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Congrès des pouvoirs locaux et régionaux AccueilLe Conseil en bref
Strasbourg, 26 juin 2001
CG/Bur (8) 12
Rapport sur les élections locales en Croatie, 20 Mai 2001
Document adopté par le Bureau du Congrès lors de sa réunion du 22 juin 2001
A l'invitation du Gouvernement croate, le Bureau du CPLRE a décidé, lors de sa réunion du 20 avril, d'envoyer une délégation en Croatie afin d'observer les élections locales prévues pour le 20 mai 2001.
Les élections visaient à désigner les conseillers municipaux des villes et des communes rurales, les membres des assemblées régionales et les conseillers municipaux de la ville de Zagreb. Elles portaient donc, tous échelons confondus, sur 566 conseils. Des dizaines de milliers de candidats se sont affrontés, représentant un large éventail de partis politiques, de coalitions et de listes indépendantes. Les élections ne concernaient pas la Chambre des régions, cette Chambre du Parlement ayant été supprimée par un amendement à la Constitution adopté en mars 2001. Au total, 3,8 millions d'électeurs étaient inscrits sur les listes électorales.
Le groupe d'observateurs du CPLRE, qui a séjourné en Croatie entre le 17 et le 21 mai, était dirigé par M. Keith Whitmore (Royaume-Uni - R) et composé de M. Stanislav Bernat (Slovaquie - L), de M. Moreno Bucci (Italie – L) et de M. Horst Lässing (Allemagne - L). La délégation était accompagnée de M. Ulrich Bohner et de M. György Bergou, du Secrétariat du CPLRE.
Les observateurs du CPLRE ont travaillé en étroite collaboration avec les observateurs déployés par l'OSCE-BIDDH. Ils ont été considérablement aidés, tant pour la préparation de la mission que dans leurs activités sur le terrain, par la Mission d'observation électorale du BIDDH dirigée par Mark Stevens, qui a organisé aide logistique, réunions d'information et consultations durant l'observation. Les observateurs du Congrès tiennent à féliciter le BIDDH pour le guide fort utile élaboré pour ces élections à l'intention des observateurs internationaux, et à le remercier pour l'excellent esprit de coopération dont il a fait preuve tout au long de la mission.
La délégation du Congrès a tenu des réunions à Zagreb avec des représentants des partis politiques, de l'Association des municipalités et communes de la République de Croatie et de la Commission électorale nationale (voir le programme joint en Annexe).
La veille du jour des élections, conformément à la décision du Bureau de centrer l'observation sur les régions de Croatie touchées par la guerre, les trois équipes du CPLRE ont été déployées comme suit :
· M. Whitmore / M. Lässing - Sisak et Petrinja
· M. Bernat / M. Bohner - Vukovar et Borovo Selo
· M. Bucci / M. Bergou - Knin et Kijevo
Dans leurs secteurs respectifs, les équipes d'observateurs ont eu des contacts avec des responsables politiques. L'équipe de Vukovar a rencontré le Président du Conseil commun des municipalités, qui permet aux représentants serbes de la région d'exprimer leurs intérêts spécifiques. Elle a également rencontré le maire sortant d'Osijek, le Président du mouvement régionaliste de Slavonie, ainsi que des représentants de l'Agence de la démocratie locale. L'équipe de Knin a rencontré des représentants du HSS et du SDSS, deux partis politiques.A l'issue des élections, le BIDDH a organisé une séance générale de fin de mission pour tous les observateurs de courte durée. Les représentants de la délégation du Congrès y ont participé, et ont présenté leurs conclusions. Une conférence de presse commune aux deux organisations s'est déroulée à Zagreb le 21 mai, donnant lieu à la préparation et à la diffusion d'un communiqué de presse commun (voir en annexe).
Dans la mesure où les équipes du CPLRE ont couvert un secteur limité, en association avec les nombreux observateurs du BIDDH, le présent rapport porte uniquement sur certains aspects des élections et repose en partie sur des informations émanant des médias, du BIDDH et d'autres sources.
2. Contexte des élections
La Croatie a connu des changements politiques considérables en janvier et février 2000 avec l'élection d'un nouveau Parlement et d'un nouveau Président et une nette victoire de la Coalition des six partis, qui a marqué la fin de 10 années de domination de l'Union démocratique croate (HDZ). Cependant, la plupart des collectivités locales continuaient à être dirigées par une majorité d'élus du HDZ, en particulier au niveau des régions, mais également à l'échelon des villes et des communes rurales, même si l'an dernier, vingt-quatre élections partielles ont entraîné des changements. Dans dix-huit de ces élections partielles, les partis de la coalition au pouvoir ont pu élire les maires.
Le nouveau gouvernement s'est déclaré déterminé à répondre aux préoccupations suscitées par le retour des réfugiés serbes, la question de l'égalité des droits à la citoyenneté indépendamment de l'appartenance ethnique et celle du plein rétablissement des droits de propriété. Néanmoins, des problèmes persistent dans ces domaines.
Le Gouvernement a prétendu que la domination du HDZ dans la majorité des assemblées locales l'avait empêché de mettre en œuvre dans leur intégralité nombre de ses réformes dans le domaine de l'économie, de l'investissement local et du retour des réfugiés. La coalition au pouvoir considérait donc ces élections comme une occasion importante de consolider le mouvement politique de rejet des nationalistes.
