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Billet écrit par Simon Watteyne sur base d’un travail réalisé dans le cadre du cours de Master 2 d’Histoire des administrations donné à l’Université Libre de Bruxelles.Le 29 octobre 1919, en retard par rapport aux autres nations occidentales, la Belgique adopte enfin l’impôt sur le revenu. En effet, la Belgique a la particularité de ne pas connaître de réforme fiscale avant la Grande Guerre et son retard s’explique facilement : l’occupation allemande. Bien que les débats au Parlement entourant les projets fiscaux du Gouvernement ont lieu dès le mois d’août 1913, la Première Guerre mondiale met le processus en suspens et il faut attendre la fin du conflit pour voir la mise en place de l’impôt sur le revenu, alors que le Gouvernement doit faire face à de sérieuses nécessités budgétaires pour la restauration du pays.Mais si l’introduction de l’impôt cédulaire et global sur le revenu n’a lieu que le 29 octobre 1919, peut-on avancer les hypothèses que la Belgique a déjà basculé dans un nouveau régime d’imposition intégrant des notions de la fiscalité moderne au cours de la Première Guerre mondiale et que l’administration des Finances connaît finalement une réelle continuité de son fonctionnement malgré l’occupation ?L’occupation allemandeLe 4 août 1914, la petite Belgique est envahie par le colosse allemand, qui a pourtant garanti sa neutralité. Seul le nord-ouest de la province de Flandre occidentale échappe à l’occupant. Comme première mesure fiscale, le gouverneur général allemand en Belgique, le baron Colmar Von Der Goltz, fait publié un avis le 12 novembre 1914 informant « qu’en vertu de l’article 48 de la Convention de La Haye du 18 octobre 1907 concernant les lois et coutumes de la guerre sur terre, le Gouvernement général continue à prélever, dans le territoire occupé, les impôts, droits et péages établis au profit de l’État belge » ((A.G.R., Ministère des Finances : Secrétariat général, vol. 1, farde 73, « Avis », Bruxelles, 12 novembre 1914)).L’administration belge des Finances est ainsi mise au service de l’occupant et la perception des impôts demeure sa fonction, comme l’explique Maximilian von Sandt, chef de l’administration civile allemande de Belgique dès août 1914 : « il doit être travaillé, par tous les moyens, à la rentrée régulière des impôts échus. En conséquence j’ai l’honneur de vous prier de donner des instructions en ce sens aux employés sous vos ordres et d’exercer un contrôle sévère et permanent pour que les impôts de l’année courante rentrent ponctuellement (…) » ((A.G.R., Ministère des Finances : Secrétariat général, vol. 1, farde 73, « Circulaire de Maximilian von Sandt », Bruxelles, 21 avril 1915)).Mais l’administration allemande ne se limite pas à maintenir simplement l’appareil administratif belge en fonction. Le gouverneur général Colmar Von Der Goltz estime que de nouveaux impôts peuvent être prélevés sur le territoire belge, malgré les protestations de l’administration belge : « l’arrêté n’est pas en contradiction expresse avec l’article 48 de la Convention de La Haye relative à la guerre sur terre car cet article prévoit que des impôts autres que les impôts existants peuvent être levés dans le territoire occupé afin de couvrir les frais réguliers d’administration. » ((A.G.R., Ministère des Finances : Secrétariat général, vol. 1, farde 79, n° 65, « réponse à la pétition du 29 janvier 1915 de l’administration communale de Bruxelles », Bruxelles, 20 février 1915)). Frappé par la modération des impôts en Belgique, en comparaison de ceux existant en Allemagne, l’occupant transmet à la fin de 1915 au Département des Finances un projet de décret établissant, à partir de 1916, un impôt sur le revenu global et sur la fortune, selon la méthode prussienne. Le déficit du budget de 1916 est jugé trop important pour le couvrir uniquement par une augmentation des