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Comment fonctionnera la commune de demain
L'Intérieur s'apprête à lancer
un méga «plan 2015 pour la commune» pour la mise à niveau des 1 503 communes du pays.
Déjà 900 communes entameront leur mue cette année. Elles seront 1 300 d'ici 2011.
Rationalisation de la gestion, aide à la planification, formation des élus, réforme des textes, six domaines d'intervention prévus.
Que n’a-t-on pas fait pour inciter les électeurs à aller voter ? Appréhendant le scénario d’un taux de participation très bas, l’Intérieur, architecte du processus des élections communales du 12 juin, avait même joué la carte du mécontentement. Pendant plusieurs semaines, sur les deux chaînes nationales, un spot télévisé avait mis en scène les préoccupations des citoyens : un homme qui se plaint du manque de moyens de transport à proximité de son domicile, un autre qui se désole en voyant les déchets ménagers s’accumuler sur le trottoir non loin de chez lui... La campagne médiatique pour la promotion du vote avait pour objectif de rappeler aux télespectateurs que bouder les urnes équivaut à renoncer à peser sur des décisions qui auront un impact direct sur leur quotidien, de l’obtention d’un extrait d’acte de naissance à l’état de la voierie, en passant par l’éclairage ou les équipements sportifs. Au final, les électeurs ont répondu présent avec un taux de participation de 52,4%. Toutefois, il n’est pas sûr que les multiples disputes et coups bas observés à l’occasion de l’élection des présidents des communes leur aient donné beaucoup de confiance envers les nouveaux responsables locaux. Une chose est sûre cependant : le mandat qui attend les élus du 12 juin devrait se révéler très différent des précédents. Annoncé par une série de sorties du ministre de l’intérieur, Chakib Benmoussa, le «Plan pour la Commune à l’horizon 2015» devrait, dans les années à venir, permettre de rationaliser et améliorer la gestion de la chose locale et, indirectement, rendre le vote plus déterminant que jamais dans l’évolution des 1 503 communes du pays. A la Direction générale des collectivités locales (DGCL), qui gère le chantier, l’on explique vouloir bâtir la commune de demain sur quatre piliers : un élu local doté d’une vision quant à l’avenir de sa commune, une administration performante, capable de concrétiser ses projets. Ces deux acteurs seront soutenus par des actions coordonnées des différentes structures de l’Etat et un environnement juridique qui leur permettra de dépasser les éventuels blocages et ambiguïtés rencontrés sur le terrain.
Les nouveaux standards qui seront établis
Dans la pratique, tout cela devrait se traduire, grosso modo, par la modernisation et le développement de l’arsenal juridique mis à la disposition des communes, mais aussi la mise en place d’outils de gestion -procédures, manuels, normes de qualité, etc. - destinées à améliorer leur gestion, aussi bien au quotidien et dans le montage de leurs projets de développement. Sur le terrain, si pour les communes urbaines, moins nombreuses et plus complexes à gérer, les débats sont encore en cours sur certains aspects de la stratégie, les choses sont beaucoup plus avancées pour les communes rurales, où cinq projets pilotes ont été lancés dès le début des années 2000. Ainsi, aujourd’hui, 80 plans ont été élaborés et autant de communes rurales planifient leur développement grâce aux outils mis à leur disposition. Pour l’année 2009, 900 communes situées dans une vingtaine de provinces sont ciblées. D’ici 2011, les 1300 communes rurales du pays ainsi que les communes urbaines de moins de 35 000 habitants devraient également être concernées. Selon le plan, la stratégie lancée à l’échelle nationale se traduit par six domaines d’intervention complémentaires : «planification du développement local», «système d’organisation et pilotage», «mobilisation de moyens de financement», «modernisation de la gestion des ressources humaines», «renforcement de la maîtrise d’ouvrage et professionnalisation de la gestion des services publics locaux», et enfin «cadre juridique et vie des institutions».
