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Le récent rapport d’information bipartisan que le Sénat a consacré aux forces spéciales ((Sénat, Le renforcement des forces spéciales françaises, avenir de la guerre ou conséquence de la crise ?, Rapport d’information, commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, par MM. Daniel Reiner, Jacques Gautier et Gérard Larcher, 13 mai 2014, 82 pages  (désormais : Rapport Sénat))) s’inscrit dans le débat ouvert par la loi de programmation militaire (LPM) 2014-2019. Celle-ci, conformément aux priorités opérationnelles définies dans le Livre blanc de 2013, prévoit  une augmentation progressive des effectifs des forces spéciales de 1000 hommes, soit 25 % de l’effectif actuel (« COS+1000 »), et annonce un effort spécifique sur certains équipements et matériels, notamment dans les domaines des transmissions, des véhicules et des moyens aériens ((Loi n° 2013-1168 du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale (LPM))).Dès 2003, après la crise irakienne, la France avait pu renouer avec les Américains grâce à l’envoi de deux cents membres des forces spéciales en Afghanistan, placés sous leur commandement (Opération Ares). A cette occasion, le président Chirac aurait dit à son homologue américain : « je vous prête ma Ferrari » ((Rapport Sénat, p. 15)). Une décennie plus tard, au Mali, leur rendement stratégique (petits effectifs, grands effets) tant dans la préparation que dans la mise en œuvre de l’opération Serval aura marqué les esprits, au moment de la rédaction du Livre blanc et du vote de la LPM : « les forces spéciales ses sont imposées comme une capacité de premier plan dans toutes les opérations récentes » (LPM). Le renforcement prévu pour cette composante des armées, prestigieuse et efficace, semble donc aller de soi.L’intérêt du rapport présenté par le Sénat est de nous dire le contraire. Loin de s’opposer à l’accroissement des effectifs et à la montée en gamme des matériels, les sénateurs, bien que fervents promoteurs des forces spéciales, pointent une série de difficultés qui nous ramènent sur terre et proposent quelques idées qui, jusqu’à présent, ont été peu débattues.Ce rapport, informé et mesuré, pourrait lancer une discussion qu’il a prit le soin de ne pas clore. Tel est l’objet du présent survol qui souhaite contribuer au débat ainsi ouvert.Un sérieux avertissementLes forces spéciales ((Les forces spéciales sont constituées du commandement des opérations spéciales (interarmées), de l’état-major de la brigade des forces spéciales terre (terre) et de l’état-major sous l’autorité de l’amiral commandant les fusiliers marins commandos (marine) ; du bureau des forces spéciales basé à Dijon (air) ; de la base des fusiliers marins commandos de Lorient (marine) ; du 1er régiment parachutiste d’infanterie de marine (terre), du 3e régiment de dragons parachutistes (terre), du 4e régiment d’hélicoptères des forces spéciales (terre) ; des commandos Kieffer, Jaubert, Trepel, Montfort, Penfenteny, Hubert (marine) et du commando parachutiste de l’air 10 (air) ; de l’escadron de transport Poitou (air) et du groupe interarmées d’hélicoptères(interarmées))) ne communiquent pas sur les opérations qu’elles mènent ou ont menées. Ce black out n’empêche pas les médias – journalistes ou cinéastes - de s’intéresser à elles et de relayer l’image de soldats suréquipés et disposant de moyens aéromobiles leur permettant de surgir de nulle part. Dans le monde réel, les équipements atypiques dont les forces spéciales ont besoin (ou qu’elles utilisent en avant première) sont souvent mis au point par la direction générale de l’armement (DGA), au terme d’une coopération efficace entre ingénieurs et commandos ((Marquée par exemple par la présence d’un à deux ingénieurs permanents au commandement des opérations spéciales (COS) ainsi que par les procédures mises au point par la DGA, les « Opérations d’Expérimentation Réactive » (1 M€) ou  les « Urgences Opérations » (15 M€ depuis 2009).)) et grâce au schéma directeur des forces spéciales établi entre l’état-major des armées (EMA) et la DGA en 2011. Parallèlement, la commission interarmées d’études pratiques concernant les opérations spéciales (CIEPCOS) et le groupe mixte de créativité (GMC) remplissent une mission de laboratoire consacrée aux équipements et aux procédures. La créativité propre au commandement des opérations spéciales (COS) l’a conduit à créer le SOFINS (Special Operations Forces Innovation Seminar) au cours duquel les forces spéciales vont à a rencontre des PME les plus innovantes ((C’est le troisième salon du genre, avec SOFIC (Etats-Unis) et SOFEX (Jordanie).)). Ces bonnes pratiques sont des signaux aussi positifs que ponctuels. Soit elles concernent des matériels d’appoint qui sont loin de couvrir les besoins, soit elles restent sans suite, ce qui est le cas des études de la CIEPCOS ((Rapport Sénat, p. 28. La CIEPCOS, organe consultatif créé, avec les forces spéciales, en 1992, ne fait pas d’acquisitions, mais uniquement des achats pour expérimentation, sur la base d’un budget assez modeste.)). Et s’il est vrai que les bonnes relations entre le COS et la DGA sont une base solide mais relativement marginale, « les procédures normales d’acquisition restent fondamentalement inadaptées aux besoins du COS » ((Rapport Sénat, p. 58.)).Les sénateurs brossent un tableau sévère de la pression bureaucratique qui pèse sur le COS. Celui-ci, voltigeur original dans l’organigramme des armées, est dénué de la capacité juridique qui lui permettrait d’harmoniser sa vocation de laboratoire des armées avec ses capacités réelles. S’il est vrai que le COS n’a jamais souhaité pouvoir disposer d’un pouvoir d’adjudicateur et préfère concentrer son petit état-major (94 personnes) sur les opérations elles-mêmes plutôt que de s’encombrer d’un staff administratif ((Le COS peut procéder à des achats d’urgence sur étagère pour une mission donnée et dispose d’une ligne budgétaire de l’ordre d’un million d’euros par an. )), les conclusions des sénateurs sont sans appel : « D’un point de vue organique, le COS n’a pas les moyens de sa politique (…) Il doit faire face aux états-majors d’armée qui sont les seuls décisionnaires et pour qui les besoins du COS sont trop limités pour intéresser qui que ce soit (…) compte tenu du caractère échantillonnaire des commandes qui ne motive personne ». Ainsi, les forces spéciales, dont le degré de réactivité est si élevé que l’on parle d’opérations pouvant être montées dans l’heure ((Extrait de l’audition du général Olivier de Bavinchove, ancien chef d’état-major de la Force internationale d’assistance à la sécurité (ISAF) en Afghanistan, Rapport Sénat, p. 79.)), doivent faire face, pour leur équipement, à des délais paradoxaux, que ce soit pour les achats ou, plus encore, les homologations nécessaires à la mise en service. La moindre modification d’un matériel, si nécessaire à la pratique opérationnelle des forces spéciales, nécessitent des mois de patience voire de désillusion ((Rapport Sénat, p. 51 : « C’est ainsi qu’une modification minime du véhicule terrestre P4 a pris trois ans ; que la mise en place d’une mitrailleuse 12,7 sur l’hélicoptère Cougar a pris cinq ans et il est même arrivé, en matière d’optronique, que le matériel commandé ait été frappé d’obsolescence au moment de sa livraison ! ».)). Sans esprit de stigmatisation, les sénateurs constatent que l’absence d’hélicoptères lourds de transport (du type CH-47 Chinook qui équipe les forces américaines ou britanniques) pèse sur la conception même des opérations spéciales. Les aurait-on, que l’absence de capacité de ravitaillement en vol pour les hélicoptères prive les forces spéciales d’agir sur un long rayon d’action. Quant aux hélicoptères de manœuvre, l’expérience sahélienne a montré leurs limites. De fait, deux hélicoptères de manœuvre (Caracal et Cougar) sur cinq sont disponibles  