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Mots clés : Liberté de circulation, Inégalité de traitement, Recours en manquement, Effet dissuasifNote réalisée par Marine TESTIER, étudiante en Master 2 Droit de la protection socialeLa législation chypriote relative aux droits à la retraite, à travers la loi 97 (I) / 1997, qui désavantage les travailleurs souhaitant travailler dans un autre Etat membre de l’Union européenne, ou au sein d’une institution de l’Union européenne ou d’une autre organisation internationale, par rapport aux nationaux restant à Chypre, est contraire au droit de l’Union européenne et plus particulièrement au principe de liberté de circulation. La République de Chypre a adopté la loi 97 (I) / 1997 sur les retraites. Après avoir mis la République de Chypre en demeure de présenter ses observations, la Commission lui a adressé, le 26 mars 2012, un avis motivé lui reprochant de ne pas avoir abrogé, à partir du 1er mai 2004, des dispositions liées à l’âge, prévues par la réglementation chypriote relative aux retraites, et d’avoir ainsi manqué aux obligations lui incombant au titre des articles 45 et 48 du TFUE (Traité sur le Fonctionnement de l’Union Européenne) ainsi que de l’article 4, paragraphe 3, du TUE (Traité sur l’Union Européenne), lu en combinaison avec l’article 11, paragraphe 2, de l’annexe VIII du statut des fonctionnaires de l’Union européenne. La Commission a invité cet Etat membre à prendre les mesures nécessaires pour se conformer à cet avis motivé dans un délai de deux mois à compter de sa réception.Dans sa réponse du 28 mai 2012, la République de Chypre a fait valoir que, dans la mesure où une modification législative était intervenue afin de donner la possibilité de transférer les droits à pension des fonctionnaires quittant cet Etat membre pour entrer en service dans une institution de l’Union, il avait été remédié à toute éventuelle violation de ces dispositions du droit de l’Union.&#160;Considérant que cette réponse n’était pas pleinement satisfaisante, la Commission a décidé d’introduire un recours devant la CJUE (Cour de Justice de l’Union Européenne). Par sa requête, elle demande à la Cour de constater que, en n’ayant pas abrogé le critère lié à l’âge qui figure à l’article 27 de la loi 97 (I) / 1997 sur les retraites, qui dissuade les travailleurs de quitter leur Etat membre d’origine pour exercer une activité professionnelle dans un autre Etat membre ou au sein d’une institution de l’Union européenne ou d’une autre organisation internationale et qui a pour effet d’établir une inégalité de traitement entre les travailleurs migrants d’une part, et les fonctionnaires qui ont exercé leur activité à Chypre d’autre part, la République de Chypre a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 45 et 48 du TFUE ainsi que de l’article 4, paragraphe 3, du TUE.&#160;Ainsi, le critère lié à l’âge figurant à l’article 27 de la loi 97 (I) / 1997 sur les retraites est-il contraire au principe de liberté de circulation au sein de l’Union européenne ?&#160;Dans son arrêt rendu le 21 janvier 2016, la CJUE a répondu à cette problématique en estimant que : « En n’ayant pas abrogé, avec effet rétroactif à compter du 1er mai 2004, la condition liée à l’âge figurant à l’article 27 de la loi 97 (I) / 1997 sur les retraites, qui dissuade les travailleurs de quitter leur Etat membre d’origine pour exercer une activité professionnelle dans un autre Etat membre ou au sein d’une institution de l’Union européenne ou d’une autre organisation internationale et qui a pour effet d’établir une inégalité de traitement entre les travailleurs migrants, y compris ceux qui travaillent dans les institutions de l’Union européenne ou dans une autre organisation internationale, d’une part, et les fonctionnaires qui ont exercé leur activité à Chypre, d’autre part, la République de Chypre a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 45 TFUE et 48 TFUE ainsi que de l’article 4, paragraphe 3, TUE. La République de Chypre est condamnée aux dépens ».Cette législation chypriote, impliquant une inégalité de traitement entre nationaux (I), dissuade certains travailleurs de quitter leur Etat membre pour exercer une activité dans un autre Etat membre de l’Union et constitue de ce fait une entrave à la liberté de circulation des travailleurs (II).L’inégalité de traitement entre nationauxLa législation chypriote remise en cause relève de l’article 27 de la loi 97 (I) / 1997 