Sur le plan juridique, la réforme de la Charte communale, publiée au Bulletin officiel du 5 mars 2009, lève une série d’ambiguïtés concernant, entre autres, le rôle des présidents d’arrondissement. Elle révise aussi le mode de désignation du «maire», de manière à réduire le risque que, de négociations en marchandages entre élus, les communes ne se retrouvent avec des dirigeants qui ne reflètent pas les tendances révélées par les urnes. La nouvelle loi, qui introduit également des outils comme le Plan communal de développement, les groupements d’agglomérations ou encore les sociétés de développement local, est aussi accompagnée par une série de textes qui ont vu le jour ou sont en cours d’élaboration à l’instar de la loi sur la fiscalité locale, la loi sur les finances locales, un projet d’amendement du décret sur les marchés publics ainsi que le texte sur la gestion des biens communaux.
Mieux récolter les impôts et mieux gérer ses fonds
Au-delà des lois, il est question de doter les communes urbaines et rurales d’outils pour la mise en place des plans de développement locaux, et ce, à partir du stade de l’élaboration des projets jusqu’à leur réalisation, en passant par la coordination des acteurs concernés, l’assistance technique ou son montage financier. Pour ces projets, tout comme pour la gestion quotidienne des communes, il est également question de mettre en place une série de normes, standards et références (lois, procédures, manuels, formations, etc.) destinés aux élus et aux administrateurs, et qui s’attaquent, domaine par domaine, à des aspects aussi variés que l’organigramme interne d’une commune, le contenu des différents types de contrats de délégation de services, ou encore les normes de qualité à respecter en matière de revêtement routier. Ce n’est pas tout, car des changements sont prévus en amont de la gestion des projets, à commencer par l’aspect fiscal et en particulier la perception effective des impôts et autres revenus qui reviennent aux communes. Aujourd’hui, en effet, si les ressources fiscales collectées par l’Etat et affectées aux communes ont connu une nette croissance durant la dernière décennie, qui les a vus passer de près de 12 à près de 26 milliards de DH, le rendement de la fiscalité locale est resté plutôt faible. «Cette importante réforme ne peut évidemment pas produire les effets attendus et les résultats escomptés si les communes ne sont pas toutes en mesure d’appliquer pleinement les prérogatives qui sont ainsi mises à leur disposition. D’où un processus d’accompagnement de ces collectivités qui a porté d’abord sur le renforcement de l’administration fiscale locale», indique Abdelghani Guezzar, gouverneur directeur des finances locales. Ainsi, un modèle d’organisation doté d’outils et de processus de gestion modernes récemment finalisé par la Direction générale des collectivités locales devrait être incessamment mis à la disposition des communes. Des outils qui, mis en place, pourraient avoir un impact important sur les montants que les communes pourront réserver à l’investissement. Une ville comme Casablanca, qui dégage aujourd’hui un excédent annuel de près de 200 millions de DH, pourrait le faire passer à 700 voire 800 millions de DH par an en l’espace de quelques années, estime cet observateur. Une augmentation significative qui le deviendrait encore plus, une fois que les communes se verraient accorder une marge de manœuvre élargie en matière de récolte d’impôts. Sur un autre plan, le projet de loi sur la gestion du domaine communal, qui vient de passer le cap du conseil des ministres, devrait également permettre de mieux connaître et gérer le patrimoine des communes - biens immobiliers ou autres. Le nouveau texte devrait, entre autres, imposer au «maire» de présenter annuellement au conseil communal un bilan des changements portés au patrimoine de la commune. Un changement qui implique, pour les villes, une mise à jour régulière de leurs sommiers de consistance - ce qui n’est pas toujours le cas de nos jours. A terme, les biens des communes devront également être immatriculés, et les loyers et autres révisés. 7 000 personnes à former et des profils pointus à chercher