simultanément. L’inquiétude perce, dans  le rapport des sénateurs, concernant la modification de certains C130 et le retrait du service des C160 Transall. Pour les affaires navales, la situation pourrait être satisfaisante, si le commando Hubert n’avait à patienter pour l’acquisition de nouveaux moyens sous-marins. Du coté terrestre, « les équipements sont à bout de souffle et doivent être remplacés ». Le VLRA (véhicule léger de reconnaissance et d’appui) et le VPS (véhicule de patrouille SAS) subissent une usure prématurée, conduisant à une indisponibilité amplifiée par leur faible nombre (45 VPS). Le programme majeur qui devrait aboutir à leur remplacement, en 2017, expose les forces spéciales à un risque de rupture capacitaire. L’examen du budget 2014 montre que le programme Melchior, qui porte sur les moyens de communication,  a vu sa cible de réalisation passer de 1222 unités à 741, alors même qu’il ne concerne pas que les seules forces spéciales. Certains équipements individuels font défaut, comme les jumelles de vision nocturne de dernière génération. Lors de leur mission de terrain, les sénateurs ont pu observer que «  de nombreux opérateurs achètent leur propre matériel ». Faut-il craindre que certains adversaires des forces spéciales soient, dans les années à venir, mieux dotées qu’elles ? Les sénateurs disent les choses autrement : « Sans avion et sans hélicoptère pour les transporter, sans drones pour les éclairer, sans satellites pour les renseigner, sans transmission pour communiquer, nos forces spéciales ne pourront accomplir les missions que l’on attend d’elles » ((Rapport Sénat, p. 47.)).Pour égayer ce tableau navrant, reste l’espoir de « COS + 1000 ». C’est la philosophie américaine : les coupes budgétaires qui frappent les forces conventionnelles vont de pair avec un renforcement des forces spéciales. Mais le rapport des sénateurs tempère ce qu’une telle option semble avoir de « raisonnable ». Le diagnostic des sénateurs pointe une forte incertitude. L’étendue des besoins spécifiques est telle et la contrainte administrative si pressante, que les  engagements de la LPM, quand bien même ils seraient, pour la première fois honorés, paraissent en décalage avec la réalité.On tire de ce rapport l’idée qu’il eût mieux valu placer l’existant en situation de fonctionnement optimal plutôt que d’augmenter les effectifs qui risquent, à niveau d’équipements équivalent, de se trouver fort désemparés. En effet, avant d’augmenter les effectifs d’un millier d’hommes, il convient d’abord de relever le problème, déjà connu, du sous-effectif chronique des forces spéciales. Le déficit entre effectifs théoriques et réels st de 177 personnels. La remise en cause du « COS+1000 » ne semble pas être une solution acceptable aux yeux des sénateurs ; elle n’est même pas envisagée. Pourtant, l’idée d’une réduction des forces spéciales n’a pas fait peur aux Britanniques. Ils ont en effet choisi de diminuer l’effectif des forces spéciales à due proportion de la baisse général des effectifs militaires, passant ainsi de 3500 à 1750 personnels (par la suppression d’unités ou le reversement dans les forces conventionnelles). Ils retrouvent ainsi leur niveau d’effectif précédant la guerre d’Irak et estiment pouvoir, par effet de concentration, maintenir le cœur de métier des forces spéciales ainsi que leur prestige. En France, une telle idée semble relever du tabou. De même, la possibilité, moins irrecevable, d’une sanctuarisation du dispositif, permettant de faire porter l’effort sur les équipements plutôt que les effectifs, n’a pas prospéré ((Les réticences les plus nettes à l’augmentation des effectifs sont apparues au sein des forces spéciales elles-mêmes, où l’on préfère que la qualité prime sur la quantité. « Les forces spéciales, qui préfèrent de manière générale le sous-effectif à un recrutement ne correspondant pas à leurs critères » : Assemblée nationale, rapport relatif à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019, Mmes