L'opposition, et en particulier le HDZ, dans une tentative pour endiguer le déclin de son soutien populaire, a axé sa campagne sur la persistance des problèmes économiques et de taux de chômage élevés, en insistant également sur des enjeux « nationaux » tels que l'opposition à la coopération de l'actuel gouvernement avec le Tribunal de La Haye pour les crimes de guerre et le retour des réfugiés serbes.
Pour les électeurs mécontents de l'action du Gouvernement mais peu enclins à voter pour le HDZ, les élections offraient un choix relativement limité. Ce constat, combiné au manque d'éclat de la campagne, a conduit de nombreux analystes à prédire une participation électorale relativement faible. Et en effet, les chiffres officieux publiés à l'issue des élections indiquaient un taux de participation de 46 %.
Pour autant que les observateurs du Congrès aient pu en juger, le soutien au parti nationaliste HDZ est resté plus fort dans les régions touchées par la guerre que dans les autres secteurs. Dans ces régions, les partis de la coalition au pouvoir espéraient empiéter sur la domination du HDZ, mais il est apparu clairement que leur progression dépendrait essentiellement de leur capacité à établir une coalition constructive après les élections.
3. Cadre législatif
La loi relative aux élections locales a été adoptée tardivement, neuf jours seulement avant l'appel aux urnes. Il s'agit d'un problème récurrent en Croatie, source, une fois encore, de beaucoup d'incertitude et de confusion, nombre de partis politiques et de commissions électorales étant peu familiarisés avec la nouvelle loi électorale du fait, notamment, de l'ampleur des changements entre le projet de loi et la version finalement adoptée (système proportionnel avec un seuil fixé à 5 % pour l'obtention de sièges).
En vertu de l'article 15 de la loi électorale, les listes des partis doivent compter autant de candidats que de sièges à pourvoir dans l'institution à élire. Sauf cas de décès, la loi électorale ne prévoit pas de dispositif de remplacement des candidats non autorisés à se présenter aux élections. La Cour constitutionnelle a confirmé que si une liste ne réunissait pas le nombre de candidats requis, aucun candidat de la liste ne devait être autorisé à se présenter. Une sanction aussi sévère paraît déraisonnable.
La nouvelle loi électorale n'établit pas de sanctions précises en cas d'infractions. Le code pénal prévoit des sanctions pour les atteintes aux droits des électeurs, mais aucune loi ne fixe de sanction en cas de manquement aux règles applicables à la campagne électorale ou aux autres procédures électorales pertinentes.
La loi électorale ne réglemente pas non plus les dépenses de campagne des partis politiques. L'article 21 prévoit un remboursement partiel pour les partis remportant au moins un siège dans un organe représentatif. Il n'existe toutefois aucune disposition réglementant l'utilisation de ces fonds ni aucune obligation légale de justifier l'origine ou l'utilisation des fonds de campagne. De plus, la loi électorale n'interdit pas l'utilisation des deniers publics par les partis au pouvoir.
La loi électorale encourage les partis politiques à instaurer une représentation équilibrée des hommes et des femmes dans leurs listes de candidats. Une analyse des données portant sur les listes de 10 des 21 régions du pays indique que les femmes représentaient entre 13 et 22 % des candidats. Cependant, très peu d'entre elles occupaient, sur les listes, des positions leur permettant effectivement d'être élues. Citons une exception notable : Vesna Pusic, la principale rivale du maire sortant de Zagreb.
Il convient de souligner que les autorités croates ont adopté non seulement la loi électorale, avec un retard important, mais également la loi sur l'autonomie locale et régionale. Les représentants de l'Association des municipalités et communes présents à la réunion avec la délégation du CPLRE ont indiqué qu'il s'agissait à leur sens d'une loi transitoire, qui réglemente certaines questions mais en laisse d'autres en suspens. Ils ont par exemple insisté sur la nécessité d'adopter une autre loi sur les finances locales, et déploré que le Gouvernement n'ait pas répondu favorablement à la demande de l'Association tendant à l'introduction de l'élection directe des maires.
4. Représentation et participation des minorités nationales La loi de 1991 sur la nationalité, défavorable aux personnes d'origine non croate, n'a pas été modifiée. Cette inégalité a de nouveau été mise en évidence en 1999, lorsque la Cour constitutionnelle a assoupli les conditions de résidence pour voter dans le pays, accordant aux personnes d'origine croate vivant en Bosnie-Herzégovine et possédant la double nationalité le droit de voter lors des élections locales en Croatie.
La nouvelle loi électorale prévoit une représentation des minorités proportionnelle à leur importance numérique dans chaque collectivité locale, et encourage les partis à tenir compte des minorités pour constituer leurs listes de candidats. La loi électorale prévoit également la tenue d'élections partielles pour corriger les résultats non représentatifs de la population locale. Cependant, le fait que la loi électorale ne contienne aucune disposition précise sur la mise en œuvre de ce principe de proportionnalité est préoccupant. Il n'existe pas non plus de procédure pour l'organisation des élections partielles. Par ailleurs, la loi électorale ne précise pas si la taille de l'institution élue sera accrue afin de pouvoir accueillir les représentants nouvellement élus des minorités, ou si les membres déjà en place seront remplacés par ces nouveaux élus.