impôts existants et Maximilian von Sandt estime que « de nouvelles sources de recettes doivent être ouvertes par lesquelles les classes possédantes, principalement, soient amenées à payer des impôts plus élevés d’après leurs facultés contributives personnelles. Ce but sera atteint de la manière la plus adéquate par l’imposition du revenu et de la fortune qui, déjà avant la guerre, a été recommandée à différentes reprises par des hommes politiques belges considérables » ((A.G.R., Ministère des Finances : Secrétariat général, vol. 1, farde 97/1, n° 327, « Traduction de la lettre de Maximilian von Sandt au ministère des Finances », Bruxelles, 22 décembre 1915)).Ce double impôt, qui se présente comme une taxe annuelle sur le capital et qui introduit la notion de personnalité (permettant de tenir compte de la situation de chaque personne avant la taxation), suscite de nombreuses objections des classes fortunées, toutes refusées par l'administration allemande qui accepte cependant des modifications estimées réalisables. La création de nouveaux impôts devient ainsi inéluctable.Certains sont jugés absolument exorbitants par les fonctionnaires belges, comme la taxe sur les absents du 16 janvier 1915 qui prévoit un impôt additionnel à charge de ceux qui n’ont pas encore réintégré leur domicile principal en vue d’un séjour durable. C’est également le cas de l'impôt sur la fortune mobilière du 29 juillet 1917 qui introduit la notion de progressivité (permettant d’atteindre différemment les revenus selon leur importance) en précisant qu’à partir de 1 500 000 francs, l’impôt est majoré de 220 francs par échelon de 100 000 francs et que les fortunes mobilières n’atteignant pas 20 000 francs sont affranchies de l’impôt. D’autres impôts établis par l’administration belge des Finances, avec l’approbation de l’administration allemande, sont plus facilement acceptés par la population belge. Il s’agit des actes des 18 mai 1916 et 17 décembre 1916 sur la contribution foncière ; du 24 décembre 1917 sur la contribution personnelle ; des 18 mai 1916, 17 décembre 1916 et 24 décembre 1917 sur le droit de patente désormais progressif ; du 18 mai 1916 concernant la taxe sur les revenus et profits réels ; et du 23 avril 1916 concernant la taxe sur les spectacles et autres établissements publics.On assiste donc à l’introduction par l’occupant allemand de divers impôts sur les revenus, ainsi que des notions modernes de progressivité et de personnalité de l’impôt.La disposition transitoire de 1918Après la défaite de l’Allemagne, l’œuvre de restauration à réaliser pour le redressement du pays est monumentale. Le Gouvernement compte donc trouver les ressources financières indispensables dans le paiement intégral par l’Allemagne, responsable des charges de l’œuvre de restauration, mais il comprend assez rapidement qu’il faut demander à la Nation un grand effort fiscal, en dehors des ressources attendues de l’Allemagne.Le nouveau Premier ministre Léon Delacroix dépose, le 11 décembre 1918, un projet de loi transitoire de finances devant la Chambre, jugé nécessaire pour reprendre en main l’appareil fiscal belge qui était passé sous contrôle allemand depuis quatre ans : « le rétablissement de la souveraineté nationale, momentanément suspendue par la force, s'est ainsi manifesté dès la délivrance du pays. Dans le domaine fiscal, cette abrogation des mesures prises par l'occupant produit déjà ses effets : les impôts ne sont plus appliqués que d'après les lois belges. (...) Quant aux contributions directes, une disposition transitoire paraît cependant nécessaire pour prévenir toute perturbation dans les finances publiques » ((Lég. 25, Projet de loi transitoire de finances pour 1919 : exposé des motifs, 11 décembre 1918, n° 8, p. 1)).Le même jour, le député catholique Paul Wauwermans présente son rapport fait au nom de la commission des Finances, afin de régler le recouvrement