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Congrès des pouvoirs locaux et régionaux AccueilLe Conseil en bref
Rapport sur la situation de la démocratie locale et régionale en Grèce - CG (9) 5 Partie II
Rapporteurs: Guido RHODIO (Italie) et Lambert VAN NISTELROOIJ (Pays-Bas)
EXPOSE DES MOTIFS
La régionalisation en Grèce
Mission d’observation
10 et 11 avril 2001 et 28 octobre - 1er novembre 2001
Gérard Marcou
Professeur à l’Université Paris I Panthéon-Sorbonne
REMARQUES INTRODUCTIVES
La Résolution statutaire (2000) 1 du Comité des Ministres stipule que le Congrès établit à intervalles réguliers des rapports par pays sur la situation en matière de démocratie locale et régionale dans tous les Etats membres ainsi que dans les Etats candidats à l’adhésion au Conseil de l'Europe, et qu’il veille en particulier à l’application des principes de la Charte européenne de l’autonomie locale.
Dans ses Résolutions 31 (1996), 58 (1997) et 106 (2000), le Congrès avait clairement indiqué que, dans un laps de temps raisonnable, tous les Etats membres feraient l’objet d’un rapport détaillé sur la situation de la démocratie locale et régionale en fixant les grands principes d’établissement des rapports précités.
Au mois d’octobre 2000, l’Association Nationale des Préfectures de la Grèce (ENAE) avait soumis une plainte à la Commission Institutionnelle de la Chambre des Régions en lui demandant de préparer un rapport sur l’état de la démocratie régionale en Grèce, suite aux diverses mesures adoptées par l’Etat qui tendent, selon la plainte présentée par l’ENAE, à ôter aux préfectures (collectivités territoriales) des compétences essentielles pour les transférer à des autorités administratives de l’Etat, principalement aux secrétaires généraux des régions ;
La Commission Institutionnelle de la Chambre des Régions avait accepté de préparer ce rapport et avait nommé M. Lambert Van NISTELROIJJ (Pays-Bas) Rapporteur sur l’état de la démocratie régionale en Grèce.
Le Rapporteur, accompagné de l’expert, M. Gérard MARCOU, professeur à l’Université Paris I, Panthéon Sorbonne et de M. Alessandro MANCINI, membre du Secrétariat du CPLRE, s’est rendu à Athènes les 10 et 11 avril 2001.
Le Rapporteur a pu rencontrer les représentants du ministère de l’Intérieur, du Parlement ainsi que les représentants des Associations des Préfectures (ENAE) et des Municipalités (Union Centrale des Villes et Communes de Grèce, KEDKE). Le programme de la visite et les noms des responsables qu'ils ont rencontrés figurent à l'annexe I.
Toutes les rencontres se sont déroulées dans un esprit de grande coopération et le Rapporteur a reçu une abondante documentation de nombreux interlocuteurs même après la visite. Le Rapporteur tient à remercier toutes le personnes rencontrées.
Quelques jours avant l’arrivée de la délégation du CPLRE, le Parlement grec avait adopté une modification de l’article 102 de la Constitution.
La structure administrative actuelle de la Grèce s’articule autour de deux niveaux de collectivités locales avec des organes élus, les Demoi (1033 municipalités et communes) et les Nomoi (50 préfectures) et un niveau de structure déconcentrée de l’Etat, les Periferiaie (13 régions) dirigées par un Secrétaire général de la région, nommé par le gouvernement ;
La révision constitutionnelle d’avril 2001, qui modifie l’article 102, précise qu’il existe deux degrés de collectivités locales, mais sans préciser quels seront ces deux niveaux, et prévoit aussi que la loi peut déléguer l’exercice de compétences d’Etat aux collectivités locales à condition de transférer les ressources correspondantes;
Cette modification remet en cause l’existence même des préfectures, comme on le verra dans la partie centrale du rapport. La délégation a donc été confrontée, à la suite de ce changement constitutionnel, non seulement aux problèmes évoqués par l’Association des Préfectures mais également au possible scénario de réforme du système communal ou de la division administrative du pays lato sensu.
Par conséquent, le Rapporteur a présenté, à la réunion de la Commission Institutionnelle au mois de juin 2001, sa première évaluation des problèmes évoqués par l’ENAE ainsi que le nouveau scénario constitutionnel.
La Commission Institutionnelle Plénière a donc décidé d’élargir le mandat du rapport à l’état de la démocratie locale étant donné que la réforme possible consécutive à la modification de l’article 102 ne toucherait plus seulement les préfectures mais l’ensemble de la structure administrative de la Grèce.
La Commission Institutionnelle a accepté le point de vue du Rapporteur et a décidé de nommer M. Guido Rhodio (Italie) Rapporteur pour les questions de démocratie locale.
Les deux Rapporteurs, accompagnés de M. Marcou, expert, et de M. Mancini, membre du Secrétariat du CPLRE, se sont rendus à Athènes du 28 octobre au 1er novembre 2001. Le programme de la visite et les noms des responsables qu'ils ont rencontrés figurent à l'annexe I.
Au-delà des représentants du ministère de l’Intérieur, du Parlement et de deux Associations, que le Rapporteur avait déjà rencontrés lors de la première visite, le groupe de Rapporteurs a pu rencontrer à cette occasion les responsables de la municipalité de Heraklion et de la Préfecture du Pirae pour discuter des ressources financières dont disposent les deux institutions.
Les Rapporteurs tiennent à remercier les Associations KEKDE et ENAE qui ont rendu possibles ces deux visites ainsi que toutes les personnes rencontrées pour leur esprit de collaboration et leur volonté de rencontrer la délégation bien au-delà des heures de travail normales.
Les Rapporteurs tiennent aussi à remercier toutes les autorités grecques aux niveaux central, local et préfectoral pour leur hospitalité.
Le Conseil de l’Europe a été saisi d’une plainte de l’Union hellénique des préfectures contre diverses mesures adoptées par l’Etat qui tendent, selon elle, à ôter aux préfectures (collectivités territoriales) des compétences essentielles pour les transférer à des autorités administratives de l’Etat, principalement les secrétaires généraux des régions.
Rappelons que jusqu’en 1994, la commune (urbaine ou rurale) a été la seule administration décentralisée. Le préfet (nomarchos) était depuis 1833 une autorité administrative locale nommée par le gouvernement, à la tête de chaque département (nomos). En 1994, le département est transformé en collectivité territoriale (préfecture) , avec un conseil élu et le préfet devient l’exécutif de cette nouvelle collectivité ; le leader de la liste victorieuse devient le préfet. Il existe 50 départements, dont 3 comptent plusieurs arrondissements départementaux. En 1986, 13 régions (peripheria) avaient été découpées pour la coordination, la planification et la programmation du développement régional ; depuis 1994, l’administration déconcentrée de l’Etat est regroupée au niveau régional. Depuis 1998, une réforme communale audacieuse a réduit le nombre total de communes de près de 6.000 à un peu plus de 1.000 (900 municipalités et 133 communes) ; des mesures d’accompagnement financier ont été introduites pour soutenir cette réorganisation.
La constitution de la Grèce distingue nettement l’administration d’Etat et les collectivités locales ; la première est exercée selon le principe de la déconcentration, tandis que les affaires locales appartiennent à la compétence des collectivités locales. La révision constitutionnelle d’avril 2001 modifie l’article 102 de la manière suivante : il est précisé qu’il existe deux degrés de collectivités locales, mais il n’est pas précisé que le nomos forme le second degré ; la loi peut confier aux collectivités locales l’exercice de compétences de l’Etat, à condition de transférer les ressources correspondantes.
Telle est la toile de fond de la plainte transmise par l’Union hellénique des préfectures. Les mesures contestées ne peuvent pas être appréciées isolément, compte tenu des changements qui se sont produits dans le système grec d’administration territoriale, ainsi que des perspectives ouvertes ou des questions soulevées par la récente révision constitutionnelle, dont est issu le nouvel article 102. C’est pourquoi il convient à cette occasion de procéder à un réexamen de la situation de la démocratie locale en Grèce, tout en mettant l’accent sur les relations entre les différents niveaux et les interactions entre les différentes réformes qui ont eu lieu depuis la fin des années 80. Dans cet examen, une place suffisante devra être faite aux finances des collectivités locales et aux relations financières entre les différents niveaux. Celles-ci ont d’autant plus d’importance que les ressources propres des collectivités locales sont faibles, surtout pour les préfectures, et que les budgets locaux sont alimentés essentiellement par des transferts budgétaires, à partir des « fonds centraux » constitués à partir de prélèvements sur le produit d’un certain nombre d’impôts nationaux. Un tel élargissement de l’objet du rapport rend impossible d’aller au fond de toutes les questions qui seront abordées, malgré la richesses des informations réunies lors des visites d’étude d’avril et novembre 2001 et tous les documents communiqués par les autorités grecques ainsi que les associations nationales des municipalités et communes (KEDKE) et des préfectures (ENAE). Néanmoins il permettra de mieux rendre compte du fonctionnement d’ensemble du système.
La situation de la démocratie locale en Grèce sera abordée en deux sections, selon les deux thème majeurs de réforme qui se sont affirmés au cours de la décennie écoulée : la régionalisation et la réforme communale.
La régionalisation
La réforme de 1994 avait un caractère assez radical : en effet, non seulement, elle établissait au niveau du département (nomos) une collectivité territoriale, dotée d’une assemblée et d’un exécutif élus, mais cette collectivité héritait d’emblée des compétences exercées jusqu’alors par le préfet nommé, dans la mesure où elles n’étaient pas transférées à une autre autorité de l’Etat. La nouvelle collectivité territoriale restait cependant financièrement dépendante du budget de l’Etat. D’un autre côté, au niveau des régions l’administration déconcentrée de l’Etat prenait une importance croissante, réponse dans une large mesure aux nécessités de la mise en œuvre en Grèce des fonds structurels communautaires, mais qui ne pouvait manquer d’affecter les rapports entre l’Etat et les collectivités locales des deux degrés. On le vérifiera en ce qui concerne les institutions, les compétences et les finances.
