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L'intégration des pays ACP (Afrique, Caraïbes, Pacifique) dans l'économie mondiale par les APE (Accords de partenariat économique): leurre imposé ou ambition réaliste pour le développement ?par Stéphanie de Halleux Université Libre de Bruxelles - D.E.S. en Coopération au développement 2008Dans la categorie: Economie et Finance Télécharger le fichier original précédent
II. LES APE OU RUPTURE DE LA POLITIQUE COMMERCIALE DE
L'UE
« La position de l'UE est étonnamment optimiste
par rapport auxavantages qu'apporteraient les APE aux pays ACP. Au mieux,
cescénario pourrait se réaliser pour certains pays ACP.
Maismalheureusement, l'histoire (notamment celle de l'économie
dudéveloppement) a montré qu'il n 'y a pas de `solution
unique' pourle développement.20 »
Pendant vingt-cinq ans, les
préférences commerciales accordées par l'Union
européenne aux pays ACP ont représenté un pilier essentiel
de leur coopération dans le cadre des Conventions de Lomé (1975,
1980, 1985, 1990, 1995). D'après le Centre Européen de Gestion
des Politiques de Développement (ECDPM), il s'agit de l'accord
commercial Nord-Sud le plus ambitieux à ce
jour21. L'objectif général des Accords de
Lomé était de mettre en place une coopération en vue du
développement économique et du progrès social des
États ACP via une combinaison d'avantages commerciaux22 et
d'aide au développement. Pourtant comme l'explique l'ECDPM, après
vingt-cinq années sans grands changements, l'Union européenne a
pris l'occasion de la renégociation -entre 1998 et 2000- de ses accords
de coopération avec les ACP pour entamer une transformation
profonde du régime commercial ACP-UE23. Ainsi,
l'Accord de Cotonou, signé le 23 juin 2000 à Cotonou (capitale du
Bénin) a remplacé la dernière convention de Lomé.
Il prévoit la négociation en 2002 de nouveaux accords commerciaux
compatibles avec les règles du commerce international. L'Accord de
Cotonou énonce que toutes les préférences tarifaires non
réciproques appliquées en faveur des pays ACP devaient être
maintenues jusqu'au 31 décembre 2007. Ainsi, selon l'Accord de Cotonou,
les préférences commerciales devaient être
remplacées à partir de 2008 par une série
d'accords de libre échange régionaux compatibles
avec les règles de l'OMC.
Afin de cerner au mieux la position de chaque acteur (UE-ACP)
lors des négociations pour la mise en place d'un nouveau régime
commercial (APE), il est utile de jeter un regard rétrospectif sur les
relations de coopération antérieures à l'Accord de
Cotonou. Nous retraçons succinctement l'histoire des relations UE-ACP
afin de saisir l'esprit de cette coopération à travers le temps
et ce, dans l'objectif de mieux appréhender la transformation profonde
qui s'est opérée dans le volet commercial de la
coopération ACP-UE de l'Accord de Cotonou. Nous expliquerons
20 BILAL, S., « APE, vision, foi ou aveuglement ? »,
op.cit., p.2.
21 ECDPM, De Lomé à Cotonou, Infokit
Cotonou n°13, Maastricht : ECDPM. Document téléchargé
sur Internet. Lien URL :
http://www.ecdpm.org/Web_ECDPM%5CWeb%5CFr_Content%5CNavigation.nsf/index2?ReadFom
22 Voir ci-dessous le point II.1.2. sur le partenariat
ACP-UE sous les conventions de Lomé (1975-2000)
23 ECDPM, De Lomé à Cotonou,
op.cit.
par la suite en quoi consistent les Accords de partenariat
économique tels que libellés par l'Accord de Cotonou pour passer
finalement en revue les modalités des négociations.
II.1. MISE EN PERSPECTIVE HISTORIQUE DE LA COOPÉRATION
UEACP
II.1 .1. La coopération UE-ACP avant Lomé
Le partenariat entre l'Union européenne (UE) et les
États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) est le
résultat d'un long processus historique lié à la fois
à la création de la Communauté économique
européenne (CEE)24 et à la décolonisation au
cours de la décennie 195025. Comme l'explique Pamphile
Sebahara, cette coopération a évolué dans ses objectifs,
ses instruments et ses approches pour tenir compte de l'évolution
interne de l'UE et des États ACP mais aussi de l'évolution au
niveau international26. Sans être exhaustifs, voici les
évènements importants qui ont jalonné la construction des
relations entre la CEE et les pays et territoires d'outremer avant les quatre
conventions de Lomé.
