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IntroducciónDurante la primera mitad de siglo XIX a lo largo y ancho de América Latina, con todo y la inestabilidad de los diferentes marcos normativos que se ensayaron –o que al menos buscaron llevarse a la práctica– se desarrollaron diversos procesos de formación de nuevas comunidades y clases políticas. Se trató de dinámicas sumamente complejas cuyos resultados no estuvieron en absoluto prefigurados. Cada país, cada región e incluso cada localidad contaron con historias particulares. No obstante, como lo señala Hilda Sábato, más allá de tales diferencias después de la independencia «el ejercicio del poder político se asentó sobre los principios de la soberanía popular y la representación moderna, principios establecidos por las constituciones y sostenidos ideológicamente por las élites triunfantes de todos los partidos y en todas las regiones» (Sábato, 1999).Para el caso mexicano, desde el momento mismo en que se obtuvo la independencia, un objetivo recurrente de las élites políticas regionales fue la permanencia de los poderes territoriales sobre cualquier forma de gobierno nacional. Luego del desencanto que para algunos produjo el régimen inspirado en la Constitución de 1824, el segundo lustro de la década de 1830 inauguró una nueva forma de concebir a la administración pública y de gobernar al país: el sistema centralista. Al redactar la constitución conocida como de las Siete Leyes, los congresistas trataron a toda costa de no repetir los que consideraban errores inherentes a la Carta Magna de 1824, como la existencia de un tipo de gobierno confederalista que estuvo a punto de fragmentar de manera irreconciliable al país.Una de sus principales novedades fue el establecimiento del Supremo Poder Conservador, órgano concebido para impedir los abusos de los otros tres poderes. Al Legislativo se le restringieron sus atribuciones gubernamentales y, tratando de evitar los problemas que había provocado la elección del presidente de la república durante el régimen federal, se involucró en dicha elección a los otros tres poderes, así como también a las juntas electorales de departamento. Además, se eliminó la figura de «vicepresidente» y el periodo de gobierno se aumentó a ocho años. Además, se limitó la representación popular y se buscó a toda costa controlar tanto el aparato hacendario, como a la corporación militar.Por lo anterior, en diferentes regiones del territorio el apoyo que el centralismo había encontrado «se evaporó» (Vázquez, 1993: 41). Grandes sectores de la clase política comenzaron a añorar el federalismo del que ellos mismos se habían quejado e insistieron que se restaurara la Constitución de 1824. Tales demandas se vieron reflejadas en los debates y discusiones que se suscitaron al interior de las diversas juntas, asambleas y congresos locales y nacionales. En la mayoría de los departamentos, las autoridades exigían autonomía en el uso de sus presupuestos, mayores atribuciones en su política fiscal y libertad para el reclutamiento y manejo de las milicias cívicas.En efecto, desde 1835 el Ministerio de Hacienda había centralizado la administración y recaudación de todas las rentas públicas del país, al tiempo que implementó nuevas condiciones en el sistema impositivo basadas fundamentalmente en los impuestos directos y en menor medida en los tradicionales impuestos al comercio interno y aduanal. Además, se ordenó la desaparición de las milicias estatales y anunció que únicamente existiría el Ejército permanente. Estas medidas fueron recibidas con oposición por parte de la clase política en diferentes regiones del país. Años más tarde, las discrepancias continuaron debido a la política económica que trató de llevarse a cabo ante la guerra contra Estados Unidos. También se discutió la cuestión de la jurisdicción sobre las milicias estatales y la creación de la Guardia Nacional. Es decir, en lugar de brindar un apoyo incondicional al gobierno nacional, las administraciones estatales buscaron salvaguardar sus propios intereses1.A lo largo de prácticamente toda la década centralista fueron constantes las intentonas y pronunciamientos militares para tratar de restaurar la Carta Magna de 1824. Empero, podemos distinguir que a raíz de la convocatoria para el Constituyente de 1842 se intensificaron