Toutefois, on laissera volontairement de côté le cas singulier d’Aghion Oros ( le Mont Athos) qui, selon l’article 105 de la Constitution, demeure une entité autonome, ayant conservé son statut de souveraineté, et qui est placé sous l’autorité directe du Patriarcat œcuménique. Le statut constitutionnel du Mont Athos répond à des motifs d’ordre religieux, et n’intéresse pas l’administration territoriale à proprement parler.
Les institutions
La loi 2218/1994 a procédé à une municipalisation des institutions locales au niveau de la préfecture. Puis elle a développé l’administration déconcentrée de l’Etat au niveau de la région, laquelle n’avait d’abord été définie, en 1986, que pour la programmation des interventions communautaires.
1° La municipalisation des préfectures
Le nomos (département) et le nomarchos (préfet) sont devenus des institutions traditionnelles en Grèce. L’un comme l’autre, la circonscription territoriale et l’institution administrative, sont liés à la renaissance de la Grèce comme Etat indépendant au début du 19ème siècle. Etablies par la régence allemande en 1833, elles n’ont jamais été remises en cause depuis dans leur conception, bien que les circonscriptions aient été modifiées. Elles répondaient à la nécessité d’établir l’autorité de l’Etat sur l’ensemble du territoire, dans un pays très fragmenté par la géographie, où les communications étaient souvent difficiles, à cause d’un relief montagneux, de côtes très découpées et d’innombrables îles, ce qui entretenait de nombreux particularismes locaux. Le très grand nombre de communes (5.775 au total, dont 457 dèmes et 5.318 communes) avant la réforme de 1997 en était le reflet.
Cela explique sans doute à la fois que le nomos n’ait, dans le passé, jamais été compris comme pouvant être le cadre de la décentralisation administrative, et l’attachement assez répandu dont il bénéficie, comme un cadre familier de l’administration du pays. Néanmoins, dans les années 80 l’introduction de l’élection des préfets était revendiquée par les maires. L’évolution démographique qui a vidé les campagnes et produit de grandes concentrations urbaines, et en premier lieu celle d’Athènes-Le Pirée, n’a pas conduit non plus à remettre en cause le nomos, sinon à opérer le regroupement institutionnel de certains d’entre eux. Il existe ainsi aujourd’hui trois nomos élargis, formés par le regroupement de deux ou trois nomos : 1) Athènes-Le Pirée (où vit 31% de la population du pays); 2) Rodopi-Evros (en Thrace) ; 3) Drama, Kavale (dans la région de Macédoine orientale) et Xanthi (en Thrace).
La centralisation administrative qui en résultait n’a pas été remise en cause par la constitution de 1975 qui fondait l’organisation territoriale de la Grèce sur la déconcentration dans l’administration de l’Etat, et sur l’administration des affaires locales par les collectivités locales, dont seul, cependant, le premier degré était prévu par la Constitution (art.102), la possibilité étant ouverte à la loi d’instituer d’autres niveaux.
Il fallait rappeler ces données pour mesurer le bouleversement que semblait représenter la loi 2218/1994 en transformant le nomos en collectivité territoriale, au sens de l’article 102. de la Constitution.
Désormais, était institué au niveau de la préfecture un conseil élu, et un exécutif élu, l’un et l’autre au suffrage universel direct, et selon des modalités identiques à celles qui sont prévues pour les municipalités. En ce sens, on peut bien parler de municipalisation du nomos. L’autorité de l’Etat cessait d’exister au niveau du nomos ; elle faisait place à une collectivité locale.
La préfecture est donc administrée par un conseil élu pour quatre ans au suffrage universel direct de la manière suivante : les trois cinquièmes des sièges sont attribués à la liste qui obtient la majorité absolue des suffrages exprimés, éventuellement à l’issue d’un second tour limité à deux listes ; le candidat placé en tête de cette liste, et désigné comme candidat au mandat de préfet, est élu préfet du département ; les autres sièges sont distribués à la représentation proportionnelle entre les autres listes. Nul ne peut être réélu préfet plus d’une fois (L. 2218/1994, art.6). Le conseil de préfecture élit un comité de préfecture qui compte, outre son président, de 4 à 6 membres selon l’importance du département. C’est un organe de décision, notamment pour l’exécution du budget et pour la passation des marchés publics ; il prépare les délibérations du conseil de préfecture et exerce les attributions que celui-ci lui délègue. Une commission économique et sociale représente les communes (à travers l’union départementale des municipalités et des communes), les intérêts socio-professionnels, mais aussi les associations et le personnel de la préfecture auprès du conseil de préfecture.
Dans les préfectures multidépartementales, le conseil se compose des membres des conseils élus dans chacun des arrondissements départementaux, où l’attribution de la majorité des sièges est déterminée en fonction des résultats obtenus dans l’ensemble de la préfecture. Le président du conseil est également le candidat désigné placé en tête de la liste victorieuse. Cependant, l’essentiel de l’administration demeure entre les mains du préfet de chaque arrondissement départemental. De ce point de vue la réforme opérée par ce regroupement n’a pas conduit aux résultats escomptés.
Les premières élections préfectorales eurent lieu en 1996 ; elles donnèrent lieu à un important renouvellement des préfets, les fonctionnaires étant remplacées par des élus présentés par les grands partis ; la loi 2218 établit en effet une inéligibilité des fonctionnaires aux fonctions de préfet (art.6).
2° La déconcentration régionale
Alors que les tentatives d’établir un degré supérieur d’administration déconcentrée à vocation générale ont échoué à deux reprises (1913-1953, et 1970-1973), la loi 1622 de 1986 est à l’origine des 13 régions administratives actuelles, mises en place par le décret présidentiel n°51 du 6 mars 1987. Précisément, ces régions (peripheria) ne devaient pas avoir une vocation administrative générale ; au contraire, elles étaient créées pour assurer la coordination, la planification et la programmation du développement régional, et permettre à la Grèce de bénéficier des fonds structurels communautaires, lesquels devaient connaître le véritable début de leur essor avec les règlements de 1988. Le secrétaire général de région n’était donc à l’origine qu’une autorité spécialisée, assistée d’un conseil consultatif représentant les intérêts de la région. A l’inverse, le préfet était toujours l’autorité déconcentrée à vocation générale, dotée d’une présomption de compétence qui lui permettait d’exercer les compétences de la plupart des ministres, en dehors de celles qui leur sont expressément réservées .
La région change de caractère à partir de 1994, quand la préfecture devient une collectivité territoriale et que l’autorité de l’Etat disparaît au niveau du département. La loi 2240/1994 attribue aux secrétaires généraux de région certaines compétences jusque là exercées par les préfets, mais qui correspondent à des fonctions de l’Etat sur l’ensemble du territoire national, et à non à des affaires locales ; tel est le cas du contrôle des collectivités locales. Mais surtout, la loi 2503/1997 fait de la région le siège de l’autorité déconcentrée de l’Etat à vocation générale. L’administration de la région est placée sous l’autorité du Secrétaire général, représentant de l’Etat nommé par le gouvernement. Il demeure au niveau du nomos des services déconcentrés à compétence sectorielle qui relèvent de la direction générale de l’administration régionale. La région devient ainsi un cadre administratif d’autant plus important que la déconcentration est très large : la région a son propre budget, qui lui est attribué par l’Etat et qui est exécuté par le secrétaire général ; elle a de même son propre personnel ; le secrétaire général, enfin, gère les fonds consacrés au développement régional, d’origine nationale ou communautaire. Toutefois, la région n’a pas la personnalité juridique, elle reste un échelon de l’organisation administrative interne de l’Etat, placé sous la direction du gouvernement.
Auprès du secrétaire général de région est institué un conseil régional, chargé de la planification démocratique dans la région, dont la compétence est essentiellement consultative. Le conseil régional est présidé par le secrétaire général, et il se compose : des préfets de la région, du représentant de chaque syndicat local des municipalités et communes (TEDKE), qui existe au niveau de chaque département, du représentant de chacune des entités régionales énumérées par la loi (chambres d’industrie et de commerce, chambre technique de Grèce, chambre géotechnique de Grèce, chambre financière de Grèce, représentants des syndicats de fonctionnaires, de coopératives agricoles, de travailleurs salariés).
En dehors de ses motifs fonctionnels, cette réforme répondait aussi à des impératifs d’ordre juridique. Comme on l’a déjà indiqué, la constitution grecque fonde l’organisation territoriale sur la déconcentration dans l’administration de l’Etat et sur l’administration des affaires locales par les collectivités locale (art.101 et 102) ; cette conception n’est pas remise en cause par la nouvelle rédaction de l’article 102, issue de la révision de 2001. De plus, le Conseil d’Etat avait jugé que les termes de la Constitution interdisait à une collectivité locale d’exercer une fonction attribuée à l’Etat (à propos des compétences en matière de planification physique). Dans ces conditions, la substitution d’une collectivité locale à l’administration déconcentrée au niveau du nomos conduisait à réorganiser l’administration déconcentrée de l’Etat à un autre niveau, et à réaffecter à celle-ci des compétences d’Etat qui seraient restées entre les mains d’autorités locales décentralisées. Cette exigence est atténuée par le paragraphe 1 du nouvel article 102, selon lequel « des compétences qui constituent une mission de l’Etat peuvent être attribuées à des collectivités locales par la loi » ; mais le principe demeure d’un système administratif fondé sur la déconcentration et la décentralisation, comme cela résulte toujours de l’article 101. A moins d’une nouvelle révision de la Constitution qui revienne sur ce choix, mais que rien n’annonce actuellement, on peut donc penser que l’organisation au niveau de la péripheria d’une forte administration déconcentrée est assurée d’une certaine pérennité.
Les compétences
C’est en effet la répartition des compétences entre la préfecture et la région qui a été contestée par l’ENAE, dans la mesure où l’institutionnalisation de la région comme autorité déconcentrée à vocation générale permettait de transférer à celle-ci certaines des attributions que les préfectures avaient conservées après la réforme de 1994. Mais dans le même temps, le niveau communal était concentré et renforcé, ce qui permet d’étendre ses compétences, et la révision constitutionnelle de 2001 limitait à deux les niveaux possibles de collectivités territoriales, sans garantir l’existence du nomos, tandis que certains défendent la transformation de la région en collectivité territoriale. Dans ces conditions, les préfectures peuvent craindre de perdre leur substance par en bas et par en haut, et donc pour leur existence.
