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Intervenante : Anne Jégou - Maître de conférences en géographie, aménagement de l'espace et urbanisme - Université de Bourgogne - Laboratoire ThémaCourriel : anne.jegou@u-bourgogne.frDate : jeudi 6 novembre 2014Retranscription : Sébastien PiantoniIntroductionJe tiens d'abord à remercier Sandra Mallet pour cette invitation. Cela me fait plaisir de la rencontrer, de vous rencontrer, de pouvoir discuter avec vous. Je suis également très heureuse qu'elle ait demandé que j’intervienne sur les politiques territoriales de développement durable, et plus spécifiquement sur l'association entre Agenda 21 et Plan Climat-Énergie Territorial. Il m’arrive d’associer les éco quartiers à ces deux politiques dans mes présentations, mais nous n’allons pas aborder ce point aujourd’hui.Je vais rappeler un certain nombre de choses sur les agendas 21 et les plans climats. Ces politiques ont été conçues par une association qui s’appelle ICLEI lors de deux programmes préparatoires à la campagne européenne des villes durables. Cyria Emelianoff explique cela très bien dans sa thèse. Je vous invite à la consulter si vous souhaitez en savoir plus sur l’origine de ces deux outils. Ce que je trouve le plus intéressant dans ces politiques dédiées est qu'elles sont basées sur cette stratégie d'amélioration continue qui consiste à faire la boucle entre un diagnostic, une stratégie, des actions et une évaluation pour atteindre ces objectifs, même si l’évaluation est finalement continue. Les notions centrales de cette stratégie d’amélioration continue sont transversalité, participation (ou concertation) entre les acteurs sociaux et évaluation, notions qui doivent être menées en continue dans cette démarche. Les terrains d'études sur lesquels je travaille sont locaux, c’est à dire qu’il se situe à proximité de l’endroit où je réside. Cela me permet de rester en contact avec ces terrains et les acteurs qui œuvrent pour ces territoires. Pour cela, j’assiste régulièrement aux réunions publiques ou aux réunions en mairie (conseils municipaux, conseils communautaires, ateliers sur le PLU...) et je m’entretiens avec les différents acteurs (élus, chefs de projet, habitants…). Cette proximité me semble très importante. Il me paraît beaucoup plus compliqué de travailler sur un terrain d’études distant.  Mes travaux se sont concentrés jusqu’ici sur deux principaux terrains d'études. J'ai étudié, dans le cadre de ma thèse, des cas de la métropole parisienne, plus spécifiquement ceux de la Ville de Paris et de la Communauté d'Agglomération Plaine Communes. Je réside depuis désormais deux ans en Bourgogne où j'occupe un poste de Maître de Conférence. Je me suis donc tout naturellement intéressée à de nouveaux terrains d’études. Je reviendrais avec vous sur deux cas bourguignon : la ville de Quetigny et la communauté d’agglomération du Grand Chalons. J'ai pu suivre les politiques de la métropole parisienne jusqu'en 2011. Je n'ai malheureusement pas réussi à garder ce contact après cette date à cause de l’éloignement qui ne facilite pas les prises de rendez-vous et participations aux réunions. Je me consacre désormais à la région Bourgogne depuis 2012. Concernant la méthodologie, même si je pratique une recherche « classique » en menant des entretiens semi-directifs, je me positionne également moins classiquement en recherche action. C’est-à-dire que je participe à l’élaboration des politiques menées en alimentant les diagnostics des Agendas 21 par des enquêtes quantitatives et qualitatives. Mes recherches sont également enrichies par les observations que je peux faire des méthodes de concertations employées dans le cadre des coordinations régionales. Même si je suis présente lors des différentes réunions, j’essaie de rester avant tout observatrice pour ne pas trop influencer les débats. Enfin, ce positionnement au sein de ces instances de concertation me permette de tester une grille d'analyses que j’élabore au fil de mes travaux. Mon travail de recherche se centre donc sur les jeux d'acteurs, l'historique, les éléments qui font avancer ou bien qui bloquent un projet. Cela apporte pas mal de choses. Je m’intéresse également à la manière dont on entre dans ces documents qui sont très vastes. Pour ma part, je mène mes recherches en m’intéressant avant tout aux ambitions, aux leviers, aux champs d'action et d'inaction, aux questions de gouvernance (portage, partenariats, concertation avec les citoyens, partenariats avec les acteurs socio-économiques, articulation des décisions entre les territoires). J'observe également la dimension projet du territoire et bien sûr les limites de ces dispositifs. Mon objectif principal serait d’identifier des seuils afin de déterminer le niveau d'engagement d'une collectivité au travers de sa politique territorial de développement durable. Cette intervention vise à vous montrer ce que peuvent apporter ces politiques au territoire par leur diffusion et leur mise en place dans les collectivités dans le cadre du cheminement vers la durabilité (je considère effectivement la durabilité comme un cheminement plutôt qu'un état idéalisé, un état fini). Insistons sur le fait que je n'évalue pas l'impact des politiques. À mon sens, cela se fait à partir de données quantitatives et avec des outils dédiés à ce type de données (système d'information géographique). Mais je ne travaille pas du tout avec ces types de donnée, je ne peux donc pas mesurer l'impact proprement dit. Je reprendrais tout d'abord les éléments de cadrage nationaux et la diffusion de ces outils politiques territorialisés. Nous verrons ensuite un certain nombre d'études de cas avant de prendre un peu de recul en proposant une réflexion globale sur l'ensemble de ces politiques. 