De plus, les résultats du recensement de 2001 sur l'identité ethnique doivent permettre de déterminer l'importance numérique des minorités et, par voie de conséquence, leur niveau de représentation proportionnelle au sein de la collectivité locale. L'octroi de droits aux minorités en fonction des chiffres du recensement suscite des inquiétudes dans la mesure où la loi sur le recensement ne réglemente pas le rattachement des réfugiés, des personnes déplacées ou des Croates vivant à l'étranger à des circonscriptions électorales précises.
La représentation des minorités est également réglementée par l'article 9 de la loi sur les listes électorales (1992), qui contraint les électeurs à s'identifier en indiquant leur appartenance ethnique. Pareille obligation peut présenter des risques pour les minorités. De plus, les listes de candidats publiées dans certains journaux précisent aussi l'origine ethnique des intéressés.
La loi électorale accorde des droits de vote différents aux personnes déplacées, selon qu'elles sont d'origine ethnique croate ou serbe, ce qui revient, dans les faits, à avantager les premières par rapport aux secondes. Il s'agit là encore d'un vestige d'une pratique antérieure qu'il convient de réexaminer.
Le Conseil national serbe (SNV) a porté plainte auprès de la Commission électorale nationale, déclarant que dans trois régions, les électeurs d'origine serbe n'avaient pu disposer d'un nombre suffisant de bureaux de vote. A la suite de cette plainte, des bureaux de vote supplémentaires ont été mis en place dans deux de ces régions, mais la région de Sisak s'est contentée d'organiser le transport des électeurs d'origine serbe jusqu'aux bureaux de vote éloignés. Le SNV a jugé cette mesure inadaptée, les électeurs d'origine serbe étant effrayés par la perspective de se rendre dans des villages peuplés par des Croates de souche pour exercer leur droit de vote.
En octobre 2000, la loi constitutionnelle sur les droits de l'homme et les droits et libertés des communautés ou minorités nationales ou ethniques dans la République de Croatie a été modifiée : les Roms y sont désormais, pour la première fois, considérés comme une minorité nationale. Cependant, la participation des Roms au processus électoral reste faible. Les responsables de la communauté craignaient que de nombreux Roms choisissent de ne pas s'identifier comme tels lors du recensement de 2001, compromettant ainsi leur droit à une représentation proportionnelle ultérieure.
5. Administration électorale et inscription des électeurs La Commission électorale nationale (CEN) est composée de membres permanents et de membres supplémentaires. Dans sa composition permanente, la CEN est constituée d'un Président et de quatre membres (et suppléants). Le Président est le Président de la Cour suprême, et les membres, juges à la Cour suprême ou autres éminents juristes, sont désignés par la Cour constitutionnelle. Aucun d'entre eux ne doit être adhérent à un parti politique.
Les membres supplémentaires sont nommés après annonce des listes de candidatures des partis, et parmi eux figurent des représentants des partis politiques, à raison de trois pour les partis au pouvoir et trois autres pour les partis d'opposition, selon la représentation des uns et des autres au Parlement.
Le principal rôle de la CEN est de fixer les procédures relatives aux candidatures et à la conduite des élections, ainsi que de superviser les travaux des commissions électorales régionales (CER) et de la Commission électorale de la ville de Zagreb (CEZ). Elle est responsable des recours contre les CER et la CEZ en ce qui concerne les procédures relatives aux candidatures et à l'élection des membres des assemblées régionales. Les décision de la CEN peuvent faire l'objet de recours devant la Cour constitutionnelle.
Le Président de la Cour suprême n'a été nommé que le 15 mai, de sorte que la CEN a été conduite en fait par le Vice-président et les membres nommés. Quant aux membres supplémentaires, ils n'ont été confirmés dans leurs fonctions que le 8 mai.
Les commissions électorales régionales et la Commission électorale de la ville de Zagreb comprennent, elles aussi, des membres permanents et des membres supplémentaires. Leur principal rôle consiste à annoncer les listes de candidatures des partis en vue de leurs élections respectives, à superviser les travaux des commissions électorales communales (CEC) et des commissions électorales municipales (CEM), de vérifier la régularité de la campagne électorale sur leur territoire et d'annoncer les résultats pour les membres de leurs assemblées respectives. Les CER n'ont nommé leurs membres supplémentaires que le 10 mai.
Les commissions électorales communales et municipales nomment et supervisent des commissions de scrutin pour les élections communales, municipales et régionales. Elles supervisent aussi la régularité des campagnes en vue des élections communales et municipales, et elles compilent, présentent sous forme de tableaux et annoncent les résultats pour les conseils municipaux et communaux.
Les commissions de scrutin sont chargées de conduire le processus électoral. Elles comptent les suffrages après la clôture des bureaux de vote et communiquent bulletins et résultats aux CEC et CEM correspondantes.
Les recours contre les décisions ou actions des CEC et des CEM se déposent en première instance devant la CER correspondante et, en appel, devant le Cour constitutionnelle. Quant aux recours contre la CER, ils se déposent en première instance devant la CEN et, en appel, devant la Cour constitutionnelle.
Les listes électorales sont des documents publics dans lesquels les citoyens sont inscrits selon leur domicile permanent. Les personnes qui résident temporairement à l'étranger sont « inscrites selon le domicile qui était le leur en République de Croatie avant leur départ du pays ». Les listes électorales sont tenues par chaque municipalité et constamment mises à jour. Toute liste électorale, rappelons-le, identifie chaque personne en fonction de sa « nationalité » (c'est-à-dire de son ethnie).
