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Révolution verte au Malawi : les dessous du “miracle”
GRAIN |
| Seedling - January 2010
Partout dans le monde on vante la réussite de la révolution verte au Malawi. Certes il est bon qu’un gouvernement investisse dans la production alimentaire locale, mais on peut craindre que ce genre de succès ne soit de courte durée sans l’application de changements radicaux. Il faut avant tout redistribuer la terre, de façon à ce que les agriculteurs disposent d’une surface suffisante pour pouvoir produire des excédents. Le gouvernement doit aussi élargir sa vision de l’agriculture et ne pas se limiter aux engrais chimiques et aux semences de maïs hybride.
Le Malawi est récemment devenu le “miracle” de l’Afrique et est proposé aux autres pays comme un modèle à suivre. On a en effet assisté à un retournement de situation complet quand le Malawi a commencé à produire suffisamment de maïs pour satisfaire les besoins nationaux en 2006 et a même réussi à en exporter en 2007. Comment expliquer ce renversement de situation? Selon l’AGRA (Alliance pour une révolution verte en Afrique), le géant des biotechnologies Monsanto et l’économiste américain Jeffrey Sachs, le miracle malawite provient de ce que le gouvernement a suivi le modèle de la révolution verte, en subventionnant la distribution d’engrais chimiques et de semences de maïs hybride. Ce qui se passe au Malawi a fourni aux promoteurs d’une nouvelle révolution verte un excellent outil de marketing.
Certains félicitent le gouvernement d’avoir mis à défi ses bailleurs de fonds étrangers et soutenu directement les petits producteurs. Le gouvernement a englouti des millions de dollars dans son programme pour fournir aux agriculteurs des coupons à échanger contre des semences de maïs et des engrais subventionnés et les agriculteurs ont répondu en augmentant considérablement leur production. Nul ne peut nier l’impact spectaculaire que le programme gouvernemental a eu sur l’essor de la production alimentaire du pays. Nous avons ici une démonstration indéniable des résultats qui peuvent être obtenus quand un gouvernement décide d’investir dans l’agriculture.
"Cela suffit. Je ne me mettrai pas à genoux pour mendier de la nourriture. La nourriture, nous allons la produire nous-mêmes."
Bingu wa Mutharika, Président du Malawi, le 4 juin 2008 [1] Mais la réussite malawite s’arrête là. Il est important aussi de garder à l’esprit que si l’augmentation de la production de maïs a été spectaculaire quand on compare avec la crise des années 2002-2004, elle l’est nettement moins si l’on considère les moyennes sur plusieurs dizaines d’années. Le Malawi ne constitue pas un nouveau modèle et il n’est pas non plus en mesure de résoudre les difficiles problèmes de la faim et de la pauvreté dans le pays ou dans le reste de l’Afrique, contrairement à ce que certains voudraient nous faire croire. Le programme gouvernemental a bénéficié en fait de plusieurs années de temps exceptionnel, mais à long terme, les limites qui pèsent sur le système sont telles qu’elles risquent de réduire à néant toutes les bonnes intentions, si rien n’est fait pour aborder sérieusement les problèmes.
Les trois principales limites étant la question pressante de l’accès à la terre, la dépendance d’intrants importés qui coûtent cher et l’impact de ces derniers sur les sols.
Trente ans de révolution verte au Malawi, et ce n’est pas fini Quand le Malawi a obtenu son indépendance au milieu des années 1960, le gouvernement du Président Hastings Kamuzu Banda héritait d’une structure agricole divisée entre les domaines commerciaux qui dominaient la production de tabac, thé, sucre et autres cultures commerciales, et les petites exploitations principalement axées sur les cultures vivrières. Le gouvernement ne fit pas grand chose pour modifier les formes coloniales du pouvoir. La politique gouvernementale a continué à favoriser les exportateurs et les réformes foncières n’ont fait qu’encourager encore davantage l’expansion des domaines sur les terres communales, transformant ainsi les occupants de droit en locataires et créant une nouvelle classe de gens sans terres. De plus, des paysans ont été chassés de leurs terres par l’État pour faire place à des réserves naturelles et autres “zones protégées” qui ont surtout servi à promouvoir le tourisme. Entre 1967 et 1994, plus d’un million d’hectares occupés par des communautés locales selon le droit coutumier sont passés sous le contrôle de l’État et des propriétaires de grands domaines.