sur les retraites. Celui-ci dispose que : « Lorsqu’un fonctionnaire âgé de quarante-cinq ans au moins, qui occupe un poste ouvrant droit à pension et a accompli cinq années ou plus de service […], dépose une demande de départ anticipé de son service, laquelle est acceptée par l’organe compétent, il perçoit immédiatement la somme forfaitaire à laquelle il a droit pour son service, tandis que sa retraite est consolidée puis liquidée lorsqu’il atteint l’âge de cinquante-cinq ans […]. La pension et la somme forfaitaire sont calculées conformément à l’article 8 (coefficient de pension et somme forfaitaire) sur la base de sa rémunération ouvrant droit à pension au jour de son départ anticipé. La pension, qui sera versée à partir du moment où l’intéressé aura atteint l’âge de cinquante-cinq ans, sera augmentée du pourcentage auquel les pensions auront éventuellement augmenté entre la date de son départ et la date de versement de la pension […]. Lorsqu’un fonctionnaire, qui occupe un poste ouvrant droit à pension et ne remplit pas les autres conditions visées au point a) du présent paragraphe, mais a accompli au moins trois années de service ouvrant droit à pension, démissionne de son poste avec l’autorisation de l’organe compétent, il perçoit immédiatement après sa démission une somme forfaitaire égale à un douzième de sa rémunération mensuelle ouvrant droit à pension par mois de service accompli ».La Commission considère que cet article de la législation chypriote sur les retraites prive le travailleur migrant de la possibilité de bénéficier de la totalisation de toutes les périodes d’assurance et ne garantit pas l’unité de carrière de ce travailleur, en matière de sécurité sociale, comme l’impose l’article 48 du TFUE.De plus, il y a, à travers cette législation, une inégalité de traitement liée à l’âge. Celle-ci serait susceptible de dissuader les fonctionnaires chypriotes de quitter, avant d’avoir atteint un certain âge, la fonction publique nationale. En effet, en acceptant un emploi qui leur ferait quitter leur Etat membre, ils ne bénéficieraient plus de la possibilité d’avoir, au titre du régime national de sécurité sociale, une prestation de retraite à laquelle ils auraient eu droit s’ils n’avaient pas accepté cet emploi.Morgan SWEENEY a eu l’occasion de rappeler que « L’affirmation d’un principe général d’égalité en droit communautaire est avant tout l’œuvre de la CJCE. Cette reconnaissance lui permet d’imposer le respect du principe là où aucun texte ne le prévoyait (cf. CJCE, 19 octobre 1977, SA Moulins &#38; Huileries de Pont-à-Mousson) ». [1] Ainsi, ce principe général d’égalité de traitement s’impose en droit de l’Union grâce à l’œuvre de la Cour de Justice de l’Union européenne.Par ailleurs, l’article 4 du règlement CE n° 883/2004 rappelle le principe de l’égalité de traitement. Celui-ci dispose en effet que : « À moins que le présent règlement n’en dispose autrement, les personnes auxquelles le présent règlement s’applique bénéficient des mêmes prestations et sont soumises aux mêmes obligations, en vertu de la législation de tout État membre, que les ressortissants de celui-ci ». [2]Certes si l’article 4 du règlement de 2004 parle d’une égalité de traitement entre nationaux et ressortissants d’un autre Etat membre, cela suppose également une nécessaire égalité de traitement entre nationaux.De même, l’article 45 du TFUE garantit la liberté de circulation des travailleurs. Or, celle-ci implique la non-discrimination fondée sur la nationalité.En l’espèce, la législation chypriote entraine une inégalité de traitement entre nationaux. En effet, un fonctionnaire âgé de moins de 45 ans qui démissionne de l’emploi qu’il occupe dans la fonction publique chypriote pour exercer une activité professionnelle dans un autre Etat membre perçoit immédiatement une somme forfaitaire et perd le droit de voir sa retraite consolidée, liquidée et versée lorsqu’il aura atteint l’âge de 55 ans tandis qu’un fonctionnaire qui continue à exercer cet emploi ou qui quitte celui-ci pour exercer d’autres fonctions publiques à Chypre perçoit immédiatement ladite somme et conserve ce droit.Cette règlementation dissuade donc les fonctionnaires chypriotes concernés de quitter leur emploi et constitue une entrave à la libre circulation des personnes.L’entrave au principe de liberté de circulation&#160;Le traité de Maastricht[3] a institué la citoyenneté européenne au bénéfice des ressortissants des Etats membres de la communauté. Celle-ci a pour vocation de renforcer la protection des droits et des intérêts des ressortissants des Etats membres. Cette citoyenneté de l’Union s’ajoute à la citoyenneté nationale et ne la remplace pas.