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Par Christian de BoissieuContact : christian.de-boissieu@univ-paris1.frPage personnelle Revenir au billet principal_______________________Vidéo 1 : En quoi consiste l'union bancaire?l’Union bancaire est une des réponses à la crise de la zone euro. Je ne vais pas la reprendre dans le détail, mais elle a commencé fin 2009 avec la Grèce, en 2010 il y a eu l’Irlande, le Portugal, puis on est revenu sur la Grèce, ensuite il y a eu les problèmes bancaires en Espagne et en 2013 la crise bancaire à Chypre. Chypre, petit pays de l’Union européenne et de la zone euro, mais dont la quasi faillite a posé un problème à l’ensemble de la zone euro. Donc l’idée est d’éviter de recommencer des crises bancaires de manière récurrente, et d’avoir un système de supervision des banques qui soit plus efficace, qui passe en partie du niveau national au niveau européen à travers la Banque centrale européenne.Quelle est la principale idée derrière tout cela ? C’est de se dire qu’au fond, les autorités chypriotes n’ont pas été capables de voir arriver la crise bancaire à Chypre, même chose en Irlande, même chose en Espagne. Donc si l’on crée un superviseur européen, un peu éloigné du théâtre d’opération national, ce superviseur qui va être la Banque centrale européenne sera plus indépendant et plus efficace pour tirer la sonnette d’alarme et éviter les crises bancaires. C’est la première motivation.La deuxième motivation, c’est d’éloigner un peu le régulateur. C’est lui qui fixe les règles du jeu, du champ d’opération, il faut donc faire en sorte qu’il n’y ait pas de phénomènes de « capture » des régulateurs nationaux par les banques nationales. Pour limiter ce risque, le fait d’avoir la Banque centrale européenne pour la supervision et l’autorité de résolution européenne pour la résolution des banques, permettra d’éloigner un peu les problèmes nationaux des organismes de régulation qui vont appliquer les règles du jeu et qui vont avoir à prendre des décisions compliquées.Il y a une troisième motivation. Quand on regarde la crise bancaire dans la zone euro depuis quatre ans, il y a une liaison étroite entre l’état des systèmes bancaires et les dettes publiques dans chaque pays. On cherche à réduire un peu ce cercle vicieux, ce lien infernal qu’on a vu à travers la crise. Pourquoi ? Parce que les banques portent une partie importante de la dette publique. Donc lorsqu’il y a des problèmes de surendettement, de défaillances partielles des États comme il y a eu avec la Grèce, cela a des conséquences directes pour les banques qui portent ces dettes publiques. Donc, on cherche à casser, ou à fortement atténuer, ces liens qui existaient jusqu’à présent entre l’état du système bancaire dans chaque pays et la situation de la dette publique dans le même pays, en déplaçant le problème de la supervision et de la régulation des banques en grande partie au niveau européen.Quelles sont les dimensions de la mise en place de l’union bancaire ?L’Union bancaire arrive comme réponse à la crise de la zone euro. C’est une réponse nécessaire, probablement pas suffisante. En quoi cela va consister ? Il y a trois dimensions.Premièrement, la Banque centrale européenne va superviser les banques de la zone euro, et cela va commencer en novembre 2014.Deuxième dimension, c’est le problème et la pratique de ce que l’on appelle « la résolution des banques » au niveau européen. C’est un terme un peu technique qui veut dire : que fait-on quand une banque est en faillite ou au bord de la faillite ? Est-ce qu’on la sauve et comment on la sauve, ou est-ce qu’on ne la sauve pas ? Jusqu’à présent, ce problème de la résolution des banques était traité au niveau national. On a décidé, avec l’Union bancaire, de traiter la résolution des banques au niveau européen. Cela ne sera pas la Banque centrale européenne. On va mettre en place une autorité totalement indépendante de la BCE  qui va être en charge de la