6. Campagne électorale
La campagne a commencé officiellement le 4 mai, dès confirmation des listes de candidatures des partis, ce qui en a limité la durée à deux semaines, car il fallait qu'elle prenne fin le 18 mai à minuit, les élections ayant lieu le 20 mai à partir de 9 heures.
D'une manière générale, la campagne électorale a été bien conduite, mais s'est déroulée un ton en dessous par rapport à celles des élections parlementaires ou présidentielle. Les partis politiques en ont profité pour diffuser des spots publicitaires à la télévision, et des affiches ont été posées dans tout le pays. La campagne était axée en grande partie sur des thèmes de caractère national et socio-économique.
Les partis au pouvoir ont souligné que le pays entrait dans une ère nouvelle, avec la perspective de voir apparaître des conditions économiques meilleures. L'inflation devrait se réduire à 4,5%, contre 7% en 2000, mais le chômage reste élevé, plus de 400.000 personnes demeurant sans emploi et 18% seulement d'entre elles recevant une aide sociale quelconque. L'opposition a essayé d'exploiter ces faits, mais selon le HDZ, il est peut-être trop tôt pour prétendre que la responsabilité en incombe uniquement au nouveau gouvernement, qui n'est en place que depuis dix ans.
Chacun s'accorde à penser que la prospérité future de la Croatie tient à l'établissement de relations plus étroites avec l'Europe et à l'obtention d'un soutien international accru. La mise en route de l'Accord de stabilité et d'association avec l'Union européenne dans les jours précédant les élections a donc été un acte important de la part du gouvernement, car elle ouvre la voie à l'entrée de la Croatie dans l'Union européenne.
Le gouvernement a aussi fait plaisir à la communauté internationale en s'engageant à mieux coopérer avec le tribunal des crimes de guerre, bien que cette coopération se soit parfois ralentie. Toutefois, l'opposition nationaliste s'est vivement opposé à ladite coopération en déclarant que le gouvernement « criminalisait la guerre » et en soulignant que les « crimes » allégués avaient eu lieu en Croatie même, non sur territoire étranger, s'inscrivant donc ainsi dans le cadre d'une « action défensive ». La poursuite et le jugement par le gouvernement de plusieurs militaires de premier plan ont contribué à attirer l'attention sur cette question, la communauté internationale y applaudissant tandis que l'opposition et les groupes d'anciens combattants les dénonçaient en manifestant, par exemple à Split, où 100.000 personnes ont été mobilisées contre l'arrestation du Général Norac, accusé d'avoir tué des civils serbes.
À Dalmacija, la campagne a été dominée par les changements intervenus à la tête et dans l'équipe de rédaction du journal Slobodna Dalmacija, qui, auparavant, était favorable au HDS, mais appartenait à l'État ; en effet, ces changements ont eu lieu juste avant le début de la campagne électorale, ce qui a provoqué plusieurs actions de protestation à Split. Celles-ci sont venues remettre en mémoire les réactions à l'arrestation du Général Norac et les violences qui avaient eu lieu lors d'un match de football entre le Hajduk de Split et le Dinamo de Zagreb. Étant donné, d'autre part, la proximité de Split et de la Bosnie-Herzégovine occidentale, le gouvernement a été critiqué pour n'avoir – paraît-il – pas assez soutenu les Croates de Bosnie durant les récents conflits avec la communauté internationale. Lors d'un rassemblement organisé il y a peu, le Président Mesic a été injurié par des groupes d'anciens combattants. Sa réplique, dans laquelle il les traitait indirectement de « Tchetniks », a fait l'objet d'amples commentaires de presse et de nombreuses critiques politiques.
En Istrie, un conflit a éclaté après que l'assemblée régionale eut décidé de conférer à l'italien le statut de langue officielle. Le ministère de la Justice a suspendu dix articles de ce statut, et l'on attend la décision de la Cour constitutionnelle. Dans une action parallèle, les membres de l'Assemblée démocratique d'Istrie (ADI) voulaient se faire identifier comme « istriens » sur leurs documents d'inscription, mais la CEN s'y est opposée. À Pula, des inconnus ont posé une série d'affiches provocantes dont les auteurs essayaient d'associer l'ADI aux fascistes italiens.
À Petrinja, dans la région de Sisak, un meeting de campagne du Parti démocratique serbe indépendant (le SDSS) a été annulé après que des manifestants présentés comme membres du Parti croate des Droits (HSP) s'en furent pris à des partisans du SDSS. La manifestation avait été provoquée par la publication des noms de Serbes locaux – y compris certaines personnes inscrites sur la liste de candidatures du SDSS – qui sont accusés d'avoir commis des crimes de guerre à Petrinja.
7. Médias
Sous la domination du HDS, au cours des années quatre-vingt-dix, les médias étatiques étaient étroitement contrôlés, ce qui donnait à ce parti une très grande force d'action politique et un avantage considérable. Or, le suivi des élections parlementaires et présidentielle de 2000 a révélé des améliorations à cet égard, dans la mesure où les médias appartenant à l'État avaient alors cessé d'être l'organe du parti au pouvoir. En outre, un large éventail de médias privés propose à présent une grande variété de commentaires politiques, offrant ainsi aux citoyens un paysage médiatique pluraliste dans l'ensemble.