Même si l’économie malawite s’est développée durant les trente années du régime de Banda et si le pays était quasiment auto-suffisant en maïs, ces chiffres macro-économiques masquent l’enrichissement personnel de l’élite politique et la montée de la pauvreté de la population rurale du Malawi. [2] Pendant les années 1980, la Banque mondiale et le FMI ont commencé à imposer des programmes d’ajustements structurels en Afrique, ce qui, au Malawi, a impliqué la disparition progressive des subventions destinées aux engrais et aux semences de maïs et l’abandon des contrôles sur les prix, donnant naissance à un marché du maïs très volatil. La production alimentaire a alors diminué, les prix ont augmenté : les conditions d’une crise alimentaire étaient réunies. En 1987, le gouvernement a été obligé de commencer à importer du maïs en grandes quantités. [3] Dans le même temps, la monnaie locale continuait d’être dévaluée, rendant les engrais inabordables pour la plupart des agriculteurs.
Toutefois, sans jamais mettre en place une stratégie de sécurité alimentaire cohérente et à long terme, le gouvernement malawite n’a jamais pu abandonner complètement l’intervention de l’État, car il a souvent eu à faire face à des désastres naturels et des sécheresses à répétition. Les années de 1987 à 1995 ont connu à nouveau des programmes de subvention des engrais et des semences hybrides. Les terribles sécheresses de 1991 et 1993 ont réduit de moitié la production de maïs et pour compliquer encore les choses, un million de réfugiés sont arrivés du Mozambique. À partir de 1994, les bailleurs de fonds ont recommencé à exercer leurs pressions pour libéraliser les marchés et les subventions ont été réduites. Le marché du crédit s’est effondré, les dépenses alimentaires ont été multipliées par deux, intensifiant encore la vulnérabilité du système. Vendre leur travail pour un salaire misérable est devenu pour les pauvres une stratégie courante pour pouvoir s’en sortir ; toutefois en travaillant sur des terres qui ne leur appartenaient pas (ganyu), les paysans n’avaient plus le temps de travailler correctement leurs propres terres et les rendements ont chuté.
Les années 1990 et le début des années 2000 se caractérisent par une série de mesures de subvention des engrais et des semences hybrides, improvisées par le gouvernement et les bailleurs de fonds en réaction à la situation. L’intervention des bailleurs américains a toujours eu pour but d’encourager le secteur privé des semences et des engrais et quand un programme n’atteignait pas cet objectif assez rapidement, il était tout simplement changé, sans se préoccuper des conséquences éventuelles sur les agriculteurs.
Puis la sécheresse, les inondations et la famine ont frappé à nouveau dans la période 2002-2005. Il est important de bien comprendre que cette période dramatique fut principalement un désastre d’origine humaine, la combinaison d’une politique d’aide humanitaire lamentable et d’un gouvernement corrompu qui avait vendu les réserves de céréales du pays et tergiversé longuement avant de répondre à la crise. Depuis l’indépendance, les gouvernements successifs avaient ignoré que des décennies de concentration foncière, d’exode rural et de taxation injuste des petits producteurs avaient eu pour résultat de rendre la population rurale toujours plus vulnérable et plus pauvre. Ces conditions, le taux élevé de HIV/Sida et l’augmentation générale des prix alimentaires sont autant d’éléments qui ont créé la “tempête parfaite” : une pénurie extrême de produits alimentaires a touché près de la moitié de la population, donnant au Malawi l’image d’un pays au bord de la famine et de l’effondrement.
