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Les systèmes électoraux
Depuis une quinzaine d'années, les débats sur les systèmes électoraux ont été relancés dans plusieurs pays d'Europe. Dans les démocraties plus anciennes, les différents modes de scrutin en vigueur ne sont pas parvenus à contenir la baisse de la participation politique. Cet ouvrage favorise la comparaison entre les pays et les traditions politiques. Les contributions ici réunies, fournissent un éventail assez large des problématiques actuelles portant sur les systèmes électoraux. Ce livre sera précieux pour tous ceux qui veulent comprendre les systèmes électoraux, leurs changements et leurs usages.
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LESSYSTÈMESÉLECTORAUX:PERMANENCES ET INNOVATIONS@L'Hannatlan,2004 ISBN: 2-7475-6433-9 EAN : 9782747564335Sous la direction de A. LAURENT, P. DELFOSSE, A-P. FROGNIERLES SYSTÈMES ÉLECTORAUX' PERMANENCES ET INNOVATIONSL'Harmattan 5~ rue de l'École-Polytechnique 7, 75005 Paris FRANCEL'Harmattan Hongrie Hargita u. 3 1026 Budapest HONGRIEL'Harmattan Italia Via Degli Artisti 15 10214 Torino ITALIELogiques politiques Collection dirigée par Yves SurelCréée en 1991 par Pierre Muller, la collection «Logiques politiques» a pour vocation principale de publier des ouvrages de science politique, ainsi que des livres traitant de thématiques politiques avec un autre angle disciplinaire (anthropologie, économie, philosophie, sociologie). Elle rassemble des recherches originales, tirées notamment de travaux de doctorat, ainsi que des ouvrages collectifs sur des problématiques contemporaines. Des séries thématiques sont égalelnent en cours de développement, l'une d'entre elles visant à publier des ouvrages de synthèse sur les systèmes politiques des États-membres de l'Union européenne.Dernières parutionsSophie JACQUOT et Cornelia WOLL (dir.), Les usages de l'Europe. Acteurs et transformations européennes, 2004. Béatrice BLANCHET, La toge et la tribune: engagements publics des classicismes français et britanniques du 0 siècle, 2004. Eric DARRAS et Olivier PHILIPPE (dir.), La science politique une et multiple, 2004. Michèle T ALLARD, Action publique et régulation de branche de la relation salariale, 2004. R. DEHOUSSE (sous la dir.), L'Europe sans Bruxelles ?, 2004. B. DOLEZ et D. PARIS, Métropoles en construction: territoires, politiques et processus, 2004. Stéphane LA BRANCHE et Lawrence OLIVIER, Enseigner les sciences sociales. Expériences de pédagogie universitaire, 2004. Alexandra IONESCU et Odette TOMESCU-HATTO, Politique et société dans la Roun1anie contemporaine, 2004. Sabine SAURUGGER, Européaniser les intérêts? Les groupes d'intérêt économiques et l'élargisselnent de l'Union Européenne,2003. Bruno DUMONS et Gilles POLLET (sous la dir.), Administrer la ville en Europe (xixO-xxO), 2003LISTE DES AUTEURSAnne-Sylvie Berck, Unité de science politique internationales, Université Catholique de LouvainAndré Biais, Uni versi té de Montréalet de relationsMichel Bussi, Université de Rouen Jean Chiche, CEVIPOF, Paris Pascale Delfosse, Unité de science politique internationales, Université Catholique de Louvain et de relationsThanassis Diamantopoulos, Université Pantéion, Athènes Bernard Dolez, Université Panthéon-Sorbonne, Paris, CRDC ; CERAPS, Université de Lille 2 Elisabeth Dupoirier, CEVIPOF, Paris André-Paul Frognier, Unité de science politique et de relations internationales, Université Catholique de Louvain. Jérôme Heurtaux, CERAPS, Université de Lille 2 Bruno Jérôme, Université de Metz, LEP-3Dl Paris 2 Véronique Jerôme-Speziari, Université de Metz, lD2 MetzAnnie Laurent, CERAPS, Université de Lille 2 Alistair MacMillan, Nuffield College, Oxford Pierre Martin, lEP de Grenoble Christophe Mondou, GERAP, Université de Lille 2 Serge Noiret, Institut Universitaire Européen, Florence Guillaume Sainteny, IEP de Paris Christian-Marie Wallon-Leducq, CERAPS, Université de Lille 2SOMMAIREIntroduction 11LES SYSTÈMES ÉLECTORAUX ET LEURS EFFETS: TYPOLOGIES ET MODÉLISATIONSLes systèmes électoraux: types et effets politiques André-Paul Frognier et Anne-Sylvie Berck...25Modes de scrutin et systèmes de partis: les scrutins à deux tours dans une perspective comparativeAndré Blais. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47Les«systèmes intermédiaires»Thanassis Diamantopoulos: qualités et classifications71L'équation voix/siège et le scrutin L'exemple de la FranceBernard Do Iez.majoritaireà deux tours:. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .93Du niveau des voix aux effets de seuil: comment se produisent en France les majorités électorales au scrutin majoritaire à deux toursJean Chiche et Élisabeth Dupoirier.. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. . .. . ..107La modélisation des effets du changement de calendrier une approche politico-économique Bruno Jerôme et Véronique Jérôme-Speziariélectoral: ..125HIER ET AUJOURD'HUI: LES LOGIQUES D'ÉMERGENCE ET DE CHANGEMENT DES SYSTÈMES ÉLECTORAUXLe changement de mode de scrutin en Belgique Pascale Delfosse . 8.151Les réformes électorales de 1918-1919 en Italie: démocratique ou cause de l'avènement du fascisme?Serge N oiret.Révolution. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . 185La gestion du changement électoral au Royaume-UniAlistair McMillan .. o .217Le rôle des modes de scrutin dans les processus de démocratisation Pierre Martin 241 Changement de régime et redéfinition de l'éligibilité. Une lecture des débats parlementaires autour de projets de loi électorale en Pologne (1989-2002)J erôme Heurtaux. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ... .255France - Élections régionales et européennes. Le nouveau mode de scrutinAnnie Laurent. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ... .279LES USAGES POLITIQUES ET JURIDIQUES DES SYSTÈMES ÉLECTORAUXLes fonctions et les usages politiques de la règle électoraleChristianMarie W allon- Leducq. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ... .293Modes de scrutin et légitimité territoriale: élections intercommunales en FranceMichel B ussil'exemple des futures. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .309La fonction protectrice de la règle électorale: accentué en France?Guillaume Sainteny.un usage politique plus. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . o.. . . .. o. . . . . . . . . . . . . .. .335L'effectivité de la règle électorale en France Christophe Mondou...353La confectionde l'ouvrage a été réalisée par Anne-Sylvie Assistante de recherche à l' VCLBerck9IntroductionDepuis les trois lois fondamentales relatives aux effets des modes de scrutin sur les systèmes partisan formulées par Maurice Duverger dans son ouvrage classique Les partis politiques et les débats de fond menés avec Georges Lavau l, les recherches sur les systèmes électoraux se sont accumulées et ont occupé une place de choix dans la Science politique de tradition anglo-saxonne, tandis qu'elle était plus réduite dans les recherches francophones et en particulier françaises. Cet ouvrage, qui témoigne du regain d'intérêt que porte aujourd'hui la Science politique française aux systèmes électoraux, est pour partie issu de travaux présentés dans le cadre de l'une des tables rondes du 7ième congrès de l'Association française de Science politique, réuni à Lille en septembre 2003. À 1'« offre éditoriale» existant sur le sujet, ce livre fait en quelque sorte écho de l'intérêt accru pour l'<< offre politique» dans la réalité de la vie politique. Cet ouvrage rassemble seize contributions fournissant un éventail assez large des problématiques actuelles portant sur les systèmes électoraux. Au travers de nombreux exemples, il souligne le fait que les analyses ne peuvent se limiter aux enjeux et aux effets d'une formule électorale ou à ceux de son changement, mais que l'ensemble des règles électorales doit être étudié dans sa complexité et saisi dans son contexte. Au sens le plus large, la règle électorale est le moyen grâce auquel les forces politiques vont «mettre la main» sur le processus législatif et exécutif, gérer leurs ressources (les électeurs) et plus largement leurs intérêts respectifs2. Et si ces règles apparaissent souvent secondaires, leur importance s'avère néanmoins souvent décisive, tant sous l'angle du « politique» (partis, système, acteurs) que sous celui des électeurs, notamment par leur contribution à la mise en place d'une nouvelle culture1 LAVAU G., (1952), Partis politiques et réalités sociales, Paris, Armand Colin. 