En 1957, le Traité de Rome qui
institue la Communauté économique européenne (CEE),
prévoit d'associer27 en vertu de l'article 131 à 136
du Traité, les territoires ayant entretenu ou entretenant des relations
coloniales avec les six pays signataires du Traité (Belgique, France,
Italie, Luxembourg, Pays-Bas et République fédérale
d'Allemagne). Des relations particulières s'instaurent à travers
un cadre de libreéchange28 dans un rapport d'assimilation.
Selon les concepts définis dans la Partie IV du Traité CEE, les
relations entre la CEE et les pays et territoires d'Outre mer suivent deux
lignes directrices : d'une part, la régulation du commerce entre la
24 La Communauté économique européenne
(CEE) est crée en 1957 par le traité de Rome. La CEE
prévoyait la coopération économique, l'abolition
progressive des barrières douanières entre les pays membres et la
mise en place de tarifs douaniers communs avec l'extérieur. Les pays
signataires du traité de Rome sont la France, la République
Fédérale d'Allemagne, l'Italie, la Belgique, les Pays-Bas et le
Luxembourg. La CEE reste en place jusqu'à l'application du Traité
de Maastricht le 1er janvier 1993, laissant dès lors la place
à l'Union européenne (avec l'instauration d'une monnaie unique et
de la citoyenneté européenne). Voir site Web de l'institut
national de la statistique et des études économiques.
www.insee.fr
25 SEBAHARA, P. (GRIP), « Le partenariat entre l'UE et les
États ACP. Regard rétrospectif et défis à relever
», Cycle de formation CTB, 2007, p.2.
27 Cet « associationisme » est insufflé par
la doctrine coloniale française qui théorise l'idée de
complémentarité (politique et économique) entre la
métropole et ses colonies. Elle se heurte aux sensibilités
germaniques (Pays- Bas et Allemagne), en faveur de la construction d'une
association sous forme de partenariat, plutôt qu'une entente visant
à faire de ces territoires une excroissance du marché commun.
Malgré tout, c'est la conception française qui l'emporte et une
politique unilatérale est mise en oeuvre préservant ainsi la
nature des liens commerciaux. Voir: GRILLI, E.R., The European Community
and the Developping Countries, Cambridge: C.U.P., 1993, 387 p.
28 À travers le libre-échange, la
métropole pouvait recevoir de ses colonies, sans droits de douane, les
matières premières requises par ses industries et les grands
produits tropicaux demandés par son marché national. Inversement,
les marchés de ses colonies et dépendances étaient
protégés et réservés aux productions de ses
industries et à tous ses produits de traite. Voir : KEZA, J-P., GRANIER,
L., Valeurs culturelles et échec de l'aide au développement.
Application à l'Afrique subsaharienne, Paris : L'Harmattan, 2005,
et les pays associés et d'autre part, le transfert de
l'aide via le Fonds européen de Développement des PTOM
(FEDOM).
Dès 1960, le mouvement de décolonisation place la
CEE devant de nouveaux États indépendants, la poussant de la
sorte à les traiter différemment que dans le passé.
En juillet 1963, à Yaoundé, les
États membres signent une convention avec 18 États africains et
malgaches associés (EAMA). Cet accord d'association est conclu pour une
durée de cinq ans (1964-1969) et un dispositif
institutionnel29 est créé afin de gérer les
relations entre les deux parties à la convention. Yaoundé I
introduit un nouvel instrument financier : les prêts
spéciaux30 octroyés par la Banque européenne
d'investissement (BEI). En 1968, la convention de Yaoundé II
est signée pour une période de 5 ans (1969-1974) et
dispose d'un FED de 849 millions d'écus. Comme le précise
Jean-Placide Keza, le libre-échange de type classique et de
large portée régit les relations commerciales entre la
CEE et les 18 États africains. L'auteur précise ainsi que «
dans ce vaste marché où les économies
européennes et africaines deviennent complémentaires, les
marchandises s'échangeront sans restrictions quantitatives et sans
droits de douane31 ».
Le 1er janvier 1973, l'adhésion du
Royaume-Uni à la CEE va marquer un tournant dans les relations CEE-ACP.
