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Entretien mené par Arianna Lovera de Albert Ogien, Directeur de recherche CNRS et membre du CEMS au sujet de l'ouvrage co-écrit avec Sandra Laugier, "Pourquoi désobéir en démocratie ?".1 - L’une des thèses de cet ouvrage, à savoir que le discours politique s’atrophie à mesure que se met en place un discours gestionnaire qui repose sur un usage extensif des données de quantification, s’avère être de grande actualité dans les débats concernant la crise financière et la dette publique. D’après vous, une « dictature du chiffre » serait en train de s’imposer dans laquelle les choix se présentent comme des nécessités, où l’objectivité de la mesure impose des décisions qui étaient autrefois considérées comme relevant d’une délibération collective de nature politique.Un nouveau registre de légitimation justifie l’exercice moderne du pouvoir : “gouverner au résultat” - en entendant la notion de résultat au sens particulier d’évaluation du degré de réalisation d’objectifs chiffrés à l’aide d’indicateurs de performance. Cette nouvelle manière de gouverner consiste à appréhender l’action publique comme une activité de production qu’il faut soumettre à des procédures qui permettent de la quantifier en tous ces détails (son coût, son efficacité et la productivité des agents). Et lorsque ce chiffrage généralisé est couplé, comme c’est le cas aujourd’hui, à des techniques de management reprises de l’entreprise privée, il devient un instrument de reconfiguration des hiérarchies de pouvoir et de la façon de concevoir et de mener les politiques publiques. Ce changement se traduit par une série de remaniements de l’ordre bureaucratique ancien : le renforcement du rôle des “managers” dans la fonction publique ; la nomination à la tête des institutions publiques de véritables “patrons” dotés de pouvoirs de décision étendus ; l’introduction de critères de rentabilité dans les services publics au détriment de la réalisation de leur mission ; l’évaluation de la productivité de ses agents ; la réduction du “périmètre” des interventions de l’État et du nombre des fonctionnaires ; l’“externalisation” de certaines de ses fonctions traditionnelles ; le recours à des formes de financement par un partenariat public-privé. Bref, tout ce qu’on voit se mettre en place actuellement en France dans le sillage de la LOLF et de la RGPP.Cet asservissement du politique à la logique du résultat et de la performance est souvent rapporté à la victoire du néo-libéralisme et à son corollaire : la transformation de l’État en agent d’une déréglementation servant les forces du capital financier, prônant la concurrence comme mode de régulation des rapports sociaux et favorisant la marchandisation des biens publics. Tout cela renvoie sans doute à des tendances bien réelles, mais il serait sans doute exagéré d’en conclure que les conséquences des mouvements qui vont en ce sens sont unilatérales et acquises d’avance. La privatisation des services publics ne progresse pas à un rythme tel qu’on pourrait la considérer comme le mobile caché de ces transformations - et tout laisse à penser que peu d’entreprises privées voudraient vraiment prendre en charge l’éducation, la santé ou le vieillissement de l’ensemble des citoyens d’une démocratie de droit social. Ce qu’on observe est que seuls certains aspects de ces missions - ceux qui risquent d’être rentables - deviennent des produits marchands, dans la limite cependant des moyens dont les individus disposent pour se les offrir. La privatisation opère donc (pour l’instant en tout cas) à la marge. Un phénomène de fond continue cependant à œuvrer au bouleversement des formes de l’action publique, un peu à l’abri du regard critique des citoyens : c’est l’emprise de ce que j’appelle la numérisation du politique, c’est-à-dire le fait que le processus de décision politique est étroitement guidé par les données que fournissent les systèmes d’information administratifs de nature gestionnaire. Ces systèmes cherchent, je l’ai déjà dit, à regrouper et à synthétiser les données concernant le coût, les résultats et la productivité en en standardisant le recueil pour pouvoir les traiter sur le mode de l’interopérabilité (c’est-à-dire en les croisant pour réaliser des gains de productivité). Une autre caractéristique de la numérisation du politique tient au fait que les données homogénéisées sont stockées dans des bases rendues compatibles