C’est dans ce contexte que le Président Bingu wa Mutharica est arrivé au pouvoir en 2004 et a lancé un nouveau système de coupons en 2005-2006. Son programme fournissait un coupon de deux sacs de 50 kilos d’engrais, 2 kilos de semence hybride ou 4 kilos et demi de semence à pollinisation libre à environ 2,8 millions de bénéficiaires à un quart du prix réel.
Des graines de légumineuses ont aussi été distribuées. C’était la nouvelle révolution verte dont on a tant parlé. En fin de compte, on voit assez mal la différence entre cette initiative et les précédents programmes de subvention d’engrais et de semences. Le facteur le plus important peut-être a été que depuis la saison 2005-2006, le Malawi a connu durant plusieurs années des précipitations au-dessus de la moyenne. Comme le maïs est une plante qui nécessite beaucoup d’eau quand elle est cultivée avec des engrais, cela a permis de booster les rendements. Le pari avait valu la peine : le programme de subvention d’engrais a bien répondu aux bonnes conditions météo et le Malawi a réussi à produire des excédents de maïs pendant quatre années de suite.
Le tableau 1 résume les différents programmes de subvention malawites des dernières décennies et le contexte dans lequel ils ont été mis en place. Il montre de façon claire que les subventions n’ont rien d’une nouveauté pour les agriculteurs malawites : cela fait des dizaines d’années que leur vie dépend des subventions et qu’ils sont en outre à la merci des fluctuations de la politique et des pressions des bailleurs de fonds. Les désastres naturels amènent certes un élément de risque énorme (le Malawi a ainsi subi 40 désastres météorologiques entre 1970 et 2006), mais c’est l’accessibilité du maïs qui représente le plus gros risque pour les pauvres au Malawi, car les flambées de prix soudaines pendant la saison de soudure bloquent très vite pour les pauvres l’accès aux denrées alimentaires. [4] Tableau 1: Les hauts et les bas des interventions concernant la révolution verte au Malawi depuis le début des années 1970 Date
Nombre de personnes touchées et nombre de bénéficiaires
Désastres et coût
Contrôle de l’État sur les intrants agricoles, subventionnés (entre 20 et 60 % du coût réel)
Bénéficie aux agriculteurs aisés, marginalise les pauvres
Jusqu’à 3% du budget national
Programme d’ajustements structurels (SAP), réduction des subventions.
Aide alimentaire
Entre 1,4 et 2,8 millions de personnes touchées
Sécheresse
Passage à la production de tabac pour les petits producteurs
L’USAID finance la transition du maïs au tabac
La stratification économique s’accélère, la production de maïs diminue. 1992–93
L’aide alimentaire est distribuée à des millions de personnes
DRIP : Drought Recovery Inputs Project (Projet intrants pour répondre aux sécheresses)
5 à 7 millions de personnes sont touchées
1,3 million de paysans reçoivent des semences et des engrais
Sécheresse en Afrique du Sud + 1 million de réfugiés du Mozambique
Arrêt des subventions
3 millions de personnes sont touchées et reçoivent l’aide alimentaire
Supplementary Inputs Project (Projet intrants supplémentaire)
Jusqu’à 800 000 personnes reçoivent des subventions chaque année
400 000 personnes affectées
Inondations
1998–2000 Starter Pack : tous les petits producteurs reçoivent des semences et des engrais pour cultiver 0,1 ha
2,8 millions de personnes reçoivent des subventions à chaque saison
Entre 20 et 25 millions de dollars US de production excédentaire
2,5 millions de tonnes par saison.
Pression de la part des bailleurs de fonds : Passage au Targeted Input Programme qui cible certains paysans (10 à 20 % des engrais sont subventionnés). 1 à 2 millions de personnes reçoivent des subventions chaque année
2002 : la famine fait des milliers de morts
Entre 7,5 et 13 millions de dollars US
Bonne production en 2000-2001, mais des pluies irrégulières et des inondations en 2002
2003–5 Extension du programme intrants ciblé
Entre 1,7 et 2 millions de personnes reçoivent des subventions
5 millions souffrent de la faim 12 millions de dollars US
AISP :Agriculture Input Subsidy Programme (Pro