des impôts impayés et de ceux à lever pour le prochain exercice. Cependant, Wauwermans précise d’emblée : « les mesures que le Gouvernement prendra ne pourront jamais avoir pour conséquence d'être interprétées comme une approbation des actes posés par l'occupant en cette matière » ((Lég. 25, Projet de loi transitoire de finances pour 1919 : rapport, 11 décembre 1918, n° 15, p. 2)).La disposition transitoire révèle une incroyable surprise qui pose immédiatement la question suivante : pourquoi une telle indication a-t-elle été jugée nécessaire par le rapporteur ? En quoi le recouvrement des impôts dans la Belgique libérée peut-il être interprété comme une acceptation des actes commis par les Allemands ?Certains impôts sont jugés absolument exorbitants, comme la taxe sur les absents et l'impôt sur la fortune mobilière -premier impôt sur le capital- et sont abandonnés après la guerre par le Gouvernement. Cependant, à côté de ceux-ci, Paul Wauwermans estime qu’il existe quelques modifications fiscales qui ne s'écartent pas du plan général des impôts belges :Et ce, à la faveur de l'utile intervention des fonctionnaires belges qui se manifesta le jour où il leur devint impossible de résister aux réquisitions d'impôts nouveaux ou supplémentaires exigés par l'occupant et pour éviter ces mesures, les services belges élaborèrent un plan de réformes accessoires qui pouvaient être considérées comme acceptables et qui tendaient à faire peser les suppléments de charges sur ceux qui avaient bénéficié jusqu'alors d'un régime de faveur, ou qui, grâce à l'importance de leurs ressources ou de leurs bénéfices actuels, étaient mieux à même de les supporter que la généralité des contribuables. Ces arrêtés de fin 1915 et de 1916 (un projet de décret établissant un impôt sur le revenu global et sur la fortune, selon les formules et la méthode en vigueur en Prusse) ont pu être suggérés et conçus par les fonctionnaires belges, dans un esprit national, pour éviter des mesures qui eussent porté la lourde marque germanique et jeté le trouble dans les populations ((Ibid., pp. 3-4)).Wauwermans admet donc que les nouveaux impôts ont été établis selon les principes généraux de la législation belge, par l’administration du pays. De fait, le plan élaboré par les services belges compétents reçut l'approbation officieuse de plusieurs personnalités politiques belges durant la guerre, et, tandis que le suffrage universel masculin est annoncé dans le discours du Roi et acquis en 1919 en Belgique, Wauwermans juge que « ces nouveaux impôts sont fondés en équité et se caractérisent par leur modération et leur tendance démocratique » et que « ces impôts doivent être considérés comme ayant été "nécessités par les besoins du pays" » ((Ibid., p. 17)).Mais inévitablement, des protestations au sujet de leur légitimité ont été formulées par de nombreux députés. En effet, les impôts en question constituent des faits de guerre et des actes contraires à la Convention de La Haye dans toute la mesure où ils dépassent celle des dépenses d'administration civile, faites dans l'intérêt de la population belge. Wauwermans soutient toutefois que les fonctionnaires belges de l’administration des Finances ont résisté du mieux qu’ils pouvaient aux ordres, tout en travaillant sur la mise en application d’impôts considérés comme justes et ne répondant pas aux exigences premières des Allemands.La disposition transitoire est finalement votée et montre que pour éviter un grave déséquilibre budgétaire, Léon Delacroix a choisi de ne pas reprendre le système fiscal tel qu’il existait avant la Grande Guerre et de poursuivre la plupart des taxations en cours en 1918 avant la défaite de l’Allemagne ! Son raisonnement se résume de la manière suivante : les impôts modifiés par les Allemands apportent une meilleure justice fiscale, de meilleures recettes et ne doivent pas être considérés comme illégitimes