et interconnectées, de façon à pouvoir être traitées de façon particulière selon les besoins et les circonstances, par le truchement d’algorithmes dont peu de gens savent comment ils établissent les faits statistiques qu’ils produisent. Les conséquences de la numérisation passent souvent inaperçues. Elle sont pourtant déterminantes : dans le gouvernement au résultat, c’est dans la décomposition d’une activité en paramètres pertinents et l’élaboration d’algorithmes de recomposition que la nature des tâches administratives et l’étendue des missions de service public se trouvent totalement redéfinies. Et, plus fondamentalement, les conditions d’exercice des droits sociaux et politiques des citoyens. C’est également de cette manière que s’impose la redéfinition du travail d’une institution ou d’un établissement comme celle des modalités d’exercice d’un métier (celui d’enseignant, de professeur, de médecin de chercheur ou de juge par exemple). Et ces transformations finissent par prendre la force de l’évidence dans la routine des saisies et des traitements informatiques qui se réalisent, une fois le dispositif “calibré”, de manière automatique. C’est précisément ce que j’ai essayé de montrer à travers l’analyse des réformes gestionnaires imposées à l’école, à l’hôpital et dans l’enseignement supérieur et la recherche.Ce qui pose une question : les progrès de la numérisation du politique (dont il y a tout lieu de penser qu’elle n’en est qu’à ses débuts et va étendre son empire dans les années à venir) n’introduisent-ils pas une modification radicale des conditions d’exercice de la démocratie ? On peut le craindre, tant elle semble soustraire une grande partie de l’information utilisée pour prendre des décisions au nom du bien commun à la connaissance des citoyens. Cette entrave à la démocratie se niche dans la manière dont les données de quantification sont recueillies et traitées par des logiciels programmés à des fins qui restent souvent opaques – ce qui la rend le plus souvent invisible. Or, la numérisation du politique accélère la réalisation d’un projet politique que les dirigeants contemporains poursuivent de façon tenace depuis un quart de siècle maintenant : bouleverser, à court terme, la nature et l’étendue de l’intervention de l’État en modifiant les pratiques des administrations et les conduites de leurs agents ; et, à plus longue échéance, transformer la conception même des rapports qui doivent lier un État à ses ressortissants. C’est ce que met en évidence l’usage qui est fait aujourd’hui de la question de la dette, dont on peut dire que, au delà de la réalité des problèmes que pose l’endettement des États, elle sert d’argument massue pour justifier la mise en place de politiques de réduction de la dépense publique, c’est-à-dire celle des droits politiques et sociaux que les citoyens des pays riches ont acquis dans la seconde partie du XXème siècle.2 - Dans votre ouvrage, vous suggérez que la « politique par le chiffre » désarmerait la critique car personne ne peut se déclarer opposé à l’efficacité, à la réduction des gaspillages, etc. Une des difficultés des mouvements de contestation aujourd’hui semble en effet résider dans l’impossibilité d’identifier un ennemi auquel imputer la responsabilité des dégâts produits par l’actuel système économique, et financier en particulier. Pensez-vous que c’est à la politique de mettre en évidence et de rappeler le rapport entre les techniques financières et leurs conséquences socio-environnementales ?Je le pense en effet. Mais toutes les conditions ne semblent pas encore réunies aujourd’hui pour que ce désarmement de la critique soit complètement réalisé. Depuis une vingtaine d’années maintenant, l’activité de quantification de l’action publique est mise au service d’un principe : l’efficacité. Que dit le principe d’efficacité ? Il admet qu’une allocation de ressources (ou une décision) peut être optimale, c’est-à-dire la meilleure possible relativement aux conditions qui définissent un état du monde et à l’information disponible sur cet état. En ce sens, la recherche de l’efficacité requiert de disposer des données chiffrées qui permettent d’établir une relation mesurable entre un résultat (de nature politique) et un coût (apprécié en termes de dépense publique). C’est sur cette base que les dirigeants (quel que soit leur bord politique d’ailleurs) entendent assujettir leurs décisions, législatives ou réglementaires, à