Mais il convient d’abord de faire le bilan des compétences exercées respectivement par les préfectures et par les régions. On doit alors tenir compte des principes qui déterminent ces compétences, des attributions de compétences par la loi et en particulier des transferts qui se sont produits, notamment au détriment des préfectures au cours des années 90.
1° Principes généraux
En ce qui concerne les principes, il résulte aussi bien de la Constitution (art.102) que de la loi que les préfectures, en tant que collectivités locales, exercent une compétence générale pour la gestion des affaires locales de leur ressort, sous réserve de l’interprétation qu’en donne la jurisprudence administrative. Ce principe a été renforcée par la nouvelle rédaction de l’article 102, selon laquelle « il existe une présomption de compétence des collectivités locales en ce qui concerne les affaires locales » (par.1, 2ème phrase). Toutefois, la compétence de la préfecture pour les affaires locales ne vaut que dans la mesure où celles-ci n’entrent pas dans les compétences exclusives des municipalités et des communes. Dans les autres domaines pouvant entrer dans les affaires locales il existe un concours de compétences entre les préfectures d’une part, les municipalités et les communes d’autre part. A cet égard, le renforcement de celles-ci par la fusion et par la coopération ne peut manquer de réduire l’espace d’intervention propre de la préfecture. On cite comme domaines typiques des affaires locales de niveau départemental les routes départementales ou des travaux publics d’intérêt local qui dépassent par leur ampleur ou par leur objet les capacités des municipalités ou communes que le territoire desquelles ils sont réalisés.
D’un autre côté, la préfecture a hérité en 1994 de toutes les attributions des anciens préfets nommés et de leurs services, à l’exception dès l’origine de celles, de caractère régalien, qui devaient être transférées à une autorité de l’Etat. Tel fut le cas, immédiatement (loi 2240/1994) pour le contrôle sur les collectivités locales. Naturellement, en Grèce comme dans les autres pays, la notion d’affaires locales est bien incertaine dans son contenu comme dans ses limites. C’est ce qui explique des controverses qui ont accompagné les mesures prises entre 1994 et 2001 retirant des compétences aux préfectures. Le ministère de l’Intérieur pouvait ainsi exprimer que la loi précitée ne touchait pas aux compétences d’intérêt local de l’administration préfectorale, mais seulement des compétences de l’Etat qui s’exercent sur l’ensemble du territoire du pays . En réalité on ne peut pas donner une définition générale des affaires locales ; on peut seulement affirmer que si de telles compétences n’étaient pas reconnues l’autonomie locale serait vidée de sa substance. Pour sa part, la Charte de l’autonomie locale se réfère au droit et à la capacité pour les collectivités locales « de régler et de gérer une part substantielle des affaires publiques sous leur propre responsabilité et dans l’intérêt de la population locale » (art.3.1). Mais d’une part le substantiel est sujet à interprétation et d’autre part cette disposition vise les collectivités locales en général, et non pas chaque niveau de collectivités locales dans un Etat donné. En définitive, c’est le législateur de chaque Etat qui détermine directement ou indirectement ce qu’est la consistance des affaires locales, et il est susceptible de la modifier pour des raisons de politique générale dans le sens de leur élargissement ou au contraire de leur rétrécissement. La Charte de l’autonomie locale établit bien l’obligation juridique d’un régime d’autonomie locale pour les collectivités locales mais ce régime peut s’inscrire dans un système plus ou moins décentralisé.
2° Les compétences perdues et reçues par les préfectures
Dans les fonctions que remplissaient les préfets avant 1994, il était inutile de distinguer ce qui était d’intérêt local et ce qui intéressait l’Etat dans son ensemble ; cela n’avait pas non plus de sens puisque le préfet était une autorité subordonnée au pouvoir central. Mais il est difficilement contestable que celles qui ont été retirées aux préfectures concernent des responsabilités d’ordre national plutôt que des affaires locales :
- transfert à un office du ministère de la défense pour les études d’aménagement et l’évaluation de camps militaires situés dans des zones habitables et qui doivent être fermés (loi d’août 1999) ;
- transfert à un établissement public du ministère de la de la santé et de la prévoyance sociale des compétences en matière de soins médicaux des assurés de l’Etat, et transfert à cet organisme des personnels des préfectures qui étaient employés à cette mission (loi 2768/1999) ;
- transfert des inspections du travail et des compétences relatives des administrations préfectorales à un corps d’inspection du travail créé auprès du ministère du travail (loi 2639/98 ;
- transfert au ministère de l’éducation nationale des compétences administrations préfectorales autres que celles en matière de bâtiments scolaires et de transports scolaires, d’approbation d’excursions scolaires et d’autres questions de caractère local (loi 2817/2000) ;
- transfert au ministère de la mer Egée des attributions de l’administration préfectorale en matière de construction et d’urbanisme dans les îles, dans un but de conservation du patrimoine traditionnel et naturel (décret présidentiel 326/2000).
D’autres décisions pourraient davantage être discutées :
- transfert à un établissement public du ministère de l’agriculture, l’Organisation de la formation professionnelle et de l’emploi, des centres de formation agricole et des centres de développement agricole qui dépendaient jusqu’alors des administrations préfectorales (loi 2520/1997) ;
- transfert à une société publique, et non à la préfecture, de l’organisme de constructions scolaires de l’Attique (décret présidentiel 414/1998) ;
- transfert intégral des compétences relatives aux établissements d’éducation spéciale (accueillant des personnes ayant des besoins spéciaux en matière d’éducation) au ministère de l’éducation nationale, avec les personnels qui dépendaient des préfectures (loi 2742/1999).
Cependant, aucune des matières que l’on vient de citer ne s’impose nettement comme de nature locale, et on peut observer que selon les Etats des solutions différentes se rencontrent. En outre des mesures en sens inverse peuvent être relevées. La loi 2647/1998 portant transfert de compétences aux régions et administrations locales comporte une longue liste de compétences juridiques qui sont transférées des ministères, non seulement aux régions (c’est-à-dire aux secrétaires généraux de région), mais aussi aux préfectures et aux collectivités locales du premier degré : pour les préfectures, on relève, par exemple et dans une longue liste, la délivrance d’autorisations d’installation de stockage et de transport de carburants, la délivrance de licences de revendeur de produits pétroliers de chauffage, la délimitation de zones de protection et la destruction dans ces zones des cultures illégales, la réglementation de l’usage et de la gestion des pâturages, le contrôle de la prestation des soins dans les cliniques privées, l’approbation des accords d’exploitation de transports interurbains entre départements non limitrophes, la délivrance d’autorisations d’installation pour nomades en déplacement. Les lois 2738/1999 et 2839/2000 prévoient le transfert de la responsabilité des fondations portuaires existantes aux préfectures et aux municipalités (selon leur importance), ainsi que la création de fondations portuaires à caractère intercommunal. La loi 2912/2001 attribue en outre aux préfectures compétence en matière d’immigration, et cette compétence nouvelle doit être financée par les recettes que rapportera un nouveau timbre fiscal.
Enfin, en ce qui concerne les compétences en matière de planification démocratique, le problème est plus complexe et la question fondamentale est davantage celle des compétences communales que celle des compétences des préfectures.
Dans la mesure où le nouveau préfet est une autorité locale élue, il n’est pas en soi choquant que le gouvernement décide que les compétences d’Etat auparavant exercées à ce niveau soient retirées aux préfets pour être transférées aux secrétaires généraux de région, qui sont désormais l’autorité administrative déconcentrée de l’Etat de droit commun, ou aux services ou établissements des ministères compétents. Ces mesures peuvent se réclamer de la jurisprudence selon laquelle les collectivités locales ne peuvent exercer des compétences de l’Etat (à propos de la urbanisme). Mais les compétences qui leur ont été attribuées par la loi de 1998 sont de même nature ; ce sont des attributions de réglementation et de police administrative. Seuls les transferts en matière portuaire comportent une dimension politique.
Toutefois, l’Union hellénique des préfectures proteste contre les mesures qui ont retiré des pouvoirs aux préfectures et revendique la qualité pour exercer à la fois les compétences locales et les compétences d’Etat déconcentrées. Les exemples que l’on vient de citer montrent que cette qualité ne lui est pas déniée. Mais si on est en présence de compétences exercées au nom de l’Etat, et donc par délégation, elles sont d’autant plus sujettes à révision. La dernière révision de la constitution va cependant dans le sens de l’ENAE puisqu’elle prévoit que la loi peut déléguer l’exercice de compétences d’Etat aux collectivités locales. Cependant le nouveau texte de l’article 102 n’en fait qu’une faculté ; le législateur est seul juge de l’opportunité de recourir à cette possibilité. En outre, l’Union hellénique des préfectures réclame la gestion des fonds structurels européens, qui est aussi juridiquement une compétence d’Etat, actuellement exercée au niveau régional sous l’autorité des secrétaires généraux de région.
3° Les principales compétences exercées par les préfectures
Mais si on étudie les compétences effectivement exercées par les préfectures, celles qui prédominent dans leur activité, au-delà de la simple nomenclature des pouvoirs et des compétences, on est surpris de constater qu’elles sont rarement en rapport avec l’intérêt local et sont plutôt la mise en œuvre locale de fonctions qui s’exercent dans les mêmes termes dans l’ensemble du pays ; autrement dit, l’activité des préfectures reste marquée par le style et le fonctionnement des administrations préfectorales d’Etat, parce que leur mise en place ne n’est pas accompagnée d’une réflexion sur le rôle qu’elles devraient jouer désormais.
