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"The Toll Gate" Cornelius Krieghoff, 1859Le péage urbain, et plus précisément le «&#160;péage de congestion&#160;», signifie que là où les encombrements atteignent un niveau critique, un péage devrait être mis en œuvre avec un tarif différencié selon les heures, les itinéraires ou les zones de circulation. La technologie électronique rend aujourd’hui cette différenciation et la collecte des péages plus faciles à mettre en œuvre. Les programmes de péage de congestion sont variés, selon leur géographie (axe, cordon ou zone), leurs heures de fonctionnement et leur structure tarifaire. Nous décrivons dans d'autres billets les programmes opérationnels à Singapour, Londres, Stockholm et aux Etats-Unis. Ces programmes se révèlent efficaces pour améliorer les conditions de circulation, l’environnement et la qualité de vie dans les zones concernées, tout en améliorant le bilan socioéconomique de la collectivité. Cependant, d’autres villes qui tentent de mettre en œuvre de tels programmes font face à de vives oppositions. In fine nous exposons les conditions essentielles favorisant la mise en œuvre de péages urbains. Les encombrements dans les infrastructures de transport,qu’il s’agisse de routes, de voies ferrées, de gares, d’aéroports ou de ports,arrivent quand trop de véhicules essaient d’utiliser l’infrastructure, laquellea une capacité fixée à court terme. Par exemple, les automobilistes qui serendent à leur travail aux heures de pointe du matin, les camions, les bus, souffrentde pertes de temps qu’ils s’infligent les uns aux autres. Il en résulte desretards pour l’arrivée à destination, des pertes de productivité pour les transportsde marchandises et les bus bloqués dans les embouteillages.Depuis longtemps les économistes ont préconisé les péagesroutiers, que ce soit pour financer l’investissement dans les infrastructuresroutières (Jules Dupuit en 1849) ou pour décourager le trafic excessif parrapport à la capacité routière fixée à court terme (Arthur Pigou en 1920).&#160; De nombreux travaux de recherche ont développéces idées depuis et la plupart des économistes sont aujourd’hui d’accord surune prescription essentielle&#160;: les péages routiers devraient être mis enplace aux endroits et aux moments où la congestion est critique, de manière àce que l’usager potentiel de la route prenne en compte dans ses choix de déplacementle retard qu’il imposerait aux autres en entrant sur la route. En réduisant leniveau de circulation, cela entraînerait des améliorations de vitesse et defiabilité des temps de trajet, une utilisation plus efficace de la capacitéroutière et, de là, une diminution de la pression politique à la constructioncoûteuse de nouvelles routes. Ce type de préconisation s’applique également auxautres services sujet aux encombrements&#160;: les transports publics(tarification de pointe «&#160;rush hours&#160;» pratiquée dans plusieursvilles à l’étranger), le ferroviaire (tarification des sillons pour l’opérateurde train), les aéroports (tarification des créneaux de décollage), etc. Dans cequi suit nous traitons du cas des programmes de péages urbains routiers, lesplus difficiles à mettre en œuvre. La prescription est fondée sur deshypothèses et des modèles quelque peu simplificateurs. Ces simplifications sontinévitables et sont dues aux limites des outils analytiques, de nosconnaissances et de la capacité des modèles à représenter les interactionscomplexes au sein du système de transport, avec le système de localisations desactivités et d’usages du sol et plus généralement avec le reste de l’économie.Cela rend la conception d’un programme optimal de péage de congestionparticulièrement difficile, comme d’ailleurs la plupart des politiquespubliques. Cependant, plusieurs programmes de péage urbain ont été mis en œuvredans le monde, après des décennies de recherche et de débat. Leurs performancesactuelles après quelques années d’opération nous permet d’évaluer leurpertinence à travers deux questions essentielles&#160;: sont-ils efficaces pouraméliorer les conditions de circulation et plus généralement de mobilité dansles agglomérations concernées&#160;? Son-ils efficients, c’est-à-direaméliorent-ils