résolution des banques au niveau européen, et cela va commencer en principe en 2016, donc après la première étape qui est la supervision des banques.Troisième étape de l’Union bancaire, mettre en place au niveau européen, c’est-à-dire dans la zone euro, un système coordonné voire intégré de la garantie des dépôts. La garantie des dépôts, c’est : que se passe-t-il quand une banque fait faillite, et comment les déposants sont-ils remboursés ? Jusqu’à quels montants ? Avec quelles règles du jeu ? Jusqu’à présent, la garantie des dépôts existe dans tous les pays membres de l’Union européenne, et aussi de la zone euro, mais elle diffère d’un pays à l’autre, malgré le marché unique, malgré l’euro. Donc l’idée est de s’appuyer sur la crise bancaire pour aller sur un système plus intégré.Les trois dimensions sont don- supervision des banques par la Banque centrale européenne (BCE),- résolution des banques par une autorité séparée, indépendante de la BCE,- et plus tard encore, mise en place d’un système européen de garantie des dépôts.Quelles sont les conséquences d’un tel dispositif ?Les conséquences vont être d’abord de transférer à la Banque centrale européenne une partie des pouvoirs, des compétences qui appartiennent jusqu’en novembre aux autorités nationales. Il y a donc un transfert partiel de compétences et de souveraineté en ce qui concerne la supervision des banques, puis ce qui va concerner la résolution des banques. Il va falloir travailler correctement et de façon coordonnée aux deux étages de la fusée. C’est-à-dire que l’on ne supprime pas les régulateurs nationaux. En France, il existe un organisme assez proche de la Banque de France qui s’appelle l’ACPR (Autorité de contrôle prudentiel et de résolution) qui va continuer à réguler et à superviser les banques, parce que la Banque centrale européenne ne peut pas, du jour au lendemain, s’occuper de 6 000 banques. Il y a 6 000 banques dans la zone euro, donc la BCE va commencer par superviser les banques de la zone euro qui sont les plus importantes, soit 120 à 130 banques. Les autres vont continuer à être supervisées, régulées, au plan national. Pour que cela marche, il faut que les deux étages de cette fusée, l’étage national et l’étage européen, travaillent la main dans la main. Cela veut dire concrètement que, depuis un an, la BCE a recruté beaucoup d’experts, qu’elle est en train de pratiquer – on a aura les résultats dans quelques semaines – une revue des portefeuilles bancaires pour voir quelle est la situation exacte des banques dans la zone euro. Elle va effectuer ce qu’on appelle des « stress-tests ». Tout cela demande de faire appel à des consultants, à des experts  et cela nécessite de s’appuyer sur les autorités nationales.Vidéo 2 : Les problèmes potentiels d'une union bancairePeut-il y avoir des conflits d’objectifs dans ce dispositif ?Du côté de la Banque centrale européenne, il peut y avoir dans l’avenir des conflits d’objectifs. C’est un point très important pour les économistes et pour les décideurs publics. Supposez que dans cinq ans (ce n’est pas le problème aujourd’hui car il y a pas assez d’inflation dans la zone euro) l’inflation ait significativement remonté dans la zone euro parce qu’il y aurait eu une reprise (on peut toujours rêver !) Dans ce cas, la BCE, avec sa casquette de politique monétaire, sera conduite à relever ses taux d’intérêts. Aujourd’hui les taux de la BCE sont proches de zéro, mais dans cinq ans cela peut changer, la conjoncture va changer. Si, dans cinq ans, la BCE relève significativement ses taux d’intérêt, cela peut fragiliser un certain nombre de banques de la zone euro qui se financent sur les marchés. Le coût des ressources monterait, du fait du relèvement des taux par la BCE. On serait dans le cas de figure où la hausse des taux d’intérêts, justifiée par des arguments de politique monétaire, pourrait fragiliser un certain nombre de banques au moment même où le rôle de la BCE, avec la supervision des