las demandas y presiones para abolir al centralismo. A partir de entonces, no sólo se recurrió a la vía armada para obtener tal propósito, sino que en distintas entidades se comenzó a fortalecer una estructura política y social que poco a poco permitió negociaciones más propicias para las élites regionales.Luego del triunfo del movimiento de La Ciudadela, en agosto de 1846, Antonio López de Santa Anna –nombrado General en Jefe del Ejército– expidió dos decretos en los que exponía el programa político que seguiría. En el primero dispuso la reunión de un Congreso Constituyente que estaría ampliamente autorizado no sólo para constituir a la nación y determinar sobre todo lo relativo a la guerra contra Estados Unidos, sino también para que pudiera ocuparse de todos los ramos de la administración que fueran de interés general y de la competencia del Legislativo. El segundo decreto dispuso que rigiera la Carta Magna de 1824 mientras se publicaba la que debía generarse en el Congreso.A partir de ese momento, las presiones de las élites regionales de todo el país propiciaron que Mariano Salas, nombrado presidente interino, emitiera un decreto en donde se establecía una división de rentas similar a la ley de agosto de 1824, pero con algunas desventajas para los estados. Se clasificaron como rentas generales de la federación, entre otras, los derechos de exportación e importación de las aduanas, el consumo de mercancías extranjeras, el producto de la venta de tierras que la ley consignara a la federación, el impuesto de 4 % sobre acuñación de moneda, los productos de la renta del tabaco y de correos, de la lotería, de las salinas, papel sellado y casas de moneda. Asimismo, el decreto estipulaba que el resto de las rentas, impuestos y contribuciones establecidas por disposiciones generales pertenecerían a los estados. En dicho ámbito se encontraban las alcabalas, algunos impuestos mineros y textiles, así como las contribuciones directas y los préstamos extraordinarios; estos dos últimos, especialmente impopulares entre la población2.Consideraciones conceptualesEl asunto de los diversos sistemas de gobierno no puede abordarse sólo a partir del estudio de las doctrinas o ideas abstractas; es algo que se reconstruye a través del análisis de los procesos históricos. Si partimos de la idea de Marcello Carmagnani en el sentido en que el sistema federal se sustenta en la existencia de dos esferas dotadas de una cierta autonomía, la del gobierno general y la de los gobiernos estatales, éstas tienden a desarrollar un ámbito de competencias compartidas entre los dos niveles de gobierno o a favorecer la preeminencia y expansión del gobierno general. No obstante, los gobiernos estatales pueden dar vida a mecanismos políticos propios en la búsqueda por resolver problemáticas y atender dinámicas internas o de impacto regional. De este modo, podría entenderse al federalismo como[…] una forma de gobierno dinámica que presenta una fuerte capacidad de transformación y de adecuación al desenvolvimiento de las regiones y del país, visualizable tanto en la tensión como en la colaboración entre las dos esferas: la federal y la de los estados […] (Ibid.: 10)Para Carmagnani, durante los años de 1835 a 1853 se presentó una tensión centralizadora-descentralizadora particularmente fuerte, que no fue, como podría pensarse, sólo de orden institucional sino también de índole social. Dicha tensión estuvo condicionada por la búsqueda, por parte de nuevos actores sociales conformados a lo largo de las primeras décadas del siglo XIX, del reconocimiento de sus derechos políticos apoyándose en ambas opciones. Esa búsqueda se vio reflejada a través de las numerosas propuestas elevadas por las instancias departamentales para que fueran reconocidos y garantizados diversos derechos y petición de libertades que ellos consideraban fundamentales (Carmagnani, 1993: 138).Si bien la dimensión institucional nos permite comprender la capacidad de acción del personal político, resulta esencial que no perdamos de vista los señalamientos de otros autores (Arroyo García, 2004; Carmagnani, 1993; Chiaramonte, 1997; Hernández López, 2001; Noriega Elio, 1986; Pani, 2001 y Sabato, 1999), en el sentido de que la actividad política, económica y social ayuda a comprender cómo fueron asumidas, retomadas o reorientadas diversas