la situation socioéconomique de la collectivité&#160;?De la théorie à la mise en pratiqueLa théorie du péage de congestion prescrit que là où lacongestion atteint un niveau critique des péages routiers devraient être mis enplace et différenciés selon le coût externe marginal de congestion que chaqueusager de la route impose aux autres. Etant donné les caractéristiques techniquesdes routes ce coût marginal varie selon le type de véhicule (plus ou moinslourd ou rapide), le type de route (débit possible) et les heures decirculation (volume de trafic). Cela implique que les péages devraient varier selon lesmoments de circulation (jours dans la semaine, heures dans la journée), leslieux de circulation (axe routier ou zone) et le type de véhicule. Ce sont cescaractéristiques d’ensemble qui distinguent le péage de congestion du péageroutier classique (dont le tarif ne varie pas selon les heures de passage)&#160;:c’est ce dernier que nous connaissons en France sur la quasi-totalité desautoroutes interurbaines à péage et dont l’objectif est de financerl’infrastructure. Les avantages attendus sont essentiellement une améliorationde la vitesse de circulation, et les gains de temps qui s’ensuivent, ainsi quel’amélioration de la fiabilité des temps de parcours. Cela entraîne une plusgrande efficacité dans l’usage des routes et constitue l’avantage essentiel pourla collectivité. Les recettes du péage sont transférées à la collectivité, quipeut choisir de les affecter à l’amélioration des conditions de transports (etnotamment les alternatives comme les transports collectifs), rendant ainsi lescompensations tangibles pour les usagers du système de transport. En pratique, la différenciation parfaite des tarifs ne peutêtre atteinte dans l’absolu, en raison des incertitudes sur les changements decomportement des usagers de la route. La différenciation la meilleure possible,compte tenu de contraintes diverses, est atteinte par tâtonnements. Les progrèsdans la technologie électronique permettent de pousser cette différenciationhoraire assez loin comme le montrent les exemples de péages opérationnels dansle monde (Stockholm, Singapour, USA). Des péages urbainsQuand on en vient à la mise en œuvre pratique les programmesde péage urbain peuvent être caractérisés selon trois paramètres essentiels,qui sont la géographie, les plages horaires de fonctionnement et la structure tarifaire.Concernant la géographie, trois formes différentes peuvent être distinguées : la première est le péage sur une section de route où les usagers paient pour utiliser l’axe routier tandis que des routes parallèles d’usage gratuit peuvent exister (exemple des Express Lanes aux USA)&#160;; la seconde est un péage de cordon entourant une zone, en général le centre d’une agglomération, où les automobilistes traversant le cordon doivent payer un péage que ce soit en entrant (comme à Oslo) ou dans les deux sens (comme à Stockholm)&#160;; la troisième forme est un péage de zone où le trafic entrant et circulant dans la zone doit s’acquitter du péage (cas de Londres).Le second paramètre est celui des heures de fonctionnement.Le péage peut être en vigueur tous les jours, 24 heures sur 24 (exemple desExpress Lanes) ou seulement les jours de semaine et à certaines heures.Enfin, le troisième paramètre est celui de la structuretarifaire. Le tarif peut être plat (comme à Londres) ou varier selon les heuresde passage (comme à Stockholm ou Singapour).Par conséquent les alternatives au paiement du péage peuvent varier selon les différentes implémentations. Confronté à un péage d’axe un automobiliste peut basculer sur un itinéraire parallèle gratuit. A l’opposé, confronté à un péage de cordon ou de zone et si la destination ne peut être changée (comme pour les navettes domicile-travail), l’automobiliste ne peut échapper au péage sauf s’il bascule sur un autre mode de transport comme les transports collectifs. Pour les autres motifs de déplacement, comme les achats, le changement de destination peut être une option. Face à un péage variable selon les heures de passage l’automobiliste peut changer d’heure de déplacement pour économiser. Enfin, le déplacement peut être supprimé quand