Toutefois, ces outils, tout performants qu’ils soient, ne seront pleinement efficaces que si le personnel des communes est en mesure de les utiliser. La charte communale renforce ainsi le rôle du secrétaire général de la commune, mais, dans les grandes villes, où il faudra gérer des budgets de plusieurs millions de DH, et des effectifs qui se chiffrent parfois à des milliers de fonctionnaires, ce dernier devra être soutenu par une équipe en mesure de relever le défi. Au final, quelque 7 000 à 8 000 personnes seraient concernées, ce qui devrait inciter les autorités à mener une chasse aux profils «pointus». Pour les attirer, il sera nécessaire de mettre en place, entre autres, des critères d’embauche, des formations, des salaires et des perspectives d’évolution de carrière à même de les intéresser. Le plan parviendra-t-il à relever le défi ? Pour l’instant, des 5 cinq communes pilotes où des expériences ont été menées depuis le début des années 2000, 4 ont connu des résultats plutôt positifs (voir encadré). Appliqué à l’échelle nationale, le plan devrait apporter une amélioration sensible à la qualité de vie des citoyens. Il devrait aussi bénéficier de manière non négligeable aux acteurs économiques, qui auront accès à une série de marchés tout en ayant affaire à des clients aux cahiers des charges plus transparents, et moins mauvais payeurs que par le passé. Pour les seuls plans communaux de développement destinés aux zones rurales, le financement prévu est de 200 000 DH par groupe de trois communes, soit 200 à 300 millions de DH sur trois ans, le marché dédié aux bureaux municipaux d’hygiène devrait, lui, peser 100 millions de DH. Idem pour les études en vue de la mise en place de plans de déplacement urbain. Toutefois, l’élargissement du programme d’un nombre limité de communes pilotes où la participation était volontaire à son application à l’échelle nationale devra d’abord être négocié. Le programme ne manquera pas de bousculer des habitudes profondément installées. Il n’est donc pas acquis que les choses se passent de manière aussi lisse à l’échelle nationale, d’autant plus qu’il sera difficile de gérer le processus depuis Rabat. Du coup, gouverneurs et élus locaux joueront un rôle clé dans la réussite du chantier. On peut toutefois compter sur la dynamique positive qui sera enclenchée. Le succès enregistré dans certaines communes devrait faire tache d’huile, comme ces élus, qui, ayant vu leurs communes voisines devenir nettement plus propres que par le passé après avoir eu recours à des contrats de gestion déléguée, ont cherché à suivre leur exemple, de peur que leurs électeurs ne les sanctionnent en voyant que les choses se passent mieux ailleurs.
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Trente trois ans après la promulgation de la Charte communale de 1976, et malgré la réforme de 2002, ces changements devraient avoir un impact bienvenu sur le fonctionnement des communes. L'on savait que les masses salariales pléthoriques de ces dernières constituaient une barrière à l'investissement, mais il ne s'agit que de la partie visible de l'iceberg, si l'on prend en compte les sommes et les efforts considérables perdus du fait du manque d'efficacité ou l'absence d'outils adéquats. Sur le seul plan judiciaire, les communes marocaines font l'objet en moyenne de 2000 procès par an, dont beaucoup auraient pu être évités si elles avaient bénéficié d'un encadrement juridique ou si une défense adéquate leur avait permis de payer des dommages et intérêts correspondant réellement aux désagréments causés. Un gaspillage que l'on ne pourra pas se permettre longtemps. Au cours des prochaines années, les villes devraient concentrer l'essentiel de l'accroissement de la population, et avec, une bonne part des revenus du pays -75% du PIB national-, ainsi que l'essentiel des impôts récoltés. «La ville, au Maroc, abrite près de 20 millions d'habitants, soit près de 60% de la population nationale. Cette situation est le résultat, notamment, de la progression naturelle de la population, de l'exode rural et de l'urbanisation poussée. A l'horizon 2014, la population urbaine atteindra 23 millions d'habitants, soit 65 % de la population», explique Rachid Afirat, directeur du patrimoine à la DGCL. Bilan Des expériences pilotes réussies
