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Pascale Gonod, Le Conseil d’État et la refondation de la justice administrative, Paris : Dalloz, 2014, 127 p.Compte-rendu par Isabelle Boucobza (Université de La Rochelle)La dualité de juridictions qui caractérise l’organisation juridictionnelle française masque d’autres dualités, au sein même de ce qu’il est convenu d’appeler, dans un langage non technique, la « justice administrative ». L’usage de cette expression a l’avantage de réunir, sous un unique terme, un ensemble assez diversifié d’institutions et d’organes, de procédures et d’actes en lien avec le contentieux administratif. Tout l’ouvrage de Pascale Gonod fait écho à ces dualités plus ou moins visibles. Son titre même – Le Conseil d’État et la refondation de la justice administrative (( Nous soulignons. )) – illustre d’entrée de jeu cette idée en soulignant le rapport singulier qui unit « la grande et forte institution du Conseil d’État » (( Selon l’expression d’Edouard Laferrière citée p. X de l’avant-propos, note de bas de page n°2 )) à la « justice administrative ». En effet, si cette dernière est née du Conseil d’État, elle ne s’identifie pas exclusivement à lui, de la même façon que le système solaire ne se résume pas à l’étoile qui en est le centre (( Citée p. 71. )) .Il faut toutefois remarquer que la métaphore empruntée à René Chapus a ses limites. À la différence du soleil, le Conseil d’État doit, lui, œuvrer volontairement pour se maintenir au cœur de la justice administrative en travaillant à leur commune refondation. Et comme Pascale Gonod le souligne avec force d’arguments, lorsqu’il travaille à cette refondation, le Conseil d’État veille avec une très constante attention au maintien de certaines dualités, au premier rang desquelles figure impérativement celle – fameuse – de ses fonctions consultatives et juridictionnelles, à l’origine de son identité et de sa puissance (( Cette idée revient constamment dans l’ouvrage, voir notamment la citation du vice-président en 1985, p. 37 : « la dualité des fonctions du Conseil d’État, c’est la raison d’être du Conseil d’État […], cette dualité de fonction, c’est notre héritage, et c’est cela qu’il faut maintenir coûte que coûte ». )) . Juste après intervient une autre dualité – jusque-là assez peu étudiée – qui concerne les organes et leurs statuts au sein de l’ordre juridictionnel administratif entre, d’un côté, le Conseil d’État et ses «membres » et, de l’autre, la « juridiction administrative » et ses « magistrats ».Réformer, sans bouleverser, pour refonder, tel pourrait être le fil conducteur de l’histoire récente de la justice administrative qui est restituée dans cet ouvrage, en particulier à partir de la loi du 31 décembre 1987. Cette dernière y est présentée, à l’instar de la loi du 24 mai 1872 ou des ordonnances du 31 décembre 1945, comme une nouvelle étape fondatrice, qui initierait un mouvement de réformes en même temps qu’une rupture – « le passage résolu d’un temps à un autre » (( Voir p. IX. )) – pour assurer la continuité du Conseil d’État et de la justice administrative. Les deux grandes articulations qui font la structure du livre rendent également compte de l’unité de la problématique : la première partie analyse comment le Conseil d’État fait en sorte de rester maître de la réforme de la justice administrative. Pour que ce maintien soit pérenne, la deuxième partie montre comment le Conseil d’État se transforme en juridiction suprême ainsi qu’en administrateur de l’ordre juridictionnel administratif pour parvenir à demeurer le cœur de la juridiction administrative.Le parti pris méthodologique mérite également l’attention. Il s’agit de rendre compte de ce mouvement dans sa globalité, notamment – et c’est assez rare chez les juristes pour bien le souligner – à partir de témoignages oraux recueillis auprès de membres du Conseil d’État et des cours et tribunaux et, plus largement, des acteurs de la justice administrative et même judiciaire. À ces témoignages s’ajoute la consultation des archives du Conseil d’État pour les périodes antérieures à l’ère numérique. Tout cela fait sens avec l’objectif que s’est fixé l’auteur : envisager la réforme dans « sa continuité, dans son unité et dans la stratégie mise en œuvre pour la réaliser » (( V. quatrième de couverture. )) .Et justement, dans la continuité de celles qui l’ont précédée, la réforme de 1987 est présentée comme une réaction à la « crise du contentieux ». Une crise qui, si elle reste sans réponse, finit toujours par être porteuse d’une « crise de légitimité » du Conseil d’État et de la justice administrative dans son ensemble. N’est-ce pas d’ailleurs