L’examen d’une préfecture, celle du Pirée, permet de mesurer l’étroitesse de la marge de manœuvre des préfectures. Sur un budget de 64 millions d’euros en 2001, 22 millions sont destinés au service des allocations d’invalidité déterminées par la loi, 25 millions au paiement des salaires des fonctionnaires de la préfecture et 25 millions au paiement des dépenses de sécurité sociale correspondant aux dépenses de santé des fonctionnaires résidant dans la préfecture. La direction de la programmation et e la planification ne dispose que de 6 millions d’euros pour l’ensemble des travaux relevant de sa compétence (voirie départementale, certains bâtiments scolaires, hôpitaux notamment), ce qui lui permet seulement d’assurer la maintenance, dans le meilleur des cas. Encore les travaux prévus doivent-ils être approuvés par le ministère de l’Equipement.
D’autres investissements sont réalisés au niveau départemental, mais à leur égard la compétence de la préfecture est limitée à la programmation, la décision de réaliser et de financer appartient au secrétaire général de la région, c’est-à-dire au représentant de l’Etat. Les préfets doivent établir avec les communes une programmation pour les infrastructures, qui est adoptée par le conseil de préfecture, puis soumise au secrétaire général de la région et au conseil régional (consultatif). La décision appartient au secrétaire général, en fonction des moyens provenant des fonds structurels européens et des critères qui régissent l’engagement de ces fonds. En revanche, un effort d’investissement important a été fait en faveur des communes pour faciliter la mise en place de la réforme communale de 1997. Un programme spécial de 1 trillion de drachmes sur 5 ans a été mis en place à partir de 1998, le programme EPTA ; l’engagement de ces moyens supplémentaires passe par les secrétaires généraux et non par les préfectures. Il semble que soient ainsi financées par les communes à l’aide de ces subventions des travaux qui relèvent en principe de la compétence des préfectures ; le cas d’investissements routiers intéressant des voies départementales a été cité.
Il convient cependant de rappeler que les dépenses d’investissement n’apparaissent pratiquement pas dans les budgets locaux, et ceci est vrai pour les préfectures comme pour les communes. Les dépenses locales d’investissement sont presque entièrement financées par l’Etat et par les concours des fonds structurels européens, mais les ressources correspondantes n’apparaissent pas dans les budgets locaux.
Les autres compétences des préfectures sont essentiellement des compétences de contrôle de l’application de la réglementation : contrôle sanitaire sur le débit des aliments, contrôle sanitaire sur les animaux, lutte contre la maladie des oliviers, contrôle et suivi de la flotte de pêche et de l’aquaculture, contrôle de l’usage des subventions octroyées sur les fonds structurels, dont la gestion et le paiement sont assurés directement par l’administration centrale, en particulier en ce qui concerne l’agriculture, contrôle des exportations et des importations sur le port du Pirée.
On le voit, beaucoup des compétences effectivement exercées par la préfecture sont en réalité des compétences de contrôle et de police, et elles se prêtent mal à la formation de politiques d’ensemble à l’échelle de la préfecture. Il manque en réalité aux préfectures de véritables compétences intéressant les affaires locales. En outre, les ressources proviennent à 99% du pouvoir central. On relève aussi parfois des incohérences dans les compétences : ainsi, la commission qui statue sur le bénéfice des allocations d’invalidité est établie au niveau de la région et elle est présidée par le secrétaire général de la région, mais la gestion et le paiement des allocations sont assurés par la préfecture sur son budget.
La définition que donne la loi 2218/1994 des compétences des conseils de préfecture autoriserait un champ d’activité plus large. Le conseil de préfecture est notamment compétent (art.13), notamment, pour : l'établissement d'impôts, de taxes, de contributions et de droits (d) ; l'expropriation immobilière (e) ; a liquidation, l'échange et le don de biens immeubles, ainsi que l'établissement de droits réels (f) ; la concession de l'usage et le louage de biens meubles et immeubles (g) ; l'achat et la location de biens meubles et immeubles (h) ; le recours à l’emprunt (i), l’adoption d’un programme des travaux à exécuter (j) ; l'étude, la réalisation et l'entretien d'ouvrages (k) ; la protection et la mise en valeur de régions (l) ; la fondation de centres de services culturels et sociaux (m) ; l'attribution de prestation de services et de l'exécution de travaux et de programmes (n) ; l'établissement de personnes morales et d'entreprises, ou la participation à des entreprises (o). Ces attributions autoriseraient la définition et la mise en œuvre de politiques locales, comme dans d’autres pays dont la législation est peu différente. C’est le manque de ressources propres qui est sans doute le principal obstacle à ce qu’il en soit ainsi en Grèce ; en tout cas, la mission n’a pas permis d’identifier des politiques locales conçues et mises en œuvre par les préfectures.
4° Les compétences de la région (peripheria)
Les compétences de la région sont plus faciles à analyser car, par définition, elles ne sont que compétences d’Etat, et beaucoup d’entre elles ont déjà été évoquées. Toutefois, il convient de préciser que le langage usuel est ici trompeur : la région (peripheria) n’est qu’une circonscription administrative ; la seule autorité administrative est le secrétaire général de la région, sous réserve des services propres à certains ministères.
Les attributions du secrétaire général, comme autorité déconcentrée de l’Etat à vocation générale, peuvent aujourd’hui se diviser en quatre groupes, qui font de lui le véritable préfet, au sens français du terme :
- les pouvoirs de police et de sécurité ;
- le développement régional : mise en œuvre de la politique nationale et communautaire (programmation, coordination, contrôle), appui au gouvernement pour l’élaboration des politiques régionale de développement ;
- la direction, la coordination et le contrôle des politiques particulières de l’Etat dans la région, par délégation du gouvernement et des ministres ;
- le contrôle des collectivités locales.
Les pouvoirs de police et de sécurité concernent les personnels de police municipale, les ports, les services de secours et de lutte contre les incendies.
Le contrôle des actes des organes délibérants et exécutifs des municipalités et des communes (L. 2218/1994 : art.18, mod. par L. 2839.2000, art. 7) est exercé par la commission de contrôle de la région, un organisme présidé par un membre du Conseil d’Etat et qui compte en outre deux fonctionnaires des services régionaux. Tous les actes sont transmis dans un délai de dix jours au secrétaire général de la région, qui défère à la commission de contrôle dans un délai de quinze jours tout acte qu’il estime illégal. Tout citoyen peut également former un recours devant la commission de contrôle contre un acte d’une municipalité ou d’une commune. Les décisions des commissions de contrôle sont susceptibles de recours en annulation devant la juridiction administrative. Plusieurs commissions de contrôle peuvent être instituées dans la même région, avec pour chacune un ressort territorial déterminé par le secrétaire général de région.
Le contrôle des actes des préfectures suit les mêmes règles mais avec certaines particularités. La plus importante est que les actes du préfet sont contrôlés directement par le secrétaire général de région, qui peut également être saisi par tout citoyen. Les décisions du secrétaire général sont susceptibles de recours devant la juridiction administrative. En outre, la loi 2218/1994 prévoit que le secrétaire général de région engage la responsabilité civile du préfet en cas de négligence grave ou de dol de sa part ayant entraîné des dommages pour la préfecture, et exerce un pouvoir de sanction administrative (suspension et déchéance) en cas de grave excès de pouvoir ou de forfaiture (art.19 et 20).
Les responsabilités du secrétaire général de région en matière de développement régional se sont étendues à partir de la programmation et de la mise en œuvre des fonds structurels dans les régions, classées objectif 1. Il dirige l’élaboration du programme opérationnel régional, lequel entre dans le volet régional du cadre communautaire d’appui national. Il préside le conseil régional. Celui-ci soumet des propositions au gouvernement sur les travaux publics et mesures de politique générale d’importance nationale qui intéressent la région ; il élabore le plan de développement régional sur la base des propositions des collectivités locales ; il procède à la répartition des fonds prévus par le plan d’investissements publics pour les travaux des collectivités locales.
L’organisation de l’administration régionale comprend, outre le cabinet et un service de planification des secours d’urgence, une direction générale divisée en directions sectorielles, en fonction des attributions déconcentrées au secrétaire général, et des directions locales, établies dans chaque nomos, à l’exception de celui où se trouve le chef-lieu de la région, et organisées également sur une base sectorielle, et un service de protection civile.
A l’échelle de la région il existe un fonds régional de développement, personne morale de droit privé, placé sous le contrôle du ministère de l’Intérieur. Ce fonds gère des concours qui proviennent notamment des plans d’investissements publics nationaux et de l’Union européenne, et qui sont destinés aux opérations inscrites dans les plans régionaux, départementaux et locaux de développement. Il peut aussi contracter des emprunts.
On ne note aucune remise en cause du régime actuel de gestion des fonds structurels, et en particulier l’actuel conseil régional consultatif paraît donner satisfaction comme modalité de partenariat prévu par le règlement sur les fonds structurels (v. supra sa composition). Toutefois on observe que les représentants des collectivités locales sont surtout soucieux d’assurer l’approbation des financements destinés à leurs projets, et le système ne favorise pas la formation d’une vision d’ensemble pour la région. La procédure de soumission des projets est ouverte et concurrentielle, mais cela n’évite pas, selon certains maires, l’intervention de « critères subjectifs ». La principale difficulté se situe en fait au niveau du montage des projets, pour qu’ils répondent aux normes d’éligibilité ; les petites collectivités locales sont ici défavorisées.
Enfin, au titre de sa responsabilité générale d’autorité déconcentrée, le secrétaire général joue aujourd’hui un rôle central dans la mise en œuvre de grands programmes gouvernementaux. Par exemple, la loi 51/2001 du 30 janvier relative à la mise en place du programme « Politeïa » pour la réforme de l’administration publique prévoit l’élaboration d’un programme d’action pour trois ans, tendant à la modernisation des méthodes et de l’organisation, à l’extension des applications de l’informatique et à l’amélioration des ressources humaines. Ce programme repose notamment sur des programmes régionaux approuvés par le ministre de l’Intérieur sur rapport du secrétaire général de la région après avis du conseil régional.
5° Les options relatives à la régionalisation
L’Union des départements (ENAE) critique l’institution du secrétaire général de région et la montée en puissance de la peripheria comme cadre d’action publique et des politiques de développement et de modernisation. Elle y voit une menace pour la collectivité locale que représente la préfecture, alors que la région n’est qu’un échelon d’administration déconcentrée.