Lancé, il y a quelques années dans cinq communes rurales pauvres et enclavées, le plan de mise à niveau a démarré avec la mise en place de comités communaux de développement composés d'acteurs locaux qui ont diagnostiqué les besoins locaux, déterminé les axes stratégiques d'intervention, en coordination avec les habitants, et ficelé leurs projets, notamment sur les plans technique et financier, avant de les réaliser. Un processus qui a pris du temps, mais qui a permis de satisfaire une série de besoins clés : accès à l'eau potable, irrigation, électrification, lancement d'activités génératrices de revenu, mise en place de garderies ou de structures destinées à lutter contre la mortalité maternelle, etc. Dans l'une des communes, le simple recours à un plan de développement dans les règles de l'art a permis de lever un financement conséquent en obtenant 20 millions de DH alors que son budget ne dépassait pas les 400 000 DH
Exclusif : ce que sera la commune de demain Une réforme fiscale et des procédures pour mieux récolter les impôts locaux
Quel est le manque à gagner annuellement pour les communes à travers les taxes d'habitations non payées ? Qu'en est-il des autres impôts locaux ? Problèmes d'adressage, organisation de la collecte, flous juridiques, etc. Parent pauvre des ressources de la commune, la fiscalité locale est victime de nombreuses difficultés qui devraient faire l'objet d'une série de mesures d'ici 2015. «Une première mesure a consisté à rendre le régime de la fiscalité locale moins complexe avec des taxes mieux conçues et faciles dans leur mode d'établissement et de recouvrement. En plus de la réduction du nombre de ces taxes par la suppression d'une dizaine d'entre elles, la réforme introduite a comporté une importante simplification et assouplissement des règles et procédures aussi bien au niveau de l'assiette qu'au niveau du recouvrement. La mesure importante à ce niveau reste la généralisation du régime déclaratif connu par son faible taux de contentieux», explique Abdelghani Guezzar, gouverneur directeur des finances locales. En interne, il est également question de renforcer l'administration fiscale des communes, via la mise en place des structures et des services nécessaires à la gestion de la fiscalité (assiette, recouvrement, contentieux et contrôle), un modèle d'organisation devrait d'ailleurs bientôt être mis à leur disposition, de même qu'une série de guides, procédures, tableaux de bord, et un système d'information dédié à la gestion de la fiscalité locale et faisant appel aux nouvelles technologies, actuellement en cours de test dans des collectivités urbaines et rurales.
Exclusif : ce que sera la commune de demain Professionnaliser la gestion des déchets
Le citoyen le voit et le sent : la gestion des déchets ménagers a fait l'objet d'une amélioration sensible dans plusieurs villes. «Les collectivités locales ont consenti d'importants efforts pour l'amélioration et la modernisation de la gestion aussi bien de la collecte et de la propreté que de la mise en décharge, en ayant recours à des partenariats public/privé qui ont connu un engouement sans pareil. Le budget consacré à ce type de gestion est passé de 320 MDH en 2003 à 1,4 milliard de DH en 2008 pour collecter d'une manière professionnelle 3,5 millions de tonnes (plus de 60% de la population urbaine) et mettre en décharge contrôlée près de 1,3 million de tonnes, sur une quantité des déchets ménagers produite en milieu urbain qui est d'environ 5 millions de tonnes», souligne Mohamed Dinia, gouverneur directeur de l'eau et l'assainissement à la DGCL. Cette tendance devrait se confirmer à l'avenir : près de 2 milliards de DH devraient ainsi être consacrés par les communes à la gestion des déchets à 2015. A l'échelle nationale, pour la période 2009-2015, le Programme national des déchets ménagers (PNDM) a fait l'objet d'un prêt de 100 millions d'euros auprès de la Banque Mondiale et devrait permettre la mise à niveau des services de nettoiement chez les délégataires privés et les communes qui ont choisi de gérer cette problématique elle-même. Des changements qui devraient permettre, entre autres, la réhabilitation des décharges contrôlées, l'amélioration des services de collecte et de nettoiement, l'introduction de la filière tri-recyclage-revalorisation, ainsi que des mesures de sensibilisation, de formation, et de planification.