l’idée même que recouvre le terme de « refondation » ? Ne s’agit-il pas de justifier, à nouveau, la soustraction du contentieux administratif au juge judiciaire ? Un siècle durant, de 1880 à 1980, le Conseil d’État est à la manœuvre pour réussir une réforme de l’organisation juridictionnelle notamment avec l’introduction des tribunaux administratifs.C’est toutefois véritablement à partir des années 1980 que l’on assiste à ce mouvement de reconfiguration de la justice administrative pour assurer sa pérennité. L’ouvrage montre comment le Conseil d’État tente de piloter ce mouvement pour faire en sorte que la justice administrative s’adapte à un « nouvel environnement » où comptent désormais « les conditions posées par le Conseil constitutionnel à l’existence et à l’indépendance de la juridiction administrative » ainsi que les obligations issues du droit européen « perçu comme une menace potentielle pour le devenir de l’organisation juridictionnelle française traditionnelle » (( P. 17. )) .Toutes les stratégies déployées par le Conseil d’État pour faire réussir une réforme qui ne l’altère pas fondamentalement sont donc méticuleusement disséquées dans la première partie du livre. Stratégie d’évitement du débat parlementaire, infiltration des membres du Conseil dans l’appareil étatique et pouvoir d’influence entre art de la concertation et de l’imposition des réformes aux autres membres de la justice administrative. Bien entendu, l’atout essentiel dont bénéficie le Conseil d’État, organe consultatif du Gouvernement, c’est son ascendant sur la confection des textes législatifs et réglementaires qui le concernent. Les juristes ont coutume d’évoquer l’indépendance du Conseil en faisant surtout état d’une mystérieuse « tradition » plutôt que de règles statutaires. Cette tradition pourrait-elle s’expliquer par le non-usage, nécessairement contingent, de ses pouvoirs par l’exécutif à l’égard notamment de la désignation à certains postes clés au Conseil d’État (vice-président, président de section, secrétaire général) ? Outre la tradition, la mise en lumière de la compétence normative (directe ou indirecte) du Conseil, qui le fait presque maître de son propre sort, paraît bien décisive pour expliquer cette très forte autonomie, cette quasi-« autogestion » ou « autogouvernement».Si la réforme de 1987 constitue un moment essentiel de la refondation de la justice administrative, c’est peut-être aussi parce qu’elle marque un changement substantiel dans la reconstruction de sa légitimité : il ne s’agit plus de distinguer le juge administratif du juge judiciaire mais bien au contraire de les rapprocher (( V. p. XIII et p.15. )) . Or, c’est une forme de symétrie en trompe-l’œil qui en ressort. Les deux ordres juridictionnels judiciaire et administratif semblent désormais être faits sur le même modèle. Pourtant, comme le montre la deuxième partie de l’ouvrage, le Conseil d’État, transformé en juridiction administrative suprême, parvient bien à se maintenir dans sa fonction consultative. Dans ce nouveau contexte institutionnel, « l’alchimie complexe » (( Selon l’expression de Marceau Long, cité p. 71. )) s’opérant entre les rôles de conseiller et de juge continue de justifier et ainsi « re-fonde » la mission conférée au Conseil d’État de « garant du bon fonctionnement de l’administration» (( V. p. 71. )) . Cette transformation de l’institution observée particulièrement dans le premier chapitre de cette deuxième partie est même concomitante d’un renouvellement et d’une extension de la fonction consultative traditionnelle du Conseil d’État (( V. p. 72 et suiv.)) .Conseiller, juger, mais également « gérer » (( V. le site du Conseil d’État et la description de ses missions comme l’indique Pascale Gonod p. 58. )) .  C’est une autre mutation majeure pour le Conseil d’État qui est étudiée dans le dernier chapitre du livre. Il s’attache à une question trop souvent délaissée et pourtant très riche d’enseignements, celle de la gestion de la juridiction administrative par le Conseil d’État devenu « administrateur de l’ordre juridictionnel », comme le garde des Sceaux l’est pour l’ordre judiciaire, même si ce dernier partage en réalité cette fonction avec le Conseil supérieur de la magistrature (CSM).Ce « morcellement de l’administration de la justice » (( V. p. 91. )) semble surprendre Pascale Gonod. Or, l’histoire de la justice administrative, comme celle de la justice judiciaire, en donne de nombreux exemples. Ainsi, au XIXe siècle, la Cour de cassation a également été chargée en partie de la gestion de l’ordre qu’elle surplombe, notamment en matière de discipline des magistrats (( Dans ce cas, la Cour de cassation siège