1. Éléments de cadrage nationaux et diffusion des outils politiques territorialisés1.1. Les Agendas 21Les agendas 21 ont tout d’abord bénéficié de trois appels à projets entre 1997 et 2003. La matière qui est ressorti de ces appels à projet a permis de mettre en place un référentiel en 2006. Un label a été créé cette même année suite à la mise en place de ce cadre de références. À partir de 2011, l’accompagnement des Agendas 21 locaux est confié au Bureau des Territoires du Commissariat Général du Développement Durable (Ministère de l'écologie). Ce bureau propose désormais un référentiel d'évaluation disponible en ligne. Le Ministère réfléchit actuellement à une refonte du dispositif de labellisation. Il s’agit visiblement de simplifier cette procédure. En décembre 2014 se déroule le colloque des Agendas 21 dans l'objectif de revenir sur la dynamique des Agenda 21, outil qui n’est plus réellement au centre des politiques nationales ces derniers temps. Jusque maintenant, huit sessions de reconnaissance des agendas 21 locaux ont été menées. La 9ème est en cours. Les Agendas 21 français s'appuient sur le référentiel mis en place en 2006. Les bureaux d'études et les collectivités ont à cœur de respecter ses finalités et ses éléments de démarches. Les agendas 21 sont avant tout des politiques volontaires. Le plus compliqué dans cette procédure est de faire en sorte que ces projets de territoire soient déployés sur l'ensemble du territoire. Ils doivent donc, pour cela, être territorialisés et ne pas prendre exclusivement en compte les compétences de la collectivité mais répondre aux enjeux du territoire, être participatifs, globaux et transversales. Avant les Agendas 21, rappelons qu'il existait les chartes de développement durable et les chartes d'écologie urbaine qui se sont ensuite fondues dans le moule Agendas 21. Les premiers Agendas 21 date de 1996. Le comité 21 recense les Agendas 21 locaux depuis leur création ce qui permet de connaître leur progression. Le nombre d'Agendas 21 locaux est relativement faible au regard du nombre de collectivités locales françaises. Parmi les 1027 Agendas 21 qui sont déclarés sur la plateforme du Comité 21, 302 communes et 90 intercommunalités ont été reconnues par le ministère depuis 2006, soit seulement un peu plus d'un tiers. En France, les Agendas 21 connaissent un relatif dynamisme par rapport aux autres pays européens, et de plus en plus se font labelliser et essaye ainsi de correspondre au référentiel mis en place. Cette évolution positive va au rebours de la dynamique européenne qui semble s'essouffler. 1.2. Les Plans Climat territoriauxLes plans climat ne bénéficient pas du tout du même dispositif d'accompagnement et d'obligations. Des politiques énergétiques existaient déjà dans les années 70 et des outils ayant les mêmes finalités ont été initiés dans les années 90 (Chartes Cités-vie, Contrats ATEnEE). Les premiers Plans climats, tels que nous les connaissons aujourd'hui, datent de la période 2003-2006 durant laquelle un premier guide de l'ADEME a été publié. L’élaboration de Plans climat se formalise et devient plus volontaire à partir de 2007, ce qui permet de commencer à les comparer entre eux. Le label Cit'ergie apparaît en 2007. Sa particularité est qu’il est issu d'un label européen qui ne colle pas tout à fait au plan-climat français. Ce label prend tout de même une importance avéré dans les procédures françaises malgré un certain décalage. Des colloques nationaux "Plans-Climat énérgie territoriaux" se déroulent depuis 2010 et participent à cette formalisation. Depuis la loi Grenelle II, les plans climat deviennent partiellement obligatoires pour les collectivités de plus de 50 000 habitants. Cette obligation ne porte que sur le volet patrimoine et service, et non pas sur le volet territoire puisque l'ADEME considère que ce volet territoire doit avant tout garder son esprit « volontaire ». Même si le Plan climat n'est pas une particularité française, il n’existe pas réellement de dispositif équivalent en Europe même si il existe par ailleurs des politiques climatiques municipales. On peut considérer le plan climat local comme le petit frère de l'Agenda 21 puisqu'il a été conçu sur son modèle. Il répond à la même stratégie d'amélioration continue et aux mêmes éléments de démarches. Le plan climat peut également être l'un des volets de l'Agenda 21. Il semble également important de souligner que le Plan climat ne doit pas être confondu avec un plan de prévention de risque de changements climatiques. Il ne s'agit aucunement d'un document de prévention du risque climatique. Finalement, le plan climat présente un certains nombre de différences avec l'Agenda 21. Il répond à une culture plus technique et plus chiffrée. Il se réfère notamment au "3X20"  et s'appuie avant tout sur le bilan carbone, outil mis en place par l’ADEME permettant de calculer le bilan des émissions de gaz à effet de serre. Le Plan climat apparaît également plus formaté que l'Agenda 21. Il doit être en cohérence avec le Schéma Régionale du Climat, de l'Air et de l'Énergie (SRCAE) qui est aussi issu de la loi Grenelle II. Cette obligation de cohérence peut souligner les contradictions existantes entre ces deux outils en termes d'objectifs. Il est également intéressant de noter que le plan climat implique moins de participations citoyennes. Au final, les Plans climat se sont beaucoup moins développés en France que l'Agenda 21 et ils sont très peu à être labélisé Cit'érgie. La plupart des Plans climat ont été mis en place au sein de Communautés Urbaines et de Communautés d'agglomération. Selon le recensement effectué par l’ADEME, ils sont actuellement au nombre de 458 et 156 ont été adoptés depuis 2012. 