prácticas tales como la conformación de facciones, preeminencia de jerarquías territoriales, realización de elecciones, debates parlamentarios, legislaciones departamentales o marcos constitucionales estatales, concepción e implementación de proyectos económicos, etc.Estoy de acuerdo con Cecilia Noriega cuando señala que las explicaciones que suelen darse para comprender el conflicto federalismo-centralismo se han limitado a las cuestiones políticas, las cuales, a pesar de ser esenciales encontraron su sustento en hechos e intereses económicos que todavía no conocemos a fondo (Noriega Elio, 1986: 13). Como ejemplo, basta con señalar que a pesar de que en agosto de 1846 se restauró la Constitución de 1824, las demandas de amplios sectores de la clase política y de la élite económica no fueron atendidas en su totalidad; no se eliminaron las contribuciones directas ni los préstamos forzosos, tampoco se lograron mayores autonomías fiscales en los estados.Por todo lo anterior, resultan imprescindibles algunas precisiones conceptuales. La primera de ellas es que el federalismo mexicano ha manifestado distintas formas a lo largo de su existencia, pues fue una respuesta a las condiciones existentes durante la construcción del Estado nacional y, al mismo tiempo, una reelaboración y reorientación de una tradición cultural preexistente. El de la segunda mitad del siglo XIX, sobre todo a raíz de lo plasmado en el Acta de Reformas de 1847, presentó una marcada diferencia con el de 1824.Pese a que comúnmente se le ha asociado con una forma federal, en realidad, el pacto que dio origen a la Carta Magna de 1824 no fue de este tipo, sino confederal, ya que a partir de las provincias nacieron los estados, los cuales se declararon independientes, libres y soberanos. Por lo tanto, el gobierno nacional estuvo dotado de escasas competencias y de una limitada capacidad de ejercicio (Carmagnani, 1993 y 2006).De esta manera, habrá que señalar tres de los principales elementos constitutivos que existen para diferenciar entre una entidad confederalista y una república federal:El estatus de la soberanía. En el confederalismo opera la fórmula «sociedad de sociedades». Las partes buscan mantener para sí una soberanía «absoluta» sobre sus territorios; lo que implica que el carácter de la soberanía se fragmente. Las partes integrantes de la confederación tienen la facultad de mantener ejércitos propios, moneda, comercio externo y libre autodeterminación en la definición de su forma de gobierno. Por otra parte, en las repúblicas federales la soberanía es «orgánica». El tipo de relación entre el poder general y las partes. En un Estado confederalista el gobierno general actúa sobre sus miembros en calidad de entidades colectivas. En una república federal el gobierno central busca actuar directamente sobre los individuos.La representación política general en el confederalismo es débil y diferenciada. En una república federal, la representación de los estados –el Senado– es igual para todas las partes (Arroyo García, 2004: 96).En este orden de ideas, José Carlos Chiaramonte ha señalado que la historiografía latinoamericanista ha tenido un «largo equívoco» con relación al término federalismo. Largo equívoco porque desde los publicistas de finales del siglo XVIII venía utilizándose este vocablo para referirse ya sea a sistemas o rasgos federales o confederales3. En consecuencia, a través de los años historiadores, analistas políticos, abogados y demás científicos sociales han reproducido esta imprecisión; de suerte que la mayor parte de lo que la historiografía latinoamericanista suele llamar federalismo, no es tal, sino un conjunto de rasgos y tendencias que van del autonomismo a la confederación. En México esto no ha sido diferente. Salvo algunas excepciones, diversos estudiosos han visto en la Constitución de 1824 la instauración de una auténtica república federal4.Otra precisión que se debe tener en cuenta con relación al federalismo, implica a las dos facciones que se confrontaron durante los primeros años de vida independiente: los moderados y los puros o radicales. Tales adjetivos suelen utilizarse en varios estudios que abordan la historia política de la primera mitad del siglo XIX. Sin embargo, son pocos los autores que se han detenido a explicar sus diferencias y similitudes (Santoni, 