2 Ont ici été privilégiées les règles directement liées aux formules électorales, bien que d'autres règles, comme le droit de vote, les conditions d'accès à la candidature, les registres électoraux etc., soient aussi importantes. Elles sont à la base de l'ouvrage dirigé par Louis Massicotte, André BIais, Antoine Yoshinaka, MASSICOTTE L., BLAIS A., YOSHINAKA A., (2004), Establishing the rules of the game. Election Laws in Democracies, Toronto, University of Toronto Press. On pourrait y ajouter la question du vote obligatoire puisqu'il a été démontré que, dans les rares pays où cette obligation existe encore, comme la Belgique, le Luxembourg ou la Grèce, le vote obligatoire permet d'éviter cette sorte de nouveau cens électoral qui réserve, dans tous les cas étudiés où le vote n'est pas obligatoire, le vote à ceux qui disposent du meilleur capital social et culturel. Sur ce sujet, voir la contribution à cet ouvrage d'André-Paul Frognier et Anne-Sylvie Berck.politique. Elles interfèrent sur le mode de gestion politique du pays allant d'un gouvernement davantage fondé sur un Parlement réellement représentatif, avec les instabilités inhérentes à ce choix, à un gouvernement plus autocratique. Chacune de ces contributions peut bien sûr être lue individuellement, mais nombre d'entre elles se répondent ou se complètent que ce soit en termes de problématique ou de comparaison. Deux approches des systèmes électoraux Les différents chapitres de ce livre mettent prioritairement l'accent sur deux approches des systèmes électoraux. La première, analytique, repose sur les relations qu'ils entretiennent avec leur contexte spécifique, entendu dans un sens large et diversifié (historique, politique, social, économique, culturel, etc.), lequel les façonne tout en étant aussi façonné par eux. Les contextes nationaux restent majeurs pour comprendre à la fois l'origine, le maintien mais aussi les changements de mode de scrutin. Cependant, au regard de la tendance au rapprochement des styles de vie et de politique, les interactions entre contextes et système électoral ne peuvent plus être uniquement lues de façon autonome, en d'autres termes dans le cadre de chaque pays, mais doivent aussi être saisies dans un cadre élargi. Sous cet angle, l'exemple de l'Union Européenne est éclairant puisque sa mise en place s'est en effet accompagnée d'une plus grande perméabilité des frontières conduisant à la construction d'un espace de débats, de mobilisations mais aussi de confrontation des rapports à la démocratie et donc aux modes de scrutin. Dans le temps, d'un pays à l'autre, les systèmes électoraux se sont rapprochés, les systèmes mixtes deviennent de plus en plus répandus, voire se sont alignés. La Grande-Bretagne a ainsi opté pour un scrutin proportionnel pour la désignation de ses députés européens, faisant fi de son principe sacré de scrutin majoritaire à un tour. La seconde approche, davantage pratique, met en exergue la dimension stratégique des systèmes électoraux dans la lutte politique, à laquelle se rattache aussi leur existence en tant qu'objet d'« ingénierie politico-institutionnelle ». Il est évident que notre sujet se prête particulièrement bien à cette dernière activité. Fondée sur les progrès de la méthodologie de la politique comparée, elle a été interpellée par siècle, et notamment par la chute du mur de l'actualité de la fin du XXième Berlin qui a contraint plusieurs pays à revoir entièrement leur architecture politique et donc électorale. Dans ces pays en transition démocratique, sur le plan juridique, le changement de régime a conduit à un changement de constitution, et, sur le plan politique, il a amené un changement de mode de scrutin. On est ainsi passé, du moins dans un premier temps, de systèmes généralement majoritaires à des systèmes à logique 12proportionnelle. Comme le soulignait déjà Maurice Duverger, les règles du jeu participent de la définition d'un régime et, quand le régime change, les règles changent. Mais cette question fait aussi sens pour de nombreuses démocraties plus anciennes qui, face au constat de certaines tendances communes lourdes, comme la croissance de l'abstention, la fragmentation de leur système partisan ou encore le déclin des identités partisanes, ont été amenées à proposer de nouvelles solutions institutionnelles. C'est pour partie dans cet esprit et sur fond d'emprunts mutuels que s'opèrent les changements récents de règle électorale adoptés en France et en Belgique. Plus largement, l'approche des systèmes électoraux par leurs effets, et d'ailleurs toute approche du problème, ne peut se passer d'une analyse sur, au moins, le moyen terme. Mattew Soberg Shugart a montré, au terme d'une analyse comparative de plusieurs changements de modalités de la représentation proportionnelle, et ce, dans plusieurs pays, que les réformes atteignaient en général leurs buts. Mais il a surtout souligné le fait que le temps finit par atténuer l'effet des réformes3. Ce qui nous rappelle à la fois, la grande adaptabilité des partis aux nouvelles règles, la grande plasticité des formations partisanes et le fait que les comparaisons temporelles se heurtent toujours au problème récurrent du choix de la bonne unité de temps. Typologies des modes de scrutin et modélisation des règles La première partie de l'ouvrage rassemble les contributions dont l'objectif principal est de revisiter sur la base d'une approche comparative, spatiale et temporelle, les typologies couramment utilisées dans l'étude des systèmes électoraux, mais aussi les travaux visant à modéliser certaines règles. Les différents auteurs se sont attachés à tenir compte des évolutions politiques les plus récentes pour mener à bien leur démonstration. Comme le rappellent André-Paul Frognier et Anne-Sylvie Berck, un régime électoral ne peut se résumer à une formule électorale au sens strict, et particulièrement à celles auxquelles nous sommes les plus habitués: la formule majoritaire et la formule proportionnelle. Dès lors, penser en termes de typologies et d'effets politiques des modes de scrutin conduit à prendre en compte la multiplicité des éléments constitutifs d'un système électoral, à s'intéresser aux combinatoires, en d'autres termes à tous les facteurs qui interagissent sur le résultat électoral et sur la composition des parlements. En fait, celles-ci sont infinies et la réalité n'épuise qu'une faible partie des combinaisons théoriques possibles. Quant aux effets politiques, ils sont aussi extrêmement divers et le lien3 SHUGART M. S., (1992), «Electoral Reform in the Systems of Proportional Representation », European Journal of Political Research, 21, p. 207-224. 13qu'ils entretiennent nécessairement avec leur contexte empêche de définirabstraitementun « système idéal ». La contributiond'André Blais illustrele fait que chacune de ces combinatoires, par le jeu d'effets « mécaniques» et « psychologiques» différents, pour reprendre les mots de Maurice Duverger, contribue inégalement à la configuration des systèmes partisans respectifs, et en particulier au nombre de partis. Le système majoritaire à deux tours, relativement peu étudié dans la littérature consacrée aux classifications et aux effets de mode de scrutin, en constitue une illustration éclairante. Partant d'une analyse comparée des résultats électoraux français, britanniques et néerlandais depuis le début des années 1980, cet auteur montre que ce régime électoral partage des effets communs avec les autres systèmes majoritaires (l'hostilité aux petits partis) et avec les systèmes proportionnels (le maintien d'un nombre élevé de partis). Mais au-delà du rapport entre ce régime électoral et l'intensité de la fragmentation partisane, problématique aujourd 'hui moins présente que dans le passé, c'est la question des effets psychologiques qui est ici à nouveau posée au travers de l'étude du vote stratégique. Sous l'angle de la représentation, le scrutin majoritaire à deux tours défavorise les petits partis. En revanche, le fait de l'existence d'un second tour assurerait leur existence, en raison du vote stratégique, qui dans certaines circonstances, comme la présidentielle de 2002, peut s'a vérer particulièrement important. Ce « brouillage» des catégorisations trop simples ou du caractère unilatéral des effets des systèmes électoraux se retrouve, presque par définition, dans les systèmes mixtes ou « intermédiaires », de plus en plus répandus alors qu'ils ont pendant longtemps étaient considérés comme des « anomalies institutionnelles ». Ces systèmes paraissent pour Thanassis Diamantopoulos rendre bien compte des besoins de notre époque, les défauts des systèmes «purs» devenant de moins en moins tolérables (comme la disproportionnalité entre voix et sièges ou l'excès de fragmentation partisane). Plus largement, si la question du système électoral idéal est posée de façon récurrente dans la littérature consacrée aux systèmes électoraux, elle ne peut être lue sous le seul angle des effets, pas plus qu'elle ne doit être pensée dans l'absolu, puisque les aspirations, tant des élites que des citoyens sont multiples et varient selon l'époque et le lieu (André-Paul Frognier et Anne-Sylvie Berck). La multiplicité des composantes des systèmes électoraux et surtout leurs effets combinés sur le vote, la représentation et la configuration du système partisan se prêtent particulièrement bien aux modélisations et aux simulations. À cet égard, on soulignera que l'une des spécificités de cet ouvrage repose sur la large place accordée à ces approches, encore trop rarement utilisées dans la Science politique française. C'est dans une perspective de modélisation que s'inscrit la 14recherche menée par Bernard Dotez, qui permet d'établir que la célèbre loi du cube, qui définit la relation statistique entre voix et sièges dans le système