Patricia Adam et Geneviève Gosselin-Fleury, députées.)). Une meilleure répartition de l’effort opérationnel avec des forces d’élite non intégrées aux forces spéciales constituerait, à coup sûr, un ballon d’oxygène en termes de moyens ((Les zones de recouvrement entre certaines actions des forces spéciales et celles dévolues au groupement de commandos de montagne (GCM) ou au groupement des commandos parachutistes (GCP) de la 11e brigade parachutiste, pour ne citer que ces exemples, sont connues.)). De fait, « l'augmentation de plus 1 000 hommes mérite réflexion » ((Pour reprendre l’euphémisme de l’amiral Edouard Guillaud, chef d'état-major des armées, audition au Sénat, 12 septembre 2013.)) en termes de faisabilité, si ce n’est d’opportunité.Face à de telles incertitudes, il manque une vue d’ensemble  sur ces moyens des forces spéciales. Les sénateurs, pourtant rompus aux exercices budgétaires, ne l’envisagent pas.  Alors que le budget des forces spéciales américaines est accessible au citoyen (10 milliards de dollars) (( U.S. Special Operations Forces (SOF): Background and Issues for Congress, Congressional Research Service, Andrew Feickert -Specialist in Military Ground Forces, 2014.)), tel n’est pas le cas en France. Même une longue traque dans les documents du projet de loi de finances ne permettra pas de définir le volume budgétaire que représentent les forces spéciales. Cette absence de visibilité, et de transparence, provient du choix de privilégier les grandes structures (les trois armées) et les grandes natures de dépenses (fonctionnement, investissements). Le budget des forces spéciales, s’il existe, est éparpillé au sein de l’architecture budgétaire actuelle ((Certes, les opérations spéciales sont inscrites dans l’action n°9, c’est-à-dire le système de forces « Engagement et combat », du programme 146 « Engagement des forces ». Dans cette action, il y a trois sous-actions ou « capacités maîtresses », dont « conduire des opérations spéciales ». Mais ces documents n’expliquent cette dernière que de manière générique et ne précisent pas l’allocation de ses crédits. )). L’hypothèse de la création d’un programme budgétaire, spécifique aux forces spéciales, irait dans le sens de la LOLF. Quand bien même il ne concernerait qu’une faible masse de crédits dans l’ensemble du budget de la défense, il correspondrait à une mission  interarmées voulue comme telle, homogène quant à sa mission, durable et évaluable. Le rassemblement en un seul objet budgétaire, outre qu’il permettrait de connaître le coût global des forces spéciales, constituerait, pour son responsable, un outil de pilotage, et, pour le Parlement, un outil d’amendement financier non négligeable.  Il n’est pas question de promouvoir une vision étroitement gestionnaire ou comptable des forces spéciales ; mais si l’on veut préserver l’autonomie, les facultés de créativité et de réactivité des unités concernées et de leurs états-majors, si l’on veut que les forces spéciales soit quelque chose qui aille vite et loin, qui agisse promptement et efficacement, il faut les protéger par un système budgétaire qui les individualise dans ce qu’elles ont de spécifique et, il faut le rappeler, de prioritaire. En l’état actuel de l’architecture budgétaire, elles sont exposées, plus que d’autres acteurs, aux risques de régulations abruptes ou de sacrifices budgétaires consentis dans une logique verticale (celles de chaque armée) et non transversale.Une porte de sortie astucieuse.Le rapport des sénateurs décille les yeux : le passage au « COS + 1000 » sera difficile ((Rapport Sénat,  pp. 42-43.)). Alors même que les forces spéciales sont en sous effectif et qu’elles rechignent à recruter à tout va, la bonne solution pour augmenter l’effectif dans de telles proportions n’est pas simple. Parmi toutes les solutions possibles, les sénateurs envisagent avec prudence, mais non sans courage, d’intégrer les unités de commandos