&#160;L’article 45 du TFUE, invoqué par la Commission, pose le principe de la liberté de circulation des travailleurs au sein de l’Union européenne. Il dispose en effet que : « 1. La libre circulation des travailleurs est assurée à l'intérieur de l'Union. 2. Elle implique l'abolition de toute discrimination, fondée sur la nationalité, entre les travailleurs des États membres, en ce qui concerne l'emploi, la rémunération et les autres conditions de travail. 3. Elle comporte le droit, sous réserve des limitations justifiées par des raisons d'ordre public, de sécurité publique et de santé publique: a) de répondre à des emplois effectivement offerts, b) de se déplacer à cet effet librement sur le territoire des États membres, c) de séjourner dans un des États membres afin d'y exercer un emploi conformément aux dispositions législatives, réglementaires et administratives régissant l'emploi des travailleurs nationaux, d) de demeurer, dans des conditions qui feront l'objet de règlements établis par la Commission, sur le territoire d'un État membre, après y avoir occupé un emploi. 4. Les dispositions du présent article ne sont pas applicables aux emplois dans l'administration publique. ». Cet article constitue un droit fondamental de l’Union européenne.&#160;Comme il a été rappelé par Patrick MORVAN, « Des dispositions qui empêchent ou dissuadent un ressortissant d'un État membre de quitter son pays d'origine pour exercer son droit à la libre circulation constituent des entraves à cette liberté, même si elles s'appliquent indépendamment de la nationalité des travailleurs concernés » (CJCE, 15 déc. 1995, Bosman, aff. C-415/93, Rec. I. 4921). Le droit de quitter le territoire d'un État membre et d'accéder à un autre revêt donc une vaste portée, bien supérieure à celle de la règle d'égalité de traitement qui se borne à proscrire des discriminations à raison de la nationalité et non toute entrave à la liberté de circuler. Néanmoins, la notion de discrimination de fait ou déguisée (doublée de la notion fort malléable d'« avantages sociaux ») a permis au juge de soumettre d'innombrables entraves à la loi d'égalité, dotant par là même l'article 48-2 ancien du Traité d'une prépondérance quantitative sur l'article 48-1 et 48-3 ». [4]&#160;En effet, en l’espèce, la règlementation chypriote dissuade certains fonctionnaires de quitter leur emploi pour exercer une activité professionnelle sur le territoire d’un autre Etat membre, au sein d’une institution de l’Union européenne ou d’une autre organisation internationale. A ce titre, la Cour de Justice de l’Union européenne a indiqué que : « la règlementation en cause en l’espèce est susceptible de gêner ou de rendre moins attrayant l’exercice, par les fonctionnaires chypriotes concernés, de leur droit à la libre circulation. En effet, cette règlementation peut dissuader ceux-ci de quitter leur emploi au sein de la fonction publique de leur Etat membre d’origine pour exercer une activité professionnelle sur le territoire d’un autre Etat membre, au sein d’une institution de l’Union ou d’une autre organisation internationale ». Elle constitue de ce fait une entrave à la libre circulation des travailleurs, interdite par l’article 45 du TFUE, et est contraire au droit de l’Union.La Cour a par ailleurs rappelé que « si des motifs de nature purement économique ne peuvent constituer une raison impérieuse d’intérêt général de nature à justifier une restriction à une liberté fondamentale garantie par le traité, une règlementation nationale peut toutefois constituer une entrave justifiée à une liberté fondamentale lorsqu’elle est dictée par des motifs d’ordre économique poursuivant un objectif d’intérêt général ». Or, en l’espèce, un tel cas n’a pas été démontré par les autorités nationales compétentes. L’entrave à la liberté de circulation des travailleurs n’est ainsi pas justifiée.[1] Morgan SWEENEY, « Le principe d’égalité de traitement en droit social de l’Union européenne : d’un principe moteur à un principe matriciel »[2] Règlement (CE)  N° 883/2004, entré en vigueur le 1er mai 2010[3] Traité de Maastricht, signé le 7 février 1992, entré en vigueur le 1er novembre 1993.[4] Patrick MORVAN, « Travailleur (Régime) » Répertoire de droit européen