banques dans la zone euro, consiste à veiller à ce que les banques de la zone euro soient en bonne santé. Là il peut y avoir des conflits d’objectifs, ce qui montre que la BCE va être obligée de marcher sur les deux jambes, la jambe monétaire et la jambe régulatrice chargée de la supervision des banques. Dans pas mal de cas, les deux jambes vont marcher dans le même sens, mais à d’autres moments il peut y avoir des conflits entre les deux jambes. Et ce sera à la BCE, avec ses deux casquettes, sa casquette monétaire et sa casquette « prudentielle », d’arbitrer entre ces objectifs éventuellement contradictoires.Peut-on craindre une perte de souveraineté des nations ?L’Union bancaire a donné lieu à un accouchement un peu compliqué parce qu’un certain nombre de pays de la zone euro ont résisté à ce transfert de souveraineté nationale. Je prends l’exemple de l’Allemagne, qui est toujours donné comme exemple et en particulier du côté français. Son système bancaire n’est pas nécessairement en très bonne santé. Lorsqu’on regarde la situation actuelle des banques dans les différents Länder, on constate que les banques allemandes régionales et locales peuvent être en difficulté aujourd’hui parce qu’elles portent encore ce qu’on appelle des produits financiers toxiques pour certaines d’entre elles. C’est une des raisons pour lesquelles les autorités allemandes étaient un peu inquiètes de voir que la Banque centrale européenne, à partir de novembre, allait s’occuper de cela en liaison avec les autorités nationales. Donc il y a eu des résistances. Voilà un exemple qui montre que ce transfert de souveraineté n’est pas évident.En même temps, il faut bien voir que c’est une réponse à des crises. S’il n’y a pas ce transfert de souveraineté dans le domaine bancaire dans la zone euro (aujourd’hui 18 pays), on va être exposés à des crises bancaires récurrentes qui obligeront les autres pays à venir secourir les pays en difficultés. Donc au fond, cette question de la souveraineté est plus compliquée qu’elle n’en a l’air. Les pays donnent le sentiment d’abandonner une partie de leur souveraineté en délégant à la BCE et à l’autorité européenne de résolution des compétences qu’ils exercent aujourd’hui. En même temps, si cela ne se passe pas comme ça, des pays – comme c’est arrivé depuis quatre ans – vont être obligés de venir secourir des banques ailleurs, chez le voisin. L’Allemagne et d’autres pays européens ont participé au sauvetage du système bancaire espagnol, ce n’est pas l’Espagne qui a suffi à sauver les banques espagnoles. Donc, les Allemands ont été concernés par le sauvetage des banques espagnoles, ils peuvent se dire au fond : « Nous, Allemands, on préfère se retrouver autour de la même table en Europe pour voir comment concrètement sont surveillées les banques espagnoles ». Cela prouve que le débat sur la souveraineté est plus compliqué qu’il n’en a l’air.Vidéo 3 : Le fonctionnement de l'union bancaireSi ce dispositif avait existé, est-ce que cela aurait changé la situation de crise de certains pays ?Si l’on avait eu ce système il y a quelques années, si la BCE avait déjà pris en charge une partie de la supervision des banques, si l’on avait eu une autorité européenne de résolution des banques, je pense qu’on aurait pu éviter que la crise arrive. On aurait sans doute pu tirer la sonnette d’alarme avant et éviter un certain nombre de crises bancaires qui ont joué un rôle important dans le cas de la crise de la zone euro.On peut prendre l’exemple de Chypre. Clairement, les banques chypriotes ont été mal supervisées au niveau de Chypre. On savait d’où venait le problème : des banques chypriotes reçoivent des dépôts russes venant en partie de la mafia, et ces banques chypriotes prêtent à la Grèce. C’est vraiment « le jambon d’un mauvais sandwich » pour les banques chypriotes : elles ont des ressources douteuses et elles ont des emplois peu performants à travers des prêts à la Grèce en difficulté. Donc je pense