La couverture de la campagne par HRT et certains médias privés comprenait, notamment, la diffusion de spots gratuits, de débats entre représentants des partis en présence, d'émissions politiques régionales et de publicités privées. En outre, les partis ont eu le loisir de publier des publicités dans les journaux.
La Loi électorale n'émet que des directives générales en ce qui concerne la couverture médiatique de la campagne, mais HRT, qui appartient à l'État, a adopté son propre règlement en la matière. Cela offrait aux partis politiques l'égalité d'accès aux médias. Un autre facteur positif a été l'offre de tarifs réduits aux partis souhaitant se faire de la publicité pendant la campagne.
Les éléments positifs constatés lors des élections de 2000 ont subsisté, puisqu'une couverture médiatique assez équilibrée était offerte à tous les participants. Le ton de cette couverture à la radio, à la télévision et dans les journaux était plutôt impartial, mais offrait une plus grande visibilité à la coalition au pouvoir, la tendance étant à mettre l'accent sur le gouvernement et ses membres les plus éminents. Les questions spécifiques aux communes ou régions, en revanche, ont fait l'objet d'une couverture et de discussions restreintes.
JutarnjiList et Vecernji List, les deux quotidiens les plus largement diffusés, ont donné aux partis et personnalités en présence une couverture en général équilibrée, bien que, là encore, avec une insistance plus forte sur le gouvernement. La lecture de Slobodna Dalmacija révélait une nette différence de couverture avant et après le changement de rédacteur-en-chef intervenu début mai. Après ce changement, en effet, la place principale était réservée au gouvernement, en termes le plus souvent positifs.
8. Jour des élections
On a observé la poursuite d'une tendance relevée lors de l'élection présidentielle de 2000, à savoir que le scrutin s'est déroulé dans une atmosphère généralement calme et en conformité avec les lois et règlements. Ainsi, dans 93% des bureaux de vote visités, les observateurs ont signalé une impression d'ensemble « bonne » ou « OK ». Dans 82% d'entre eux, il se trouvait des observateurs membres d'un parti ou non, et l'écrasante majorité des documents d'identification des électeurs (94%) ont fait l'objet d'une vérification correcte. Quant à la liberté de vote règnant dans les bureaux, on a signalé un nombre insignifiant de cas où de la propagande de campagne était visible (2,7%) et où les électeurs se trouvaient soumis soit à des pressions, soit à une certaine tension (2%).
Toutefois, le grand nombre d'électeurs inscrits dans chaque bureau de vote a parfois provoqué des cohues et compromis le secret du scrutin. En certains endroits, plus de 4.000 électeurs étaient inscrits, et le secret du scrutin n'était pas garanti non plus dans la mesure où les « isoloirs » étaient en carton et souvent placés sur des tables, c'est-à-dire inappropriée. En général, pourtant, les électeurs n'ont pas paru intimidés par ce manque d'isolement et ont pu voter sans aucune difficulté.
La présence de la police à proximité des bureaux de vote a été signalée dans un seul cas, et à l'intérieur d'un bureau de vote dans deux cas seulement (0,2%), tandis qu'on relevait à dix reprises (1,2%) la présence dans un bureau de vote d'autres personnes non autorisées.
Néanmoins, comme lors d'élections précédentes, le vote de groupe ou « en famille » a été observé dans 46% des bureaux visités, et le vote par procuration dans 6% des cas. À cet égard, l'un des observateurs membres d'un parti a déclaré à ses homologues internationaux : « Heureusement que nous vivons maintenant dans une démocratie, car la démocratie, cela veut dire qu'on peut faire ce qu'on veut »...
La Loi électorale ne prévoit pas que les résultats du scrutin soient affichés dans les bureaux de vote après le décompte des voix, ni que les résultats fassent l'objet d'une publication générale par ces même bureaux. C'est regrettable, car cela réduit la transparence du processus. Toutefois, les observateurs ont qualifié de « bon » ou « OK » le processus de décompte des voix dans 90% des cas observés, et ils ont jugé le décompte global effectué au sein des CEC et des CEM « ordonné et approprié » dans la totalité des cas observés.
Les groupes d'observateurs autochtones se sont montrés très actifs le jour des élections, puisqu'ils ont mobilisé environ 3.000 personnes. Ce déploiement a été pleinement facilité par les commissions électorales, ainsi que par les dispositions de la Loi électorale relatives à l'accréditation et aux droits des observateurs en question. Cependant, une certaine extension de ces droits pendant la période pré-électorale serait de nature à renforcer la contribution des intéressés au processus électoral.
Les organismes administratifs électoraux ont travaillé de manière professionnelle. Toutefois, on pourrait améliorer encore le travail de la Commission électorale nationale en créant une commission électorale permanente qui comprendrait du personnel administratif à plein temps. D'autre part, on devra remédier à la lenteur relative de l'identification des membres supplémentaires (ceux des partis politiques) au sein des commissions électorales. Il est possible d'accélérer ce processus, car les membres en question sont désignés en fonction de la composition politique d'un conseil administratif local sortant, qui est connue d'avance. L'Article 28 de la Loi électorale dispose que tous les membres d'une commission électorale doivent avoir les mêmes droits et obligations. Or, cela exige qu'ils soient tous identifiés et nommés en temps utile afin de pouvoir participer pleinement et sur un pied d'égalité aux travaux des commissions.