majoritaire à l'anglaise4, est devenue en France, sous certaines conditions, une «loi du quatre », augmentant encore la disproportion entre voix et sièges. Au regard des simulations opérées sur la période 1978-2002, il apparaît que cette approche permet, au-delà de sa dimens ion prédicti ve, de rendre compte des effets multiples du scrutin majoritaire à deux tours, qui peuvent être appréciés tant sous l'angle du système partisan, que sous celui de la transformation du paysage politique ou encore des biais de découpages électoraux. Les effets de seuils ont fait l'objet d'une littérature conséquente5. Ils sont ici revisités par Jean Chiche et Élisabeth Dupoirier, à partir de simulations réalisées sur les résultats d'élections à enjeux différents, les législatives françaises de 1997 et de 2002 mais aussi à venir (les futures élections régionales de 2004). Comme le montrent ces auteurs, les seuils légaux ne sont que très inégalement parvenus à contenir la fragmentation du système partisan, observée depuis le milieu des années 1980. En revanche, les seuils politiques s'avèrent peser très lourdement sur la décision des seconds tours et sur la constitution des majorités, tant pour les élections passées que sans doute pour celles à venir. Outre son sens économétrique, la modélisation peut aussi s'appliquer à des processus institutionnels. L'intérêt d'une approche néoinstitutionnelle, qui ne se résumerait pas simplement à une approche juridique sans la technicité juridique, réside justement dans la comparaison systématique de différentes formes institutionnelles sur le même objet, mêlant les variables quantitatives (voix, sièges, etc.) et qualitati ves. On connaît suffisamment bien les principales variables des systèmes électoraux et de leur environnement pour tester différentes configurations et en tirer des leçons. Rien n'empêche, sur cette base, d'utiliser des modèles issus du choix rationnel ou de la théorie des jeux6.4KENDALL M.G., STUART A., (1950), «The Law of Cubic Proportions in Election Results », British journal of sociology, 1, 183-197; TAAGEPERA R., (1973), «Seats and Votes: A Generalization of the Cube Law of Elections », Social Science Research, volume 2, p. 257-275. 5 RAE D. W., (1971), «Thresholds of Representation and Thresholds of Exclusion: An Analytic Note on Electoral Systems », Comparative Political Studies, 3; LIJPHART A., (1994), Electoral Systems and Parties Systems: a Study of Twenty-Seven Democraties, 1945-1990, Oxford, Oxford University Press; COX G., (1997), Making Votes Count: Strategic Coordination in the World's Electoral Systems, New York, Cambridge, University Press. 6 Dans cette voie, des efforts de formalisation ont déjà été entrepris. C'est le cas, récemment, de Kennet Benoit qui propose une approche rationnelle du changement de règle électorale en postulant que tout parti cherche par une 15La contribution de Bruno Jérôme et Véronique Jérôme-Spezia ri s'y attache en attribuant à l'ancien Premier ministre français la position de « meneur» dans le jeu qui a consisté à imposer l'inversion du calendrier électoral. Une décision finalement peu rationnelle pour qui prend enconsidération les interactions de cette inversion avec d'autres variables-à l'époque présupposées favorables aux socialistes - notamment, l'amélioration de la conjoncture économique ou encore «l'effet de confirmation », la prime attendue par de législatives placées après une présidentielle. De fait, le jeu de rétro-simulations que ces auteurs opèrent à partir de leur modèle politico-économique, montre que si, en 2002, cette stratégie s'est avérée plus que décevante pour la gauche, un an avant elle aurait été rentable. Si toutes ces contributions rendent compte de l'intérêt de la formalisation (simplicité, clarté du repérage, pouvoir prédictif, mais aussi pour partie interprétatif) et de ses dangers (concepts trop calTés, risque de généralisation trop hâtive, etc.), il n'en est pas moins vrai que l'analyse des systèmes électoraux ne peut se réduire à celle de leurs effets, comme si les règles électorales ne dépendaient pas de leur contexte (que ce soitcelui de leur environnement social- etsurtout de la structure des clivagessociaux - ou celui des luttes entre les acteurs politiques) et de l'état en général du système politique. Il n'est dès lors pas étonnant que le lecteur trouve dans de nombreuses contributions, et en particulier celles regroupées dans la seconde partie de cet ouvrage, plusieurs chapitres où cette double dialectique est soulignée. Hier et aujourd'hui: mode de scrutin les logiques d'émergence et de changement deDans le domaine des changements de règle électorale, le sujetsans doute sociologiquement le plus intéressant est-loindespréoccupations purement politiciennes - celui des réformes dictées par des événements mettant en cause d'une manière ou d'une autre la légitimité ou l'opérationnalité (les deux pouvant être associés à des degrés divers) des modes de fonctionnement des régimes politiques ou les acteurs d'un système. Cette question de la légitimité de l'ensemble d'un régime politique renvoie à la situation belge du début du siècle et à celle demodification du système électoral à gagner d'avantage de sièges. Pour y arriver, il faut à la fois que le (ou les) partis qui cherche(nt) à maximiser son (leur) avantage gagne(nt) des sièges et que le (ou les) parties) que l'on cherche à affaiblir en perde(nt). Le changement de système électoral (ou d'une de ses modalités) se produira donc quand un parti ou une coalition de partis aura la capacité de changer les règles pour aboutir à ce résultat (BENOIT K., (2003), « Models of Electoral System Change », Electoral Studies, à paraître). 16l'Italie des années 1990, tandis que la capacité de contrôle de son électorat par le parti dominant évoque plus spécifiquement la situation belge. Comme vont en rendre compte les contributions suivantes, pour répondre aux nécessités du changement, un nombre croissant de pays recourt à un scrutin mixte, même si ce dernier fait toujours l'objet de polémiques? À cet égard, le présent ouvrage offre certainement de nouveaux éléments permettant d'alimenter la réflexion. Plusieurs auteurs ont associé la sociologie historique, tout comme I'histoire, à la science politique pour approfondir et interpréter les changements de règle électorale, notamment en Belgique (Pascale Delfosse), en Italie (Serge Noiret) et au Royaume-Uni (Alistair McMillan). Ces études convergent vers une approche où les systèmes électoraux sont à la fois des causes et des effets de leur contexte social. En effet, le changement de règles, ou le refus de les modifier, comme les atermoiements dans ce domaine, ne peuvent se comprendre indépendamment de la prise en compte de la société dans ses multiples dimensions, et des différents clivages qui la traversent. Comme en témoignent plusieurs contributions, certains clivages persistent, d'autres déclinent ou émergent. Ces travaux revoient aussi des hypothèses jusquelà acceptées sans beaucoup de critiques. Ainsi, en Belgique à la fin du siècle dernier, cette hypothèse qui associe le choix de la proportionnelle à un pur calcul stratégique du parti catholique au pouvoir qui entendait sauver le parti libéral de la liquéfaction pour s'en faire un allié potentiel contre le parti socialiste et sauvegarder ainsi son pouvoir dominant. Cette interprétation est, en réalité, très « secondaire» comme le montre Pascale Delfosse puisque le rejet du scrutin uninominal par les catholiques souligne leur volonté de garder leur autonomie politique et leur légitimité en tant que détenteur de l'Exécutif, tout en refusant farouchement de se voir rétrogradés au titre de représentants des seuls agriculteurs, dont le poids socio-économique dans le pays n'arrêtait pas de diminuer, la Belgique étant devenue un pays industriel largement tourné vers les exportations. On peut aussi citer I'hypothèse avancée selon laquelle, en Italie, les réformes électorales de 1918-1919, instaurant la règle proportionnelle, seraient liées à l'émergence politique du fascisme. Le travail d'historien mené par Serge Noiret infirme cette hypothèse et invite à une analyse beaucoup plus globale de la société italienne autour des liens entre la société civile, la société politique, et les institutions. Enfin, au Royaume-Uni, Alistair McMillan montre que l'ultra-stabilité dusystème anglais- etde son système de représentation- prendtout son7 Sur la divergence des avis des effets du nouveau système électoral italien voir DELWIT P., (2000), «Vers un changement de mode de scrutin en Belgique », in DELWIT P. et DE WAELE, l-M. (eds.), Le mode de scrutin fait-il l'élection?, Éditions de l'Université de Bruxelles, p. 161-187 et, dans cet ouvrage, Thanassis Diamantopoulos. 