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Une nouvelle campagne contre la corruption
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Dans le combat mondial contre la corruption, l'OCDE a contribué à mettre en place certaines des armes les plus importantes. Aujourd'hui, avec une nouvelle initiative, elle s'associe à ses partenaires dans ce combat mondial afin de renforcer l'arsenal collectif contre la corruption.
Bien qu'elle s'appuie sur le secret, la corruption fait très souvent les gros titres des journaux. Voici quelques exemples : les responsables d'une société suisse de transport avouent avoir versé 49 millions de dollars de pots-de-vin à des fonctionnaires de l'Angola, de l'Azerbaïdjan, du Brésil, du Kazakhstan, du Nigeria, de la Russie et du Turkménistan ; l'ancien directeur d'un établissement financier londonien est condamné à 21 mois de prison pour avoir versé des commissions afin d'obtenir certains marchés au Costa Rica ; en Irlande, quatre dirigeants et ex-dirigeantss politiques sont accusés d'avoir perçu de l'argent pour modifier des plans d'occupation des sols en vue de rendre des terrains constructibles. Et la liste continue.
« La corruption est un problème universel », déclare Richard Boucher, Secrétaire général adjoint de l'OCDE. « Nous avons tous à l'esprit, dans notre propre pays, des élus, des juges et des fonctionnaires qui se font interpeler chaque année. Nul ne peut donc prétendre être irréprochable. D'énormes efforts ont été accomplis, mais c'est un combat sans fin ». L'OCDE joue depuis longtemps un rôle majeur dans ce combat. Avec d'autres organisations intergouvernementales, elle a contribué à créer une panoplie d'instruments internationaux qui visent aujourd'hui à limiter la corruption, notamment la Convention anticorruption de l'OCDE et la Convention des Nations Unies contre la corruption.
Malgré tout, la corruption persiste. Cela veut-il dire que ces instruments sont inefficaces ? Pas nécessairement. D'abord, il est extrêmement difficile de ne pas être dépassé par une corruption qui évolue constamment. « C'est un animal qui ne cesse de se transformer et de se métastaser dans différentes dimensions », observe Maria Gavouneli, vice-présidente du Groupe de travail de l'OCDE sur la corruption. « Au moment même où vous pensez avoir trouvé une solution, le problème s'est déplacé ». De plus, il est clair que l'ensemble de règles et réglementations mondiales comporte des lacunes, ou du moins des faiblesses.
C'est en partie à cette préoccupation que répond une nouvelle initiative de l'OCDE : il s'agit, avec les autres organisations et autorités chargées de la lutte contre la corruption, d'œuvrer ensemble à renforcer les réglementations en vigueur et à déterminer ce qui reste à faire. Cette initiative n'en est qu'à ses débuts - la première réunion avec les partenaires potentiels a eu lieu en novembre 2010 - mais elle marque une nette impulsion politique. C'est ce dont témoigne la décision prise par le G20 de créer un groupe de travail sur la corruption, qui devrait donner des résultats en 2011 et que servira l'initiative de l'OCDE.
« Nous avons beaucoup d'outils à l'OCDE, mais il nous faut aussi admettre que nous n'avons pas tout », remarque M. Boucher. « C'est pourquoi nous voulons collaborer avec les autres acteurs et partenaires principaux, comme l'Office des Nations Unies contre la drogue et le crime (UNODC), la Banque mondiale et des ONG comme Transparency International, l'Initiative pour la transparence dans les industries extractives et le Forum économique mondial, pour avoir une panoplie complète couvrant tous les aspects essentiels et faire en sorte que les différents instruments se renforcent ».
Un ennemi aux multiples visages
La corruption n'est pas seulement extrêmement répandue, elle prend également de nombreuses formes : le pillage à grande échelle par les dirigeants d'un pays, comme Suharto en Indonésie, qui a dérobé durant ses 30 années de règne une somme estimée entre 15 et 35 milliards de dollars ; les sollicitations quotidiennes de petits pots-de- vin qui pourrissent la vie de beaucoup de gens dans un grand nombre de pays en développement ; le versement d'argent à des dirigeants politiques en contrepartie d'opérations comme une modification du plan d'occupation des sols, bien trop fréquent dans certains pays développés. Et puis, il y a les pratiques qui facilitent la corruption, notamment la fraude fiscale, le blanchiment et le transfert illégal de fonds à l'étranger.
Tous ces effets expliquent pourquoi la lutte contre la corruption a pris tant d'importance ces dernières décennies. Mais les gros titres des journaux relatant l'arrestation de « gros poissons » ne sont que la partie émergée de l'iceberg. En réalité, une grande partie de la lutte contre la corruption est bien moins spectaculaire et se livre loin des tribunaux. Elle est parfois extrêmement technique, par exemple lorsqu'il s'agit de former les agents du fisc à la détection des pots-de-vin et des commissions. Et, souvent, elle est centrée sur des notions comme l'« immunisation » pour les marchés publics et la prévention par une meilleure gouvernance d'entreprise.
« Prenez le type de corruption dont vous entendez généralement parler, par exemple le pont construit par un entrepreneur qui a été choisi parce qu'il était le beau-frère de quelqu'un », déclare Andrew Davies, qui travaille à l'OCDE sur les questions de gouvernance. « Lorsque vous avez à l'esprit la procédure de passation des marchés publics, ce n'est que l'étape finale. Il y a eu auparavant une série d'autres décisions - par exemple, sur la nécessité même du pont - pouvant donner lieu à des irrégularités ». Une grande partie de la lutte contre la corruption consiste donc à faire en sorte que les décisions de passation des marchés soient prises de façon transparente et responsable, afin de protéger les fonctionnaires contre le risque de corruption.