La Loi électorale ne prévoit pas la représentation officielle des partis au sein des commissions de scrutin opérant dans les bureaux de vote, ce qui est en contradiction avec les dispositions relatives aux élections parlementaires, lors desquelles les commissions de scrutin comptent officiellement des membres des partis.
Il s'est posé un grand problème : celui des électeurs ne trouvant pas leur nom sur les listes électorales dans certaines régions. Le principal défaut de ces élections a été la confusion entourant, à Vukovar, le vote des personnes déplacées. L'équipe d'observation du CPLRE qui opérait dans les bureaux de vote de Vukovar et Borodo Selo s'est rendue à deux reprises dans celui de Vukovar réservé à ces personnes. Sur les listes électorales de cette ville étaient inscrites un peu plus de 800 personnes déplacées venant de plusieurs endroits éparpillés en Croatie, notamment de la région de Knin et de Zagreb. Or, sur ces 800 personnes, 140 environ avaient effectivement voté à la fin de la journée.
D'autre part, plus de 500 personnes qui voulaient voter dans ce bureau ont été refoulées, souvent sans qu'on leur en donne d'explication valable. L'équipe d'observateurs du Congrès et l'observateur au long cours du BIDDH dans la région en ont parlé avec le Président de la Commission de scrutin et le Président de la CER.
Il est apparu que si ces personnes n'avaient pas été admises à voter, c'était pour les raisons suivantes :
Les personnes déplacées originaires de la région d'Osijek-Baranja étaient censées voter dans cette région limitrophe et se faire rembourser leurs frais de déplacement, bien que l'on ne sût pas au juste comment ni par qui. En tout état de cause, il n'y avait pas de bulletins de vote pour cette région dans le bureau de Vukovar. Ce qui a troublé les observateurs, c'est qu'une personne déplacée vivant à Vukovar ne pouvait voter à son lieu de résidence permanent au titre d'Osijek ou Beli Manastir, alors qu'une personne expulsée vivant à Osijek ou Beli Manastir pouvait le faire dans l'une ou l'autre de ces villes au titre de la ville de Vukovar.
Les listes électorales des personnes déplacées venant de plusieurs endroits de Croatie, en particulier des régions de Sisak et Knin, étaient apparemment très réduites par rapport à celles ayant servi lors des précédentes élections. Les observateurs n'ont pu obtenir d'explication valable à ce sujet, car les listes en question étaient établies par les communes concernées en fonction des données fournies par l'office des réfugiés. Ces communes sont peut-être parvenues à la conclusion que les intéressés avaient élu domicile ailleurs à titre permanent, ce que les observateurs n'ont pu vérifier.
· Aucun réfugié issu de cette région et résidant à titre temporaire en Bosnie-Herzégovine n'a été autorisé à voter en l'occurrence. Les personnes se trouvant dans ce cas étaient censées voter directement dans leur lieu de résidence permanent, et non dans les bureaux de vote réservés aux personnes déplacées. Il semble que cette situation ait perturbé certains réfugiés, qui prétendaient avoir pu voter par le passé dans les bureaux en question.
Après les élections, le gouvernement a reconnu qu'environ 1.500 personnes déplacées n'avaient pu voter. Le ministre chargé des anciens combattants s'est plaint d'avoir lui-même été empêché de voter ; il a déclaré qu'un manque d'informations exactes avait créé de la confusion dans certains bureaux de vote et que, par exemple, des membres de certaines familles de Vukovar avaient pu voter à Zagreb tandis que d'autres avaient dû voter à Vukovar.
M. Ivica Racan, Premier Ministre, a cependant déclaré qu'en l'espèce, la loi et la procédure n'avaient pas été violées et qu'il n'appartenait pas au gouvernement de décider s'il fallait demander la tenue de nouvelles élections pour la ville de Vukovar. C'est à la Commission électorale nationale qu'il incombe de déterminer s'il existe ou non des bases juridiques pour qu'on vote à nouveau dans cette ville.
L'équipe d'observateurs de Knin, en revanche, n'a relevé aucune irrégularité en ce qui concerne le vote des personnes déplacées. Elle a rencontré quelques groupes d'électeurs qui étaient des Serbes rentrant chez eux – apparemment dans des minibus – et qui n'ont pas éprouvé de difficultés à voter conformément aux règles électorales. Elle a rencontré aussi un représentant spécial de M. Kostunica, Président de la RFY, qui observait les élections dans la région.
Ce qui a posé problème, c'est l'égalité des sexes prescrite par l'Article 11, paragraphe 3 de la Loi électorale, qui stipule que « dans l'établissement de la liste provisoire des candidats, il est obligatoire de tenir compte du principe d'égalité des sexes ». Il n'est cependant pas précisé comment cette obligation doit être observée concrètement. Ainsi qu'on l'a indiqué ci-dessus, cette règle ne semble pas être respectée dans les faits, puisque sur la plupart des listes ne figurent que quelques candidates. Toutefois, les observateurs ont noté avec grand intérêt que beaucoup de membres des commissions de scrutin et nombre de leurs présidents (51%) étaient des femmes, certains de ces organes étant même composés exclusivement de femmes.
La nouvelle loi sur l'élection des membres des organes représentatifs des unités d'autonomie locale et régionale, publiée le 11 avril 2001, ne prévoit aucun dispositif destiné à faciliter le vote des personnes déplacées. Ainsi en a-t-il été décidé – semble-t-il – aux termes de l'instruction impérative n° LS-VII, que la Commission d'État de la République de Croatie a adoptée le 30 avril 2001 et qui est annexée au présent rapport. Le vote des personnes déplacées semble donc reposer sur des bases juridiques plutôt faibles. L'instruction impérative ne dit rien des dispositions spécifiques intéressant les personnes déplacées qui viennent de la région d'Osijek-Baranja.