17sens dans la volonté conservatrice des élites politiques en place. Dans le temps il n' y a pas eu de changement réel dans le type de rapport entre le système de représentation et la démocratie, malgré le glissement très important d'un système aristocratique de gouvernement vers un système populaire. Au-delà de chacune de ces très riches « histoires », ces études convergent pour souligner que l'introduction de nouvelles règles électorales a entraîné des phénomènes de frein s'expliquant par la résistance des forces politiques qui y voyaient une remise en cause de leur statu quo, mais également des phénomènes d'accélération pour assurer l' arri vée ou le maintien au pouvoir d'autres forces politiques. La question des logiques de l'émergence et des changements de mode de scrutin est aussi au cœur de la contribution de Pierre Martin, mais cette fois dans une perspective différente puisqu'il s'intéresse par une approche comparée aux pays en voie de transition démocratique. Ils ont peu de choses à voir avec les transitions démocratiques qu'ont connues les pays européens où la question de l'élargissement progressif du corps électoral fut centrale puisqu'il s'agissait d'ouvrir l'accès des systèmes pluralistes existants aux masses ouvrières qui, jusque-là, en étaient exclues. Dans une optique pour partie fondée sur 1'« ingénierie », il montre que le système électoral et les changements de règles, considérés en tant que techniques, peuvent contribuer à l'instauration d'un régime démocratique sans pour autant s'y confondre. Les exemples de la Russie, du Liban, de l'Afrique du Sud mais aussi de l'Azerbaïdjan illustrent le fait que chacun de ces pays a opéré une transition qui lui est spécifique, en choisissant un mode de scrutin qui tenait compte d'une dimension essentielle, celle des cultures internes et en particulier de leur culture de confiance. De la même façon, en Pologne, au sortir du démantèlement du régime communiste, la légitimité des forces dirigeantes en place et des acteurs au pouvoir est remise en cause. Comme le montre Jérôme Heurtaux, en Pologne, l'objectif était de faire en sorte que le système d'offre politique se diversifie et de bouter dehors les communistes. Dans cette optique, décision est prise de mener simultanément la réforme des institutions et la rédaction d'une loi électorale. Pour les politiques, il s'agissait moins de restructurer le système de partis que de dépolitiser l'échelon local, ce dont rend compte le processus de fabrication de cette loi, décrite en détail. À l'issue de compromis, les nouvelles règles électorales - dont celles des seuils et des modes de calcul de répartition des restes - auront, comme pour les autres cas analysés, des portées différentes suivant les acteurs concernés et entraîneront des changements sensibles au niveau du personnel politique. En France, lors des dernières réformes électorales, celle de 2003, portant sur le mode de scrutin des régionales et des européennes, l'objectif est aussi d'aborder l'offre politique. Mais il ne s'agit pas comme en Pologne de l'élargir, bien au contraire mais d'exclure ou de limiter la représentation de certaines forces politiques, principalement le 18Front national, et plus largement de restructurer le système partisan, de plus en plus fragmenté, en le resserrant (Annie Laurent). En 2004, les effets respectifs de chacun de ces changements - adoption d'un système mixte à deux tours aux régionales accompagné de plusieurs seuils; découpage du territoire national en grandes régions pour les européennes - sur le système partisan risquent d'être d'autant plus importants, qu'ils vont se renforcer par l'effet de calendrier électoral, puisque ces deux scrutins auront lieu à deux mois d'intervalle. Ces changements sont éloignés, dans leurs finalités, de certaines des réformes présentées dans plusieurs contributions puisque c'est bien plus à la rebipolarisation forcée du système partisan que pensaient certains concepteurs des nouvelles lois, qu'à la révision du rapport entre forces politiques et population. L'étude de ces changements soulève donc à nouveau - de façonexplicite ou implicite- laquestion récurrentedes relations entre systèmeélectoral et système partisan. Mais, analysées dans une perspective diachronique et surtout historique, ces réformes montrent aussi que la dynamique des systèmes partisans peut parfois être en adéquation avec les clivages fondamentaux qui traversent la société. Elle ne l'est cependant pas nécessairement, alors que ces clivages constituent des «variables» lourdes dans la structuration des comportements en général, politiques et électoraux en particulier. Les usages politiques et juridiques des règles électorales Les quatre contributions regroupées dans cette troisième partie, bien que très différentes, ont en commun de permettre d'apprécier la pertinence des systèmes politiques prioritairement à l'aune des fonctions de la règle électorale mais aussi de leurs usages concrets, tant politiques que juridiques. Les questions posées - «À quoi sert fondamentalement une règle électorale? À quoi sert-elle accessoirement? - comme les interrogations sur les liens entre règle électorale et question sociale seront ici éclairées à la lumière d'exemples français. Cependant, tant les regards posés que les grilles d'analyse proposées par les auteurs incitent à la comparaison avec d'autres « territoires », d'autres contextes. À partir du débat intellectuel et politique qui a agité la France à la fin du XIXièmesiècle, et en particulier des travaux de Raymond Saleilles, Christian-Marie Wallon-Leducq, distingue trois fonctions: désigner, gouverner, représenter. Il montre qu'en France, ces différentes fonctions se hiérarchisent ou se combinent différemment selon les époques. C'est ainsi que dans une période très récente, celle de 2002, la fonction de représentation a disparu au profit de celle visant à gouverner. Cette interrogation sur les fonctions d'une loi est commune à Michel Russi, qui en distingue quatre, dont certaines recouvrent pour partie celles avancées précédemment. Son étude illustre le fait que les différentes lois électorales - panachage, seuils etc. - ont eu pour conséquences de 19favoriser une fonction au détriment d'une autre. Mais, en tant que géographe, il introduit une autre dimension, l'espace, et plus précisément les valeurs qui lui sont attribuées. La combinaison de ces deux entrées, fonctions et valeurs, lui permet de construire une typologie, qui sert de base à sa réflexion sur le choix potentiel du mode de scrutin des futures élections intercommunales. Plus largement, il montre que le système électoral n'est pas seulement une «technique» ou un ensemble de techniques, mais qu'il traduit la valeur politique accordée à l'espace en jeu et aux citoyens qui y résident. Sont donc indirectement reposées une série de questions débattues dans les parties précédentes de cet ouvrage. La confrontation des fonctions et des usages conduit à faire l'hypothèse qu'en France, les fonctions de la règle s'effacent devant les usages, le premier d'entre eux étant de protéger (Christian-Marie WallonLeducq). Cette dimension protectrice est manifeste au regard de règles générales - relèvement successif des seuils d'accès au second tour des élections législatives, augmentation du nombre de parrainage pour être candidat à la présidentielle, etc. - mais qui vont particulièrement affecter les petits partis, et en particulier les écologistes (Guillaume Sainteny). Progressivement, en France, nous sommes ainsi passés de la protection à la sauvegarde. Mais, peut-on encore parler de sauvegarde du système politique, lorsque le détournement des comportements électoraux devient tel qu'avec les dernières réformes électorales de 2003, il s'agit davantage de forcer ou d'imposer un type de structuration du système de partis, de construire et d'afficher une fiction politique? (Christian-Marie WallonLeducq). Comme le soulignait déjà Raymond Saleilles, quand les fonctions s'effacent devant les usages, il semble souhaitable de réviser un débat ancien. Au-delà de règles explicites, peu favorables aux petits partis, Guillaume Sainteny montre aussi que la règle électorale n'a pas seulement un sens institutionnel. Il pointe ainsi des pratiques courantes légitimées, pour exemple la manière dont le ministère de l'intérieur présente les résultats électoraux pour les petites listes regroupées en «divers », l'inégale application des règles relatives aux campagnes électorales dans les médias audiovisuels ou encore l'absence de certains partis et de leurs leaders ou de certaines problématiques dans les sondages d'intention de vote. Ces «quasi-règles », dont certaines sont inventées par les grands médias, cumulées avec les règles explicites, convergent pour créer des situations très différentes, contribuant à générer un «flou », que Christophe Mondou va lire, cette fois sous l'angle juridique. Il souligne le fait que bien que le corpus de règles soit important, il ad' ailleurs donné naissance au droit électoral, il n'en est pas moins vrai qu'il connaît des lacunes, visibles dans les termes utilisés tant par le législateur que par le juge électoral. À ces imprécisions s'ajoutent aussi la complexité du contentieux électoral et l'usage des sanctions qui reste faible. Il évalue l'imprécision de certaines notions clés à l'aune des conséquences qui en 20découlent: celle de parti ou de groupement politique, dont les répercussions sur les règles électorales sont directes (financement des campagnes, participation aux campagnes radiotélévisées, etc.) ou encore celle de dignité du scrutin, dont il va rendre compte au travers de l'élection présidentielle de 2002. Différents exemples illustrent le cheminement et les choix qui ont dû être opérés pour clarifier des notions, pourtant fondamentales, tant elles ont d'implications, en aval sur d'autres règles électorales. Cet ouvrage nous rappelle à nouveau qu'il n'existe pas de système politique idéal! À partir de valeurs identiques, qu'Yves Meny et Yves Surel8 (2001) identifient comme celles de liberté, de justice et d'efficacité, les différentes variantes qui, ici, ont été passées en revue offrent des visages différents adaptés à leur contexte. En fin de compte, le choix d'un système électoral comme sa réforme dépendront selon les cas de leurs indissociables liens avec les événements, les luttes politiques, les rapports de force, les calculs plus ou moins rationnels, mais aussi de la recherche de nouvelles formes de légitimité, et, parfois, des aspirations des populations.8 MENY Y., SUREL Y., (2001), Politique comparée. Les démocraties. Allemagne, États-Unis, France, Grande-Bretagne, Italie, Montchrestien, 6e éd., p. 176. 