cela est possible. La technologie de collecte et de transaction peut utiliser aujourd’huiles moyens de communication sans fil (DSRC ou RFID) entre un équipement en bordde route (par exemple un portique) et le véhicule qui passe&#160;: le véhiculedoit être muni d’un équipement à bord (comme un badge de télépéage,généralement placé derrière le pare-brise), avec une carte prépayée ou unecarte de crédit (comme à Singapour), ou lié à un compte d’utilisateur pourpost-paiement (comme l’E-ZPass aux Etats-Unis). La technologie peut aussiutiliser la reconnaissance automatique de plaque minéralogique par des camérasplacées à des points de contrôle (comme à Londres).Les péages urbains en œuvre dans le mondeLes exemples les plus emblématiques de péages urbains opérationnels aujourd’hui dans le monde sont ceux de la congestion tax de Stockholm, la congestion charge de Londres, l’electronic road pricing à Singapour et le value pricing aux Etats-Unis. Cependant, bien d’autres péages urbains sont opérationnelsdans le monde. L’Italie a une tradition de zone à trafic limité (ZTL),restreignant l’accès des véhicules automobiles aux centres historiques deplusieurs villes. Milan a transformé sa ZTL (une zone de 8 km²) en un péage decordon en 2008, Ecopass, qui fonctionnait les jours de semaines. Il avait une orientationenvironnementale avec une structure tarifaire variant fortement en fonction desnormes d’émission des véhicules. La part de plus en plus élevée des véhicules «&#160;propres&#160;»circulant dans la zone (donc exemptés de paiement) a amené une simplificationde la structure tarifaire en 2012 avec un tarif unique, le péage étant renomméArea C. Les principales villes de Norvège ont mis en place des péages de cordon sur le trafic entrant, initialement avec l’objectif de lever des fonds pour financer des infrastructures ou services de transport (route et transports publics). A Oslo, le péage de cordon a démarré en 1990, malgré une opinion publique majoritairement opposée, opérant en 24/7 avec un tarif plat&#160;: ce tarif était suffisamment bas pour minimiser les questions d’exclusion sociale. En 2008 un cordon externe a été ajouté, tandis que la structure tarifaire a été récemment changée, avec un tarif plus élevé aux heures de pointe les jours de semaine, ouvrant la voie à un péage de congestion.Sur le même principe que les Express Lanes aux Etats-Unis,plusieurs infrastructures à péage dans le monde appliquent un péage variable,plus élevé aux heures de pointe, plus faible aux heures creuses. C’estnotamment le cas pour trois autoroutes à péage en région parisienne (A1, A14,Duplex A86).Mais aussi des rejetsEn dépit de ces succès, peu de villes dans le monde ont misen œuvre le péage de congestion. L’analyse des échecs des projets est égalementinstructive pour les villes qui voudraient se porter candidates. A Lyon, un programme combinant une nouvelle autoroute àpéage (boulevard périphérique nord, ex TEO) avec une réduction de capacité desroutes parallèles fut annulé en 1998, quelques mois après son ouverture, àcause d’une vive opposition. Les routes parallèles gratuites durent êtrerouvertes sur injonction judiciaire, amenant la rupture de l’équilibre financierdu concessionnaire et donc le rachat de l’infrastructure par la collectivité etla réduction des péages. Plusieurs projets proches de la mise en œuvre ont été rejetés à cause également de vives oppositions, exprimées lors de référendums ex ante comme à Edimbourg (2005) ou Manchester (2008). De nombreuses villes dans le monde continuent à débattre du péage urbain car elles font face à une circulation routière excessive sur leurs routes et un manque de financement pour leur système de transport. Par exemple, l’Etat de New York a approuvé en mars 2019 un projet de péage de congestion qui couvrirait la moitié sud de Manhattan, mais ce projet attend toujours l’autorisation de l’administration fédérale.Quels enseignements&#160;?Le premier enseignement à tirer de ces expériences in vivo estque ces programmes sont efficaces pour améliorer les conditions decirculation&#160;: les automobilistes sont sensibles au prix d’usage de laroute, le trafic est plus fluide et les effets négatifs de la circulationautomobile