2. La mise en place d'Agendas 21 et de PCET dans plusieurs collectivités franciliennes et bourguignonnes2.1. Les collectivités franciliennesGouvernance des Agendas 21 et des PCET locauxLa Ville de ParisLa Ville de Paris a abandonné son agenda 21 qui était porté par 2 élus : Yves Contassot (Adjoint Vert à l'Environnement) et Anne Hidalgo (Première adjointe PS). La préparation de cet agenda 21 était de la responsabilité d'un seul chargé de mission épaulé par des référents Agenda 21 dans chacune des directions. Il faut noter que la position de ce chargé de mission était relativement isolée au milieu d'une municipalité regroupant près de 45000 agents. Un réseau de partenaires porteurs d'actions pilotes labellisées Agenda 21 est également mis à contribution. Le plan climat, voté en 2007, était porté par un trois élus successifs : Yves Contassot, Denis Baupin et Célia Blauel. Le montage de ce plan climat est confié à l'Agence de l'écologie urbaine rattachée à la Direction des Espaces Verts et de l'Environnement (DEVE) de la Ville de Paris. Le fait que ce plan climat soit développé à l'intérieur de cette Agence de l'Ecologie Urbaine, qui est une cellule autonome à l'intérieur de la Ville de Paris, lui a donnée plus de poids pour se développer. Une agence parisienne du Climat a été créé avec, à sa tête, l'ancienne directrice de l'Assistance à Maîtrise d'Ouvrage (AMO), Anne Ged. Un club Climat a également vu le jour pour que les partenaires puissent débattre ensemble lors de la préparation de ce plan climat. Enfin, une charte d'engagement a été créé sous le nom de "Paris Action Climat".La Communauté de Communes Plaine Commune A la Plaine Commune, les choses se sont déroulées plus simplement. L'Agenda 21 et le Plan Climat coexistent et sont gérés tout deux au sein de la Direction Générale à l'Ecologie Urbaine. Un seul et même élu porte ces deux projets : Michel Bourgain (4ème VP Vert à l'écologie urbaine au sin de la Communauté Plaine Commune). Le Plan Climat est secondaire, ce qui est souvent le cas. Il est emboîté dans l'Agendas qui prend plus de place politiquement et en termes de réseau. Temporalités de mise en placeLes personnes avec qui je me suis entretenue à ce sujet, qui font partie de la majorité socialiste, soulignent évidemment que le tournant environnemental a commencé en 2001. Même si nous pouvons nous demander s’il s'agit simplement d'un discours partisan, il est vrai que les actions en faveur de l'environnement ont été assez claires à partir de cette date. Le premier Bilan Carbone a été réalisé en 2004. Les actions ont ensuite pris de l’ampleur en 2005 puisqu’ils ont lancé, dans le même temps, l'Agendas 21 et le Plan Climat et qu’ils ont voté l'autorisation de la signature de la Charte D'Aalborg (qu’Anne Hidalgo a signée à Séville en 2007). De nombreuses actions se sont ensuite enchainées dans le cadre du Plan Climat dont un livre blanc qui a été publié en 2007 (un document très intéressant mais qui a malheureusement disparu d'Internet), un diagnostic partagé, des procédures de concertation. En 2008, une conférence de presse s'est tenue afin de présenter des actions labellisées. Même si la Ville de Paris n'a jamais annoncé officiellement qu'elle avait abandonné son Agenda 21, la Mission Agenda 21 a été dissoute cette même année 2008. Depuis, tout ce qui concernait cet Agenda 21 a disparu de son site Internet. Le Plan Climat a continué sans l'Agenda 21. Depuis 2008, des Journées Parisiennes du Climat et de l'Énergie sont organisée annuellement et font l'objet d'un rapport annuel appelé "Bleus climat".Diagnostics : Bilans Carbone, des outils trop techniques et estimatifsLes diagnostics réalisés dans le cadre des Bilans Carbone sont très techniques. Ils sont avant tout basés sur des estimations et connaissent de nombreuses lacunes. Dans le cas de Plaine Commune, les Bilans Carbone sont complétés par des bilans énergétiques et des bilans de l'éclairage publics. La Ville de Paris a proposé ensuite, assez tardivement, des bilans énergétiques. En reprenant les données concernant les émissions de GES indiquées dans les documents et en les rapportant au nombre d'habitants, nous pouvons très facilement calculer les tonnes équivalent C02 par habitant. Ce type de calcul n'est évidemment pas mis en avant dans ces documents alors qu'il est très parlant : 17 tonnes par habitant pour la Ville de Paris et 4,9 tonnes pour Plaine Commune. On peut également souligner que la Ville de Paris « triche » sur son Bilan Carbone puisqu'elle ne prend volontairement pas en compte le carbone produit en grande quantité par l'aviation (4 050 000 Teq carbone pour l'aviation contre 220 000 Teq pour les automobiles). Ils ont essuyé de fortes critiques des élus Verts pour cette omission volontaire. Pour information, le Bilan Carbone des visiteurs (touristes...) correspond à environ 40% du bilan Carbone total (Calcul personnel). Si on compare les principaux postes émetteurs, 70% des émissions calculées pour Paris sont liées aux transports, alors que cela ne correspond qu'à 50% des émissions à Plaine Commune. Les bâtiments émettent seulement 16% à Paris contre 41% à Plaine Commune. Le Bilan Carbone à Paris comprenait également un bilan pour l’administration qui n'a pas été fait à Plaine Commune. En fonction des collectivités, il existe des différences notables sur la réalisation des diagnostics. Ambitions, champs d'action et d'inactionEn reprenant une grille d'analyse chère à Cyria Emelianoff, nous pouvons nous intéresser aux ambitions, champs d'action et