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Comité des Ministres
Délégués des Ministres
Documents d'information CM/Inf/DH(2009)29rev… … … 3 juin 20091
Plans d’Action – Bilan d’Action
Définitions et objectifs Mémorandum rédigé par le Service de l’Exécution des arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme
Dans ses propositions pratiques pour la surveillance de l’exécution des arrêts de la Cour en cas de lenteur dans l’exécution, le CDDH attire l’attention du Comité sur le fait que, pour éviter des situations de lenteur, il est primordial que l’Etat défendeur s’exprime, le plus rapidement possible après qu’un arrêt soit devenu définitif, sur ce qu’il considère requis en exécution de l’arrêt en question. Il est tout aussi primordial que l’Etat défendeur s’exprime également lorsqu’il considère que toutes les mesures requises ont déjà été prises ou qu’il estime qu’aucune mesure ne s’impose. Cette exigence ressort des Règles du Comité des Ministres et a été soulignée à maintes reprises au cours des dernières années, notamment dans la Recommandation R(2008)2, dans laquelle le Comité recommande aux Etats membres de « veiller à la mise en place de mécanismes efficaces de dialogue et de transmission des informations pertinentes » et « de préparer rapidement, le cas échéant, des Plans d’Action sur les mesures envisagées pour exécuter les arrêts, assortis si possible d’un calendrier indicatif »2
La notion de « Plan d’Action », introduite dans les nouvelles méthodes de travail du Comité en 2004 pour standardiser et préciser l’information attendue des Etats défendeurs, apparaît donc comme une notion clé. Cependant, les contenu et statut des « Plans d’Action » continuent de soulever des questions. Le CDDH s’est efforcé d’apporter des clarifications et pistes de réponse. Il a également proposé au Comité de compléter la notion de « Plan d’Action » par celle de « Bilan d’Action ». Le Comité est donc invité à considérer les définitions suggérées par le CDDH pour clarifier les notions de « Plans d’Action » / « Bilan d’Action » (I), ainsi que les effets positifs escomptés d’une approche de l’exécution fondée sur ces notions (II).
I. Définition du Plan d’Action / Bilan d’Action
Plan d’Action : Plan présentant les mesures que l’Etat défendeur entend prendre pour exécuter un arrêt de la Cour européenne des Droits de l’Homme, y compris un calendrier indicatif. Le Plan présentera, si possible, toutes les mesures requises en exécution de l’arrêt. Lorsqu’il n’est pas possible de définir toutes les mesures immédiatement, le Plan indiquera les Actions à entreprendre pour déterminer les mesures requises, y compris un calendrier indicatif pour de telles Actions. Les Plans d’Action seront mis à jour lorsque cela s’avèrera nécessaire.
Comme cela a été souvent relevé, les Plans d’Action ne sont pas des instruments juridiques contraignants, mais des déclarations d’intention non contraignantes de la part des autorités nationales concernant l’exécution d’arrêts déterminés.
Bilan d’Action : informations fournies par l’Etat défendeur présentant les mesures adoptées pour exécuter un arrêt de la Cour européenne des Droits de l’Homme, et/ou les raisons pour lesquelles aucune mesure additionnelle n’est requise.
Plans d’Action et Bilans d’Action ne sont pas exclusifs l’un de l’autre, mais peuvent être combiné si nécessaire. En effet, dans certains cas, l’Etat peut déjà, dès le premier examen de l’affaire, faire état dans un Bilan d’Action de mesures adoptées, tout en présentant les mesures additionnelles envisagées dans un Plan d’Action. Tout au long du processus d’exécution, l’Etat défendeur pourra présenter les progrès réalisés dans l’exécution sous la forme de Bilans d’Action. Le cas échéant, un Plan d'Action révisé pourra être soumis.
II. Effets positifs escomptés 1. Cette approche permettrait de convenir plus rapidement de ce qui est requis en exécution d’un arrêt Afin d’améliorer l’efficacité du mécanisme de surveillance, il importe en premier lieu de définir aussi rapidement que possible les mesures requises en exécution d’un arrêt. Les Plans d’Action et Bilans d’Action soumis lors de la phase initiale du processus d’exécution pourront servir de base à une lecture commune du Comité et de l’Etat défendeur sur les mesures requises, dès le début de la procédure d’exécution. Les Plans d’action permettront également de mettre rapidement en évidence les difficultés éventuelles rencontrées par les Etats et de rechercher les moyens susceptibles de les surmonter.
Deux aspects revêtent dans ce contexte une importance capitale :
i) L’analyse par l’Etat défendeur de la situation au plan national est déterminante pour l’évaluation des mesures requises sur la base de tous les éléments pertinents.
Il est d’une importance capitale que l’Etat défendeur fournisse des informations au Comité des Ministres par l’intermédiaire du Service de l’Exécution des arrêts, dans la mesure du possible dans les six mois après que l’arrêt soit devenu définitif, sur les actions déjà entreprises et/ou prévues pour son exécution. L’information devrait être suffisante pour permettre au Comité d’évaluer si l’arrêt a été exécuté d’une manière satisfaisante ou si des actions appropriées ont été prévues pour son exécution, assorties d’un calendrier pour leur mise en oeuvre. S’il n’est pas possible, dans un délai de six mois, de déterminer les mesures à prendre, un Plan d’Action devrait être soumis pour présenter les démarches envisagées pour les déterminer3. Dans certains cas, toutes les mesures nécessaires à l’exécution d’un arrêt peuvent déjà avoir été prises, auquel cas un Bilan d’Action serait approprié. ii) Tout obstacle ou différence de vues concernant les mesures à prendre en exécution d’un arrêt doit pouvoir être levé rapidement
Une étroite et permanente collaboration entre le Service de l’Exécution des arrêts, agissant pour le compte du Comité, et la Représentation permanente/les autorités de l’Etat défendeur permet la résolution rapide de toute difficulté liée à la détermination des mesures à prendre. L’objectif commun est de permettre à l’Etat défendeur de présenter, dans les délais, les Plans/Bilans d’Action appropriés. Le Service de l’Exécution peut mettre à la disposition des autorités des moyens d’assistance nombreux et variés, afin de les aider dans la préparation des Bilans/Plans d’Action (voir document GT-DH-PR A (2008)002, §§ 15 à 18). Si des doutes ou différences de vues subsistent néanmoins, ceux-ci pourront – sur la base des Bilans/Plans d’Action présentés par les autorités, être rapidement portés devant le Comité en vue d’une solution.