Les observateurs notent que quatre ans après la réintégration pacifique de la Slavonie orientale et en raison du fait que la liberté de mouvement comme la paix civique sont à présent garanties dans toute la Croatie, des dispositions électorales intéressant spécialement les personnes déplacées ne semblent plus s'imposer. En témoigne aussi la forte réduction du nombre d'électeurs concernés. En effet, il a été dit aux observateurs du CPLRE que ces dispositions concernaient environ 6.000 électeurs.
Les observateurs ont estimé qu'en raison du faible nombre de personnes concernées et des difficultés qui, dans bien des cas, avaient abouti à empêcher quelqu'un de voter, il faudrait abolir les dispositions spéciales concernant le vote des personnes déplacées. On devrait toujours alors voter dans son lieu de résidence.
Le problème tient peut-être, en partie, à la distinction subtile que la loi croate établit entre les personnes expulsées (environ 9.000 Croates de la région de Vukovar, dont beaucoup vivent maintenant à Zagreb et sur la côte, en gardant le statut et les privilèges que leur a accordés le gouvernement) et les personnes déplacées (environ 1.600 Serbes qui ont dû quitter les environs de Knin et Glina et dont la plupart vivent aujourd'hui en Slavonie orientale.
Les observateurs ont eu le sentiment aussi que le cadre juridique régissant le principe de résidence permanente en Croatie appelait des réformes, car il semble très difficile à une personne déplacée de s'installer à titre permanent dans un lieu où elle vit depuis de nombreuses années. On a dit aux observateurs (qui n'ont pu le vérifier) que ces personnes ne seraient autorisées à changer de lieu de résidence permanente que si elles acquéraient des biens immobiliers dans la région où elles se trouvent actuellement.
Il ne faut pas perdre de vue non plus que les personnes déplacées ne peuvent s'inscrire le jour même des élections, alors que d'autres électeurs ont encore la faculté, ce jour-là, d'obtenir de la municipalité un certificat qui le leur permet.
Certains de ces faits sont peut-être dus à la loi de 1991 sur la citoyenneté, défavorable aux personnes qui ne sont pas d'origine croate. Comme plusieurs organisations internationales l'ont souligné dans des rapports antérieurs, cette loi devra être alignée sur les normes internationales et créer les conditions d'une égalité entre tous les citoyens, quelle que soit leur origine ethnique.
Une autre source de préoccupation est la représentation des minorités, qui est analysée au chapitre 4 du présent rapport. On craint que la mise en œuvre concrète de l'article pertinent de la Loi électorale ne se heurte à des difficultés. D'autre part, on est en droit de se demander comment cet article s'articulera avec la future loi sur les minorités que les autorités croates sont en train d'élaborer.
D'une manière générale, les observateurs n'ont pas jugé compatible avec les normes européennes l'indication de l'origine ethnique des électeurs.
Enfin, il devrait manifestement y avoir plus de bureaux de vote, le nombre d'électeurs inscrits dans chaque bureau ne devant normalement pas être supérieur à 1.000, et les bureaux de vote devraient être mieux équipés, notamment en ce qui concerne les isoloirs.
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D'une manière générale, il faut noter que l'élection s'est déroulée dans un climat plutôt paisible, comme quelque chose qui va de soi, même à la périphérie de Vukovar, où l'on avait rencontré d'énormes difficultés durant les élections de 1997, alors que la région était encore sous le contrôle de l'UNTAES. Dix ans après les tragiques événements de Borovo Selo et Vukovar, on ne saurait trop insister sur le fait qu'aujourd'hui, les Croates, les Serbes et d'autres nationalités peuvent siéger et travailler ensemble au sein des commissions de scrutin.
De l'avis des observateurs, ces élections ont manifestement répondu aux normes internationales, dont celles du Conseil de l'Europe. C'est pourquoi nous nous attendons, normalement, à ce que le Congrès soit désormais appelé à observer toutes les élections locales et régionales en Croatie.
D'autre part, la nouvelle législation relative aux élections locales et la nouvelle loi sur l'autonomie locale et régionale devraient inciter le Congrès à établir un rapport général sur la situation de l'administration locale et régionale en Croatie, telle qu'elle est actuellement et – il faut l'espérer – telle que la régira une nouvelle loi sur le financement de l'administration locale et régionale. Un tel rapport pourrait également porter sur le nouveau statut adopté en avril par la région d'Istrie, à la lumière de la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires.