champs d'inaction des plans climat et Agendas 21. Objectif des 3X20Par rapport à l'objectif des "3X20" expliqué précédemment (qui est postérieur au Plan Climat de la Ville de Paris puisqu'il a été adopté en 2008 avec le paquet Climat Energie alors que le Plan Climat l’a été en 2007), la Ville de Paris a été plus ambitieuse puisqu'elle a annoncé des objectifs de "3X 25" pour le territoire et "3X 30" pour l'administration. Plaine Commune a souhaité prendre des objectifs moins ambitieux en fixant la barre à moins 20% concernant les émissions de GES et moins 16% concernant la consommation énergétique. Elle n'a fixé aucun objectif concernant les Énergies Renouvelables. Adaptation aux changements climatiquesLa Ville de Paris ne met pas en avant une politique importante d'adaptation aux changements climatiques. Deux aléas sont notamment pris en compte, la canicule et la crue centennale de la Seine, mais aucune analyse en termes de vulnérabilité n'est explicitée. C'est un manque important mais il faut noter qu’ils ne font pas exception puisque les collectivités territoriales ont souvent des difficultés à réaliser ce type d'analyse. SectorisationLe secteur principalement traité dans les deux collectivités étudiées est le bâtiment, alors que nous savons très bien qu'il ne s'agit pas du secteur le plus émetteur. De plus, l'accent est mis sur le logement des particuliers, ce qui est gênant puisque les autorités locales demandent souvent aux particuliers de faire l'effort de mieux isoler leur logement alors qu'ils ne sont pas responsables de tant d'émissions de GES qu'on voudrait le faire croire. Plaine Commune s'est également fortement intéressée à la pollution lumineuse, aux mobilités douces, au Plan de Déplacements des Entreprises et à la logistique mais elle ne s'est pas du tout penchée sur la problématique de l'adaptation aux changements climatiques. MobilisationConcernant la mobilisation, les deux collectivités étudiées n’ont pas permis une participation importante des citoyens et des acteurs du territoire, même si un livre blanc est créé à Paris et un Comité citoyen à Plaine Commune. Notons également que Plaine Commune semble s’être mieux organisée administrativement. TransversalitéEnfin, le Plan Climat des deux collectivités étudiées ne répond à aucune transversalités. Ils répondent à une logique très sectorielle en présentant, tour à tour, les résultats pour les logements, le tertiaire, le transport de voyageur, le transport de marchandise, la production de déchet... Il faut savoir que ces deux collectivités ne dispose pas de labellisation Cit'ergie et je ne sais pas si elles ont sollicité l'ADEME pour cela. Actualisation : le cas de la Ville de ParisIl est intéressant de constater que la Ville de Paris a actualisé son Plan climat. Le Bilan Carbone a été actualisé au bout de 5 ans afin de répondre à l'une des obligations de la loi Grenelle 2. Cette actualisation est tout de même lacunaire puisque de nouvelles données (fret par exemple) n'ont pas pu être récoltées durant cette période de 5 ans, ce qui soulève le problème des délais nécessaires pour effectuer une actualisation sérieuse. En revanche, concernant leur bilan énergétique, l'actualisation souligne une baisse de la consommation. Cette baisse touche surtout le logement ce qui souligne les efforts engagés dans ce secteur. Autre point positif, la part des énergies renouvelables a augmenté de 2 points durant cette période de 5 ans. Cette actualisation débouche sur un plan d’action qui indique que la Ville de Paris maintient ces objectifs de "3X25" et "3X30" par rapport à 2004, date correspondant à leur premier bilan carbone. Il est intéressant de constater que cet objectif se base sur 2004 alors que les textes prévoient normalement de s’appuyer sur l’année 1990. Les politiques et techniciens discutent peu de ce biais concernant les dates à partir desquelles fixer les objectifs et à quel horizon. Ce plan d’action prévoit également la mise en place d'une charte partenariale et un meilleur traitement de l’adaptation aux changements climatiques. Des carnets stratégiques par secteurs sont également proposés (sous forme de carte postale ce qui est assez originale et sympathique) et de nouveaux secteurs apparaissent : le petit commerce, les bureaux, le tourisme durable. Une partie sur la logistique urbaine est également intégrée à ce plan d'action alors que cette thématique avait été retirée de la proposition de loi Grenelle 2 par le gouvernement de l'époque. 2.2. Le contexte BourguignonÀ mon arrivée en Bourgogne, j’ai découvert l’existence des coordinations régionales. Cela ne signifie pas qu'elles n'existent pas en Île de France, mais je n'en avais jamais entendu parler. Par contre, elles sont bien présentes en région Bourgogne et tiennent réellement ce rôle de lieux de discussion entre les acteurs. Des coordinations régionales distinctesLe Comité Régional Agenda 21Le Comité Régional Agenda 21 est animé par la DREAL Bourgogne et ALTERRE Bourgogne (qui est une association s'intéressant aux problématiques liées au développement soutenable à l'échelle de la Région, assurant un rôle d’agence régionale de l’environnement). Ce comité se réunit assez régulièrement (environ tous les 2 mois) durant toute une journée à différents endroits dans la Région. Chacune de ces réunions est l'occasion d’une visite de terrain afin de connaître les actions et aménagements initiés dans la Région. Ces réunions du comité sont ouvertes à tous, que ce soit les élus, techniciens, stagiaires...  