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Maya Kandel, chercheur associé à l'Université Sorbonne Nouvelle-Paris IIIRetour sur la JE "America First" du 22 mars 2019, avec le soutien du LERMA, de l'UFR ALLSH, du German Marshall Fund et de l'Institut des AmériquesLa Constitution américaineorganise un régime politique de séparation et équilibre des pouvoirs y comprisen politique étrangère, et l’on a pu dire que la Constitution était «&#160;uneinvitation à la lutte pour le privilège de conduire la politique étrangère dupays&#160;». Mais la pratique contemporaine a conduit à un effacementprogressif du Congrès au profit d’une présidence toujours plus impériale, a fortiori dans le cas d’un Congrès etd’un président du même bord politique, et encore plus a fortiori quand ce président est Donald Trump.Et en effet, le Congrès républicain des deux premières années de l’administration Trump a fait preuve de résistance et d’initiative face à certaines caractéristiques essentielles de la doctrine America First. Le chercheur américain, spécialiste du rôle du Congrès en politique étrangère, Jordan Tama, a même pointé le développement remarquable sous Trump d’un «&#160;bipartisme anti-présidentiel&#160;» du Congrès, qui s’est manifesté, le plus souvent, pour défendre une conception internationaliste de la politique étrangère américaine remise en cause par Trump. Et un récent rapport du CSIS[ dresse le portrait d’un internationalisme bien vivant au Congrès, y compris du côté d’une nouvelle génération d’élus impliqués dans des dossiers de politique étrangère. Le Congrès a surtout utilisé sesprérogatives budgétaires (pouvoir du porte-monnaie, arme par excellence duCongrès) pour résister à l’offensive trumpienne contre le département d’Etat,ainsi que son autre outil de prédilection, les sanctions, y compris contre lavolonté du président (Russie). Les parlementaires ont également utilisé le votede résolutions et les amendements aux lois budgétaires pour exprimer un certainnombre de lignes rouges,&#160;contre les aspects les plus révolutionnaires del’Administration Trump, notamment sur l’OTAN.Les votes de politique étrangèredu nouveau Congrès issu des midterms denovembre 2018 confirment pour l’instant cette posture de résistance du Congrèssur certains aspects de la politique étrangère de Trump, y compris du côté duSénat resté républicain. Certains votes, notamment sur les guerres en cours,illustrent les divisions au sein de chaque parti sur des points essentiels durapport des Etats-Unis au monde. Unprésident contraint&#160;: le bipartisme anti-présidentiel du Congrès sousTrumpSur les deux premières années deTrump, les aspects les plus voyants venant du Congrès ont été le ralliement desélus républicains à Trump, à de très rares exceptions près.Mais une observation attentivede l’action du Congrès en politique étrangère pendant ces deux premières annéesdonne deux résultats relativement contre-intuitifs et liés&#160;:ily a eu en réalité accord bipartisan sur de nombreux sujets de politiqueétrangère&#160;: sur ces sujets, la contribution du Congrès a été essentielle àla définition de la ligne politique (si ce n’est de la stratégie) del’administration&#160;(Chine/Asie, Afrique, Europe même)&#160;;lebipartisme au Congrès sous Trump revêt une particularité, puisqu’il s’estconstitué autant, voire davantage, en opposition au président – le cas plusclassique étant celui d’un président parvenant d’ordinaire à rallier lesparlementaires des deux partis derrière ses propositions. Ces tendances semblent semaintenir dans le nouveau Congrès. On peut distinguer trois typesde bipartisme dans le 115e Congrès (2017-2018)&#160;: bipartisme«&#160;anti-présidentiel&#160;», rassemblant la quasi-unanimité du Congrès, enopposition à Trump&#160;: l’exemple le plus connu est celui de la Russie,notamment la loi de sanctions, que Trump a signée avec réticence (loi CAATSA,comprenant également des sanctions contre l’Iran). Une autre illustration decette tendance concerne la préservation du budget du département d’Etat et del’aide extérieure, contre la proposition de budget de la Maison Blanchepréconisant une baisse de 30%, deux années d’affilée.Bipartisme«&#160;classique&#160;», en soutien à la Maison Blanche&#160;ou à l’administration&#160;:on peut ici évoquer la même loi CAATSA, mais cette fois concernant lessanctions contre l’Iran. Autre exemple, le BUILD Act, réponse du Congrès auxRoutes de la Soie chinoise (BRI pour Beltand Road Initiative, dans la terminologie le plus utilisée aux Etats-Unis).On peut mettre dans cette catégorie également le soutien du Congrès à desinitiatives du Pentagone, qui se déroulent pour l’essentiel sous le radar deTrump&#160;: par exemple sur le contre-terrorisme avec la reconduction des budgetsd’assistance aux pays partenaires dans