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Délégués des MinistresDocuments CM
CM(2003)104 Addendum 7 août 2003——————————————851 Réunion, 9 septembre 200310 Questions juridiques10.2 Comité ad hoc d'experts sur les aspects juridiques de l'asile territorial, des réfugiés et des apatrides (CAHAR)b. Projet de Recommendation Rec(2003)… du Comité des Ministres aux Etats membres sur la notion d'« appartenance à un certain groupe social » (AGCS) dans le contexte de la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés
Dans le cadre de son mandat spécifique le chargeant de « faire des propositions pour la solution des problèmes pratiques et juridiques auxquels sont confrontés [les] Etats dans le domaine de l'asile territorial, des réfugiés et des apatrides, notamment par l'élaboration d'instruments juridiques appropriés (Conventions et Recommandations) … », le Comité ad hoc d'experts sur les aspects juridiques de l'asile territorial, des réfugiés et des apatrides (CAHAR) a examiné la question de « l'appartenance à un certain groupe social » (ACGS).
A l'occasion des débats qui ont précédé l'adoption de ses avis sur la Recommandation 1374 (1998) de l'Assemblée parlementaire relative à la situation des femmes réfugiées en Europe1 et sur la Recommandation 1470 (2000) de l'Assemblée parlementaire sur la situation des gays et des lesbiennes et de leurs partenaires en matière d'asile et d'immigration dans les Etats membres du Conseil de l'Europe2, il est apparu au CAHAR que la notion d'ACGS nécessitait des éclaircissements. C'est pourquoi, lors de sa 51e réunion, le CAHAR a constitué un groupe de travail chargé d'élaborer un projet de recommandation à cette fin.
Le projet, dont le CAHAR a achevé la mise au point à sa 54e réunion, a été soumis au Comité des Ministres qui l'a adopté le …… Considérations générales
Pour se voir reconnaître la qualité de réfugié, une personne doit démontrer qu'elle a de bonnes raisons de craindre d'être persécutée pour l'une des cinq raisons énoncées à l'article 1 A, paragraphe 2, de la Convention de 1951, à savoir sa race, sa religion, sa nationalité, son appartenance à un certain groupe social ou ses opinions politiques.
Parmi ces cinq raisons, celle d'« ACGS » paraît la moins claire et a donné lieu à des interprétations très diverses. Or, dans la majorité des Etats membres, les autorités nationales compétentes sont de plus en plus conscientes des demandes d'asile motivées par l'ACGS. Cette raison est invoquée par des personnes qui craignent d'être persécutées, par exemple parce qu'elles sont des enfants, des femmes, des gays ou des lesbiennes ou des transsexuels, qu'elles sont membres d'une famille, d'une tribu, ou encore qu'elles ont des liens avec un régime déchu.
La Recommandation a par conséquent pour objet de donner des orientations pratiques aux autorités nationales chargées d'établir le statut de réfugié. Dans une optique plus large, la Recommandation vise aussi à contribuer à une harmonisation des règles et des pratiques appliquées en Europe en matière de politique d'asile, concernant en particulier les clauses d'inclusion prévues à l'article 1 A de la Convention de 1951. En rédigeant la présente Recommandation, le CAHAR a pris en considération les travaux du Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCNUR) sur le même sujet3, ainsi que ceux actuellement menés par l'Union européenne dans le cadre de la mise en place de son système d'asile européen commun4.
Les « autres instruments universels et régionaux pertinents relatifs aux droits de l'homme » évoqués dans le préambule comprennent la Déclaration universelle des droits de l'homme (1948), le Pacte international relatif aux droits civils et politiques (1966), le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (1966), la Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants (1984), la Convention relative aux droits de l'enfant (1989), la Convention sur l'élimination de toutes les formes de discrimination à l'égard des femmes (1979) et la Déclaration sur l'élimination de la violence à l'égard des femmes (1993). Il faudrait aussi s'inspirer des Conclusions du Comité exécutif du Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés. La Recommandation associe les deux approches auxquelles il est communément fait appel pour interpréter la notion de « groupe social » au sens de la Convention de 1951, à savoir, d'une part, l'approche fondée sur les « caractéristiques protégées » (le groupe est uni par une caractéristique immuable ou par une caractéristique qui est si essentielle à la dignité humaine qu'une personne ne doit pas être contrainte d'y renoncer) et, d'autre part, l'approche reposant sur la « perception sociale » (les membres du groupe ont en commun une caractéristique qui fait d'eux un groupe identifiable ou distinct du reste de la société).
Parmi les caractéristiques innées ou immuables mentionnées à l'alinéa a), peuvent être cités à titre d'exemple l'âge, le sexe ou l'orientation sexuelle. Les caractéristiques dont il est fait état à l'alinéa b) comprennent des caractéristiques qui trouvent leur source dans le passé et ne sont par conséquent pas modifiables, ainsi que des caractéristiques qui, bien que pouvant être modifiées, ne doivent pas l'être car elles sont essentielles pour l'identité de la personne ou sont l'expression de droits fondamentaux. La liste des caractéristiques énoncées aux alinéas a) et b) n'est pas exhaustive.