et toutes les personnes ont droit à la parole. L'une de leur dernière action a été d'ouvrir l'Agenda 21 à l'internationale en travaillant sur les partenariats déjà noués avec les jumelages, pour les élargir aux questions de politiques territoriales de DD. Ils organisent ainsi des partages d'expériences qui font désormais de ce comité un lieu de discussion extrêmement important. Les Rencontres des chefs de projet Plan ClimatUn second réseau mis en place dans le cadre de ces coordinations régionales correspond aux "Rencontres des chefs de projet Plan Climat". Il ne faut pas mélanger ces deux réseaux de coordinations même si certaines personnes participent aux deux. Ces Rencontres sont plus professorales puisqu'elles ne sont ouvertes qu'aux chefs de projet. Elles sont également itinérantes. Un PCET intercommunal et un agenda 21 communalNous allons nous intéresser au cas du Plan Climat Énergie Territorial du Grand Chalon et de l'Agenda 21 de Quetigny, ville nouvelle de Dijon. Le PCET du Grand ChalonLes éléments que lesquels nous nous appuyons ont été apportés, en majeure partie, par Mathilde Huguenin qui a réalisé en 2014 un mémoire de M1 que j’ai encadré. La communauté d'agglomération du Grand Chalon est composée de 110 000 habitants avec une ville centre (Chalon sur Saône) comptant 46 000 habitants. Elle correspond au deuxième pôle de la région Bourgogne et à un territoire essentiellement périurbain et de transit. Cette collectivité est intéressante à étudier puisque, depuis quelques années, elle mène une politique de lutte contre le changement climatique dans le cadre d’un premier programme européen en 2002 (Programme Privilèges) puis d’un plan communal de maîtrise de l'effet de Serre grâce auquel Chalon sur Saône a été primée en 2003. Au regard de cela, il paraît étonnant que cette collectivité n’ait pas beaucoup capitalisé sur leur ancienneté dans la lutte contre le changement climatique en communiquant un peu plus sur ces deux précédentes initiatives. Mais cela peut s’expliquer par le fait que la gestion de ces politiques soit passée d’un échelon communal (Chalon sur Saône) à un échelon intercommunal (Grand Chalon). Du coup, les enjeux ne sont pas les mêmes. En termes d'émission de GES, le fret est le secteur le plus polluant. Sur ce point, il est intéressant de noter que le fret est également l'un des principaux émetteurs de GES à Dijon mais que ce secteur est exclu des Bilan carbone (comme le fait la Ville de Paris pour le transport aérien). L'une des particularités du Plan climat de Dijon est qu'ils ont calculé leur marge d'action en tant que collectivité locale sur les émissions de GES. Je n'avais jamais observé ce type de calcul dans d'autres plans climat. Selon ce calcul, les collectivités territoriales de ce territoire produisent directement 12% des GES et peuvent agir sur 50% des émissions de GES sur l'ensemble de leur territoire (par le biais de leurs politiques d’aménagement et de l’engagement des acteurs socio-économiques). Le Grand Chalon est allé jusqu'à calculer leur potentiel d’intervention en distinguant les impacts lisibles et les impacts peu lisibles. Pour exemple, ils considèrent qu’ils peuvent agir sur seulement 5% des GES concernant le fret et sur 43% concernant le transport de personne. Au total, ils ont calculé qu'ils peuvent concrètement agir sur 25% des émissions de GES. Selon l'ADEME, le Grand Chalon est un territoire pilote en Bourgogne pour la mise en place d'un Plan climat. Celui du Grand Chalon apparaît ainsi, pour l'agence en question, comme un plan "abouti, très opérationnel, l’un des plus ambitieux et actifs en Bourgogne".Mais, dans les faits, ce plan ne paraît pas si ambitieux que cela. En termes de mobilisation tout d'abord, la participation des acteurs économiques est relativement faible puisque la Charte ne compte qu'une quinzaine de signatures. Aucune mobilisation auprès des habitants ni de communication à leur destination n’est mis en avant. De plus, ce plan climat ne comprend que peu d'adaptation aux changements climatiques. Il s'agit là de choix du réseau Bourguignon et de l'accompagnement de l'ADEME et de la Région qui préfèrent communiquer sur les actions plutôt que sur le plan climat. Cette collectivité rencontre également des difficultés pour mener l'évaluation nécessaire suite à la mise en place d'un Plan climat. Elle prévoyait la labellisation Cit'ergie (CAP Cit'ergie) sans que cela soit assurée. Je ne sais pas si la nouvelle municipalité, qui a été élu en mai 2014, souhaite toujours s'impliquer dans ce processus de labellisation qui a été initié par la précédente équipe. Ce Plan climat du Grand Chalon comprend tout de même de nombreuses choses intéressantes. Ils ont notamment mené une analyse ex-ante du programme d'actions qui a permis de souligner "une difficile appréciations des objectifs du 3X20 en raison d'une estimation quantitative difficile d'une grande partie des actions" (Stratégie, p. 16). Il s'agit là d'une des difficultés majeures des Plans climat qui soulève une question à laquelle il est difficile de répondre : de quelle manière la mise en place de telle ou telle action va permettre d'atteindre le 3X20 ? Ils ont également souhaité mettre en regard la part des émissions par secteurs et les actions menées dans chacun de ces secteurs. Cela souligne notamment que de nombreuses actions ont été menées dans les secteurs du bâtiment et des déplacements, mais très peu dans le secteur du fret (seules 2 actions ont été menées) qui est clairement l’un des secteurs les plus émetteurs de GES sur le territoire. Pour exemple, de nombreuses actions ont été menées dans le secteur des déplacements de personnes, mais le bilan est très mitigé. Un réseau de vélo en libre-service (Réseau Réflex) a été mis en place. Cette initiative, qui était pionnière dans une ville de cette