L’Union des villes et communes partage la critique de l’Union des préfectures dans une certaine mesure. Elle critique la jurisprudence sur les compétences d’Etat qui a conduit à la recentralisation d’un certain nombre de compétences. Elle demande une clarification des compétences des collectivités locales par rapport à l’Etat. Mais, à l’inverse de l’ENAE, elle est favorable à la création d’une collectivité territoriale au niveau régional. Or, compte tenu de la révision récente de la constitution, une telle option entraînerait la suppression des préfectures. Les représentants de KEDKE s’expriment en faveur de régions fortes qui concentreraient à la fois des compétences propres et des compétences déléguées par l’Etat. Une telle réforme paraît cependant tellement radicale par rapport à l’état actuel de l’organisation administrative de la Grèce, laquelle demeure relativement centralisée, que son adoption semble très improbable. Cependant, on conçoit que cette position puisse être considérée comme hostile par l’Union hellénique des préfectures, laquelle pense que le gouvernement se prépare à transférer aux communes des compétences des préfectures.
Les perspectives ouvertes par la révision de la Constitution paraissent, vues du parlement, beaucoup plus modérées. On relève des différences de points de vue entre les grands partis : le PASOK souligne que les préfectures sont aujourd’hui « coincées » entre les communes et les secrétaires généraux de région, et que les préfets confondent les compétences d’Etat et les compétences locales ; Nouvelle Démocratie défend les préfectures et souligne le caractère « oppressif » de l’institution du secrétaire général de région vis-à-vis des préfectures ; il se fait aussi le défenseur des petites communes et du monde rural. Cependant il semble exister un consensus d’une part sur le fait que le nombre actuel des préfectures et des régions est trop élevé, et d’autre part sur le maintien à la fois de la préfecture et de la région. Quoi qu’il en soit, la révision de la Constitution intervenue en 2001 appelle un réexamen du niveau intermédiaire ; mais il est probable que rien ne se fera avant les prochaines élections locales (automne 2002), et rien n’indique pour le moment que ce thème sera mis en avant dans la campagne électorale par certaines des forces politiques en présence. Il se peut aussi que la révision de l’article 102 n’ait finalement aucune suite. Cependant, compte tenu de ce qui précède, on peut avancer que l’option la plus plausible est une réduction du nombre des circonscriptions administratives (nomos et peut-être peripheria) sans en modifier le caractère et en maintenant les deux degrés. Toutefois, si une telle réforme s’avérait aussi difficile, sur le plan politique, qu’une réforme plus radicale, les partisans de celle-ci disposeraient de nouveaux arguments.
A cet égard, on ne saurait ignorer les implications possibles de tels redécoupages sur les circonscriptions électorales pour les élections parlementaires, bien que ce point mérite une étude plus approfondie.
Les finances
Il convient de bien distinguer le cas des préfectures et le cas des régions, puisque celles-ci ne correspondent qu’à une administration déconcentrée de l’Etat.
1° Les finances des préfectures
Les budgets des préfectures sont peu importants, alimentés essentiellement par des transferts du budget de l’Etat, mais certains des pouvoirs que la loi ouvre aux préfectures ne sont guère utilisés, alors qu’ils élargiraient leur degré de liberté.
L’article 22 de la loi 2218/1994 distingue des recettes régulières et des recettes irrégulières (dans l’ancien droit budgétaires français on parlait de même de recettes ordinaires et de recettes extraordinaires pour les conseils généraux des départements).
Parmi les recettes régulières on relève : 1) les impôts, taxes, droits et contributions ; 2) revenus par l’exploitation des biens meubles et immeubles ; 3) l’aide financière spéciale annuelle du budget ordinaire pour la couverture du coût de l’exercice des compétences d’État qui sont déléguées à l’administration départementale, 4) une part des ressources autonomes centrales ; 5) des crédits du budget d’investissements publics ; 6) les taxes, droits et contributions compensatoires.
Dans cet ensemble, les impôts, taxes, droit et contributions, établis par la loi, sont négligeables. L’essentiel des ressources régulières provient de l’aide financière spéciale et des fonds autonomes centraux. Ces fonds autonomes centraux se composent d’une partie du produit de certaines recettes de l’Etat . Ils sont répartis entre les préfectures sur la base d’indicateurs objectifs (population, longueur du réseau routier, niveau des dépenses des services sociaux) mais aussi de la possibilité d’obtenir des ressources locales, ce qui qui demande à être défini.
Les taxes, droits ou contributions compensatoires sont institués par le conseil de préfecture « pour des services ou travaux qui contribuent à l’amélioration de la qualité de vie, au meilleur service des citoyens, et au développement de la région de l’administration départementale » (art.22.2) ; cette possibilité paraît peu utilisée, alors qu’elle permettrait de lever des ressources propres en vue du financement de projets précis.
Parmi les recettes « irrégulières » (extraordinaires), on distingue notamment : 1) les recettes provenant des taxes d’usage de travaux effectués par emprunt (et destinées au remboursement des emprunts) ; 2) le produit des emprunts ; 3) les subventions émanant des organismes publics ; 4) le produit des aliénations ; 4) le produit des aliénations ; 5) les financements de l’UE ou d’autres organismes internationaux. Les deux premières catégories de recettes sont peu utilisées, mais les préfectures reçoivent également peu de subventions d’origine nationale ou communautaire dans leur budget, et on constate que le financement des investissements paraît échapper largement aux préfectures, au profit des secrétaires généraux de région et des communes.
Par exemple, pour la préfecture du Pirée, pour un budget total de 64 millions d’euros de dépenses en 2001, les ressources proviennent essentiellement des fonds autonomes centraux (28 millions d’euros) et de la dotation du budget de l’Etat (38 millions d’euros) ; ce total dépasse légèrement le niveau des dépenses prévues. On voit que les autres ressources possibles sont négligeables ou en fait inexistantes. Selon le ministère de l’Intérieur, 99% des recettes proviennent de transferts de l’Etat.
Il n’a pas été possible d’obtenir des données financières précises sur les finances des préfectures au niveau national, aussi surprenant que cela puisse paraître. Selon l’estimation de Dexia, pour l’année 1997, les dépenses des préfectures seraient en volume du même ordre que celles des municipalités et communes, soit environ 2% du PIB et 5 à 6% de l’ensemble des dépenses publiques . Toutefois, au vu des compétences réellement exercées, ces chiffres surestiment sans doute les dépenses des préfectures.
2° Les finances des régions
Il n’existe pas de budget de la région, puisqu’elle est seulement une circonscription administrative de l’Etat. Mais un certain nombre de financements importants sont en fait déconcentrés au niveau de la région, entre les mains du secrétaire général de la région, assisté du conseil régional.
Les crédits d’investissement qui sont engagés au niveau de la région sont gérés au travers du Fonds de développement régional (v. supra).
Les dépenses d’investissement donnent lieu à des « décisions collectives » (DC) qui sont des décisions spéciales d’approbation du ministre de l’Economie nationale regroupant des actions classées par catégorie, et qui ensemble forment le programme d’investissements publics. On distingue notamment des décisions collectives « travaux régionaux » (depuis 1998), reprenant les travaux programmés par la région, « administrations préfectorales », pour les travaux que celles-ci exécutent, et « administrations locales » pour les travaux exécutés par les collectivités locales du premier degré. Sont gérés et engagés au niveau de la région, et donc par le secrétaire général de la région, deux programmes d'investissement pour les collectivités locales.
Le premier, Programme spécial de l’administration locale (EPTA), a été mis en place sur la base d’une loi de 1986 ; il s’agit d’un programme exceptionnel de soutien à la réalisation d’infrastructures locales, et de soutien à l’organisation et au fonctionnement des collectivités locales de premier degré, pendant cinq ans (1998-2002), susceptible d’être prolongé de deux ans. Ce programme représente l’accompagnement financier de la réforme communale de 1997, et son montant atteint 1 trillion de drachmes (près de 3 milliards d’euros). Ce programme est alimenté par le redéploiement de crédits ministériels, dont la consommation donne lieu à un suivi interministériel. Les crédits donnent lieu à une première répartition entre les peripheria sur la base de critères démographiques et économiques, puis les crédits sont ensuite répartis entre les communes dans le cadre de chaque région par le secrétaire général de la région, lequel contrôle si les projets communaux présentés sont en accord avec les règles du programme.
Le second programme est le Programme spécial de développement de l’administration locale (PSDAL), qui s’inscrit dans le programme de développement régional, établi pour la mise en œuvre des fonds structurels. Il concourt, d’une part à l’amélioration des infrastructures techniques et matérielles des administrations locales, et d’autre part aux infrastructures nécessaires à la population et au développement économique (routes, adduction d’eau, protection de l’environnement, mise en valeur touristique). L’engagement des fonds structurels s’opère sur la base d’une décision du conseil régional, et le comité de suivi est présidé par le secrétaire général de région.
Il en résulte que l’essentiel des investissements publics locaux est programmé au niveau régional, sous l’autorité du secrétaire général de région.
En outre, le Programme opérationnel de modernisation de l’administration publique « Clisthène », et le programme « Politeia » pour la réforme et la modernisation de l’administration publique, engagé pour trois ans par la loi n°51/2001, reposent largement pour leur mise en œuvre, sur le secrétaire général de région.
Par l’importance des moyens financiers mis en œuvre à ce niveau, la région et le secrétaire général de région sont devenus des éléments clés du système administratif grec.
La réforme communale
C’est sans doute de la réforme communale que l’on peut attendre les évolutions les plus importantes pour la démocratie locale en Grèce. Cette réforme conduira très vraisemblablement à une affirmation des pouvoirs locaux face à l’Etat, mais aussi face aux niveaux intermédiaires. Mais inversement, aucune réforme du niveau intermédiaire ne devrait être entreprise sans avoir évalué au préalable ses conséquences pour le niveau communal, de manière à prévenir des effets en retour non souhaités.