1987; Arroyo, 2004; Pani, 2001 y Vázquez, 1987). Israel Arroyo critica que los historiadores suelan repetir tal dicotomía sin entender la clasificación «ideológica» que se ha adoptado para diferenciarlos. De hecho, considera que dicha caracterización impide mostrar las coincidencias que los unía; a saber, «su acentuado antimonarquismo, la mirada benévola al republicanismo de 1824 y el alejamiento de la representación “por clases” de los monarquistas.»5Como ya se ha mencionado, tras la restauración de la Constitución de 1824 se radicalizaron las posiciones entre ambas facciones. Si bien es cierto que éstas comenzaron a perfilarse al menos desde la década de 1830, a partir de 1845 sus diferencias de opinión sobre la manera de solucionar los problemas más urgentes que confrontaba el país imposibilitaron un acercamiento entre sus miembros. Ante ese panorama, el único tema sobre el que coincidieron fue el de la amenaza monarquista que se configuró en la primera mitad de 1846. De este modo, hicieron a un lado sus diferencias durante algunos meses para enfrentar al proyecto de Mariano Paredes. Una vez que éste dejó la presidencia, sus divergencias parecieron incrementarse. No obstante, encontraron considerables puntos de encuentro en pos de la defensa de los intereses estatales6.Los puros idealizaron la Constitución de 1824. Sus miembros deseaban la reconquista de Texas y propugnaban por una guerra continuada y decidida contra Estados Unidos. No estaban de acuerdo en que se firmara la paz. Eran también defensores acérrimos de las milicias estatales. Para tratar de conseguir sus objetivos, llegaron a intentar formular, y en algunos casos a establecer alianzas con líderes militares cuyos objetivos eran, en apariencia, totalmente contrarios a los suyos; como ejemplo de ello tenemos a Manuel Doblado y a Gómez Farías, quienes apoyaron a Mariano Paredes y a Celedonio Jarauta en 18487.Contrarios a una visión confederalista, los moderados promovían los derechos individuales y el fortalecimiento del gobierno nacional. Buscaban que a través de las leyes se asegurase el orden y los derechos de cada ciudadano. Sus principales representantes fueron Mariano Otero, Manuel Gómez Pedraza y Mariano Riva Palacio, quienes sostenían que la restauración del federalismo en las vísperas de la guerra contra Estados Unidos imposibilitaría la organización de la defensa al debilitar al gobierno nacional. Una vez que triunfó el movimiento de La Ciudadela, consideraron que sería imprescindible reformar la Constitución de 1824 y evitar la influencia de Valentín Gómez Farías en el gobierno nacional. Con relación a la guerra contra Estados Unidos, creían que se debía persuadir a los norteamericanos a firmar una «paz honrosa».En el Congreso Nacional reunido para discutir el Tratado de Guadalupe-Hidalgo los moderados contaban con mayores ventajas para llevar a cabo su objetivo. No obstante, la lucha en el Congreso fue ardua8. Los puros esgrimieron sus mejores argumentos; pero sus adversarios no se relajaron e hicieron valer su mayoría. El dictamen para firmar la paz fue aprobado en la Cámara de diputados por 51 votos a favor y 35 en contra; mientras que el Senado lo aprobó por una abrumadora mayoría de 33 votos contra 4 (Riva Palacio, 1981: 274). Los puros realizaron un último esfuerzo para que se declarase inválido el tratado de paz, mas la Suprema Corte de Justicia desestimó sus argumentos. La lucha entre ambas facciones continuaría durante algunos años más. Sin embargo, la ominosa derrota contra Estados Unidos y la pérdida de más de la mitad del territorio nacional, comenzó a perfilar un nuevo grupo político que en gran parte se nutriría del desencanto de muchos moderados: el partido conservador.Federalismo, Confederalismo e intereses regionalesComo hemos podido constatar no fue fácil la transición del régimen centralista a uno que aspiraba a ser federalista. A diferencia de lo ocurrido durante la primera República Federal, algunos de los actores políticos que más lo impulsaron tenían como referentes a las acciones de los gobiernos nacionales y estatales de finales de la década de 1820 y principios de la siguiente, lo que los volvió más cautos en su toma de decisiones. De este modo, se suscitaron serias pugnas entre las dos principales facciones de federalistas, las cuales rápidamente exacerbaron