qu’on aurait pu tirer la sonnette d’alarme avant et éviter une partie de leur crise, peut-être pas la totalité.Même chose avec les banques espagnoles. Si vous regardez de près la crise bancaire en Espagne, on aurait pu tirer la sonnette d’alarme. Mais en Espagne, en Irlande, aux États-Unis d’ailleurs, je sors de l’Europe à travers cette question, au départ vous avez une crise immobilière. Dans un pays, n’importe lequel, y compris aux États-Unis, quand vous avez une crise immobilière, ensuite vous avez très vite une crise bancaire. Pourquoi ? Parce qu’aux États-Unis comme en Europe, au Japon, comme partout, ce sont les banques qui prêtent à l’immobilier. Donc la montée des difficultés, du surendettement dans l’immobilier provoque des difficultés pour les banques qui voient s’accumuler les crédits non performants. Il ne faut pas non plus attendre des miracles : le fait de mettre en place des unions bancaires ne va pas empêcher dans l’avenir des crises immobilières, et ces crises immobilières, quand elles interviendront, auront forcément des répercussions sur la situation des banques dans les pays qui connaîtront des crises immobilière. Ce qu’on peut dire simplement, c’est que le fait de confier à la BCE ces nouvelles taches, le fait de mettre en place l’autorité européenne de résolution devrait non pas empêcher les crises bancaires mais fortement les atténuer. En tout cas, c’est ce que j’en attends pour ma part. Donc pas de miracle mais certainement une amélioration à travers une prévention meilleure.Est-ce que ce dispositif prévoit « l’expulsion » d’un pays s’il ne tient pas compte des recommandations de la BCE ?Les pays de la zone euro vont, au départ, faire partie de l’Union bancaire. Les deux sont liés, l’appartenance à la monnaie unique et l’appartenance à l’Union bancaire. On démarre à 18 pays, et il n’y a pas d’option pour les pays de la zone euro. Une remarque : l’Union bancaire telle qu’on la conçoit se veut ouverte à des pays qui, aujourd’hui, ne sont pas dans l’euro mais qui auront vocation à le rejoindre plus tard. Je pense à un pays comme la Pologne qui est dans le marché unique mais qui n’est pas aujourd’hui dans l’euro, mais qui a manifesté son intérêt à participer assez vite à l’Union bancaire. Inversement, d’autres pays qui ne sont pas dans l’euro ont dit clairement qu’ils n’étaient pas intéressés par l’Union bancaire, je pense au Royaume-Uni – dont on ne sait plus, aujourd’hui, tout à fait s’il est encore dans l’Europe, par certains côtés – et à la Suède, qui est dans le marché unique mais qui n’est pas dans l’euro, et qui n’est pas intéressée par participation à l’Union bancaire.Les grands principes de l’Union bancaire, ont fait l’objet d’un accord, à la fois l’exécutif européen, le Parlement européen l’ont acté, et cela va entrer en vigueur à partir de novembre 2014 pour la supervision, plus tard pour la résolution de la garantie des dépôts. Les pays membres de cette zone vont être obligés de jouer le jeu.Si un pays ne joue pas le jeu, est-ce qu’il y aura des systèmes de sanction ? C’est un peu le même sujet qu’en matière budgétaire, parce qu’aujourd’hui, un pays membre de la zone euro qui dévie durablement par rapport aux normes de déficit et de dette publique, il existe le Pacte de stabilité et de croissance qui est censé définir des sanctions, qui n’ont jamais été appliquées depuis que l’euro est là, en 1999. Donc se trouve posé le problème du respect des règles du jeu.Mon sentiment est que les pays eux-mêmes vont avoir intérêt à jouer le jeu de l’Union bancaire. Quel est l’intérêt d’un pays d’avoir un système bancaire qui part en lambeaux, d’avoir des faillites bancaires ? Regardez ce qui se passe en  Espagne: la crise immobilière puis la crise bancaire ont quand même beaucoup pesé, depuis quelques années, sur la croissance et sur le chômage. Donc mon sentiment est que les pays membres vont se rendre compte qu’ils ont intérêt à respecter les règles du jeu de l’Union bancaire.