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L’étude du financement fait souvent figure de parent pauvre dans l’étude des politiques publiques. L’univers du ministère des Finances est certes bien connu, notamment grâce aux recherches menées sous l’égide du Comité pour l’histoire économique et financière de la France (CHEFF), mais les relations entre « budgétaires » et « dépensiers », le cheminement de la dépense publique après l’affectation des crédits à un chapitre du budget ont plus rarement fait l’objet d’investigations systématiques. Si la question a été posée pour des périodes critiques dans l’histoire de l’administration – la Grande Guerre, Vichy, les années 19504 – peu de travaux permettent toutefois d’appréhender sur le long terme le volet budgétaire d’une politique publique.Plusieurs études, françaises et étrangères, ont pourtant illustré la fécondité d’une analyse de l’action publique au prisme des finances publiques. D’une part, la fabrique budgétaire met en lumière les intérêts concurrents des groupes socio-économiques, comme les relations de pouvoir au sein des élites dirigeantes ; d’autre part, l’étude des budgets, des instruments de financement et des modes d’allocation et de répartition des ressources apporte un éclairage indispensable sur le pilotage de l’action publique et l’évolution de ses modes de gouvernance6. Nous proposons donc la création d’un groupe de travail interdisciplinaire, conçu comme un espace d’échanges sur les sources, la méthodologie de la recherche et l’interprétation des données, ouvert à tous ceux qui s’intéressent – quel que soit leur horizon disciplinaire (science politique, histoire, droit, sociologie, économie etc.) – au financement des politiques sectorielles conduites par l’État. Ce groupe s’adresse aux spécialistes des finances publiques comme à ceux qui partent de l’analyse d’un secteur précis de l’action publique (culture, éducation, environnement, justice, santé, etc.). L’analyse des matériaux empiriques recueillis par les différents membres du groupe sera constamment au cœur des discussions.Objectifs et méthode de travailLe séminaire sur l’histoire de la gestion des finances publiques (organisé sous l’égide du CHEFF de 2005 à 2011) a mis en lumière la genèse et la transformation, du début du XIXe siècle jusqu’à nos jours, des modes de régulation des finances publiques, c’est-à-dire de « l’ensemble des obligations attachées aux nombreuses activités relatives aux deniers publics (prévision, autorisation, allocation, exécution) ». Dans les publications tirées de ce séminaire, la première place est donnée aux acteurs du ministère des Finances ou aux juristes dont l’activité principale est la gestion ou le contrôle de l’emploi des deniers publics.On propose ici de déplacer le regard vers les ministères dépensiers et les budgets sectoriels. En effet, les pratiques budgétaires des administrations sont façonnées par les discours, les représentations, les instruments transversaux portés par les responsables du ministère de l’Économie et des Finances. Mais elles se construisent également au sein des ministères « dépensiers », à partir des dynamiques sectorielles, entre contraintes techniques et enjeux politiques (le calcul controversé du forfait d’externat, après l’adoption de la loi Debré de 1959 sur les relations entre l’État et les établissements privés, le recours aux niches fiscales dans la politique du logement, la mise en place de la tarification à l’activité dans les hôpitaux, en fournissent quelques exemples ...).Toute réflexion sur le financement des politiques sectorielles doit donc s’appuyer sur l’analyse de cette relation à double sens entre budgétaires et dépensiers où s’entremêlent des aspects techniques – l’élaboration et la circulation de discours et de dispositifs – et des aspects politiques (rapports de force entre ministères structurés par la position des « budgétaires » au sein du gouvernement, mais aussi par la position du ministre « dépensier » par rapport à Matignon et à l’Élysée). C’est sur cette base que peuvent être correctement appréciés les effets, sur les politiques sectorielles, d’une « contrainte budgétaire » liée aux grands équilibres économiques mais aussi façonnée par ce système complexe d’interactions. On peut alors repenser l’évolution des secteurs de l’action publique à l’aune d’une dépense publique dont les modes de régulation et les frontières évoluent (effets de la LOLF et des règles budgétaires définies au niveau européen, prise en considération des « dépenses fiscales » selon les domaines d’intervention publique considérés, évolutions et impacts de la dette publique sur les dépenses, etc.).Pour décrire les mécanismes en jeu, il convient de mobiliser une expertise plurielle,croisant à la fois les approches disciplinaires et les secteurs de l’action publique. Le groupe visedonc, en premier lieu, à la constitution d’une culture partagée, d’un répertoire de références,d’outils, et de grilles d’analyse directement mobilisables dans les travaux de ses membres. Cetoutillage intellectuel et méthodologique sera mis à disposition de la communauté plus large deschercheurs afin que le recours aux éléments budgétaires dans l’analyse des politiques publiquesne soit plus une exception, mais fasse partie des outils couramment mobilisables par leschercheurs.Les membres du groupe de travail se retrouveront six fois par an, pendant quatre ans, pourdes sessions de réflexion de deux heures et demie. Ces rencontres pourront prendre la forme :- de séminaires : présentation de travaux en cours ou achevés, de membres du groupe ouextérieurs au groupe ; rencontres avec des acteurs- d’ateliers de travail en vue de l’élaboration de publications collectives (numéros derevue et ouvrages).Un blog de recherche, alimenté à chaque séance, reflètera l’avancée du travail et permettrade diffuser des indications bibliographiques, des billets méthodologiques et des comptes rendusde séance à l’intention des membres du groupe et de ceux qui pourraient le rejoindreultérieurement.Calendrier indicatifAvril -septembre 2018■ Circulation de l’appel à manifestation d’intérêt– constitution du réseau dechercheurs.Année 1 [décembre 2018-juin 2019]Les affaires budgétaires au miroir des secteurs de l’intervention publique : réflexionexploratoireLa première année vise, en priorité, à constituer une culture commune entre lesparticipants du groupe, à partir d’une réflexion collective sur la littérature existante,réinterrogée, en séminaire, par ses auteurs et ses utilisateurs. Il s’agira notamment de replacerla question de la dépense publique dans une histoire longue, de réaliser une bibliographie destravaux produits en France et à l’étranger,Après une séance de lancement, destinée à poser le cadre du groupe de travail et à identifierles centres d’intérêt et les approches de chaque participant, les questions traitées à chaqueséance permettront de fixer le cadre de la réflexion menée au cours des années suivantes.Année 2 [septembre 2019-juin 2020]Au cœur de la fabrique budgétaireLes acteurs : aux Finances et dans les ministères « dépensiers »Les processus : sélection, chiffrage, négociations, arbitrages.On connaît, notamment grâce aux analyses d’Alexandre Siné pour la période la plusrécente12, le processus d’élaboration du budget vu du ministère de l’Économie et des Finances.Notre ambition est d’étudier ce processus sans se limiter à la phase finale des conférencesbudgétaires, clôturée par les arbitrages de Matignon et de l’Élysée, mais en élargissantl’enquête, en amont, du côté des cabinets et des administrations des ministères « dépensiers »,et, en aval, pour saisir non seulement le travail de sélection et de chiffrage des dépensesprioritaires, mais aussi les négociations avec les différents acteurs concernés par la répartitionde la charge des dépenses, entre État, collectivités territoriales, entreprises et ménages.Année 3 [septembre 2020-juin 2021]Du budget à la dépenseÀ partir d’exemples précis, il s’agira de suivre la mise en œuvre de la dépense, duprocessus d’allocation des crédits vers les services concernés, jusqu’à l’engagement de ladépense par les services eux-mêmes. On formule ici l’hypothèse que se rejoue, au niveau local– dans le face à face entre administrations déconcentrées et collectivités locales – la questionde la répartition des charges, notamment pour les nombreux domaines à compétence partagée.L’analyse de la mise en œuvre de la dépense devra donc, pour être menée correctement, prendreen considération le régime local dans lequel vient s’intégrer l’action de l’État ; elle pourras’étendre, selon les cas étudiés, aux éventuels cofinancements européens.Année 4 [septembre 2021-juin 2022]Synthèse et publications collectives.Clémence Cardon-Quint, maître de conférences en histoire, Université de Bordeaux/ESPE d’Aquitaine, Centre d’études des mondes moderne et contemporain – CEMMC (EA 2958). Thomas Hélie, maître de conférences en science politique, Université de Reims, Centre de Recherche Droit et Territoire - CRDT (EA 3312). 