Les personnes qui ont en commun des caractéristiques autres que celles mentionnées aux alinéas a) et b) peuvent malgré tout constituer un certain groupe social si elles sont identifiées comme tel par la société, l'Etat ou les persécuteurs qui en font pour cette raison un groupe distinct.
La persécution pour motif d'ACGS peut aussi être le fait d'agents ne relevant pas de l'Etat.
Observations sur les principes énoncés dans la Recommandation
Paragraphe 2 : Il est précisé que la notion d'ACGS requiert une interprétation large et ouverte afin de souligner qu'il s'agit d'un critère à part entière. Une situation qui ne correspond à aucun des autres critères définis par la Convention de 1951 peut éventuellement entrer dans le cadre de l'ACGS. Toutefois, il va sans dire que cette interprétation ne doit pas sortir du cadre des obligations auxquelles les Etats membres ont souscrit. A cet égard, rappelons que la Convention de 1951 n'a pas pour objet d'assurer la protection de toutes les victimes de persécution qui fuient à l'étranger, mais uniquement de celles qui répondent à l'un des critères expressément mentionnés dans la Convention. Les paragraphes 3 et 4 ont pour but d'éviter que des exigences autres que celles énoncées précédemment soient requises pour établir l'existence d'un certain groupe social. En ce qui concerne la « taille » du groupe, il n'y pas de lien entre ce facteur et l'ACGS, pas plus qu'il n'y en a entre ce facteur et les autres raisons énumérées par la Convention de 1951. Paragraphe 5 : Dans des « circonstances spéciales », la simple appartenance à un certain groupe social peut être un motif suffisant de craindre la persécution. Ainsi, la menace d'une peine inhumaine ou dégradante prévue par la loi ou résultant d'une pratique ou d'une politique bien établie dans le pays d'origine peut constituer de telles circonstances spéciales lorsque cette menace est dirigée contre un certain groupe social.
Paragraphe 6 : Par « normes générales énoncées dans les instruments internationaux pertinents », il faut entendre en particulier les normes définies par le Conseil de l'Europe dans la Recommandation n° R (81) 16 sur l'harmonisation des procédures nationales en matière d'asile, la Recommandation n° R (94) 5 relative aux lignes directrices devant inspirer la pratique des Etats membres du Conseil de l'Europe à l'égard des demandeurs d'asile dans les aéroports européens et la Recommandation n° R (98) 15 relative à la formation des fonctionnaires qui entrent les premiers en contact avec des demandeurs d'asile, en particulier aux postes frontière. S'agissant des « normes relatives aux questions liées au sexe ou à l'âge, au caractère confidentiel de la demande et aux informations sur le pays d'origine », il convient plus précisément de se référer aux normes établies par le HCNUR, en particulier dans ses Principes directeurs sur la protection internationale : persécution sexo-spécifique dans le contexte de l'article 1A(2) de la Convention de 1951 et/ou de son Protocole de 1967 relatif au statut des réfugiés5. Le dernier paragraphe de la Recommandation traite de l'application des principes énoncés dans la Recommandation. Il découle du débat tenu au sein du CAHAR concernant les suites à donner aux recommandations. Les recommandations ne sont pas contraignantes pour les Etats membres, bien que le Statut du Conseil de l'Europe autorise le Comité des Ministres à demander aux gouvernements membres de « lui faire connaître la suite donnée par eux » aux recommandations. En 1987, lors de leur 405e réunion, les Délégués des Ministres ont adopté un message aux comités intergouvernementaux (y compris le CAHAR) les invitant instamment à assurer un suivi plus rigoureux de la mise en œuvre des recommandations et des résolutions. A cet égard, il est à noter que la présente Recommandation contient des principes intéressant les autorités chargées de la détermination du statut de réfugié et qu'il convient par conséquent de la mettre à la disposition de celles-ci et, le cas échéant, de la traduire dans la/les langue(s) nationale(s).
Note 1 Voir CM/Del/Dec(98)634/3.1.
Note 2 Voir Doc. 8999 (Réponse).
Note 3 Ces travaux ont abouti à l'élaboration du document suivant: Principes directeurs sur la protection internationale: « appartenance à un groupe social particulier dans le contexte de l'article 1A (2) de la Convention de 1951 et/ou de son Protocole de 1967 relatif au statut des réfugiés » – HCR/GIP/02/02 : 7 mai 2002.
Note 4 Proposition de Directive du Conseil concernant les normes minimales relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers et les apatrides pour pouvoir prétendre au statut de réfugié ou de personnes qui, pour d'autres raisons, ont besoin d'une protection internationale, et relatives au contenu de ces statuts – COM(2001)510final.
Note 5 Voir HCR/GIP/02/01 7 mai 2002.
851 réunion des Délégués des Ministres / 9 septembre 2003 Documents connexes
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