Annexe I
Programme de la mission
Jeudi 17 mai (Musée de Mimara)
14h00 Briefing des observateurs internationaux par le BIDDH
15h30 Informations sur la logistique et les affectations des équipes d'observateurs
15h45 Briefing régional assuré par des observateurs au long cours
16h45 Questions générales et clôture du briefing
10h00 Réunion avec les représentants du Parti social-démocrate (au siège de celui-ci)
11h30 Réunion avec l'Association des municipalités et communes de la République de Croatie (Zagreb, Hrgovici 59)
13h00 Réunion avec les membres de la Commission électorale nationale
14h30 Réunion avec les représentants du Parti libéral (au siège de celui-ci)
16h30 Briefing assuré par M. Mark Stevens, Chef de la Mission d'observation des élections du BIDDH
17h30 Réunion avec M. Hrair Balian, Chef de la Section des élections du BIDDH
Déplacement jusqu'aux zones d'observation (trois équipes du CPLRE)
Réunions avec des observateurs au long cours du BIDDH et des agents de terrain de l'OSCE
Réunions avec des représentants des commissions électorales locales et des membres locaux des partis
Réunions avec des représentants des ONG locales
07h00-19h00 Observation des élections (visite des bureaux de vote dans la zone d'affectation)
19h00 Observation du décompte des voix dans certains bureaux de vote
Lundi 21 mai
Retour à Zagreb
10h00 Debriefing des observateurs du CPLRE (Hôtel Inter-Continental)
11h00 Debriefing national des observateurs à court terme, assuré par le BIDDH
14h00 Conférence de presse commune avec le BIDDH à l'Hôtel Inter-Continental
Annexe 2
Service de Presse du Conseil de l'Europe
Réf: 367f0lContact: Service de PresseTel: +33 3 88 41 25 60 - Fax:+33 3 88 41 27 89
Croatie : les élections locales ont été généralement conformes aux normes électorales internationales
Zagreb, 21.05.2001 - Les élections locales tenues hier en Croatie se sont, d'une manière générale, déroulées conformément aux normes internationales en madère d'élections démocratiques, a estimé la Mission internationale d'observation des élections (*) dans une déclaration publiée aujourd'hui à Zagreb.
« L'évaluation globalement positive de cas élections confirme les améliorations que nous avions notées lors des élections législatives et présidentielle de l'an damier, » a indiqué Mark Stevens, chef de la Mission d'observation du Bureau des institutions démocratiques et des droits de l'homme de l'OSCE (OSCE/BIDIDH). « Malheureusement il subsiste un certain nombre de problèmes, dont certains avaient déjà été mis en lumière lors des précédentes élections. »
Les observateurs internationaux ont noté que, de façon générale, la nouvelle loi électorale assure le caractère démocratique des élections, bien que son adoption tardive ait entraîné une certaine confusion dans sa mise en application. Les élections ont été disputées au niveau municipal et provincial par des dizaines de milliers de candidats représentant un large éventail de partis politiques, de coalitions et de listes indépendantes. La campagne, menée dans l'ensemble de manière satisfaisante, a fait une large place aux questions socio-économiques et nationales. La couverture de la campagne par les médise a été le plus souvent équilibrée.
Plusieurs problèmes ont été observés concernant la participation et la représentation des minorités nationales. En particulier, la nouvelle loi électorale contient des dispositions prévoyant des élections complémentaires destinées à garantir une représentation proportionnelle des minorités, mais elle n'établit pas de procédures précises en vue de leur mise en oeuvre. Trois autres sources de sérieuse préoccupation, déjà évoquées lors des précédentes élections, demeurent: l'appartenance ethnique des électeurs figure toujours les listes électorales ; la loi sur la citoyenneté de 1991 désavantage les personnes qui sur ne sont pas des Croates de souche ; les personnes déplacées ne bénéficient pas des mêmes droits de vote selon qu'elles sont de souche croate ou serbe.
Le jour du vote, le scrutin a été conduit conformément à la réglementation, ce qui confirme la tendance relevée l'an passé. La seule exception a été le vote « familial », constaté dans la moitié des bureaux observés. Le dépouillement a également été effectué de manière rigoureuse.
(*) Informations sur la MissionLa Mission internationale d'observation des élections locales du 20 mai 2001 en Croatie est une opération conjointe de l'OSCE/BIDDH et du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l'Europe (CPLRE).Les observateurs du Congrès étaient les suivants:
· M. Stanislav SERNAT (République slovaque)· M. Moreno SUCCI (Italie);· M. Horst LÀ SSING (Allemagne)· M. Kaith WHITMORE (Royaum~Uni).
Pour plus d'informations, veuillez contacter:Ulrich BOHNER et György BERGOU, secrétariat du CPLRE, Strasbourg Tél. +18.104.22.168.22.48 ; +18.104.22.168.28.04
COMMISSION ELECTORALE NATIONALEDE LA REPUBLIQUE DE CROATIE
Numéro: Ls-68/2001Zagreb, 30.4.2001
Conformément à l'article 26, paragraphe 1, de la loi sur l'élection des membres des organes représentatifs des unités d'autonomie locale et régionale (« Journal Officiel » n° 33/01), la Commission électorale nationale émet l'instruction suivante :
INSTRUCTION IMPERATIVE NUMERO Ls/VII
Les commissions électorales municipales et communales détermineront les circonscriptions électorales auxquelles seront rattachées les personnes déplacées ou expulsées de leur région, et leur attribueront des comités électoraux, en tenant compte des lieux où se situent les groupes les plus importants de personnes expulsées ou déplacées, et en veillant à la répartition uniforme des circonscriptions sur le territoire.
Les personnes expulsées ou déplacées pourront voter le 20 mai 2001 pour désigner les membres des organes représentatifs des unités d'autonomie locale et régionale de leur lieu de résidence permanente, mais ne pourront pas élire les membres des instances locales situées dans la circonscription dans laquelle elles vont effectivement voter.
LE PRESIDENT ADJOINT
Jakob Miletic
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