une procédure d’évaluation. Mais il faut bien voir que ce souci de mesurer l’efficacité place l’activité de quantification au cœur même de l’action publique. C’est que la production de chiffres remplit ici un rôle crucial : elle confère une aura d’objectivité aux décisions qui sont prises. Et c’est de l’affichage ostensible de cette objectivité (au nom de la transparence) que devrait normalement découler le désarmement de toute velléité de critique, car comment s’opposer à la réalité du monde ? Les chiffres sont ainsi devenus un élément crucial du politique. Il faut bien voir que sans chiffres, il n’est possible ni de fixer des objectifs, ni de définir des indicateurs de performance, ni de contrôler la productivité, ni d’annoncer des résultats, ni d’annoncer le degré de réussite d’une disposition de politique publique, ni d’évaluer les productivité individuelle, ni d’introduire des primes au mérite, ni de soumettre les agents ou les institutions à la concurrence. Bref, sans chiffres, il n’est possible ni de justifier ni de concrétiser la supériorité de l’idée de gouverner au résultat.La mesure de l’efficacité est pourtant constitutivement incapable de rendre compte de la nature politique du politique, à savoir l’engagement des gouvernants à assurer l’égalité des citoyens et le plein exercice de leurs droit civiques et sociaux. Pas plus qu’elle ne peut restituer la dynamique réelle de l’action politique, c’est-à-dire le fait qu’elle est soumise à l’incertitude des relations entre gouvernants et gouvernés et à l’imprévisibilité du cours des choses. J’ai montré comment cette incapacité produit une conséquence délicate pour la démocratie : plus les gouvernants font reposer leur action sur les chiffres fournis par les appareillages de quantification dont ils se dotent, plus un écart se creuse entre la description statique et décontextualisée que ceux-ci donnent d’un domaine de l’activité sociale, et le monde pratique de ceux dont l’activité tombe sous cette description (un écart dont les gouvernants sont les victimes lorsque des citoyens dénoncent leur ignorance des réalités ou leur “autisme”).Telle serait donc la face négative de la quantification du politique : elle réduirait le moral et l’humain (donc le politique) à ce qui peut en être mesurable ; ce qui, dans certaines circonstances, reviendrait à délier le politique de son rapport d’essence à l’ordre des relations sociales qui unit les citoyens les uns aux autres ; et, au delà, à l’État dont ils sont les ressortissants. Or, le politique reste, pour l’instant, une affaire de choix collectif dans le cadre d’une souveraineté nationale ; et si les chiffres peuvent souvent aider à préciser les limites de ce choix, ils ne peuvent ni l’annuler (même si de nombreuses techniques existent qui permettent de soustraire bon nombre de décisions à cette épreuve), ni écarter la possibilité que des gouvernements prennent, bien qu’ils disposent de tous les chiffres utiles, des décisions notoirement irrationnelles.Il existe donc une différence notable entre la recherche de l’équilibre budgétaire (que les pouvoirs publics peuvent atteindre avec une quantification rudimentaire) et la soumission absolue de la décision politique aux arguments du calcul financier (qui relève d’un parti pris idéologique). Cette soumission produit des effets ; et en particulier celui qui a consisté, pour les élites de pouvoir qui ont adopté les thèses du monétarisme, à dessaisir l’État des principaux attributs de sa puissance (comme la création monétaire, l’innovation et la production industrielles ou la régulation du marché du travail) et à confier aux “marchés” la charge de contrôler l’extension des interventions des pouvoirs publics. C’est ainsi que les agences de notation en sont venues à jouer aujourd’hui le rôle de censeur des politiques publiques qui, dans un véritable régime démocratique, devraient être souverainement décidées par la représentation nationale (quant ce n’est par le peuple). Or comment le personnel politique pourrait-il aujourd’hui ne pas accepter ce qu’il a lui-même contribué à mettre en place : la toute puissance des financiers qui tiennent aujourd’hui les cordons des bourses (et contre quoi les politiques ne semblent plus vraiment savoir ce qu’il faut faire) ?Ce dessaisissement et cette impuissance en disent long sur l’état du politique aujourd’hui. En tout cas, ils attestent de sa déréliction. Ils font penser, par