puisqu’ils ont été en réalité mis en œuvre par des fonctionnaires belges qui avaient le bien-être de leurs concitoyens comme finalité.ConclusionLa disposition transitoire, très controversée, permet de montrer que le travail de l’administration belge des Finances durant la guerre ne s’est jamais interrompu même si elle a dû s’adapter aux exigences de l’occupant. De plus, alors que l’impôt sur le revenu n’a pas encore été introduit officiellement en Belgique, puisqu’il faut attendre la réforme du 29 octobre 1919, on assiste durant la guerre à l’introduction des notions modernes de progressivité et de personnalité de l’impôt par les autorités allemandes et l’administration belge des Finances qui joue le rôle d’intermédiaire. L’impôt sur le revenu global et la fortune, autrement dit le capital, est également introduit par l’occupant mais il est rejeté par le Gouvernement et le Parlement après le conflit, au contraire de la taxation des revenus professionnels (droit de patente progressif). Il faudra également attendre la réforme de 1919 pour voir réapparaître, à travers l’impôt complémentaire sur le revenu global qui sera connu sous le nom de supertaxe, la notion de personnalité, non reprise dans la disposition transitoire puisque l’impôt personnel sur la fortune est rejeté.On le voit, l’héritage fiscal allemand et la disposition transitoire de 1918 font débuter un immense débat fiscal au cours du 20e siècle, toujours d’actualité en ce début de 21e siècle : l’imposition du capital. Léon Delacroix et Paul Wauwermans expliquent que le droit de patente (impôt progressif sur les revenus professionnels) est maintenu, tandis que l’impôt sur la fortune mobilière (impôt sur le capital) qui est considéré comme profondément injuste, est délaissé. Cette volonté du Gouvernement de ne pas taxer lourdement le capital démontre que la circulation des concepts, leur acceptation ou leur refus, au sein des administrations est fortement liée à l’idéologie politique de ces dernières. L’impôt est ainsi très loin de n’être qu’un sujet « technique », contrairement à ce que l’on croit et à ce que disait faussement Max-Léo Gérard en se présentant comme un « technicien » indépendant des partis lorsqu’il accepta pour la deuxième fois le portefeuille des Finances sous le Gouvernement de Paul-Henri Spaak en 1938. L’étude de l’impôt doit considérer celui-ci comme un fait social englobant le politique, le culturel et le socio-économique.Par Simon Watteyne (MA 2 Histoire, ULB)BibliographieSourcesAnnales parlementaires Lég. 25, Annales parlementaires : séance plénière, 18 décembre 1918.A.G.R., Ministère des Finances : Secrétariat Général (1914-1945), vol. 1 Farde 73, « Paiement des contributions pendant l’occupation allemande (1914-1915) ». Farde 79 n° 65, « Taxe sur les absents ». Farde 96 n° 305, « Impôt sur la fortune mobilière ». Farde 97/1 n° 327, « Projet de loi établissant un impôt sur le revenu et un impôt sur la fortune ». Farde 100, « Impôts nouveaux ou supplémentaires établis par l’occupant (1917-1918) ».Travaux parlementaires de la Chambre des Représentants Lég. 25, Ouverture de la session législative de 1918-1919 : discours du Roi, 22 novembre 1918, n° 1. Lég. 25, Projet de loi transitoire de finances pour 1919 : exposé des motifs, 11 décembre 1918, n° 8. Lég. 25, Projet de loi transitoire de finances pour 1919 : rapport, 11 décembre 1918, n° 15. Lég. 25, Projet de loi établissant un impôt sur le revenu global, 20 mars 1919, n° 108.BibliographieBaudhuin Fernand, Histoire économique de la Belgique, 1914-1939, Bruxelles, Emile Bruylant, 1946.Bourgeois Pascale, Le ministère des Finances (1830-1994) : aperçu des compétences, Bruxelles, A.G.R., 1996.Chelpner B.-S., « Les finances publiques, la monnaie et le marché financier », dans Mahaim Ernest (dir.), La Belgique restaurée: étude sociologique, Bruxelles, M. 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