L'OCDE s'est efforcée d'élargir encore cette idée, notamment au lobbying intrusif, qui a fait récemment l'objet de lignes directrices de l'OCDE. « Les entreprises privées dépensent énormément d'argent pour influencer les agents publics d'une manière ou d'une autre, et souvent ceux-ci sont très mal équipés pour y faire face », indique M. Davies. « Mais on peut prendre des mesures pour préserver, immuniser les fonctionnaires contre ce type de lobbying intrusif, par exemple en faisant la lumière sur les contacts entre lobbyistes et fonctionnaires ».
La prévention concerne également les entreprises, comme l'ont souligné - indirectement, du moins - les défaillances de gouvernance d'entreprise qui ont conduit à la crise financière. « Les sociétés reposent sur le principe de l'existence d'un conseil d'administration chargé de représenter les actionnaires et de surveiller la direction », déclare Jim Colvin, qui s'occupe des questions de gouvernance d'entreprise à l'OCDE. « Mais si les actionnaires ne sont pas effectivement incités à exercer leur surveillance, toute la structure s'effondre. Les conseils d'administration peuvent être composés de membres qui ne se consacrent à cette tâche qu'à temps partiel, d'hommes d'affaires retraités, etc., qui ne s'investissent pas réellement.
En définitive, on peut se trouver en présence d'un groupe de gestionnaires qui n'ont en fait à rendre de comptes à personne, ce qui peut finalement favoriser la corruption ».
Élargir et approfondir l'action
Le fait que la communauté internationale s'attaque à la corruption de tant de manières et par le moyen de tant d'instruments présente des avantages, mais aussi des inconvénients : notamment, les divers ensembles de règles et de lignes directrices ne s'articulent pas toujours très bien et n'ont pas le même poids.
« Il y a des différences très marquées quant à l'intensité et à la force des instruments », observe Mathilde Mesnard, qui collabore à la nouvelle initiative anticorruption de l'OCDE. « Certains de nos instruments ont des manuels d'application très détaillés et se doublent d'examens par les pairs rigoureux et bien ancrés. C'est le cas, par exemple, de la Convention anticorruption ou des récentes Lignes directrices sur les marchés publics. D'autres instruments ressemblent davantage à des déclarations ouvertes qui ne font pas toujours l'objet d'une étroite surveillance ».
Comme l'explique Richard Boucher, l'un des objectifs de la nouvelle initiative est de faire en sorte que les instruments internationaux en vigueur soient cohérents et se renforcent mutuellement. Pour Richard Boucher, l'espoir est au bout du compte de créer « ce que j'appellerai une boîte à outils, pour rassembler les outils que nous pouvons mettre au service de tous ceux qui veulent lutter contre la corruption [...] en un tout extrêmement solide. Nous voulons aussi inclure un instrument convivial flexible et complet sur Internet ». Les utilisateurs pourraient ainsi déterminer les mesures à prendre pour lutter contre la corruption et pourraient aussi avoir accès aux textes de référence et aux exemples de bonnes pratiques.
Cette initiative pourrait également aboutir à la création d'un réseau international de responsables de la lutte contre la corruption « grâce auxquel les pays pourront entrer en contact, comparer leurs expériences, s'aider et faire reconnaître leurs réalisations ». Ce type de partage des connaissances pourrait être crucial pour les pays en développement, selon Ben Dickinson. « Les pays en développement n'ont pas besoin d'un nouveau tome de dispositions qu'ils ne pourraient pas gérer. Pour se développer, ces pays n'ont pas besoin de savoir ce qu'il faut faire, mais comment y parvenir ».
En fin de compte, ce réseau pourrait développer des programmes de certification fondés sur les instruments existants. Les pays pourraient volontairement demander à être « certifiés » dans certains domaines essentiels de la lutte contre la corruption, comme l'intégrité dans la fonction publique, la protection des déclencheurs d'alerte ou le processus de passation des marchés publics. Les entreprises pourraient aussi demander à être certifiées. À cet égard, certaines initiatives ou coalitions pourraient être formées dans certains secteurs vulnérables à la corruption, dans le but de susciter et d'encourager une action collective et un engagement envers une tolérance zéro.
Comme le souligne M. Boucher, le résultat final de cette initiative n'apparaîtra clairement qu'après un certain temps. Ce résultat ne dépendra en grande partie pas de l'OCDE, mais des pays et institutions qui s'engagent dans ce processus. « L'articulation de cette initiative dépendra des participants - nous ne pouvons pas l'imposer », déclare M. Boucher. « Nous avons une table où chacun pourra s'asseoir, mais il appartiendra à tous de décider quelle voie prendre à partir de là. » Brian K ee ley
Références et liens recommandés
Voir www.oecd.org/corruption-fr, www.oecd.org/entreprises
OCDE (2010), Groupe de travail de l'OCDE sur la corruption - Rapport annuel 2009 , disponible (en anglais) sur www.oecd.org/dataoecd/23/20/45460981.pdf
OCDE (2009), Manuel OCDE de sensibilisation à la corruption à l'intention des contrôleurs des impôts , disponible sur www.oecd.org/ctp/anticorruption
Alter, Rolf (2010), « Un lobbying plus transparent pour des politiques plus saines », L'Observateur de l'OCDE , mai 2010.
Also Available Une nouvelle campagne contre la corruption