21LES SYSTÈMES ÉLECTORAUX ET LEURS EFFETS: TYPOLOGIES ET MODÉLISATIONSLES SYSTÈMES ÉLECTORAUX: TYPES ET EFFETS POLITIQUES9 André- Paul Frognier Anne-Sylvie BerckCe chapitre initial servira à poser la toile de fond de ce livre. Après avoir brièvement rappelé la variété des règles électorales, nous traiterons essentiellement des « formules électorales », en rappelant quels en sont les grands types et les traits majeurs. Nous approfondirons ensuite leurs effets politiques, et plus particulièrement le degré de proportionnalité entre voix et sièges entraîné par le choix de l'une ou l'autre formule électorale, leur influence sur le nombre de partis ainsi que sur le type de système partisan, et la performance politique concrète des gouvernements qui y sont associés. Nous terminerons en abordant la questioncontroverséedu « système idéal ». Du système électoral aux formules électorales On peut définir un système électoral de manière extensi ve comme l'ensemble des règles qui président à l'organisation des élections dans un ÉtatlO. Font dès lors partie de l'analyse des systèmes électoraux des questions comme: Il - la portée des élections: les mandats soumis à l'élection ; - la fréquence de celles-ci; - l'étendue du droit de suffrage: qui a le droit de vote et pour quelle élection? Le droit de vote appartient-il seulement aux nationaux ou aussi, pour certaines élections, aux étrangers résidant dans le pays? Qu'en est-il des nationaux résidant à l'étranger? On classe aussi dans cette catégorie la question de l'âge à partir duquel on peut voter; - l'obligation du vote;9 Ce chapitre est une version remaniée et actualisée d'un article publié par année, Tl, 1/1998, p. André- Paul Frognier dans Administration publique, 22ième 3-11. 10On trouvera en annexe un tableau illustrant les principaux systèmes électoraux existants dans l'Union Européenne. 11Notons le cas des États-Unis où existent des «élections de rejet» (recall elections). Il s'agit d'élection sur le maintien en place d'un mandataire. Un exemple récent est celui de la Californie où l'élection du 7 octobre 2003 a permis à Arnold Schwarzenegger de remplacer le gouverneur démocrate Gray Davis. 25- les critères d'éligibilité, que ce soit sur un plan formel ou informel, avec, tout particulièrement, le rôle des partis dans la désignation des candidats; - le nombre et la délimitation des circonscriptions électorales, avec la question du critère du découpage (le ratio sièges/habitants et, dans le système fédéral, le ratio siègeslÉtats) et les multiples manières de le concrétiser géographiq uement. La taille de la circonscription (le nombre de sièges qu'elle confère) est une variable qui influence de façon très importante les effets des formules électorales; - le nombre total de sièges à attribuer; - l'anonymat du vote et les moyens de le protéger; - la« formule électorale », c'est-à-dire le moyen de transformer, pour une élection, un ensemble de voix en un ensemble de sièges dans une assemblée. La formule électorale peut, elle-même, être examinée sous plusieurs angles: - son fondement normatif de base, essentiellement la formule majoritaire ou proportionnelle, selon qu'elle attribue les sièges aux candidats obtenant le plus de voix lors d'un seul tour ou de deux tours, ou aux partis, en proportion plus au moins fidèle des voix obtenues; - l'existence, dans ce dernier cas, d'un ou de plusieurs niveaux territoriaux pour le calcul des sièges. Le niveau peut être national ou local, ou les deux ensemble. S'il y a deux niveaux, ils peuvent également être tous deux sous-nationaux; - le caractère uninominal (un siège par circonscription), plurinominal (plus d'un siège par circonscription, pas nécessairement organisé en liste) ou de liste. Dans le cas du scrutin de liste, on distinguera plusieurs cas dont les plus typiques sont: la liste préordonnée bloquée où l'électeur n'a que la possibilité de voter pour la liste et l'ordre des candidats tels qu'ils lui sont présentés; la liste préordonnée non bloquée, où l'électeur peut choisir entre la liste telle qu'elle est (le voteen « case de tête») et le vote pour un ou plusieurs candidats; la listelibre où il n'y a pas d'ordre entre les candidats et la liste créée par l'électeur au moment du vote. Par ailleurs, l'électeur peut se voir offrir la possibilité de panacher entre les listes; - le nombre de voix que possède l'électeur, qui va, en Europe, d'une seule à un nombre de voix deux fois aussi important qu'il y a de candidats 12; - l'existence de seuils à partir desquels les voix sont prises en compte. Alors que dans certains États, il existe des seuils légaux, on trouve, dans tous les cas, des seuils informels qui sont des fonctions mathématiques de plusieurs variables électorales et particulièrement de la taille de la circonscription; - la possibilité d'indiquer un ordre de préférence entre les candidats;i2 Au Luxembourg. 26la latitude pour les listes d' « apparenter» des circonscriptions. On trouvera en annexe un tableau reprenant les principales formules électorales, seuils légaux, niveaux de calculs et types de listes. La genèse des systèmes électoraux est ancienne et ceux-ci ont évolué au cours du temps. Le système majoritaire rrend sa source dans l'histoire parlementaire anglaise. Toutefois du Xllrème siècle à 1885, le système électoral anglais était majoritaire à un tour et le plus souvent plurinominal (2 sièges par Comté). Le scrutin majoritaire à un tour uninominal est né aux États-Unis durant la période coloniale (XVlllième siècle) et fut seulement généralisé en Grande-Bretagne après 1885. Dans ce système, le Parlement n'est pas considéré comme un lieu de représentation des individus mais de territoires. Le système majoritaire apparaît, dès lors, comme une manière simple et efficace de désigner le représentant d'un territoire. Faire intervenir les nuances des variations de l'opinion des gens vivant sur un territoire se réfère à un autre principe: celui de la représentation des individus. Ce principe sera à la base des systèmes proportionnels. Ces derniers sont plus modernes: ils donnent plus de poids aux individus-électeurs et aux partis qui organisent la représentation non plus sur une base territoriale, mais sur une base idéologique. La représentation proportionnelle (RP) se répandra rapidement sur le continent européen. Elle sera tout d'abord introduite au Danemark, en 1855, sous la forme d'un système préférentiel. Elle se présentera comme le système qui assure la représentation la plus équitable en essayant de respecter au mieux le droit de chacun d'être représenté d'une manière égale aux autres. Les systèmes majoritaires ne disparaîtront pas pour autant. Leurs protagonistes changeront le registre de leurs justifications et se placeront sur un plan pragmatique: le système majoritaire sera considéré comme le système le plus clair, le plus contrôlable et le plus à même de dégager des majorités gouvernementales claires et stables 13. Quelle est la fréquence d'utilisation des principales formules électorales au cours de ces dernières années? Dans une étude de 1997 recensant 166 États, BIais et Massicotte14 montrent que les systèmes majoritaires à un tour se retrouvent dans 36 % des États comprenant 50 % de la population totale de ces États, les systèmes à deux tours dans 15 % des États avec Il % de la population, les systèmes de RP, dans 34 % des États avec 22 % de la population et les systèmes mixtes dans 15 % des États avec 16 % de la population. Si l'on se restreint aux démocraties, les pourcentages privilégient les systèmes à RP avec 44 % des États et 33 % de la population; les systèmes majoritaires à un tour se retrouvent dans 34 % des États couvrant 38 % de la population; les systèmes à deux tours13On trouvera des informations historiques sur les systèmes électoraux dans MARTIN (1994). 