…, op. cit. , p. 36.[8] Circulaire citée par Françoise Tétard, « Les Sauvegardes dans leur rapport avec la loi de 1901…, art. cit., p. 120.[9] Robert Prigent, « Coordination », allocution reproduite dans la revue Sauvegarde, n°11, mai 1947 (ce numéro daté de mai est en fait plus tardif puisque cette allocution a été prononcée lors d’une réunion du 20 juin 1947), p. 9.[10] Circulaire du 27 décembre 1949 aux présidents des associations régionales, citée par Albert Rauzy et Suzanne Picquenard, op. cit., p. 584.[11] Alix Héricord, Jeanne Revel, « une histoire des DDASS », Vacarme, n° 12, [En ligne], printemps 2000.