sur l’environnement sont réduits. La plupart des évaluationssocioéconomiques concluent également que ces programmes sont efficients,c’est-à-dire qu’ils améliorent la situation socioéconomique de la collectivité.Cependant, pour une part cette amélioration apparaît plus faible qu’attendueétant donné les coûts élevés d’installation et de fonctionnement des systèmesde péage. Pour une autre part, dans les cas des tarifs de péage variables selonles heures, les avantages peuvent être sous-estimés étant donné la possibilitéde changer les horaires de déplacement, un phénomène difficile à prendre encompte dans l’évaluation socioéconomique classique. Les succès et les échecs indiquent également quelquesconditions essentielles pour une mise en œuvre avec succès. Pour ce qui est ducontexte politique, ce peut être une forte volonté politique soutenue par undébat dans la durée (cas de Londres). Cela peut résulter également d’un accordentre partis politiques, poussés par la condition d’un financement national etsoutenus par une opinion publique sensible aux politiques environnementales(cas des pays nordiques). Cependant, même si un accord politique est obtenu,cela n’évite pas aux autorités locales de prendre des risques politiques etfinanciers élevés comme ce fut le cas dans le test préalable de sept mois àStockholm. Le succès à Stockholm et à Londres, et les échecs àEdimbourg et Manchester, indiquent qu’un référendum avant toute mise en œuvre estle plus sûr moyen d’arriver à un rejet par le public. L’étude des attitudes del’opinion dans les programmes ayant réussi montre que l’opinion est trèssceptique avec une opposition qui croît jusqu’à devenir majoritaire dans lessondages jusqu’à l’ouverture du péage, et qui bascule rapidement en faveur duprogramme, si ce dernier assure une collecte performante des péages et desavantages immédiats en matière de fluidité. L’expérience concrète du péageurbain réduit les craintes légitimes face à quelque chose qui n’était pas familierauparavant.Même si une acceptabilité politique peut être trouvée àtravers des compromis entre les partis, l’acceptabilité publique peut être plusdifficile à atteindre. Les questions d’équité seront longuement débattues avantl’acceptation du programme. Les travaux de recherche montrent qu’il n’y a pasde diagnostic passe partout à ce sujet, puisque que cela dépend descaractéristiques particulières du programme (où la population concernée vit ettravaille, quels profils socioéconomiques devront payer, qui bénéficiera desretombées de l’utilisation des recettes, etc.). L’affectation des recettes et lesaspects redistributifs sont des questions critiques à traiter.Enfin, la congestion doit être à un niveau critique dans uneagglomération pour justifier la mise en œuvre d’un péage de congestion. Dansd’autres cas, pour réduire les encombrements automobiles d’autres politiquessont possibles, comme la réglementation et la tarification du stationnement, ledéveloppement du vélo et du covoiturage, conjointement à celui des transportspublics.Charles Raux (CNRS, LAET)Image&#160;: Cornelius Krieghoff / Public domainPour aller plus loinCharles Raux. Le péageurbain. La Documentation française, 92 p., 2007, Coll. Transports,recherche, innovation. https://halshs.archives-ouvertes.fr/halshs-00178037Beria, P. (2016). Effectiveness and monetary impact of Milan's road charge, one year afterimplementation. International Journal ofSustainable Transportation, 10:7, 657-669, DOI:10.1080/15568318.2015.1083638Ieromonachou,P., Potter, S. and Warren, J.P. (2006). Norway’s urban toll rings: Evolvingtowards congestion charging? TransportPolicy 13 (2006) 367–378.International Transport Forum (eds) (2010). Implementing congestion charges. Roundtable 147. Paris: OECD.Raux, C. and Souche, S. (2004). The acceptability of urban road pricing: Atheoretical analysis applied to experience in Lyon.Journal of Transport Economics and Policy.Vol 38, Part 2, May 2004, pp. 191-216.Santos, G.and Rojey, L. (2004). Distributional Impacts of Road Pricing: The Truth Behindthe Myth. Transportation, 31(1):21-42.Small, K.A.and Verhoef, E.T. (2007). The economicsof urban transportation. 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