14BLAIS et MASSICOTTE (1997).27-dans 8 % des États et 6 % de la population; enfin, les systèmes mixtes dans 13 % des États et 22 % de la population. En 2001, David M. Farrell mène une recherche semblable en se concentrant, lui, sur 59 démocraties. Elles ont été sélectionnées sur base de leur taille (seuls les États dont la population atteint les deux millions de personnes sont retenus) et dont le degré de liberté politique atteint au mains 4.0 selon la Freedom House annual survey de 1998-1999. Farrell synthétise les résultats de plusieurs recherches et montre que les pourcentages privilégient les systèmes à RP avec 49,2 % des États et 18,4 % de la population totale concernée, les systèmes majoritaires à un et deux tours se retrouvent dans 23,7 % des États couvrant 55,7 % de la population et les systèmes mixtes, dans 27,1 % des États et 25,8 % de lapopulation 15.Les formules électorales possèdent de multiples variantes qui, dans la réalité, n'épuisent qu'une faible partie des variantes théoriques possibles.Variantes majoritairesLe système majoritaire uninominal peut être à un tour16 ou à deux tours. Dans le premier cas, le siège va au candidat qui recueille la majorité simple des voix (First-Past-The-Post). Dans le second, le siège va au candidat qui a recueilli la majorité absolue des suffrages au premier tour. Si personne n'est arrivé à ce résultat, un second tour est organisé où le candidat qui recueille la majorité simple des voix l'emporte. Le scrutin majoritaire uninominal peut également être « alternatif », comme c'est le cas en Australie (Chambre basse). Dans ce cas, les électeurs rangent les candidats selon leur préférence. Si un candidat obtient la majorité absolue, il est élu. Si ce n'est pas le cas, le candidat le moins bien classé est éliminé et ses voix sont réparties entre les autres candidats selon la place qu'ils occupent dans l'ordre de préférence qui a été attaché au candidat éliminé. Et ainsi de suite, jusqu'à ce qu'un candidat obtienne la majorité absolue. Ce type de scrutin peut aussi être plurinominal, comme la Grande-Bretagne l'a montré pendant des siècles17. Il n'y a pas d'exemple de ce type pour des élections législatives dans l'Dnion Européenne. Entre 1950 et 1957, un système majoritaire plurinominal a cependant été appliqué aux élections législatives turques. On retrouve encore ce type de formule électorale dans les élections locales en Grande-Bretagne. C'est15 FARRELL (2001). 16Appelé aussi « pluralitaire». En anglais, ce système est appelé « plurality»et le17 Et la Belgique au siècle dernier.système à deux tours« majority».28par ce système que sont aussi élus les grands électeurs dans l'élection présidentielle américaine.Variantes proportionnellesLes scrutins proportionnels sont logiquement des scrutins plurinominaux. C'est le poids des partis qui leur donne un caractère de liste 18. Les variantes sont multiples et portent surtout sur la manière d'assurer la proportionnalité entre les pourcentages de voix remportés par ces listes et le nombre de sièges qui en résulteront. L'influence des partis dans la désignation des candidats se traduit aussi dans les différents modes d'utilisation des listes par les électeurs, allant de l'impossibilité d'y inclure leurs préférences personnelles à de très larges possibilités de panachage. Les modes de calcul des sièges basés sur «les plus hautes moyennes» sont les plus fréquents. Le système le plus connu et le plus répandu dans le monde est le système d'Rondt. Celui-ci consiste à diviser le nombre de voix de chaque parti successivement par les diviseurs 1,2,3,4, etc. Après chaque division, on affecte un siège au parti qui a obtenu le quotient le plus élevé. Lors de la division suivante, le quotient de ce parti diminue, puisqu'on passe, pour lui, au diviseur supérieur. On opère ainsi autant de divisions que nécessaire pour attribuer tous les sièges. Mais on peut aussi choisir d'autres diviseurs, notamment pour assurer une meilleure proportionnalité. Le système Sainte-Laguë emploie les diviseurs 1,3,5,7, etc. et le plus souvent 1,4 à la place de 1 pour des raisons mathématiques. On l'appellera dès lors le système Sainte-Laguë modifié. D'autres systèmes reposent sur les «plus grands restes » ou les « quotas ». C'est ainsi que le quota de Rare (la formule la plus ancienne) divise le nombre total de votes de chaque parti par le nombre de sièges à attribuer à une circonscription pour obtenir un quota de voix. On cherche ensuite le nombre de fois que ce quota est contenu dans le total des voix de chaque parti. Ce nombre correspondra au nombre de sièges attribués aux différents partis. S'il reste des sièges à pourvoir, ils iront au parti qui garde le plus grand reste. Dans la même logique, on trouve aussi le quota de Droop qui divise le nombre total de votes par le nombre de sièges + 1, et le quota Imperiali qui divise le nombre total de votes par le nombre de sièges + 2. Pour des raisons mathématiques, ces deux derniers quotas défavorisent les petites listes dans certaines conditions.18 Commele fait remarquer Martin, nécessairement de liste (1994 : 71).unsystèmeproportionneln'estpas29Le système d'Hagenbach-Bishoff est largement identique au quota de Droop19 et ne s'en différentie que par l'intention initiale qui consiste à donner autant de voix à l'électeur qu'il y a de sièges à pourvoir. Il lui permet aussi de voter pour des candidats différents de la même liste ou pour des candidats de listes différentes. Le nombre de voix de chaque liste est obtenu en additionnant les voix obtenues pour les candidats de la liste. Dans la même catégorie des scrutins proportionnels, il faut citer le système plurinominal du «vote unique transférable» (Single Transferable Vote), dont J. S. Mill fut le grand défenseur et qui est l'héritier du premier système proportionnel utilisé au Danemark. Ce type de vote est utilisé en Irlande et consiste en un système préférentiel fondé sur des candidats. Comme dans le scrutin alternatif, les sièges sont dévol us selon l'ordre de préférence des électeurs, mais il y a plusieurs sièges par circonscription et ils sont attribués suivant un calcul qui donne des résultats assez similaires au quota de Droop. Celui qui atteint ce quota est élu. Le surplus de ses voix est attribué au deuxième candidat, selon l'ordre de préférence, jusqu'à ce qu'il atteigne lui aussi ce quota et reçoi ve le deuxième siège. Si le quota ne peut être atteint, le dernier candidat est éliminé et ses voix sont redistribuées, toujours selon l'ordre des préférences. On notera que l'avantage d'un système préférentiel est de minimiser le nombre de voix perdues. Les systèmes mixtes Ce type de scrutin est plus récent que les précédents, quoique la France en ait connu des exemples entre 1919 et 1924 et entre 1951 et 1956. Après l'imposition d'un système mixte à la RFA par les vainqueurs de la Seconde guerre mondiale, plusieurs scrutins de ce type ont été adoptés au cours de ces dernières années, notamment par l'Italie et le Japon en 1994, bien qu'avec des différences sensibles. Le système allemand est historiquement le fruit à la fois de la situation électorale de l'Allemagne dans l'immédiat après-guerre, où les alliés recouraient à différents systèmes dans leurs zones d'occupation, et d'un compromis entre les nouvelles forces politiques allemandes qui avaient des préférences contradictoires sur ce sujet. Le système allemand a témoigné constamment d'une bonne proportionnalité entre voix et sièges, malgré la composante majoritaire, tout en ne multipliant pas le nombre de partis. Le système comporte une prépondérance proportionnelle, car c'est la partie proportionnelle du scrutin qui détermine le nombre de sièges auquel chaque parti a droit, bien que la19LIJPHART(1994b : 192-193).30moitié des députés soit élue sur le mode majoritaire2o. Une variante de la formule du quota de Hare (Niemeyer) est utilisée pour la dévolution proportionnelle des sièges. Avec les années 1990 et le développement de plusieurs processus de démocratisation à travers le monde, les systèmes mixtes se sont répandus rapidement, particulièrement dans les républiques de l'ancienne Union Soviétique et en Europe Centrale et de l'Est. Ils sont utilisés pour les élections au niveau national de 17 à 29 États, selon que l'on se fonde sur une définition plus ou moins restrictive des systèmes mixtes, élaborée par les différents spécialistes en la matière21. Avec les réformes électorales mises en place dans leur État respectif, l'Italie et le Japon sont au nombre des pays qui ont adopté le système électoral mixte. Le nouveau système italien apparaît plus marqué par la composante majoritaire: trois quarts des députés sont élus sur la base du système anglais et un quart sur la base d'un calcul proportionnel. Au Japon, en revanche, 60 % des sièges sont attribués par une formule proportionnelle, tandis que les 40 % restants sont attribués par un calcul majoritaire. Les effets politiques des systèmes électoraux Disproportionnalité et majorités «fabriquées» On le sait, le vote majoritaire a pour effet de déformer le rapport entre sièges et voix. Mais même les systèmes proportionnels ne sont jamais exactement proportionnels. On peut le calculer, avec Lijphart22, par un indice basé sur la moyenne des plus grands écarts à chaque élection entre nombre de voix et nombre de sièges, mais aussi avec l'indice de Gallagher23, appelé Least Square Index of Disproportionality, qui met au carré, pour chaque parti la différence entre les votes obtenus et les sièges attribués, en fait ensuite la somme, la divise par deux et enprend la racine carrée. Mathématiquement, on l'exprime par LSQL(Vi - Si)2).Le second indice est plus difficile à calculer, mais reflète avec plus de finesse la disproportion des résultats des élections. Le tableau 2 confirme ces hypothèses.