On abordera ici la réforme communale ici principalement en ce qui concerne les rapports des communes avec l’Etat et les préfectures. On distinguera la réforme territoriale, les institutions, les compétences et les finances.
La réforme territoriale
Le programme dit « Kapodistria » , engagé en 1997, est à l’origine d’une réforme fondamentale de l’organisation communale de la Grèce, qui a ramené le nombre des collectivités locales du premier degré de près de 6.000 à un peu plus de 1.000.
Avant cette réforme, il existait alors 5.318 communes et 457 municipalités (dèmes). Toutefois, 85% des communes avaient moins de 1.000 habitants, 60% moins de 500 et 38% moins de 300. Depuis la réforme de 1912 , pouvait former une commune toute agglomération de plus de 300 habitants au sein de laquelle fonctionnait une école élémentaire, tandis que les municipalités, ou dèmes, étaient les chefs-lieux de département (nomos) et les villes de plus de 10.000 habitants . Ce critère démographique expliquait le nombre des petites communes en Grèce. A la longue, la différence s’est estompée dans le fonctionnement de ces deux catégories de collectivités locales du premier degré et le critère démographique a perdu de sa netteté. Surtout, les petites communes n’étaient pas en mesure de prendre en charge les tâches de l’administration communale moderne, en matière d’équipement ou de développement économique. De plus, la coopération intercommunale avait donné des résultats décevants.
C’est ce qui a conduit le Gouvernement grec à adopter, en février 1997, le programme « Kapodistria ». Ce programme radical de réorganisation des collectivités locales du premier degré fut présenté en mars à un congrès extraordinaire de l’Union centrale des municipalités et des communes (KEDKE), qui en a approuvé les grandes lignes. L’originalité de cette réforme tient au fait qu’il ne s’agissait pas seulement d’un plan de fusion de communes, mais d’un programme d’aménagement du territoire et d’équipement en vue duquel la réforme communale était proposée. Il s’agissait de mettre en place des collectivités locales capables de mettre en œuvre ce programme, ce qui nécessitait de les doter des institutions, des personnels et des ressources financières indispensables. C’est pourquoi un programme de cinq ans (1997-2001) financé par l’Etat devait accompagner les nouvelles communes et permettre le financement du programme d’équipement. Ce programme visait aussi à favoriser le recrutement des cadres des nouvelles municipalités, afin qu’elles aient les moyens en personnels nécessaires à l’exercice d’une plus large autonomie administrative et financière. Une autre originalité de la réforme était de maintenir une représentation des anciennes communes au sein des nouvelles collectivités locales, et une participation aux délibérations du nouveau conseil municipal, ce qui a, sans doute, facilité l’acceptation de la fusion par la population locale.
C’est la loi 2539/1997 qui a organisé la réforme et notamment les modalités des fusions obligatoires de communes et de municipalités dans les cadre des départements (nomos). Les regroupements ont été définis sur la base de critères démographiques, géographiques et historiques.
Les élections locales de 1998 ont permis d’élire les conseils municipaux correspondant aux nouvelles municipalités et aux nouvelles communes.
Le Conseil d’Etat hellénique a eu l’occasion de juger cette loi conforme à la Constitution, et à cette occasion de dégager quelques principes généraux relatifs à la réforme des collectivités locales :
- la restructuration des collectivités locales doit tenir compte des conditions économiques et sociales, ainsi que des conditions de communication ;
- l’objectif d’une telle réforme territoriale doit être d’assurer l’égalité entre les citoyens en ce qui concerne les services offerts à la population par les collectivités locales ;
- la garantie constitutionnelle des collectivités locales n’interdit pas de supprimer des communes ou des municipalités par leur regroupement en vue de la constitution de collectivités locales plus fortes.
Il est probable que ces principes seraient transposables à une réforme territoriale qui intéresserait le niveau intermédiaire.
Au terme de la réforme, il existe en Grèce 900 municipalités et 133 communes. Le rapport se trouve donc inversé, par rapport à la situation antérieure, entre le nombre de municipalités et le nombre de communes. En particulier le nombre de municipalités a pratiquement doublé, tandis que le nombre des communes a été divisé par cinq.
Mais c’est surtout en considérant le nombre de collectivités locales du premier degré dans chaque département que l’on peut le mieux mesurer la portée de la réforme. On voit qu’en moyenne, un département ne compte plus qu’une vingtaine de collectivités locales du premier degré, au lieu de 120 environ auparavant. Dans la région de Grèce centrale, un département moyen comme celui de Evia (208.000 habitants) comptait 165 municipalités et communes ; il n’en compte plus que 27 (25 municipalités et 2 communes) ; celui de Evrytania, qui est le moins peuplé de Grèce (24.000 habitants), ne compte plus que 11 municipalités et plus aucune commune (au lieu de 2 municipalités et 80 communes auparavant). En Macédoine orientale et Thrace, le département de Xanthi (91.000 habitants) ne compte plus que 10 collectivités locales du premier degré (6 municipalités et 4 communes). Evidemment, le tableau est un peu différent dans un grand département : dans celui de Thessalonique (950.000 habitants), il demeure 45 collectivités locales du premier degré (43 municipalités et 2 communes). La région de l’Attique, qui regroupe le tiers de la population de la Grèce conserve 124 collectivités locales du premier degré, au lieu de 145 : le nombre des municipalités a légèrement augmenté (de 88 à 91), et celui des communes a été divisé par deux (de 62 à 33) . On voit qu’en dehors des régions les plus urbanisés, le cadre du département semble désormais trop petit par à celui de collectivités locales du premier degré plus vastes, plus peuplées et dotées d’une administration communale renforcée.
La législation grecque distingue deux sortes de collectivités locales du premier degré : la municipalité (dème) et la commune. Cette distinction ancienne n’a pas été remise en cause par la réforme de 1997.
Comme on l’a rappelé, elles se distinguaient, selon la réforme de 1912, selon un critère démographique et un critère fonctionnel. De tels critères ont joué un rôle dans les plans de fusion de municipalités et de communes de 1997-1998, mais dans la perspective de transferts de compétences aux collectivités locales.
Les municipalités et les communes se distinguent également par leurs institutions. La commune est administrée par un conseil municipal, dont le président assure l’exécution des délibérations. Le conseil municipal compte de 7 à 11 membres, selon l’importance de la population ; seules les communes de plus de 5.000 habitants ont un conseil de 11 membres. La municipalité (dème) et administrée par un conseil municipal également, mais dont l’effectif est compris entre 11 et 39 membres, selon l’importance de la population. Les municipalités de moins de 5.000 habitants ont un conseil de 11 membres. En outre, le conseil municipal élit un comité municipal, présidé par le maire, qui exerce certaines attributions prévues par la loi (la préparation du budget et les marchés publics) et celles qui lui sont déléguées par le conseil municipal. Le maire est l’exécutif de la municipalité.
Les conseils municipaux sont élus pour 4 ans au suffrage universel direct dans les conditions suivantes : les trois cinquièmes des sièges sont attribués à la liste qui obtient la majorité absolue des suffrages exprimés, s’il y a lieu à l’issue d’un second tour limité à deux listes ; les autres sièges sont répartis à la proportionnelle entre les autres listes. Pour chaque liste un candidat est désigné pour les fonctions de maire ; si cette liste l’emporte, il est élu maire ipso facto.
La loi de 1997 a maintenu l’élection d’un conseil de 3 à 5 membres dans le cadre des anciennes communes (sauf au chef-lieu de la nouvelle commune ou municipalité), qui deviennent des sections de commune. Ces conseils locaux sont des organes des nouvelles municipalités ou communes. Ils sont des organes représentatifs de la population ; ils exercent un rôle consultatif et de proposition vis-à-vis du conseil municipal pour les affaires intéressant la section. La responsabilité de certaines questions intéressant la section peut leur être déléguée. Le président du conseil local ou son adjoint représente le conseil local au conseil municipal, à titre consultatif. Certains considèrent qu’il s’agit d’une institution appelée à tomber rapidement en désuétude ; d’autres font remarquer que des difficultés peuvent naître si des majorités politiques différentes existent au conseil municipal et au conseil local. Mais cette dernière possibilité doit être acceptée si on établit des élections à des niveaux différents, et l’expérience d’autres pays (que l’on pense aux paroisses anglaises, aux « communes associées » françaises, ou aux mairies infracommunales en Bulgarie) peut conduire à penser que les conseils locaux pourraient bien être une institution durable, même si elle n’a plus qu’un caractère secondaire.
L’un des volets importants du programme « Kapodistria » a été le renforcement des administrations communales. Cela a comporté des recrutements nouveaux et un programme de formation. C’est ainsi que 2.500 emplois qualifiés (économistes, sociologues, ingénieurs civils…) ont été recrutés par les nouvelles collectivités locales du premier degré. Le programme de formation engagé depuis 1997 se poursuit, notamment en fonction des compétences transférées à celles-ci.
La fusion de la plupart des plus petites communes (il reste 91 communes de moins de 1.000 habitants, et 566 au total de moins de 5.000 habitants) ne fait pas disparaître l’intérêt de la coopération intercommunale. La forme traditionnelle de coopération est le syndicat, créé sur décisions conjointes des conseils municipaux pour la maîtrise d’ouvrage de travaux publics d’intérêt commun, l’achat de matériels d’intérêt commun, ou la conception de programmes de développement. L’association de développement est créée par décision du ministre de l’Intérieur après délibération du conseil de préfecture : elle s’étend à une zone géographique définie en fonction des conditions socio-économiques et des communications existantes. Il existe aussi une coopération contractuelle ayant pour objet l’exercice de certains compétences communales ; les responsabilités exercées sur la base d’un contrat pour une autre collectivité ne peuvent l’être que par une municipalité, et non par une commune ; le contrat s’analyse comme un mandat. Des contrats de délégation de compétence peuvent également être conclus entre collectivités locales, du premier ou du second degré, y compris pour l’exercice de certains pouvoirs fiscaux, mais on verra qu’ils sont de toutes façons limités. Des contrats peuvent aussi être passés avec des organismes publics prévus par la loi pour la mise en œuvre de plans d’action (par exemple en matière d’adduction d’eau ou d’assainissement. Ces diverses formes de coopération, qui ont été introduites avant la réforme de 1997, on été réexaminées pour tenir compte des nouvelles conditions que celle-ci a créées. Une loi de septembre 2001 sur la coopération intercommunale a permis de créer des « municipalités de communes » permettant la mise en commun de moyens pour l’exercice de certaines compétences. Toutefois, les formes de coopération n’ont pas pu être étudiées spécifiquement au cours des missions d’observation. On peut penser que le perfectionnement des formes de coopération intercommunales éloignera davantage les collectivités locales du premier degré des préfectures, dont elles pourront plus que jamais se passer.
