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Georges de Ménil, directeur d’étudesPolitiques économiques des pays en transitionLe thème central du séminaire cette année fut les privatisations, un des sujets les plus controversés de la transition économique des pays de l’Europe centrale et orientale. L’enjeu était de taille, car c’était toute l’économie qu’il s’agissait d’enlever du contrôle de l’État-Parti et de confier à des agents privés. Puisque ces pays ne disposaient pas eux-mêmes d’acheteurs solvables potentiels, l’inévitable dilemme était de choisir entre la vente aux entreprises et financiers étrangers d’une part, et une forme ou une autre de distribution gratuite aux citoyens. Nous avons analysé les différences sensibles de politiques suivies d’un pays à l’autre.La Hongrie, déjà ouverte aux investissements étrangers avant la chute du mur de Berlin, persista dans cette voie, et privatisa ses grandes entreprises au cas par cas, les vendant souvent à des étrangers. Hors les entrées budgétaires, l’avantage de cette approche était de mettre le contrôle de l’entreprise sans ambiguïté dans les mains d’un groupe de gestionnaires professionnels avisés.La République tchèque opta pour la stratégie Inverse, et organisa le premier grand programme de privatisation de masse de la région. La démarche consista à distribuer à chaque citoyen un livret de coupons lui permettant de participer à des ventes aux enchères des sociétés d’État. Comme dans tout schéma d’actionnariat populaire, la question qui se posa rapidement fut comment structurer cet actionnariat, comment constituer à l’intérieur des entreprises des groupes suffisamment cohérents pour exercer un contrôle efficace sur la gestion. En principe, une série de fonds d’investissement formés spontanément pour concentrer des paquets d’actions, auraient pu fournir la réponse. Les citoyens, manquant d’information et voulant diversifier leur portefeuille, pouvaient vendre leurs coupons à ces fonds, qui deviendraient ainsi des banques d’affaires aptes à exercer un contrôle financier sur leurs sociétés. Pour déboucher sur une structure équitable et efficace d’actionnariat, cette évolution aurait exigé la mise en place d’organismes et de structures de surveillance publiques, que le gouvernement n’a pas eu la volonté de créer. Ayant de surplus laissé les banques d’État – principaux bailleurs de fonds des nouveaux fonds d’investissement – à l’écart des privatisations, le gouvernement n’a pas empêché des détournements quelquefois spectaculaires, et s’est trouvé en fin de parcours face à une renationalisation indirecte (par les banques) des sociétés industrielles. Il a fallu attendre la crise financière de 1997 pour créer les conditions d’un nouveau départ, plus inspiré par les méthodes directes hongroises que par des conceptions quelque peu utopiques de capitalisme populaire.C’est dans la Fédération russe que le processus de privatisations a été le plus dramatique. Une première vague de transferts, en 1994 et 1995, fut initialement inspirée du programme de privatisation de masse tchèque, mais a dû être sensiblement modifiée pour passer outre les objections des directeurs d’entreprises en fonction. Ces « directeurs rouges », moins bien contrôlés par l’État et plus enracinés dans leurs fonctions que leurs confrères tchèques, ont exigé d’être les principaux bénéficiaires de la distribution gratuite. Grâce à leur poids dans le rapport de force sur le terrain ; ils ont pu imposer une réserve importante de titres pour les gestionnaires en place, et, de façon plus générale, souvent bloquer la prise de contrôle par des intérêts externes à l’entreprise. Ainsi en deux ans, une grande partie de l’industrie manufacturière est passée du statut d’entreprise d’État au statut d’entreprise privée, tout en restant sous le contrôle des anciens « directeurs rouges ».La deuxième phase de privatisation, en 1996, celle dite « actions contre emprunts », constitue le transfert de propriété le plus spectaculaire de la période post-soviétique. À la fin de la première phase de privatisations, les grandes entreprises d’extraction de matières premières et de services publics restaient propriété de l’État. Face à une élection que les sondages donnaient gagnée d’avance par le candidat communiste, le président Eltsine fit un pacte avec une douzaine « d’oligarchies » capitalistes, leur donnant accès à des prix négligeables (par le biais de ventes truquées) à ces joyaux de la couronne, en échange d’un soutien financier et médiatique énergique pour sa campagne de réélection. Eltsine gagna l’élection, et les « oligarchs » – tous des hommes nouveaux, sortis non pas de l’ancienne nomenklatura, mais ayant fait leur première fortune pendant les premières années folles de la transition – devinrent propriétaires des plus grandes entreprises de la Russie.Quelle fut l’influence de ce pacte – qu’on ne peut décrire autrement que comme vol organisé – sur l’évolution future de l’économie russe, dont on sait qu’elle déboucha sur une crise financière accompagnée de cessation de paiements en 1998 ? Les opinions sont divisées. Certains, comme Stiglitz, y voient le péché originel de la transition russe, dont le libéralisme initial, selon lui excessif, déborda finalement sur le vol. D’autres y voient une aberration dans un processus de libéralisation incomplète, dont les faibles résultats sont plutôt à attribuer à des retards fréquents. Pour ceux-là, les déboires russes sont la preuve par contradiction du bien-fondé de la stratégie de stabilisation, libéralisation et privatisation prudente dont on connaît les résultats positifs en Europe centrale.Publications« L’Épargne populaire, une composante nécessaire de la réforme des retraites », Commentaire, 2002.« History, policy and performance in two transition economies : Poland and Romania » dans In Search of prosperity : analytic narratives on economic growth, D. Rodrick (éd.), Princeton University Press, 2003.« La Désillusion de Joseph Stiglitz », Commentaire, 2003.