sus diferencias, llegando a su punto más álgido pocos meses después.En términos generales, las élites políticas y económicas regionales vieron en el federalismo un medio muy oportuno para librarse de sus altas obligaciones fiscales y para evitar las demandas de recursos del gobierno nacional, ya que en este sistema, pero sobre todo en el confederalismo enarbolado por los puros, se debilitaban las esferas de jurisdicción fiscal del gobierno nacional y las rentas de donde obtendrían sus ingresos. De esta manera, los consideraban idóneos para rechazar los préstamos extraordinarios, las contribuciones directas y usufructuar los impuestos mineros. Es decir, encontramos una férrea defensa de sus intereses territoriales frente a las autoridades nacionales que fue planteada por políticos de distintas facciones. En ambos casos encaminaron sus esfuerzos a las demandas de índole fiscal y militar, destacando en esto último lo referente a la dura resistencia por mantener el control de las milicias.Hace casi 30 años Carmagnani mostró lo que llamó «tensión estamental y territorial», circunstancia que a su parecer impidió al incipiente Estado mexicano desarrollar una estructura financiera autónoma durante la primera mitad del siglo XIX. Esto fue propiciado básicamente por una constante pugna entre el gobierno nacional y las entidades. Carmagnani concluyó que las élites regionales buscaron preservar a toda costa su autonomía, territorio y sus recursos fiscales (Carmagnani, 1998: 166). Tales actitudes ayudarían a entender por qué el gobierno nacional constantemente debió valerse de recursos extraordinarios como los préstamos ofrecidos por agiotistas y otro tipo de oportunistas.Sin perder de vista lo dicho por Carmagnani, es fundamental que demos un giro de 180 grados en el enfoque y destacar que las élites regionales solían estar a la expectativa de las decisiones que se generaban en el seno del gobierno nacional, sobre todo en lo relacionado con la formación de los presupuestos y la asignación de los recursos públicos. Las tentativas de reorganización financiera que vislumbraban sus miembros, les representaban «un drástico redimensionamiento» (ibid.: 151) de sus recursos ordinarios y extraordinarios. Esto implicó la planeación y reorganización de los diversos ramos económicos, así como la creación de estrategias para hacer más eficiente la recaudación. Tal reestructuración no debía concentrarse sólo en un asunto financiero técnicamente hablando, sino que por encima de ella estaba una cuestión de fondo: la relación y negociaciones entre las entidades y el gobierno nacional para tratar de conciliar los intereses mutuos y, sobre todo, los beneficios particulares.De ahí que podemos encontrar a políticos bastante críticos en lo concerniente a ciertas debilidades que observaban en el sistema federal. El moderado Lorenzo Arellano se quejó del disgusto, los males y la incertidumbre que provocaban la duplicidad de las legislaciones estatales y nacionales. Tenía claro que para «simplificar» el sistema, el gobierno nacional debía imponer sus reglas sobre las de las entidades, y éstas a su vez, a los individuos. Señalaba que si ambos niveles de gobierno disponían de los individuos –como venía sucediendo–, nunca podría prosperar ni economía, ni orden en las rentas, ni en la sociedad, pues las cargas fiscales se duplicarían. Ante esto, consideró que de ser necesario estaría dispuesto incluso a aceptar «una recia centralización» en lo relativo a las relaciones generales, a los deberes de los estados, pero no en los individuos (Arellano, 1851: 7-8).La idea de federalismo de los moderados implicaba un convencimiento de la imperiosa necesidad de fortalecer a las instituciones nacionales. A partir de actores como Otero, Riva Palacio o Arellano se perciben con claridad la reorientación de ciertas demandas políticas, sociales y económicas. Se pronunciaron en contra del «necio provincialismo que todo lo ambiciona, poniéndose en guerra abierta con el poder del centro». Pero a su vez, eran críticos del desorden que acarreaba la duplicidad de autoridades y disposiciones. Se manifestaban a favor de que se simplificara y expeditara la administración de la república, librándola de «embarazos y escollos» (ibid.: 8).En efecto, durante los primeros años de la década de 1840, algunos actores políticos se