en tant que « Conseil supérieur de la magistrature », voir la loi du 30 août 1883 relative à l’organisation judiciaire. )) . L’exercice de cette fonction n’empêchait nullement le rattachement de la justice judiciaire au garde des Sceaux et plus largement au pouvoir exécutif. Ce rattachement pouvait, et peut peut-être encore, se justifier très simplement sur le fondement de la nature exécutive, au sens large, de la fonction exercée par les juges. Une fonction d’exécution distribuée entre deux autorités, qui constituent les deux branches traditionnelles du pouvoir exécutif, « l’autorité judiciaire » et « l’autorité administrative », qui se scinde elle-même en administration active et administration contentieuse ou « justice administrative ». Au moment de l’adoption de la constitution en 1958, cette conception des rapports entre l’autorité judiciaire et le pouvoir exécutif paraît encore tout à fait admise. En effet, le président de la République ne nomme-t-il pas alors tous les membres du CSM ? Ce pouvoir exclusif de nomination n’est remis en cause qu’en 1993, date de la première grande réforme constitutionnelle du CSM. De la même façon, côté justice administrative, ne faut-il pas attendre précisément la loi du 31 décembre 1987 pour que soit mis fin à la gestion du corps des membres des juridictions administratives par le ministère de l’Intérieur (( p. 93. )) ? Certes, aujourd’hui, les rapports entre exécutif et justices judiciaires et administratives sont plus difficilement lisibles. Cependant, si on y regarde de plus près, il paraît difficile de soutenir, comme le font certains constitutionnalistes (( V. par exemple, Fabrice Hourquebie, Le Pouvoir juridictionnel en France, Paris : LGDJ-Lextenso, coll. « Systèmes », 2010. )) , que l’ordre juridique français serait désormais doté d’un « pouvoir juridictionnel » spécialisé et indépendant, sauf à passer sous silence les liens organiques qui subsistent entre pouvoir exécutif et magistrats judiciaires et administratifs.De la même façon, peut-on parler, comme le fait Pascale Gonod, pour l’ordre juridictionnel administratif dans son entier d’une situation d’auto-gestion (( p. 90. )) ? Si elle est applicable sans nul doute au Conseil d’État lui-même, elle ne paraît pas pertinente pour rendre compte de la situation des juridictions administratives qui sont, elles, gérées par le Conseil d’État, assisté, pour ce qui est de la carrière des magistrats administratifs, du Conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel (CSTACAA) (( &#60;http://www.conseil-etat.fr/Conseil-d-Etat/Missions/Gerer-la-juridiction-administrative/La-gestion-de-la-juridiction-administrative &#62; [consulté le 12/03//2016] )) . L’idée de fausse symétrie revient d’ailleurs ici par rapport à l’ordre judiciaire, puisque le CSTACAA ne statue pas sur la carrière de tous les juges administratifs, les conseillers d’État étant exclus de son champ de compétence, alors que le CSM statue bien sur les postes du sommet de la hiérarchie judiciaire. L’unité de l’ordre juridictionnel administratif paraît donc scellée par la forte dimension hiérarchique des rapports qui unissent le Conseil d’État – en particulier, son vice-président assisté du secrétaire général – aux magistrats des juridictions administratives puisque la carrière de ces derniers dépend du premier. En même temps, l’impression de symétrie revient et la justice administrative paraît bien s’aligner, du point de vue de son fonctionnement, sur celui de la justice judiciaire. En effet, la hiérarchie des corps suit bien désormais la hiérarchie des recours (sauf compétence en premier et dernier ressort du Conseil d’État) et ainsi la gestion des carrières par la hiérarchie peut garantir à celle-ci un pouvoir d’influence pour imposer une politique pour la justice administrative, comme peut traditionnellement le faire, plus ou moins directement, le garde des Sceaux ainsi que les hauts magistrats, pour la justice judiciaire.Il ressort de la lecture de cet ouvrage l’impression d’avoir pris la distance nécessaire pour saisir l’amplitude du mouvement de réformes initié dans les années 1980 pour donner à la justice administrative le visage que nous lui connaissons aujourd’hui. Surtout, telle qu’elle est décrite, la refondation de la justice administrative orchestrée par le Conseil d’État donne le sentiment d’avoir assisté à une sorte de prouesse en ce qu’elle parvient à concilier ce qui paraît pourtant inconciliable : les exigences du droit européen et du constitutionnalisme contemporain en matière d’organisation de la justice et celles d’un État administratif au sein duquel le Conseil d’État entend demeurer l’acteur essentiel.&#160;