Selon l’article 24 du code municipal et communal, les collectivités locales du premier degré exercent une responsabilité générale pour l’ensemble des affaires locales, et la satisfaction des besoins des habitants qui s’y rattachent. Selon la définition communément admise en Grèce, la portée des affaires locales n’excède pas le territoire municipal ou communal. En réalité les communes n’exerçaient dans le passé que des compétences réduites, que l’on pouvait résumer aux cimetières et à l’enlèvement des ordures ménagères. La constitution de municipalités ou de communes plus importantes permet à celles-ci d’exercer effectivement de nouvelles compétences, d’abord au titre des affaires locales.
Les collectivités locales du premier degré exercent habituellement les compétences suivantes, en dehors de l’état-civil : la lutte contre l’incendie, l’entretien des locaux scolaires, les hôpitaux, qui sont normalement rattachés aux municipalités, les crèches, garderies et maisons de repos, certaines attributions en matière d’urbanisme et de logement, l’assainissement, les déchets ménagers, les installations sportives et culturelles, les transports urbains, la distribution de gaz et d’eau, certaines attributions intéressant l’agriculture, la pêche, la délivrance des permis nécessaires à l’exercice de certains activités. Des lois de 1999 et de 2000, ont prévu le transfert aux municipalités des compétences intéressant la création et le fonctionnement des fondations portuaires, et dehors de celles qui ont été transférées ux préfectures.
Un projet de loi est en préparation en ce qui concerne les compétences communales. Il aurait pour objet de transférer de nouvelles compétences aux municipalités et aux communes, et dans certains cas il viendrait légaliser des évolutions déjà engagées. Les matières qui donneraient lieu à des transferts de compétences seraient les suivants :
- la possibilité de créer et de recruter une police municipale (seulement pour des missions de sécurité publique)
- la possibilité de lever l’impôt (selon ce que prévoit la constitution)
- la compétence en matière d’urbanisme si la commune le demande
- les infrastructures sportives
- le contrôle sanitaire sur les entreprises de la région
- les transports publics
D’autres transferts de compétences sont en discussion entre le ministère de l’Intérieur, KEDKE et ENAE. Dès 2001, ont été engagés le transfert des crèches ou garderies, ainsi que de certaines infrastructures sportives. Dans un premier temps on a donné aux collectivités locales du premier degré la possibilité de créer elles-mêmes des crèches, garderies et des centres d’éducation récréative, et 250 ont été créés. De plus, il existe un programme sportif Grèce 2004 pour développer les infrastructures sportives du pays. Dans les deux cas, il existe au niveau national un financement pour assurer la réalisation d’un réseau de ces équipements ; au-delà de ce qui est pris en compte dans le réseau, les collectivités locales doivent financer elles-mêmes les équipements supplémentaires qu’elles veulent réaliser.
Mais il ne faut pas non plus exagérer la montée en puissance des communes. Elle est réelle et elle est appelée à se poursuivre, mais pour le moment elle est encore limitée. On ne dispose malheureusement d’aucune donnée relative à l’évolution des dépenses communales depuis 1998. Elles ont certainement augmenté, par rapport à 1995, où elles représentaient seulement 5,6% du total des dépenses publiques. Selon KEDKE, le volume des investissements communaux aurait quintuplé entre 1998 et 2001, ce qui serait une conséquence positive de la réforme ; mais il faut préciser que leur niveau était très réduit ce qui réduit la portée de cette observation. Néanmoins, depuis 1994, les finances communales ont connu une évolution favorable, même si l’autonomie financière reste faible.
Les budgets locaux (c’est-à-dire ici ceux des municipalités et des communes) sont alimentés par des ressources propres, sur lesquelles les collectivités locales disposent d’une marge de manœuvre, et des ressources provenant de transferts de l’Etat, qui prennent la forme de l’affectation d’une partie du produit de certains impôts nationaux ou de dotations budgétaires. De manière générale, les transferts dominent, mais dans les villes le rapport peut être inverse. Selon Dexia, en 1995, les ressources propres représentaient 35% du total, les transferts 63%, et le produit des emprunts 2% . En ce qui concerne les dépenses, il convient de garder présent à l’esprit le fait que les dépenses d’investissement sont financées pour l’essentiel directement dans le cadre de programme exécutés par l’Etat, et que le produit des emprunts n’est pas pris en compte dans le budget.
1° Les ressources propres
Les ressources propres se décomposent de la façon suivante :
- la taxe de voirie et d’éclairage public ;
- la taxe sur les propriétés immobilières ;
- la taxe sur la publicité ;
- divers impôts de faible importance sur des produits alimentaires (bière, huile…) ;
- la taxe de séjour, en zone littorale ;
- les redevances pour services rendus : droits de marché, droits sur le commerce de l’eau potable provenant de sources locales, cimetières, usage des abattoirs…) ;
- les droits liés à la délivrance de certains actes ;
- les revenus d’exploitation, les loyers perçus, les revenus des placements.
Parmi ces recettes, les plus importantes sont la taxe de voirie et d’éclairage public, la taxe sur les propriétés immobilières et les redevances.
La taxe de voirie et d’éclairage public a pour base la surface habitable ou exploitée (pour les locaux professionnels), affectée d’un coefficient (différent pour les locaux d’habitation et pour les locaux professionnels). La taxe sur les propriétés immobilière a pour base la superficie de plancher, et elle prend en compte la localisation (valeur de la zone) et la vétusté de l’immeuble (valeur locative cadastrale calculée par les services de l’administration fiscale de l’Etat). Ces deux taxes sont perçues pour le compte des collectivités locales par l’entreprise nationale d’électricité en même temps que le paiement de la facture de consommation d’électricité, ce qui assure un très bon taux de recouvrement. Les autres taxes et les autres ressources sont perçues directement par les collectivités locales, à l’exception de l’impôt sur la bière, qui est perçu par l’Etat et reversé aux collectivités locales. Depuis 1994, les collectivités locales peuvent faire varier les coefficients dont l’application aux éléments retenus des bases d’imposition détermine le montant à payer par le redevable ; elles exercent donc un certain pouvoir fiscal. Toutefois, une loi de 2000 a de nouveau réduit considérablement cette marge de manœuvre puisque les coefficients d’imposition ne peuvent faire augmenter le montant de l’impôt d’un taux supérieur à celui de l’inflation.
A Héraclion, ville de 43.000 habitants (officiellement) des environs d’Athènes, les ressources propres représentent depuis 15 ans entre 60 et 70% du total des ressources (mais en 2000 : 45%, selon le compte de résultat). Le produit des impôts et taxes atteint environ 50% des ressources propres, et parmi les impôts et taxes, la taxe de voirie et d’éclairage public en assure environ 50% du produit (soit 25% de l’ensemble des ressources propres). La taxe sur les propriétés immobilières est d’un rendement beaucoup plus faible, puisque celui-ci équivaut seulement à 10% du produit de la taxe de voirie et d’électrification.
2° Les transferts
Les transferts proviennent essentiellement des fonds autonomes centraux, pour ce qui concerne le financement des dépenses courantes. Ces fonds sont alimentés par le prélèvement d’une partie du produit de certains impôts nationaux :
- 20% du produit de l’impôt sur le revenu des personnes physiques et des personnes morales, sous réserve de la déduction d’un tiers de ces 20% qui est affecté au financement des dépenses d’investissement ;
- 50% du produit de la taxe annuelle de circulation des véhicules ;
- 3% des droits de mutation immobilière ;
- 20% du produit de l’impôt sur les intérêts bancaires.
La répartition des ressources autonomes centrales des municipalités et des communes prend la forme d’une décision conjointe du ministre de l’Intérieur et du ministre de l’Economie nationale et des Finances (décision collective « administrations locales » - DCAL), qui répartit ces ressources entre grandes affectations fonctionnelles, puis entre les collectivités locales, sur la base de critères qui donnent lieu à une décision du conseil d’administration de l’Union centrale des municipalités et des communes (KEDKE). Les ressources autonomes centrales ont été introduites par la loi 1828/1989 ; mais leur montant a doublé entre 1998 et 2002, en application du programme « Kapodistria ». S’ajoutent aux ressources autonomes centrales des dotations accordées par différents ministères pour des dépenses de leur ressort : ministère de l’Education nationale (investissements scolaires), ministère de la Santé et de la Prévoyance, ministère de l’Ordre public, ministère de la Culture (fonctionnement, pour ces trois derniers ministères).
La répartition entre les municipalités et les communes repose sur les critères suivants : le nombre d’habitants, la superficie de la collectivité locale, le nombre de sections que compte la collectivité locale, la situation géographique (montagne, insularité, principalement). Toutefois, il semble qu’un biais important affecte la prise en compte du nombre d’habitants. A Héraklion, la dotation de la ville au titre des ressources autonomes centrales est calculée sur la base de 43.000 habitants, population officielle de la municipalité, tandis que celle-ci estime sa population réelle à environ 60.000 habitants. Un tel écart affecte gravement les objectifs de péréquation que poursuit la centralisation des ressources qui financent les collectivités locales.