Exclusif : ce que sera la commune de demain Planifier le développement urbain
Si dans le cadre du programme 2015, les communes rurales pilotes ont connu plusieurs expériences positives, la réflexion est toujours en cours concernant les villes. Confrontées à des problématiques plus complexes, ces dernières joueront un rôle déterminant pour l'avenir du Maroc. Abritant près de 20 millions d'habitants, soit près de 60 % de la population nationale, les villes devraient concentrer 23 millions d'habitants (65%) de la population à l'horizon 2014, concentrant aussi les attentes sociales, explique Rachid Afirat, directeur du patrimoine à la DGCL. Toutefois, jusque-là, les mesures lancées se sont trop souvent limitées à des actions réparatrices (programme Villes sans bidonvilles, programme de mise à niveau des villes...) ou des actions menées en périphérie, tandis que des approches novatrices comme l'opération Bouregreg ont trop souvent tendance à relever de la dérogation ou de la procédure d'exception. D'où la nécessité de mieux cadrer le développement, des villes, notamment via la Stratégie nationale de développement urbain (SNDU), lancée en 2007, qui aura pour but de préciser les réformes à mettre en œuvre, notamment en matière de gouvernance des villes. «La généralisation de la SNDU permettra de dégager, au niveau de chaque ville, un programme d'actions envisagées à court et moyen terme, à concrétiser par un contrat l'élaboration du programme national de développement urbain, l'offre d'appui technique aux communes et aux intervenants locaux, l'élaboration d'un cadre de référence au développement urbain au niveau national. Ces mesures devraient également être accompagnées par un renforcement de l'inter-ministérialité autour du développement urbain, à travers l'activation du comité interministériel permanent, et le renforcement de la cohérence des actions publiques dans la ville», indique M. Afirat.
Exclusif : ce que sera la commune de demain Ressources humaines : former de véritables gestionnaires
Pour concrétiser un programme aussi ambitieux, les communes ne pourront pas se passer de ressources humaines qualifiées, compétentes et motivées. «Le Plan national pour le renforcement de la décentralisation qui incarne la nouvelle vision de la gouvernance publique locale accorde une place de choix à la modernisation de la gestion des ressources humaines au niveau local, en tant qu'axe de progrès pour une Administration locale performante, notamment à travers la réforme de la politique de recrutement, de la gestion des carrières, de la motivation et, bien entendu, de la formation», explique Najat Zarrouk, directrice de la formation des cadres administratifs et techniques à la DGCL. Parmi les réalisations effectuées jusqu'à présent, l'élaboration d'un schéma-directeur national de formation dédié aux collectivités locales, le réaménagement du champ d'intervention des Centres de formation administrative et Instituts de formation technique de manière à leur permettre de couvrir l'ensemble des régions du Royaume, et la conclusion de conventions de partenariat pour l'externalisation de la formation, l'échange des bonnes pratiques et la mutualisation des moyens. Dans la pratique, au niveau des communes, les secrétaires généraux devraient faire l'objet d'une attention particulière, de même que les emplois dits supérieurs. Ces deux profils devraient ainsi bénéficier, sur concours, de formations qui leur permettront d'occuper des postes au sein des communes. Dans le cas des secrétaires généraux, les formations devraient se subdiviser, «grosso modo» en deux catégories : si pour les petites communes, ces responsables seront formés aux différents métiers auxquels ils seront confrontés, dans les grandes, leur formation sera axée davantage sur le management.