taille, n'a pas connu le succès escompté. Ils ont relancé une nouvelle fois ce projet en effectuant des modifications mais cela n'a pas fonctionné non plus. Il apparaît finalement que cette ville est trop petite et que le nombre de stations trop peu importante pour que ce type d'initiative fonctionne.Des parkings-relais ont également été mis en place mais ils sont très mal situés. Pour exemple, le parking Saint-Rémy n'est pas desservi par les transports en commun de la Ville mais par un car départemental du réseau Buscéphale. Ce problème de mauvaise implantation géographique se rencontre également à Dijon ce qui provoque, au final, une sous-utilisation de ces parkings-relais. Le Bus à Haut Niveau de Service (BHNS) connait un certain succès. De nombreux scolaires l'utilisent en raison de la gratuité de ce transport. Mais la mise en place de ce réseau de bus a été mal vécue par de nombreux automobilistes. D'autres soucis ont été relevés, et notamment un fonctionnement administratif encore trop sectoriel. La direction des transports ne semble pas avoir défini leur politique de déplacement au regard du Plan climat alors que ce dernier a défini sa stratégie en fonction des déplacements. La STAC, correspondant au réseau des transports publics de Chalon, anime les cinq Plans de Déplacement des Entreprises (PDE) mis en place. Elle incite, au travers de ces plans, les employés des entreprises concernées à prendre les transports en commun sans proposer l’utilisation d’autres modes de déplacement alternatif (co-voiturage, vélo, marche...). Cette politique de transport mal pensée serait l'une des raisons avancées de la défaite de l'ancienne municipalité. En effet, cette politique semble inadaptée pour une communauté avant tout périurbaine dont la population utilise beaucoup l'automobile. Quétigny, la ville nouvelle de l’agglomération dijonnaiseQuétigny est une commune très originale. Même si je l’appelle « ville nouvelle de l'agglomération dijonnaise », il ne s’agit pas d’une ville nouvelle issue de la politique étatique des années 60-70 mais d'un village des années 50 qui a décidé de passer à 10 000 habitants. En fait, Quétigny était séparée de Dijon par une voie ferrée. Ce village se retrouvait donc en dehors de l'agglomération et ne connaissait pas de développement urbain lié à l’essor de la Ville de Dijon. Alors que de grands ensembles étaient construits par ailleurs, un nouveau conseil municipal est élu en 1959 et décide de prendre en main le développement de la commune. Il craignait de devenir la proie des promoteurs et de connaître un développement non maîtrisé. L'État avait déjà planifié le développement de cette commune en ciblant l'objectif de 40 000 à 45 000 habitants. Le Conseil Municipal planchait pour sa part sur un objectif démographique de 3 000 habitants. La négociation entre les deux parties a permis de fixer un objectif réaliste de 10 000 habitants sur la base d'un projet urbanistique visant 1 arbre, 1 habitant, 1 emploi. Ils ne sont actuellement pas loin de cet objectif puisqu'ils ont recensé, en 2011, près de 10 000 habitants, 8 000 arbres et 6 000 emplois. Le paysage urbain de Quétigny se compose majoritairement de bâtiments bas (le projet initial prévoyait que les bâtiments ne dépassent pas la hauteur des arbres), d’une trame urbaine relativement ouverte avec de nombreux parcs, de nombreuses voies piétonnes et des équipements communaux situés à proximité des logements sociaux. Des quartiers pavillonnaires relativement classiques se sont ensuite installés autour de cette zone centrale regroupant logements sociaux et équipements. Quétigny a mis en place un Agenda 21 à partir de 2011. Le premier chargé de mission Agenda 21 de la Ville a rapidement quitté son poste qui est resté vacant durant une année. Le recrutement d’un nouveau chargé de mission très dynamique a permis une labellisation de l'Agenda 21 en 2013. Par ailleurs, l'élaboration du PADD (dans le cadre de la révision du PLU) a été réalisée en parallèle entre décembre 2013 et juin 2014. Les résultats des travaux menées dans le cadre de l'élaboration du PADD et de l'Agenda 21 se trouvent donc emboîtés, ce qui favorise la mise en place d’une dynamique urbaine plus durable. L’équipe municipale de Quétigny ne sont pas réellement dans l'affichage mais dans la mise en place d’actions concrètes, comme l’a souligné le maire de cette ville lors d’un entretien : "Quétigny est labellisé agenda 21 mais ce n'est pas que le durable, c'est la transversalité, le lien entre les habitants, le lien social. Quetigny s'est construit dans cet esprit-là". Ce message souligne donc que l'Agenda 21 porte l'identité quétignoise et qu'il prolonge les actions précédentes en faveur de l'environnement et de la solidarité. On ne peut pas non plus affirmer que l'Agenda 21 porte tout le projet urbain, mais il existe une dynamique commune entre les politiques urbaines et les Agendas 21 mis en place. 