= ~(1/2si un parti dépasse ce nombre de sièges grâce à la victoire d'un de ses candidats au scrutin majoritaire, il garde le siège supplémentaire et le nombre total de sièges au parlement est augmenté. 21 FARRELL (2001 : 98-120). 22 LIJPHAR T (1994b : 62). 23 FARREL (2001 : 60-61). 3120 Toutefois,Disproportionnalité des formules électorales selon Lijphart . (1945 - 1990) e tG a Il agJ er (d'ecennle 1990) h Indice de Indice de Lijphart Gallagher 13,56 % 15,84 % Scrutin majoritaire à un tour 10,88 12,28 Autres scrutins majoritaires 5,22 4,96 Scrutin proportionnel à base d'Hondt et Imperiali * 4,15 3,03 ** Scrutin proportionnel à base Sainte- Laguë modifiée Droop 3,66 5,39 Vote unique transférable 1,88 2,13 Scrutin proportionnel à base Hare 5,69 TousN.B. : Ce tableau associe les résultats calculés par LIJPHART (1994 : 96) et FARRELL (2001 : 161). Dans le premier, les mesures sont établies grâce aux données regroupant 69 systèmes électoraux dans 27 démocraties (période 1945-1990). Les mesures de l'indice de Gallagher sont établies grâce aux données issues de 59 démocraties (décennie 1990). * L'indice de Gallagher n'est calculé que sur la base d' Hondt. ** Gallagher donne les valeurs de l'indice pour chacune des formules électorales tandis que Lijphart donne une valeur unique qui les inclut toutes les trois.Tableau :2:Malgré le calcul sur deux périodes différentes, à l'aide de deux indices différents, et sur deux ensembles d'États eux aussi différents, le degré de disproportionnalité des formules électorales se maintient. On remarquera tout de suite que les scrutins majoritaires déforment le plus. Parmi les systèmes proportionnels, se confirme aussi l'hypothèse que les systèmes à base d'Hondt déforment plus que les autres. On peut également ajouter que seules les formules de type Hare sont très proches de la proportionnalité parfaite. Un autre indice calculé par Mackie et Rose, appliqué à 25 pays occidentaux, donne en moyenne 94 % de proportionnalité aux systèmes de RP et 86 % aux systèmes majoritaires à un tour. Il s'agit ici de la somme des différences entre les voix et les sièges de chaque parti, divisée par 2 et soustraite de 10024.Dans ce cas, on retrouve aussi à peu près les mêmes proportions. Lijphart utilise son mode de calcul de la disproportionnalité pour mesurer le pourcentage d'élections dont le résultat confère à un parti à la fois une majorité parlementaire et une majorité en sièges qui ne correspondent pas à une majorité en voix, ce qu'on appelle une « majorité fabriquée» (manufactured majority). Ses résultats montrent que 0,93 % des élections conduisent, dans les systèmes de scrutins majoritaires à un tour, à l'existence d'un parti avec une majorité parlementaire; 0,52 % des élections produisent le24 MACKIE et ROSE (1991 : 508). 32même résultat dans le cas des autres scrutins majoritaires; 0,18 % dans les systèmes de scrutins proportionnels à base d 'Hondt et Imperiali ; 0,24 % dans les cas de calculs à base Sainte- Laguë modifiée, Droop, et fondés sur le vote unique transférable et enfin 0,23 % dans le cas de systèmes proportionnels à base Hare. n observe également que 0,71 % des élections aboutissent à une majorité fabriquée dans les systèmes de scrutins majoritaires à un tour, 0,52 % dans le cas des autres scrutins majoritaires, 0,14 % pour les systèmes de scrutins proportionnels à base d'Hondt et Imperiali, 0,14 % dans les cas de calculs sur base de Sainte-Laguë modifié, Droop et du type du vote unique transférable et enfin, 0,04 % dans le cas de systèmes proportionnels à base Hare. Se reflète ici la capacité des pays à formules majoritaires de conduire à des majorités, tout comme leur propension à ce que ces majorités soient fabriquées. Ces données témoignent aussi de la capacité des systèmes proportionnels à produire des partis majoritaires, mais avec une fréquence bien moindre. Lijphart montre aussi, dans la même étude, que les seuils « effectifs» (et pas seulement les seuils légaux) ont une très grande influence sur les statistiques de majorité. Le seuil effectif est déterminé surtout par la taille des circonscriptions. Intuitivement, on comprendra que, dans un système de RP par exemple, moins une circonscription confère de sièges, plus le quotient de voix pour obtenir un siège est élevé et moins de partis peuvent l'atteindre. Cet accroissement du quota agit comme un seuil informel. Le calcul auquel procède Lijphart sur les seuils réels des systèmes électoraux est intéressant pour apprécier leur capacité à produire des majorités, puisque plus le seuil est élevé, plus l'obtention d'une majorité est favorisée. Voici, à titre indicatif, les seuils légaux et effectifs des pays de l'Union Européenne:33Tableau 3:Seuils électoraux légaux et effectifs des pays de l'Union Européenne. Seuils légaux (%) Règle spéciale (régional) 5 (district) 2 (national) 3 (district) 17 (district) Seuils effectifs (%) 2,6 4,8 2 10,2 5,4 35 35 3,3 17,2 2 5,1 0,67 5,7 5 4Autriche Belgique Danemark Espagne Finlande France (majoritaire) Royaume Uni Grèce Irlande Italie (ancien syst. électoral) Luxembourg Pays-Bas Portugal Allemagne SuèdeRègle spéciale (national) 0,67 (national)5 (national) 4 (nationalN.B. : LIJPHART (1994: 17, 22, 31, 32 et 34). Sur le mode de calcul, voir LIJPHART, (1994 : 25-29). Les données ont été actualisées par les auteurs de ce chapitre jusqu'en 2003. On notera que le nouveau système italien comporte un seuil légal de 4 %.L'explication de la disproportionnalité des systèmes majoritaires est aisée à comprendre. Imaginons un exemple fictif d'un pays avec deux partis et dix circonscriptions uninominales dans un scrutin à un tour. Si les candidats du parti A réalisent 51 % des voix et ceux du parti B 49 %, les dix sièges du Parlement ne comprendront que des candidats du parti A. La disproportionnalité sera de 49 %. C'est évidemment un cas extrême. Mais il en ressort qu'en scrutin majoritaire, un même pourcentage global des voix dans un pays peut entraîner des répartitions très différentes des sièges. Si ce pourcentage est obtenu alors que ce parti s'est imposé dans des circonscriptions très fortes où il arrive en tête d'une part, et des circonscriptions très faibles d'autre part, il en retirera certainement plus de sièges que dans le cas d'un score élevé dans chaque circonscription où il n'arriverait jamais parmi les premiers.Nombre et système de partis.On ne peut s'empêcher ici de citer les fameuses «lois de Duverger» selon lesqueUes : - le scrutin majoritaire à un tour tend au bipartisme; 34- le scrutin majoritaire à deux tours tend à produire un système de partis multiples, souples et dépendants les uns des autres; - la représentation proportionnelle tend à produire un système de partis multiples, rigides et indépendants les uns des autres. Ces lois formulées en 1951 dans son ouvrage classique Les partis po!itiques25 sont encore largement valables aujourd'hui, du moins, comme l'a montré Lijphart, en ce qui concerne les partis «effectifs au Parlement» (c'est-à-dire les partis représentés au Parlement) et non l'ensemble des partis d'un pays. Cependant, dans les systèmes proportionnels, Rae26 a ajouté une dimension de systèmes électoraux qui exerce ici une influence indubitable : il s'agit de la taille de la circonscription (c'est-à-dire le nombre de sièges que l'élection lui confère). Celle-ci influence directement le nombre de partis et rend le lien entre la formule électorale et le nombre de partis plus complexe. Selon l'étude de Lijphart, le nombre effectif de partis au Parlement, en moyenne de 2,0427 dans un système majoritaire à un tour, montre clairement le lien entre ce type de scrutin et le bipartisme parlementaire. Le lien est moins net avec les autres scrutins majoritaires (2,77), mais l'on s'accorde généralement à reconnaître que le système à deux tours conduit à des convergences entre deux types de regroupements partisans, même s'il ne s'agit pas d'un véritable bipartisme. En effet, le premier tour justifie l'existence séparée de plusieurs partis, tandis que le second nécessite des alliances entre partis qui réduisent la complexité du politiqueen le rendantplus « binaire ». On retiendra, dans les systèmes de RP, que la disproportionnalité ne conduit pas nécessairement à moins de partis. En effet, le système qui produit le plus grand nombre de partis est le système d'Rondt (3,70 partis au Parlement en moyenne) qui est le plus disproportionnel des systèmes proportionnels. Les autres systèmes proportionnels donnent respecti vement en moyenne 3,46 partis au Parlement pour les systèmes à base Hare et 3,29 pour les systèmes à base Sainte-Laguë modifié, Droop et/ou suivant le vote unique transférable. Malgré la clarté de ces résultats, il faut se garder de voir dans le système électoral une sorte de cause mécanique de la configuration du système de partis. C'est la structure des clivages sociaux qui détermine, au départ, les forces politiques en présence. Le système électoral n'apparaît que comme l'expression de cette structure de base. Il est à la fois un effet et une cause de la structure des clivages. Un pays aux clivages nombreux peut difficilement adopter un système majoritaire qui ne représenterait pas les principaux «camps» édifiés sur ses clivages. Mais, à son tour, le25 DU VERGER (1951). 