Exclusif : ce que sera la commune de demain Transport : des sociétés de développement local pour mettre les efforts en commun
Croissance démographique, économique, urbanisation accélérée, dans les villes, tous ces phénomènes sont invariablement accompagnés par un besoin croissant pour les habitants de se déplacer. Seulement voilà, nos villes ont du mal à suivre?: «L'absence d'une vision intégrée des déplacements urbains, la faiblesse du cadre institutionnel, juridique et réglementaire ainsi que l'absence de sources de financement pérennes n'ont pas permis aux collectivités locales d'améliorer la qualité des prestations et d'assurer le développement du service», explique Abdellatif Chadli, directeur de la planification et de l'équipement. Le cas du transport public est particulièrement flagrant. A titre d'exemple, à Casablanca, les autobus ne couvrent que 13 % des déplacements. A Marrakech, ils n'englobent que 4%, tandis que la marche à pied couvre 54% et 60% de l'ensemble des déplacements dans les deux villes... D'où le lancement de la Stratégie nationale des déplacements urbains qui implique l'ouverture de chantiers sur plusieurs fronts. Désormais, par la mise en place des groupements d'agglomérations et des sociétés de développement local, les communes voisines pourront unir leurs forces pour s'attaquer à ces problématiques. Au-delà, un projet de loi spécifique aux déplacements urbains est en cours de finalisation. «Il vise l'ancrage de la planification à travers la généralisation des plans de déplacements urbains, la définition et l'organisation des transports publics et le renforcement de la gouvernance du secteur au niveau local», explique M. Chadli. En attendant cette loi, une Autorité organisatrice des transports urbains (AOT) a été créée en 2008 à Casablanca dans un cadre conventionnel, associant les collectivités locales et l'Etat et ce, avec le concours du ministère de l'intérieur.
Exclusif : ce que sera la commune de demain Une assistance judiciaire pour mieux se défendre contre les procès abusifs
Au-delà de l'arsenal juridique mis à leur disposition, les communes devraient également être renforcées, d'ici 2015, sur le plan du conseil juridique. En effet, avec une moyenne de 2000 procès qui leur sont intentés chaque année, les communes perdent souvent des sommes importantes, du fait d'erreurs commises par manque de conseil juridique (contrats mal ficelés, procédure d'expropriation non respectée), ou à cause de la faiblesse de leur défense. La loi sur la décentralisation devrait quelque peu limiter les dégâts sur ce plan. Alors que, jusque-là, la seule voie de recours pour le citoyen ou l'entreprise lésé par la commune était la justice, la loi leur donne «le droit, lorsqu'ils veulent réclamer une indemnité ou un dédommagement d'une collectivité locale, de demander un arrangement à l'amiable en faisant appel au gouverneur. Si dans les trente jours ce dernier n'arbitre pas sur la question, le plaignant a le droit d'adresser une plainte directement au ministre de l'intérieur, qui a trente jours pour prendre une décision. Si ce dernier n'en prend pas non plus, le plaignant a le droit d'aller devant une juridiction pour un jugement administratif», explique Abdelouahed Ourzik, directeur des affaires juridiques à la DGCL. Un processus qui devrait réduire le nombre de procès intentés aux communes, tout en donnant une garantie supplémentaire au citoyen, notamment lorsqu'il n'a pas les moyens d'intenter une action en justice. Autre nouveauté importante, la mise en place de «l'Assistance judiciaire des collectivités locales», une instance équivalant à un avocat des communes. Placée sous l'autorité du ministre de l'intérieur, cette dernière sera chargée de défendre leurs intérêts si elles souhaitent faire appel à elle. «Prenez une commune rurale qui n'a pas de personnel. Elle a une affaire devant les instances judiciaires mais n'a pas les moyens de payer un avocat. Il lui suffirait d'adresser une simple lettre à l'assistance judiciaire qui va désigner un avocat, l'accompagner pour se défendre», indique M. Ourzik. Dans la pratique, dans chaque région, le ministère de l'intérieur devrait ainsi désigner un représentant de l'assistant judiciaire, qui sera notamment chargé de désigner aux communes les avocats conventionnés qui peuvent se charger de leur défense.
Houda Filali-Ansarywww.lavieeco.com 2009-07-06
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