Le tableau ci-après détaille la composition des ressources autonomes centrales et la répartition fonctionnelle de leur emploi (source : ministère de l’Intérieur, de l’Administration publique et de la Décentralisation, 2001) :
Répartition des ressources autonomes centrales pour les frais de fonctionnement en 2000 et ressources de l'année 2001I. Pour frais de fonctionnement 1999 2000 2001Prélèvement de ⅔ de 20 % de l'impôt sur le revenu des personnes physiques et morales 263 406 265 874 295 085Prélèvement sur la taxe de mise en circulation (50 %) 41 250 42 000 52 0003 % de la taxe de transfert de biens immobiliers 3 450 3 700 6 050Prélèvement de 20 % de l'impôt sur les intérêts bancaires 25 000 29 000 23 000TOTAL ressources autonomes centrales 333 106 340 574 376 135Apurements années précédentes (⅔) 46 000 67 333TOTAL frais de fonctionnement 386 574 443 468II. Pour frais d'investissementPrélèvement de ⅓ de 20 % de l'impôt sur le revenu des personnes physiques et morales (DCAL) 131 703 130 000 150 000Apurements années précédentes (⅓ DCAL) 25 000 33 667TOTAL recettes pour DCAL 155 000 183 667Ressources min. éd. nat. et cultes (budget inv. publics) 11 000Ressources min. santé prévoyance (budget ord.) 22 000Ressources min. ordre public (budget. ord) 10 000Ressources min. culture (budget ord.) 10 000TOTAL ressources nouvelles compétences 53 000TOTAL res. entreprises publiques eau et égouts 11 700 11 700 11 800TOTAL res. adm. loc. fusionnées - lois 1416, 1622, etc. 2 300 2 430 4 000TOTAL impôt sur la bière 2 787 3 447 10 000TOTAL GÉNÉRAL RESSOURCES ADM. LOC. 481 596 559 151 705 9351re partie1. Centres personnes âgées dans localités <=5000 1 400 1 7002. Programmes spécialisés centres pour personnes âgées 662 7003. Crèches - jardins d'enfants - centres créatifs pour enfants (Soc. hellénique dév. et administration locale - crèches - j. e.) 70 704. Écoles (12 % * 20 % * ⅔ impôt sur le revenu) 31 609 33 0005. Stations de dessalement 900 9006. Soc. h. développement et adm. locale (5 0/00 * ⅓ res. aut. centr.) 772 8307. Mesure encouragement art. 3 § 4 loi 2240/94 4 725 4 7258. Union centrale m. c. & unions locales (loi 2503/98 - 2 % r. a. c.) 6 162 6 2319. Subvention régulière 236 857 248 70010. Allocation municipale aux paraplégiques 80 8011. Frais de représentation maires/présidents (art. 4 § 12 code municipal et communal) 80 8012. Municipalités et communes avec campements tsiganes 800 1 50013. Prog. spécial adm. loc. ( 8 % r. a. c. & 80 % impôt sur intérêts) 46 189 54 00014. Heures supplémentaires des fonctionnaires élections 1998 2 500 015. Collectifs de développement 300 50016. Centres de services aux citoyens (soc. hell. dév. adm. loc.) 48017. Garde bâtiments scolaires 1 00018. Fonctionnaires classement région. (anc. communes) 2 77019. Salaires jeunes diplômés de l'ens. supérieur 4 40020. Administrations locales hors programme « Capo d'Istria » 5 80021. Apurement de dettes (<= 150 millions) 4 0002e partie1. Provision 15 108TOTAL (1re et 2e parties) 333 106 386 574N.B. Montants en millions de drachmesGabriel Kougianos - U.C.M.C.G.
Le tableau suivant détaille la répartition proposée des ressources autonomes centrales pour 2001, pour les seules dépenses de fonctionnement. La colonne de droite du tableau expose le type de répartition qui s’applique pour chaque type d’allocation (voir à la fin du tableau la signification des sigles).
Proposition relative aux critères et à la procédure de répartition des ressources autonomes centrales pour les frais de fonctionnement et la DCAL 2001
A Frais de fonctionnement1. Subvention ordinaire 248 700 272 000 FFM2. Écoles (12 % * 20 % * ⅔ impôt sur le revenu) 33 000 38 000 SS3. Crèches - jardins d'enfants - centres créatifs pour enfants (Soc. hellénique dév. et administration locale - crèches - j. e.) 70 196 SS4. Soc. h. développement et adm. locale (5 0/00 * ⅓ res. aut. centr.) 830 874 SS5. Union centrale m. c. & unions locales (loi 2503/98 - 2 % r. a. c.) 6 231 7 000 SS6. Stations de dessalement 900 1 000 SS7. Adm. uniques îles - Mesure encouragement art. 3 § 5 loi 2240/94 4 725 5 000 SS8. Allocation municipale aux paraplégiques 80 100 SS9. Administrations locales hors programme « Capo d'Istria » 5 800 6 000 S10. Apurement de dettes 4 000 3 900 S11. Coopération entre municipalités ou îles - zones métropoles 7 000 SS12. Grade de bâtiments scolaires 1 000 500 PLI13. Programmes accueil enfants (min. Intérieur + Aff. étrangères) 700 PLI14. Municipalités et communes avec campements tsiganes 1 500 1 500 PLI15. Programmes spécialisés centres pour personnes âgées 700 700 PLI16. Centres personnes âgées dans localités <=5000 1 70017. Frais de représentation maires/présidents (art. 4 § 12 code municipal et communal) 8018. Collectifs de développement 50019. Centres de services aux citoyens (soc. hell. dév. adm. loc.) 48020. Fonctionnaires classement région. (anc. communes) 2 77021. Salaires jeunes diplômés de l'ens. supérieur 4 40022. Provision 15 108TOTAL A 332 574 344 470
B Nouvelles compétences1. Crèches, jardins d'enfants - Centres sportifs - Police municipale 55 000 PLI - NCTOTAL B 55 000C DCAL (décision collective administrations locales)1. DCAL (administrations locales de l'ensemble du pays) 99 045 120 0002. Critères spéciaux - DCAL double 9 0003. Entretien des écoles (sur DCAL 2001) 9 000 NC4. Protection civile 10 000 NCTOTAL C 148 000D Entretien des écoles1. Entretien des écoles (sur budget inv. publics min. Éducation nat.) 11 000 NCTOTAL D 11 000E Programme spécial de l'administration locale1. Sur ressources autonomes centrales 54 000 78 0002. Sur DCAL 26 000 42 0003. Impôt sur la bière etc. 10 000TOTAL E 130 000
F Catégories particulières d'administrations locales et entreprises publiques d'adduction d'eau et d'égouts1. Entreprises publiques d'adduction d'eau et d'égouts 11 800 SS2. Administrations locales fusionnées - lois 1416, 1622, etc. 4 000 SSTOTAL F 15 800TOTAL 704 270G Provision1. Provision 1 730TOTAL GÉNÉRAL 706 000
N.B. Montants en millions de drachmesFFM = frais de fonctionnement minimaSS = subvention spécialePLI = politique locale intégréeNC = nouvelle compétenceGabriel Kougianos - U.C.M.C.G.
On ne dispose cependant pas des éléments qui permettraient d’apprécier réellement la valeur du système grec de finances locales. On peut seulement noter que l’autonomie financière est faible : en effet, la marge de manœuvre qui résultait de la loi de 1994 a été neutralisée presque complètement en 2000 ; la part de la fiscalité propre dans les recettes est relativement importante (environ 25%), mais par rapport à un volume de dépenses qui reste assez faible. En revanche, on ne dispose d’aucun élément pour apprécier l’évolution des dépenses publiques locales depuis 1998, ni l’évolution de la structure des ressources. On ne dispose pas non plus de données qui permettent d’apprécier la péréquation qui s’opère au travers des fonds autonomes centraux.
Le système grec d’administration locale s’est profondément transformé depuis 1994. Il est probable qu’il doive évoluer encore dans les années qui viennent pour mettre en harmonie les différents niveaux et types d’administration qui le caractérisent actuellement. Il est vraisemblable que l’évolution des niveaux intermédiaires sera conditionnée par celle des municipalités et des communes. On peut s’attendre au renforcement des compétences et des moyens de celles-ci, ce qui irait dans le sens du progrès de la démocratie locale. Jusqu’à maintenant, cette évolution a été accompagnée d’une modernisation et d’une augmentation substantielle des transferts de l’Etat aux collectivités locales. Elle devrait à l’avenir être suivie d’un renforcement des capacités fiscales des collectivités locales.
La montée en puissance des collectivités du premier degré et l’institution d’un niveau administratif fort au-dessus des préfectures conduiront certainement à ce que les préfectures n’occupent à l’avenir qu’une place plus faible dans le système grec que cela ne fut le cas aux différentes époques de l’histoire contemporaine du pays. Cela ne signifie pas qu’elles soient condamnées. De nombreuses options sont certainement concevables qui leur seraient favorables : les préfectures pourraient être renforcées par une réduction de leur nombre par le transfert de nouvelles compétences, ainsi que par une diminution des compétences administratives exercées au niveau régional, à l’inverse de ce qui s’est passé au cours des dernières années ; elles seraient également renforcées par le rétablissement d’une autorité déconcentrée de l’Etat au même niveau du nomos élargi. Une autre option serait de poursuivre la régionalisation en établissant une autorité élue au niveau de la péripheria, avec laquelle coexisterait certainement l’autorité déconcentrée, compte tenu des dispositions constitutionnelles en vigueur, qui imposent le maintien d’une telle autorité. Cette option condamnerait probablement à terme les préfectures actuelles. Une troisième option serait de donner une organisation particulière à la plus grande agglomération du pays, et à combiner cette solution avec l’une des deux autres que l’on vient d’évoquer. Mais rien n’impose de telles réformes. Le statu quo conduit certainement à admettre la capitis diminutio des préfectures qui résulte des réformes réalisées dans la seconde moitié des années 90, mais il peut préserver durablement leur situation actuelle. Enfin, il existe sans doute d’autres scenarii qu’un observateur extérieur ne peut pas discerner.
En tout cas, rien ne permet d’affirmer que quelque aspect de l’évolution récente du système grec d’administration locale soit contraire à la Charte de l’autonomie locale. En revanche, la Charte pourrait inspirer la réflexion des autorités grecques sur la façon de clarifier les rôles respectifs des différents niveaux d’administration, et les fonctions respectives des collectivités locales et des autorités de l’Etat.
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