2. Cette approche permettrait au Comité à la fois de mieux réagir aux situations de lenteur, et de se concentrer sur les questions les plus importantes et complexes
i) Les Plans d’Action/Bilan d’Action peuvent en effet aider le Comité à repérer rapidement d’éventuelles situations de lenteur (voir §§ 21-23 du document GT-DH-PR A (2008)001).
Dans certains cas, le délai initial de 6 mois peut s’avérer trop court pour finaliser un Plan d’Action portant sur l’adoption des mesures requises. La complexité de certaines questions peut en effet nécessiter des consultations et/ou réflexions plus approfondies afin de déterminer quelles pourront être les mesures les plus adaptées pour régler le problème révélé par l’arrêt de la Cour. Si dans de telles situations, l’Etat défendeur soumet au Comité un Plan d’Action pour la détermination des mesures à prendre, c'est-à-dire visant à présenter les Actions prises ou envisagées afin de parvenir à une conclusion sur cette question, en indiquant des échéances clairement définies4, le Comité pourra décider d’un report approprié de l’examen de l’affaire en question. De même, lorsque les Délégués superviseront la mise en œuvre des mesures choisies, les Plans d’Action/Bilans d’Action leur permettront de s’assurer que l’exécution progresse de manière satisfaisante.
Il convient de souligner ici que les délais proposés dans les Plans d’Action restent purement indicatifs : en cas de dépassement objectivement justifié, l’Etat défendeur sera libre de proposer une nouvelle échéance qui se substituera à la première. En revanche, le dépassement persistant d’un tel délai, non expliqué par l’Etat défendeur, pourrait alerter le Comité sur l’existence d’un éventuel problème de lenteur auquel il lui appartiendrait de réagir de façon appropriée. Une telle approche serait particulièrement utile lors de la surveillance de l’exécution des arrêts révélant l’existence d’un problème systémique (notamment arrêts pilotes ou arrêt Article 41 sur la satisfaction équitable)
ii) Les Plans d’Action/Bilan d’Action peuvent permettre au Comité de procéder à une prioritarisation optimale dans le suivi du nombre toujours croissant d’affaires placées sous son contrôle
La règle 45 des Règles du Comité des Ministres pour la surveillance de l’exécution des arrêts et des termes des règlements amiables définit de claires priorités pour le mandat du Comité en cette matière. Cependant, le nombre croissant d’affaires pendantes devant le Comité risque de rendre l’identification et le suivi approprié de ces priorités plus difficiles.
La soumission de Plans d’Action/Rapports d’Action clairs et détaillés devraient permettre au Comité d’alléger sa supervision pour les affaires ne posant pas de problèmes particulier (notamment en permettant des examens plus espacés) et de se concentrer sur les affaires ou problèmes les plus complexes. Annexes 1 et 2 – Organigrammes relatifs au processus d’exécution6
Annexe 3 - Document GT-DH-PR (2008)001 (Indicateurs objectifs de lenteur dans l’exécution) Annexe 4 - Document GT-DH-PR (2008)002 (Inventaire des outils permettant au Comité de réagir, si nécessaire, aux situations de lenteur dans l’exécution)
1 Ce document a été classé en diffusion restreinte le jour de la diffusion. Il a été déclassifié lors de la 1059e réunion des Délégués des Ministres (juin 2009) (cf. CM/Del/Dec(2009)1059 Décisions adoptées en réunion).
2 Recommandation CM/Rec(2008)2 du Comité des Ministres aux Etats membres sur des moyens efficaces à mettre en œuvre au niveau interne pour l’exécution rapide des arrêts de la Cour européenne des Droits de l’Homme, adoptée le 6 février 2008.
3 Par exemple : consultation publique, consultation des départements concernés au sein du Gouvernement, groupe de travail ad hoc, groupe de réflexion interministériel, assistance/conseil du Service de l’Exécution, rencontres de haut niveau, table ronde, etc.
4 Par exemple : délai pour un groupe de travail gouvernemental ou interministériel pour remettre son rapport
5 Règle 4.1 : Le Comité des Ministres accordera la priorité à la surveillance des arrêts dans lesquels la Cour a identifié ce qu’elle considère comme un problème structurel selon la Résolution Res(2004)3 du Comité des Ministres sur les arrêts qui révèlent un problème structurel sous-jacent. Règle 4.2 : La priorité accordée aux affaires en vertu du premier paragraphe de cette Règle ne se fera pas au détriment de la priorité à accorder à d’autres affaires importantes, notamment les affaires dans lesquelles la violation constatée a produit des conséquences graves pour la partie lésée.
6 Préparés en coopération avec la Délégation du Royaume-Uni
1059DH réunion des Délégués des Ministres / 2 juin 2009 Annexe 1 - Organigramme relatif au processus d'exécution Annexe 2 - Organigramme relatif au processus d'exécution Annexe 3 - Document GT-DH-PR (2008)001 Annexe 4 - Document GT-DH-PR (2008)002 Activities