percataron de que existían las condiciones para materializar sus propósitos. En el proyecto de «la minoría» en el Constituyente de 1842, Mariano Otero, Juan José Espinosa de los Monteros y Octaviano Muñoz Ledo, no sólo demandaban que se aboliera el centralismo; también luchaban por el reconocimiento de sus derechos políticos. Pedían la existencia de un orden constitucional que garantizara e implementara los derechos y deberes de los ciudadanos y la necesidad de que el Estado asumiera un papel protagónico en las transformaciones estructurales. El contenido y compromiso que manifestaron los legisladores en estas discusiones y en las que previamente se dieron al interior de algunas juntas departamentales para establecer las instrucciones a sus constituyentes, ubican a ese momento como un punto de partida hacia la redefinición del federalismo materializado en las reformas constitucionales de 1847. No sólo estaba sobre la mesa de la discusión la instauración de este sistema político, sino que además, se presentaba la cuestión de una búsqueda por la obtención de garantías constitucionales. El anterior es uno de los elementos que Carmagnani ha caracterizado como parte de un federalismo liberal (Carmagnani, 1993), raíz de un proyecto político que se vería fortalecido en el Constituyente de 1856-1857 y en las Leyes de Reforma. En él, la conjugación entre la tendencia liberal y la federal dio vida a un polo[…] capaz de acoger y reformular en términos nuevos una doble instancia: la centralización política, a partir de la asignación a los poderes federales de la función de garantizar la libertad política en toda la República, y el reconocimiento de la esfera política y administrativa propia de los estados […] (Ibid.: 143)Algunas reflexiones finalesSi bien los proyectos del Congreso de 1842 no llegaron a sancionarse en una Constitución, el desarrollo de ciertas demandas y reivindicaciones de índole federalista por parte de algunos moderados son dignas de tomarse en cuenta. Se insistiría en la subordinación de la institución militar –y en menor medida de la Iglesia– a la autoridad civil. En este sentido, se cuestionó cada vez más el papel de tales corporaciones en el desarrollo económico del país. Es decir, aunque suelen olvidarse los precedentes y las influencias que generó el Constituyente de 1842, gran parte de estas demandas comenzaron a materializarse en un contexto nacional a mediados de la década siguiente.En contraste, en la década de 1840 también se detectan continuidades en el modo de entender el confederalismo plasmado en la Constitución de 1824. Las visiones encontradas entre federalistas puros y moderados tendrían su punto más álgido a partir de la segunda mitad de 1846, momento en que la opción centralista quedó relegada –al menos por algunos años– a un lugar marginal. Desde ese momento la pugna federalismo vs. confederalismo ocuparía los principales planos del debate político nacional.En entidades como Guanajuato (Preciado, 2009 y Serrano Ortega, 1997), Yucatán9 y Zacatecas (Ríos Zúñiga, 2005 y Vega, 1997), las élites comenzaron a cerrar filas al verse amenazadas ante las muestras o potenciales muestras de poder popular. Los políticos buscarían evitar a toda costa que se trastocara el orden y la estabilidad tan añorada; condiciones que consideraban como una condición sine qua non para el fortalecimiento de la nación. De este modo, a finales de la década de 1840 podemos advertir una alianza de intereses que al parecer logró unificar en puntos centrales a los miembros de las distintas facciones federalistas; incluso entre aquellos cuyas posiciones algunos años atrás parecían irreconciliables.Esta convergencia de intereses la identificamos fundamentalmente a partir de ciertos factores; a saber, el desencanto por la derrota en la guerra contra Estados Unidos, así como por los temores suscitados por la guerra de castas en Yucatán y el levantamiento armado en la Sierra Gorda. Así, buscaron cerrar los espacios de participación política, tal como había ocurrido a finales de la década de 1820 y durante el primer lustro de la de 1830. Los eventos referidos «pondrían dolorosamente de manifiesto la debilidad del Estado mexicano» (Pani, 2001: 360.), lo que obligó al personal político a buscar implementar drásticas medidas. Se vislumbraba el retorno del sistema centralista.