du service Action de la DGSE dans les forces spéciales. Ils ont beau se défendre de vouloir une « fusion » ((Voir Examen en commission, p. 73.)), et encore plus de se mêler de ce qui ne les regarde pas ((Les commandos du Service Action relèvent de la DGSE, donc de la délégation parlementaire pour le renseignement. Le rapport d’information n’a donc pas pu investiguer autant qu’il aurait souhaité du côté de la DGSE.)), le rapport pousse vers cette issue.Il est observé que, pour les personnels des forces spéciales et pour ceux des unités parachutistes de la DGSE, l’origine, le recrutement et l’entraînement, sauf dans quelques domaines spécifiques, sont les mêmes. Cette similarité est frappantes pour les nageurs de combats, ceux du service Action ou ceux du commando Hubert. Dans la conclusion du chapitre intitulé « Faut-il renforcer le forces spéciales ? », les sénateurs vont droit au but et agitent le spectre du cost killer : « nos finances publiques ne nous autorisent plus de dispendieux doublons ». Quelques lignes après avoir établi, dans un savant tableau, qu’une augmentation de 727 personnels dans les forces spéciales est le mieux que l’on puisse espérer, les sénateurs observent qu’il y a 700 commandos à la DGSE. Ceux-ci effectuent « certaines opérations clandestines (qui) sont en réalité des « opérations spéciales » et gagneraient à être effectuées par des forces spéciales ». Le mot est lâché et le doublon est identifié. La pénurie budgétaire ne peut permettre à l’Etat de « se payer le luxe de dupliquer ses moyens ».Dès lors, réformer les forces spéciales ((Le terme de « réforme des forces spéciales » est utilisé par les sénateurs.)) ne saurait se faire sans mener une réflexion analogue pour les forces dites clandestines. Le rapport ne va pas plus loin ; manifestement, la limite de ce qu’il est possible de dire est atteinte. Mais aucun lecteur ne peut lire ces développements sans avoir à l’esprit que le service Action mena, en 2010,  l’opération de libération de l’otage Michel Germaneau que les forces spéciales auraient pu prendre à leur charge, l’inverse étant vrai lors d’une opération analogue menée quelques mois plus tard par les forces spéciales au Niger (janvier 2011). Que dire encore de l’opération de libération de l’officier du service action en Somalie, confié – on comprend pourquoi sur un plan psychologique – aux commandos de la DGSE, sur un mode opératoire aussi bien maîtrisé par les forces spéciales ? Sans se livrer à une querelle inutile, ces quelques exemples illustrent une situation générale bien identifiée par les sénateurs : une part importante des missions des forces clandestines sont identiques à celles des forces spéciales.Les sénateurs ont eu raison de poser la question. Mais si leur entreprise répond légitimement à une réflexion qui porte sur les forces spéciales, elle ne dit rien de ce qu’adviendrait alors la composante d’action clandestine de la DGSE.  C’est la faiblesse que l’on peut identifier dans le rapport parlementaire : ne pouvant aller au bout de la réflexion, il a flirté avec la notion de clandestinité d’une manière qui n’est pas toujours pertinente. Le raisonnement en fait une partie des capacités des forces spéciales au motif que la frontière entre « clandestin » et « spécial » est floue ((Rapport Sénat, p. 14.)). D’où certains développement sur la clandestinité qui prêtent à discussion ((Rapport Sénat, p. 13.)). La définition de l’action clandestine, issue du jargon propre au glossaire de l’OTAN (clandestine action), « opération planifiée et conduite de façon à en assurer le secret ou la dissimulation »,  sont générales et conviennent aussi bien à une mission d’un sous-marin nucléaire ou d’un rafale de la force aérienne stratégique. L’utilisation du concept anglo-saxon sans recul a conduit le rapport à proposer des graphiques conceptuels qui sont à discuter ((Par exemple, celui de la page 17, qui intègre dans « opérations spéciales » les « opérations