3. Quelle portée pour ces politiques ?3.1. Des politiques mobilisatricesLes PCET et Agenda 21 connaissent souvent une mobilisation limitée. Il s’agit, la plupart du temps, d’outils de dialogue et de transversalité au sein des collectivités, mais à des degrés variables selon les cas. Ces différences s'expliquent notamment par le poids de la culture sectorielle de la collectivité, par la taille de cette collectivité mais également par le portage politique et administratif. Les concertations menées dans le cadre de la mise en place de ces outils sont souvent insuffisantes même si de gros efforts sont déployés pour cela. Il faut croire que la France n'a pas une culture très développée de la démocratie participative. À ce sujet, nous pouvons également nous demander dans quelle mesure ces concertations sont souhaitées de part et d'autre. On peut notamment remarquer que peu d'habitants se présentent aux réunions organisées. À Quétigny, les personnes enquêtées annonçaient qu’ils trouvaient que l’organisation de ces réunions publiques était une très bonne chose même s’ils ne s’y rendaient pas. Ces réunions publiques font parfois penser à un théâtre qui se répète. En effet, les techniciens et élus s'adressent à des salles quasiment vide, ce qui ne permet pas d'apporter de réponses à toutes les questions qui se posent. Les mêmes questions reviennent donc souvent dans différentes réunions. De plus, ce ne sont pas toujours les mêmes personnes qui viennent à ces réunions, ce qui ajoutent à la répétition de ces réunions pour poser le contexte et les interrogations. Et enfin, il existe un réel décalage entre les questions pertinentes qui devraient être traitées et celles qui sont réellement traitées. D'un autre côté, il semble souvent difficile, de la part des élus, de se placer véritablement à l'écoute. Pour exemple, cela a notamment pu être observé plus à Plaine Commune. J'avais mené une grosse enquête quantitative sur l'utilisation des espaces publics sur le territoire de cette collectivité et les chiffres ont été déformés par un directeur de la Ville avant d'être utilisé en conseil communautaire et dans un livre blanc. Il semblerait également qu'on ne place pas les citoyens dans des conditions suffisamment favorables pour que les débats soient constructifs. Les questions posées dans le cadre de ces réunions publiques ne sont pas forcément intéressantes. Ces moments ne sont alors pas mis à profit pour écouter ce qu'ils ont à dire sur les sujets importants. On insiste notamment trop sur des recommandations de mise en place d'éco-geste, recommandations qui ont plus tendance à culpabiliser les citoyens. Je trouve qu'il y a des tendances fortes là dessus qui consistent à réduire le citoyen à un habitant sans lui donner le poids politique qu'il pourrait avoir. 3.2. Des politiques à la fois trop vastes et trop lacunaires.Les Agendas 21 traitent de très nombreuses questions alors que, dans le même temps, de nombreux aspects sont omis. Sur ce point-là, il est intéressant de souligner que le TEDDIF (Réseau d'études sur le Développement Durable en Ile de France) a étudié le contenu de différents documents mis en place dans le cadre de politiques de développement durable. Il a notamment dégagé des thèmes émergeants, des thèmes sur lesquels les choses progressent et des thèmes qui ne sont pas traités. Les Agendas 21 et les Plans climat correspondent, la plupart du temps, et des listes d'action à la Prévert, à des catalogues de bonnes pratiques un peu copiées-collées. De nombreux champs d'inaction sont également identifiés : l'adaptation dans les Plans climat, l'économie sociale et solidaire, etc. De plus, la culture sectorielle reste malheureusement omniprésente dans les plans climat. Au regard de toutes ces critiques, il s’avère que ces outils ne renouvellent pas tant que cela les politiques classiques et se superposent surtout aux autres politiques. 3.3. Comment les suivre et les évaluer ?Malgré de fortes incitations, les collectivités rencontrent beaucoup de difficultés à mettre en place le suivi et l’évaluation de ces politiques. La Ville de Paris a mis en place les rapports d’activités "Bleus Climat" qui sont finalement assez lisibles, mais il s'agit avant tout de documents de communication sur les actions menées et non pas d’analyse permettant d’évaluer la progression par rapport aux objectifs fixés. De plus, la communication concernant la publication de ces rapports reste partielle, disparate et destinée à un public informé. Les diagnostics concernant ces politiques sont soit, pour les Agendas 21, trop vaste et ne suivent pas une méthodologie prédéterminée, soit trop restrictif et estimatoire pour les Plans climat (Bilan carbone). La culture de l'évaluation est donc difficile à mettre en place, les ambitions et les actions trop rarement reliées et les outils d'évaluation soit trop lourd, soit trop simple. Au final, il n'existe pas réellement d'observatoires locaux associés aux politiques de développement durable. La capitalisation des savoirs faires en matière d'Agenda 21 et de Plan Climat n’est pas encore développée pour plusieurs raisons : ces outils sont très récents, ils se composent le plus souvent de multiples projets qu'il faut ensuite mettre en œuvre, ils se déclinent à de nombreuses échelles et niveaux territoriaux, les bilans réalisés sont très disparates, les observatoires du Comité 21 et de l'ADEME sont très denses et leur mise à jour délicate. 3.4. Des outils qui doivent s'articuler avec d'autres outils et se concurrencent entre euxLe Plan climat doit désormais s'articuler avec le Schéma Régionale du Climat, de l'Air et de l'Énergie (SRCAE). Cette obligation souligne, d’une part, l'importance d'intégrer la qualité de l'air dans les Plan climat et, d’autre part, la planification des énergies renouvelables, et notamment éoliennes. Il s'agit là d'apports importants. Il est vrai que le SRCAE de la région Bourgogne est relativement difficile à lire. Sa lecture souligne qu’il n’existe pas réellement d'articulations entre ce document et le Plan climat, mais ce n'est pas non plus au SRCAE de s'adapter au Plan climat, mais l'inverse. La loi Grenelle 2 a également mis en place un certain nombre de dispositif au sein du volet "Climat-énergie" obligeant une articulation entre les documents d'urbanisme (PLU, interPLU, SCoT et InterSCoT) et les Plans climat. Le PLU peut ainsi être utilisé comme le pendant réglementaire du