exemple, que le personnel politique semble avoir intériorisé le fait qu’il est impossible de lui faire confiance, qu’il est incapable d’agir de façon purement rationnelle en ayant le courage de prendre des mesures impopulaires, qu’il cède au clientélisme et à la facilité qui consistent à faire des concessions aux groupes d’intérêts pour gagner la paix sociale ou assurer son élection. Le point de rupture symbolique a été atteint ces derniers mois, avec le remplacement sine die de gouvernements élus par des gouvernements de techniciens tenus pour seuls susceptibles de faire respecter la stricte orthodoxie financière, déliée de toute considération politique ou sociale pour le sort des citoyens que la rigueur affecte. Dans de telles conditions, comment s’étonner que le personnel politique ait délégué une partie de leurs prérogatives aux agences de notation, derrière lesquelles il se défausse pour s’obliger à ne plus faire ce qu’il avait coutume de faire. La situation est étrange, si pas ubuesque.3 - Un autre problème qui se pose aux mouvements contestataires renvoie à l’emploi de la violence : la désobéissance civile se veut non-violente mais face à la violence du système capitaliste actuel est-il envisageable d’exclure toute forme de contre-violence ? En effet, taxer les riches, interdire l’ « optimisation » fiscale, imposer des règles prudentielles plus strictes, confiner la spéculation et fermer les paradis fiscaux semblent être considérés comme étant des mesures violentes… Mais si c’est le cas, comment faire bouger le système ?Le recours au chiffre est un aspect d’un phénomène moderne : la pacification de l’ordre des relations politiques (un peu comme Élias a pu décrire le processus de civilisation de mœurs). L’aversion pour la violence est tout à la fois le fait des citoyens (et en particulier celle des jeunes générations) et celui des gouvernants. Une sorte de passion pour la non-violence est née des leçons de l’histoire contemporaine : qui peut considérer que la violence est encore légitime, après les débâcles du communisme et les horreurs du nazisme, ou après la période de terrorisme qui a entraîné, à la suite de mai 1968, certains militants à opter pour la lutte armée (avec un succès plutôt limité). Les théories du changement radical (l’invention d’un nouvel homme, la création d’une nouvelle Europe, la dictature du prolétariat, l’expropriation des riches, etc.) ont apparemment perdu beaucoup de l’attrait qu’elles ont exercé au début du XXème siècle. Il faut pourtant rappeler que ce rejet peut très bien n’être que temporaire et s’inverser tout à coup (à la faveur par exemple de l’aggravation de la crise économique et de la paupérisation de masse des populations). C’est en tout cas ce dont la montée de l’extrême droite et les mouvements de contestation radicale qui se répandent à travers le monde aujourd’hui donne des signes.La pacification des rapports politiques, qui est indéniable dans les pays riches de ce début de XXIème siècle, s’accompagne, dans l’ordre du politique, de l’émergence d’une conception forte de la “négociation”, dont on trouve la forme la plus poussée dans les pratiques de “démocratie participative”. L’idée de “négociation” suppose que l’ensemble des ressortissants d’un État partagent les mêmes intérêts (comme le voudrait la thèse de l’émergence de la classe moyenne) ; et qu’il est donc possible de mettre ces intérêts publiquement en évidence (par le chiffre) pour parvenir à des décisions rationnelles et admises par tous. C’est ce qu’on observe en considérant les techniques de gouvernement qui reposent sur l’établissement de “diagnostics partagés” avec les “partenaires sociaux” conduisant à l’élaboration de mesures politiques dont on peut soutenir qu’elles ont été collectivement décidées.Les effets de la pacification du politique s’observent également dans les mouvements de contestation actuels (indignés ou occupants de toutes obédiences). D’abord dans le choix délibéré et obstiné que ceux qui y participent font de la non-violence en recourant à la méthode du rassemblement : montrer sa force par la seule puissance du nombre de personnes présentes sur les lieux d’occupation d’espaces publics. Ensuite dans l’unanimisme revendiqué par ces mouvements, c’est-à-dire le refus d’établir des distinctions et une hiérarchie entre victimes d’un système injuste et de se fondre dans un 99% de la population mondiale qui endure les folies du 1% qui les dirige. Enfin, en