la lutte contre le terrorisme (dont laFrance).Bipartismeinsuffisant en termes de votes mais rassemblant des coalitions transpartisanescar les partis sont divisés&#160;: c’est sur ces dossiers que les élections àmi-mandat changent la donne, on vient de le voir sur le vote sur la guerre auYémen (premier veto de Trump), confirmant la force du sentiment anti-saoudienrenforcé par l’affaire Khashoggi. L’élément le plus frappant, etle plus novateur, sous Trump est bien l’affirmation d’un bipartisme vigoureuxen défense du rôle international des Etats-Unis et de ses moyens d’action, toutparticulièrement la diplomatie, l’aide extérieure et les alliances. Frappant etnovateur car classiquement, le Congrès est plus isolationniste que leprésident, à de rares exceptions historiques près (la guerre de 1898 contrel’Espagne étant le cas le plus souvent cité&#160;; à l’inverse se situel’exemple plus connu d’un Congrès allant contre l’engagement internationalvoulu par le président est le rejet en 1919 du Traité de Versailles, entraînantla non-participation des Etats-Unis à la Société des Nations, projet duprésident Wilson). Et la Constitution a été conçue pour que le Congrès freineun président trop activiste, pas l’inverse (contrainte sur un président tropisolationniste – discussion avec James Lindsay). Ce nouveau bipartisme s’esttraduit dans la défense du budget du département d’Etat et de l’aide extérieurecontre les propositions de la Maison Blanche (ce qui devrait être à nouveau lecas, malgré la nouvelle demande de baisse de 23% du budget du départementd’Etat), mais aussi dans le vote de «&#160;lignes rouges&#160;» comme larésolution de soutien à l’OTAN de juillet 2018, ou l’ajout d’amendement à laloi de budget du Pentagone interdisant le retrait des troupes américainesstationnées en Corée du Sud (retrait évoqué par Trump). UnCongrès internationaliste face à un président isolationniste&#160;? Le CSIS vient de publier uneexcellente et conséquente étude (244 pages) mesurant l’internationalisme duCongrès américain. L’étude cherche à affiner les catégories d’implication desparlementaires américains sur la politique étrangère en fonction de leursmotivations, en dépassant l’opposition simpliste internationaliste vsnationaliste (ou isolationniste). Les auteurs s’appuient sur plusieurs étudesde cas récentes, et proposent une typologie accompagnée de la présentationdétaillée de 50 élus du Congrès impliqués sur des dossiers de politiqueétrangère.Cette étude apporte de nombreuxéclairages intéressants.D’une part, elle propose unenouvelle typologie des déterminants de l’action parlementaire américaine enpolitique étrangère, en fonction de trois types de motivations de l’action,motivations que l’on retrouve côté démocrate comme républicain&#160;:défensede l’ordre international, dont la priorité est le soutien au leadership américaindans le monde et à ses moyens d’action, aussi bien militaires quediplomatiques, et tout particulièrement aux alliances&#160;; accentsur la promotion des valeurs et des droits de l’homme, démocratie et/ou valeursreligieuses&#160;dans la politique étrangère&#160;; réductionde l’action internationale des Etats-Unis&#160;: limiter les engagementsaméricains à l’international (foreignentanglements) et le coût de l’action extérieure. Cette typologie complèteutilement d’autres typologies sur la politique étrangère, notamment celle deWalter Russell Mead remise au goût du jour par le «&#160;jacksonisme&#160;»revendiqué par Trump et son entourage.Surtout, l’étude du CSIS fournitdeux enseignements majeurs. Elle montre d’abord qu’aucune de ces troismotivations ne peut être ramenée à un seul parti, ce qui éclaire aussi à lafois l’absence de consensus actuel sur la politique étrangère, mais aussi lapossibilité de coalitions transpartisanes, ce que l’on a observé justement avecle bipartisme évoqué précédemment, qu’il soit classique ou anti-présidentielsous Trump.Congrèset politique étrangère&#160;: perspectives pour l’après-midtermsSur les aspects évoquésci-dessus, la tendance semble devoir se maintenir après les élections&#160;:défensedu budget des instruments non militaires de la politique étrangère (Départementd’Etat et USAID)&#160;;recoursaux sanctions, instrument privilégié de la politique étrangère du Congrèsdepuis les années 1970 (sanctions qui pourraient concerner l’Arabie Saoudite), contributionau développement d’une approche globale sur certains dossiers, qu’ils soientsous le radar de Trump (Afrique) ou non (Chine)&#160;;&#160; surun plan plus symbolique&#160;: résolutions et amendements établissant vis-à-visde l’exécutif des lignes rouges à ne pas franchir&#160;: résolution de soutienà l’OTAN, provision au budget du Département de la Défense pour empêcher lefinancement du retrait des troupes américaines de Corée du Sud…`