26 RAE (1967). 27 LIJPHAR T (1994 : 96).35système proportionnel encourage la persistance des clivages qui lui préexistent et joue donc un effet sur eux en les perpétuant. Un système multipartisan sera donc plus dépendant du nombre et de la structure des clivages de la société que du système électoral en lui-même, même sicelui-ci peut faire valoir un effet « confirmatoire».La répartition des forces en présence, c'est-à-dire l'impact traditionnel des partis dans l'électorat, exerce aussi une influence au travers du système électoral. C'est ainsi que là où des partis puissants existent, ils ne perdent pas automatiquement leur impact électoral dans le scrutin proportionnel (surtout si la magnitude des circonscriptions est faible). Les cas de l'Espagne, du Portugal et de la Grèce en témoignent: le scrutin proportionnel n'y empêche pas la vie politique de s'organiser autour de deux pôles politiques principaux. Ainsi, «Institution matters» (les institutions comptent), mais il ne faut pas exagérer leur rôle. Les normes ne naissent pas indépendamment des réalités sociales. Et il est souvent difficile d'isoler leurs effets respectifs.Effets sur les gouvernements et la qualité de la démocratie.En conséquence de ce qui précède, il est certain que la principale différence occasionnée par les deux principales formules électorales en ce qui concerne les gouvernements porte sur le nombre de partis au sein de ceux-ci. Les systèmes majoritaires, particulièrement à un tour, produiront des gouvernements monopartisans plus fréquemment que les autressystèmes. La RP donnera le plus souvent lieu- avecdes exceptions - à desgouvernements de coalition. Deux conséquences logiques peuvent en être déduites. Tout d'abord, De Winter a montré que là où un seul parti contrôle une majorité parlementaire, le temps nécessaire pour former un nouveau gouvernement après les élections est réduit. Ces systèmes minimisent la durée des « interrègnes» et donc la vacance du pouvoir28. En second lieu, nous avons observé, dans une autre étude, que les gouvernements composés d'un seul parti sont plus stables que les gouvernements de coalitions. Dans les systèmes parlementaires d'Europe de l'Ouest, la durée des gouvernements monopartisans est de 32,9 mois en moyenne, tandis que les gouvernements de coalitions durent 21,2 mois (de 25,8 mois pour les coalitions de deux partis à 9 mois pour les coalitions de 6 partis et plus)29 Qu'un gouvernement soit monopartisan ou de coalition devrait aussi entraîner d'autres effets plus qualitatifs. Il est assez logique de penser que, dans le premier cas, le contrôle démocratique du gouvernement soit plus aisé. Dans un système monopartisan, le28 DE WINTER (1995 : 115-151). 29 FROGNIER (1993 : 49). 36programme électoral devient ipso facto le programme du gouvernement. Le citoyen pourrait dès lors mieux contrôler lfactivité de ce dernier et plus particulièrement l'exécution de son programme. La situation est différente dans les gouvernements de coalition: il s'agit de négocier entre les partis de la coalition le programme gouvernemental. Ce dernier, souvent très complexe, reste, la plupart du temps, méconnu des citoyens. Par ailleurs, la coalition gouvernementale peut très bien comprendre un ou plusieurs partis qui n'ont pas gagné les élections, ce qui est évidemment exclu dans le système majoritaire à un tour. Ce type de gouvernement ne favoriserait pas le contrôle démocratique: la vie politique y serait plus complexe et dès lors plus confuse. À ces arguments s'en ajoute un autre en faveur des gouvernements monopartisans : ces derniers devraient être plus efficaces dans leurs politiques, en étant non seulement plus stables, mais aussi moins soumis aux désaccords intrapartisans ou, à tout le moins, au partage continuel des influences dans la coalition. Les partisans du scrutin majoritaire (surtout à un tour) considéreront que ces avantages compensent la distorsion entre voix et sièges que le système comporte. Ceux qui défendent la RP estimeront, quant à eux, que les inconvénients gouvernementaux du système sont compensés par une représentation plus équitable des différentes tendances de l'opinion tant au parlement qu'au gouvernement. Nous avons formulé plusieurs de ces dernières réflexions sur le mode conditionnel. En effet, les données empiriques qui ont été récoltées sur ce sujet ne vont pas vraiment dans le sens qui vient d'être esquissé, encore qu'il soit difficile de séparer les effets stricts des systèmes électoraux des autres variables. Dans un article de 1994, Lijphart30 a comparé les performances des pays occidentaux dans divers domaines en fonction de leur système électoral. Il apparaît, notamment, que les systèmes majoritaires, ont connu, entre 1971 et 1980, un taux de participation électorale plus faibleque celui des pays à RP, ce qui ne traduit pas une « culture civique» plusdéveloppée (75,3 % de participation pour les pays anglo-saxons et 76,8 % pour la France, contre 84,5 % pour les pays de RP31). De plus, un indice créé par Dahl mesurant la «qualité démocratique »32 est, d'ailleurs, nettement plus élevé pour les pays à RP. Par ailleurs, une autre étude, de BIais et Carty,33 va dans le même sens en ce qui concerne la participation électorale dans 20 pays occidentaux de 1847 à 1982 (509 élections). Les systèmes de RP offrentLIJPHAR T (1994a : 1-17). 31Les pays à vote obligatoire étant exclu de la moyenne. 32 LIJPHART (1994b : 5 et 7). 33 BLAIS et CARTY (1990 : 167-183). 3730une participation de 82,12 %, les systèmes majoritaires à un tour 77,6 % et les systèmes à deux tours 73,6 %. Cette performance des pays de RP dans le domaine de la participation électorale peut étonner alors que le système majoritaire offre certainement des qualités de clarté et de réel contrôle démocratique par les citoyens. Cette question qui fait l'objet d'approfondissements dans plusieurs études comparatives reste encore largement ouverte34. En termes de performance économique et sociale, l'étude de Lijphart montre aussi que les pays de RF ont une structure de revenu plus égalitaire (1985), une croissance économique identique (1961-1988), une inflation moindre (entre 1961 et 1988, le taux est de 7,5 % pour les pays anglo-saxons, de 6,9 % pour la France et de 6,3 % pour les pays à RP) et un chômage mieux contrôlé (entre 1965 et 1988, les taux respectifs sont de 6,1 %, 5,4 % et 4,4 %). Les systèmes majoritaires ne pourraient donc pas prétendre compenser une moins grande finesse de représentation par une meilleure performance décisionnelle dans le domaine économique et social. Cette revalorisation des systèmes à base de RP du point de vue de la qualité démocratique et de la bonne gouvernance n'est pas sans arguments. L'inconvénient des gouvernements monopartisans résiderait dans la rupture brutale que le changement de gouvernement peut opérer. Les gouvernements de coalition offriraient plus de continuité. Dans ces systèmes, il arrive fréquemment qu'un ou des partis restent dans les coalitions après les élections. On peut même arriver au système des « partis-pivots» qui, comme les partis démocrates-chrétiens en Italie et en Belgique, participent à tous les gouvernements ou presque pendant plusieurs dizaines d'années, apportant ainsi une continuité certaine à la politique gouvernementale. Par ailleurs, les gouvernements de coalitions pourraient aussi mieux « sentir» l'opinion publique grâce à leur propre34 L'étude de BIais et Carty précitée ne parvient pas à trouver de variables qui seraient corrélées à la participation électorale dans le cas des scrutins proportionnels. Ils concluent à un effet symbolique, direct, de ce type de scrutin sur les électeurs. L'idée que le vote aura un effet - même minime - sur les sièges et la représentation politique serait le meilleur incitant pour aller voter. Pour Crépaz, la participation électorale est positivement liée au nombre de partis. Pour cet auteur, plus l'électeur à une palette de choix multiples, plus il aura tendance à aller voter. Ce sera d'autant plus le cas que la concurrence entre les partis est dure. De plus, l'existence d'un parti « postmatérialiste », c'est-à-dire le plus souvent un parti vert, accroît encore la participation. Que le jeu politique soit plus obscur dans les systèmes multipartistes ne paraît pas avoir d'effet dans ce domaine. La RP est dès lors, pour lui, la précondition d'une participation électorale élevée parce qu'elle influence positivement tous les facteurs qui viennent d'être décrits. Cette étude est fondée sur une analyse comparative de 16 pays démocratiques occidentaux. CRÉPAZ (1990 : 183-207). 38