manifestant une incapacité à définir un ennemi à combattre et à porter atteinte à ses intérêts afin de rendre la lutte efficace. Un exemple : on critique la finance globalisée - une sorte d’hydre tentaculaire et à têtes multiples dont il est difficile de dire précisément où il faut la débusquer - et on s’en prend à Wall Street ; mais personne ne pense à prendre d’assaut le bâtiment ou à saccager et mettre le feu à l’immeuble de Goldman Sachs à New York. On peut réclamer l’instauration d’une taxe sur les transactions financières ou l’augmentation des impôts des plus riches (ce qui à été fait, même si cela reste très symbolique) ; mais qui propose de rendre illégale l’ « optimisation » fiscale (qui permet aux plus fortunés d’échapper à l’impôt), d’obliger les banques à servir tous ses clients, d’interdire la spéculation ou de fermer les paradis fiscaux ? Autant de mesures qui réclament l’exercice d’une violence d’État, à laquelle les gouvernants modernes ont (pour l’instant) renoncé. On peut critiquer cette impuissance (en disant que les gouvernements sont sous influence des banquiers ou vendus aux forces du capital financier), mais il faut aussi considérer les bonnes raisons qui la justifient aux yeux de ceux qui devraient s’y opposer. C’est que la mondialisation du commerce, l’ouverture des frontières, la libre circulation des capitaux et l’innovation financière (le terme préféré à spéculation) n’ont pas que des conséquences néfastes (atténuation des causes de guerre, croissance des pays les plus pauvres, défense des libertés individuelles, production de richesse, etc.). Et surtout l’inexistence d’un système alternatif auquel on pourrait se référer pour assurer un fonctionnement raisonnable de l’activité économique mondiale freine toute velléité de détruire le système en place.Les forces qui travaillent en faveur de la pacification des rapports politiques sont nombreuses et souvent légitimes. Mais comment une critique radicale peut-elle se faire réellement entendre si elle ne vient pas semer un peu de trouble dans le fonctionnement du système qu’elle conteste ? Jusqu’à ce jour, seul le recours à un degré plus ou moins élevé de violence a donné crédit et puissance à une telle contestation d’intérêts établis. Et il est vrai qu’il est difficile de penser que ceux qui ont des privilèges accepteront de les abandonner volontairement en reconnaissant le caractère injuste de la situation et en admettant le bon droit de ceux que cela met en colère. La politique demeure un rapport de force ; et lorsque les forces en conflit sont par trop inégales, le moyen historique de rétablir un peu d’équilibre a été l’usage proportionné de la violence. C’est du caractère implacable de ce constat que les indignés, rassemblés et occupants du monde entier sont en train de prendre la mesure. Qu’en sortira-t-il…4 - D’après vous, est-ce qu’il y aurait une façon de recourir au chiffre et aux critères quantitatifs qui n’impliquerait pas les conséquences négatives du point de vue socio-politique qu’on vient de mentionner ?Giorgio Israel, un mathématicien italien, nous a appris qu’il fallait toujours distinguer deux types de modèles mathématiques : ceux qui servent à quantifier pour comprendre et ceux qui servent à quantifier pour organiser la réalité. Les premiers sont des modèles descriptifs ; les seconds, des modèles de contrôle. Dans le premier cas, le chiffre sert les progrès de la connaissance pure et nous permet de saisir des phénomènes dont nous n’avions pas même l’intuition ; dans le second, le chiffre indique la meilleure manière d’agir pour atteindre un objectif défini avec précision et donne le moyen d’en vérifier la bonne réalisation. Et lorsqu’un tel modèle de contrôle s’applique à l’ordre du politique, le chiffre se substitue au principe démocratique de la délibération collective.La quantification de l’action publique ne peut-elle être appréhendée que sous un angle aussi tragique ? Elle présente en effet une face positive, qui tient à deux bénéfices qu’elle procure : d’une part, elle fait progresser la démocratie en informant les citoyens des données d’un problème d’intérêt général au sujet duquel ils doivent s’exprimer en tant qu’électeurs ou dont ils peuvent s’emparer pour en modifier les conditions s’ils jugent que la situation le réclame ; d’autre part, elle offre aux gouvernants une légitimation difficilement contestable des décisions qu’ils prennent au nom de faits