clandestines » non revendicables.)). Quant à la covert action, c’est à juste titre que le rapport en souligne le caractère particulier (identité dissimulée de l’exécutant et déni possible de la part de l’autorité commanditaire). Mais le rapport va trop loin lorsqu’il estime devoir préciser que « la clandestinité doit être dissociée de celle de l’illégalité ». Au contraire, elle sont consubstantielles et cela pour deux raisons. La première est de bon sens : il n’y a aucun intérêt à monter une opération clandestine lorsque l’acte à accomplir est autorisé par le droit. La seconde est juridique : aucun droit national, ni le droit international, ne reconnaissent autrement la clandestinité que comme un délit ou un crime. Le droit de la guerre est formel sur ce point : on ne peut confondre un combattant avec un espion. Celui-ci est défini comme un individu qui, agissant clandestinement ou sous de faux prétextes, recueille ou cherche à recueillir des informations dans la zone d’opérations d’un belligérant, avec l’intention de les communiquer à la partie adverse. Il n’a pas le droit au statut de prisonnier de guerre et, s'il est capturé dans l'exercice de son activité, tombe sous le coup du droit interne de l'État sur le territoire duquel a lieu la capture. Un militaire en uniforme n’est pas un espion, même s’il se dissimule pour recueillir des renseignements ((Articles 29 à 31 de la convention concernant les lois et coutumes de la guerre signée à La Haye le 18 octobre 1907 - Article 5 de la convention de Genève IV du 12 août 1949 relative à la protection des personnes civiles en temps de guerre - Article 46 du protocole I du 8 juin 1977, additionnel aux conventions de Genève du 12 août 1949.)). C’est avec inquiétude qu’on lit sous la plume des sénateurs qu’une opération spéciale peut être conduite en tenue civile ((Rapport Sénat, p. 28.)). Il est vrai qu’il existe des failles, en ce sens, dans le droit de la guerre.A juste titre, le rapport parlementaire souligne la part que prend la judiciarisation des opérations militaires et les incertitude liées à la possibilité, lors d’une action de force, de tuer un compatriote, fut-il du parti ennemi. Cette question soulève deux dangers : tuer un compatriote et tuer quelqu’un en dehors d’un combat. Que l’on n’aille pas croire que tuer un compatriote soit le propre des dictatures. On se souvient que le président Obama l’a autorisé, en 2011, pour Anwar al-Awlaki. Dans la foulée de cet extrajudicial killing, son fils fut tué par erreur. Il ne s’agit donc pas de mort d’un compatriote par erreur (une balle perdue) mais d’un assassinat délibéré. Si les drones américains sont à l’origine de la plupart de ces opérations d’élimination ciblées, les forces spéciales américaines se sont trouvées soupçonnées d’opérations similaires en Afghanistan (targeted killings). Mais grand serait le risque pour une démocratie comme la France de créer des situations poussant ses soldats, fussent-ils « spéciaux », sur des marges aussi incertaines.Les forces spéciales seront bientôt dotées d’une doctrine d’emploi. Cette pratique cartésienne est-elle si nécessaire pour des unités au sein desquelles l’imagination et l’innovation sont la règle ? L’avenir le dira. Ce qui semblerait le plus nécessaire, serait que ces forces, discrètes et peu portées au compte rendu citoyen, souscrivent avec la nation un engagement moral inviolable : que jamais elles ne tirent bénéficient de leur particularisme et de leur opacité pour mener des opérations hors des pratiques prévues par le droit de la guerre. Elles doivent résister à toute tentation d’opération clandestine, au sens strict, ou autre dérive qui les conduirait au-delà de la frontière qui sépare la ruse de la perfidie. C’est la raison pour laquelle les unités spécialisées de la DGSE, qui s’entraînent à franchir cette ligne rouge, ne doivent pas souffrir d’une réforme qui menacerait leur compétence, tant que la République souhaitera l’entretenir.