Plan climat, mais leur articulation reste le plus souvent à construire. Lorsque cette articulation est effectivement construite, il s'agit le plus souvent d'une articulation relativement rhétorique. Le plan climat peut ainsi aborder les questions concernant les éco-quartiers et la ville en général sans qu’il y ait d'articulation entre les deux politiques qui sont, la plupart du temps, menées séparément. Il s’avère que l'État délègue de plus en plus aux collectivités territoriales des obligations liées au développement durable et à la lutte contre le changement climatique, mais les échelles d’actions des collectivités ne sont pas réellement adaptées pour peser sur les objectifs identifiés en amont. Des Agendas 21 concurrencés par les Plans climatCes outils ne visent pas forcément les mêmes objectifs qui se révèlent parfois contradictoires. Les Plans climat sont conçus comme des politiques de développement durable mais ne peuvent être appliqués tels quels puisque, dès leur conception, ils manquent de transversalité et de participation citoyenne. De plus, ces deux politiques ont souvent beaucoup de mal à coexister dans une même collectivité. L'une prend souvent le pas sur l'autre pour finalement l'intégrer. Les Plans climat semblent finalement avantagés. D’une part, ils sont plus institutionnalisés que les Agendas 21, et donc rendu partiellement obligatoires, alors qu’ils sont pourtant moins matures. Et d’autre part, les PCET sont directement liés, depuis la loi Grenelle 2, aux outils réglementaires (PLU, SCoT…).Travers des chiffres, actions peu pertinentes : un PCET plus critiquables que l'A21 ?Même si les Plans climat peuvent paraître plus opérationnels que les Agendas 21, ils connaissent certains travers : ils ont plutôt tendance à chiffrer pour chiffrer. ils ne comprennent pas d'articulation entre le climat et l'énergie. les actions menées et l'impact climatique connaissent un écart important. Pour exemple, les actions qui sont menées efficacement dans le cadre de PCET du Grand Chalon concernent le logement, mais ces actions ont peu d'impact sur les émissions de GES, ou dans tout les cas moins d'impacts que les déplacements. la pertinence de ces politiques pose questions puiqu’elles se concentrent sur la lutte contre le carbone. il n'y a pas de prise en compte sur l'incertitude concernant le changement climatique alors qu'il s'agit sûrement d'un sujet sur lequel la population souhaiterait débattre, notamment sur les effets régionaux des changements climatiques et sur le fait que les négociations internationales sont en pannes. L’arrivée des TEPOS (Territoires à Énergies Positives) : un esprit différent ?Les TEPOS (Territoires à Énergies Positives) existent depuis 2011. Nous ne disposons pas encore du recul nécessaire pour évaluer la pertinence et l’efficacité de ce nouveau dispositif. Mais en s'attardant sur le vocabulaire employé, il semblerait qu’il concerne avant tout les territoires ruraux et qu’il se concentre sur le thème de l'énergie en intégrant la notion de réseau. De nombreux objectifs apparaissent nouveaux par rapport à ceux identifiés lors de la mise en place des PCET et des A21 : les actions concrètes ; la mobilisation de tous ; l'interpellation des pouvoirs locaux, nationaux et européens ; la subsidiarité active ; la nécessité de couvrir les besoins énergétiques du territoire par des sources renouvelables locales. Toutes ces nouveautés répondent effectivement aux lacunes des Plans climat.Les TEPOS sont regroupés au sein d'un réseau européen, également animés par un réseau français, dont les objectifs sont : se connaître, se faire connaître, se reconnaître, se faire reconnaître, catalyser. Actuellement, 40 territoires sont concernés par ce réseau qui manque tout de même d’une définition claire et explicitée. En Bourgogne, un appel à candidatures pour intégrer ce réseau ciblait clairement des communautés de communes rurales puisqu’il ne fallait notamment pas dépasser un seuil d'habitants. Ce nouveau dispositif permet ainsi de répondre à la difficulté, pour des territoires ruraux, de mettre en place des outils aussi complexes que les Agendas 21 ou les PCET qui sont, pour leur part, obligatoires pour des collectivités de plus de 50 000 habitants. Deux réseaux différents coexistent déjà en Bourgogne, celui des Agendas 21 et celui des Plans climat. Un troisième réseau, le réseau TEPOS, se met actuellement en place animé par l'ADEME et le Conseil Régional. Nous disposons donc de trois outils aux mots d'ordre et aux cultures différentes. Ceci peut être considéré, d’un point de vue positif, comme une manière de s’orienter vers un rétrécissement du positionnement ou une opérationnalisation de la démarche. Mais nous pouvons également considérer cette superposition des politiques comme une nouvelle difficulté pour favoriser le bilan de chacune d'entre elles et l'adaptation locale des projets. Conclusion : Comment améliorer la portée de ces politiques ?A la question "dans quelle mesure ces politiques sont-elles susceptibles de guider les autres ?", des chefs de projet Agenda 21 m’ont répondu que cet outil n'avait pas réellement vocation à porter toutes les politiques de l'agglomération. Mais nous pouvons considérer au contraire, suite à cet exposé, que l’Agenda 21 est l’outil le plus à même de porter le projet du territoire des collectivités le mettant en place. Enfin, il semblerait également que ces outils ne soient pas suffisamment territoriaux et territorialisés. L’une des pistes d’amélioration serait de favoriser l’implication des entreprises et des citoyens afin d'améliorer leur portée et d’ancrer davantage ces politiques dans leurs territoires et leurs milieux. 