établis dont il serait absurde, voire condamnable, de nier la réalité. Cet avantage n’en est cependant pas toujours un : même lorsqu’un “diagnostic partagé” est établi, il est difficile d’admettre qu’il n’existe qu’une seule solution à un problème aussi rigoureusement identifié soit-il (et cela indépendamment des contestations toujours possibles sur la manière plus ou moins impartiale dont il a été objectivé). Le politique reste une affaire de choix collectif ; et si les chiffres peuvent souvent aider à préciser les limites de ce choix, ils ne peuvent l’annuler, même si de nombreuses techniques existent qui permettent de soustraire bon nombre de décisions à cette épreuve.Il existe cependant une limite conceptuelle à la quantification du politique. Elle tient à la nature même du travail arithmétique ou statistique - c’est-à-dire à la technique de calcul - dont la vocation est précisément de produire un type d’“objectivité” qui, parce qu’il oppose ses propres critères de jugement à ceux du sens commun et de la rationalité morale ordinaire, exclut de ce qu’il mesure ce qui donne précisément sa signification à ce qui, en ce cas, fait l’objet de la mesure. La quantification gestionnaire rend publique une objectivité de ce type, en imposant le recours à l’évaluation. Ce qui est marquant cependant est le fait que les techniques de direction des êtres humains (concurrence, benchmarking et management) en vigueur dans le monde de l’entreprise ont été transférées à celui de l’action publique. Et, petit à petit, l’idée a gagné que l’État est une organisation qui doit être gérée comme on gère une entreprise et à laquelle il convient d’imposer une logique du résultat et de la performance. Pour que les choses changent, il faudrait que le chiffre - et surtout l’usage qui en est fait comme technique de gouvernement - devienne un objet politique pertinent. Autrement dit, que des revendications collectives s’articulent autour de la manière dont la quantification saisit aujourd’hui l’activité quotidienne des agents et professionnels de services publics (évaluations gestionnaires, palmarès, classements, objectifs chiffrés, indicateurs de performance, comptabilité analytique, etc.). Il serait sans doute utile de présenter le dispositif du chiffre qui est aujourd’hui en place en France comme un instrument politique qui permet de concrétiser, à coups de mesures techniques, la réforme de l’État et l’abandon d’une partie des principes d’universalité et d’égalité sur lesquels il repose. Mais cela semble encore irréaliste. Pour comprendre pourquoi, il suffit d’imaginer ce que serait une grève nationale contre la production de grilles d’évaluation ou de tableaux de bords, contre la production d’objectifs chiffrés et d’indicateurs de performance. Ou qui viserait à décréter un moratoire sur la production et la diffusion de chiffres afin de remettre à plat les modalités de la quantification (dans le public comme dans le privé) et d’exiger l’institution de Comités d’établissements qui auraient pour mission de définir collectivement les paramètres utiles au recueil et au traitement de données pour y améliorer les pratiques professionnelles et d’élaborer les algorithmes utiles à la réalisation des missions de service public (dans les administrations d’État) ou à l’amélioration de la productivité dans des conditions humaines (dans les entreprises privées). Mais tout cela reste bien utopique tant cela ne ressemble pas à ce dont sont normalement faites les luttes politiques en régime démocratique (encore que ces thèmes commencent, à la faveur de la mise en œuvre de la RGPP, à pénétrer les plates-formes des syndicats et des partis d’opposition). Et c’est sans doute pourquoi, pour en revenir au livre que Sandra Laugier et moi avons consacré à la désobéissance civile, une partie des actes de ce type qui se commettent aujourd’hui en France se justifient par les atteintes que les dispositifs du chiffre mis en place dans les organismes d’État ou les entreprises privées pour encadrer et contrôler de très près l’activité des agents et des employés portent à la démocratie et aux droits et libertés individuelles. C’est un autre indice du fait que le nouveau modèle d’exercice du pouvoir – et les politiques du chiffre fondées sur l’extension de l’évaluation gestionnaire – suscite, de façon inexorable, la contestation et la résistance. A. Ogien, S. Laugier, Pourquoi désobéir en démocratie ?La Découverte, Paris 2010