L'adhésion à la CEE entraîne en effet
l'élargissement32 du champ spatial de la coopération
CEE avec le Sud, qui s'étend de l'Afrique, au Pacifique et aux
Caraïbes, impliquant de la sorte la mise en place d'un nouveau cadre de
relations. L'adhésion du Royaume-Uni à la CEE a pour
conséquence la création effective du groupe ACP33
ainsi que la signature de la première convention de
Lomé34 (Lomé I). En outre, l'entrée du
Royaume-Uni à la CEE implique également des
transformations35 au niveau des relations commerciales qui
étaient basées jusque
29 Les organes paritaires sont chargés de la mise en
oeuvre et de l'interprétation du Traité. Il s'agit du Conseil des
ministres, d'un Comité d'ambassadeur et d'une conférence
parlementaire. Chacune de ces institutions respecte le principe de
parité dans leur composition et leur organisation.
30 Les prêts spéciaux sont assortis d'un faible taux
d'intérêt, remboursables sur 40 ans et avec un
différé d'amortissement de 10 ans.
31 KEZA, J-P., GRANIER, L., op.cit., p.219.
32 En effet, l'adhésion du Royaume-Uni à la CEE
entraîne la participation des ex-colonies britanniques à la
coopération liant l'Europe à ses anciennes colonies.
33 L'accord de Georgetown, signé en 1975, institue le
groupe des États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique. Comme
l'explique l'ECDPM, cet accord a résulté d'un certains nombre de
problèmes communs (sucre), mais surtout de la volonté des pays
des Caraïbes et du Pacifique de tirer avantage du pouvoir de
négociation de l'Afrique qui était considérable. L'Accord
de Georgetown dote le groupe ACP d'une structure permanente, en l'occurrence le
Secrétariat général, et lui confère un
véritable statut juridique. Voir : Site Internet ECDPM. Lien URL : http://www.ecdpm.org/Web_ECDPM%5CWeb%5CFr_Content%5CNavigation.nsf/index2?ReadFom
34 Comme le précise l'ECDPM, la première
convention de Lomé était marquée par son époque.
Elle reflétait le pouvoir géopolitique relatif des pays ACP dans
le contexte de la guerre froide, la crise pétrolière et le
débat idéologique sur le « nouvel ordre économique
international » qui occupait alors les esprits. Voir : ECDPM, De
Lomé à Cotonou, op.cit.
35 En effet, à cette époque, le Royaume-Uni
cherchait à intégrer dans le cadre communautaire ses
préférences commerciales particulières concernant les
bananes et le sucre et à élargir l'aide bilatérale
apportée à certaines anciennes colonies. Voir : Site Internet de
la Commission européenne. Lien URL : http://ec.europa.eu/development/geographical/cotonou/lomegen/lomeitoiv_fr.cfm
- là sur un système de libre-échange. Ces
transformations, opérées dans le volet commercial de la
coopération UE-ACP, font l'objet de la section suivante.
II.1.2. La coopération UE-ACP sous les Conventions de
Lomé (1975- 2000)
La convention de Lomé est considérée
comme étant le modèle de coopération le plus
ambitieux jamais réalisé jusqu'à
aujourd'hui36. Comme l'explique Pamphile Sebahara dans son article,
les fondements de la politique de Lomé reposaient principalement sur une
coopération entre deux groupes régionaux (les États ACP
d'une part et l'UE de l'autre) ; une coopération sûre, durable et
prévisible, assise sur des arrangements juridiquement contraignants
fixés dans un cadre librement négocié, ainsi qu'une
coopération globale combinant les aspects de l'aide et du
commerce37. La coopération entre les deux entités
étaient facilitée à travers un dialogue permanent à
travers trois institutions communes : le Conseil des ministres ACP-UE, le
Comité des ambassadeurs ACP-UE et l'assemblée paritaire ACP-UE.
Les principaux domaines de coopération sous Lomé étaient
les suivants : un régime commercial favorable aux pays ACP, des
ressources financières importantes38, une coopération
industrielle et agricole39 ainsi que la recherche d'un partenariat
entre les deux communautés.
Dans la présente section, nous étudierons les
divers instruments commerciaux sous les Conventions de Lomé afin de
mieux appréhender les raisons du passage d'un régime commercial
préférentiel (préférences commerciales) à la
création de zones de libre-échange comme l'a prévu le
nouvel accord de coopération. Si le volet commercial se fonde sur divers
instruments tels que le régime de préférences non
réciproques, les mécanismes de stabilisation des prix
(Stabex40 et Sysmin41) ainsi que
36 ECDPM, Histoire et évolution de la
coopération UE-ACP, Infokit Cotonou n° 3, Maastricht : ECDPM.
Document téléchargé sur Internet. Lien URL :
http://www.ecdpm.org/Web_ECDPM%5CWeb%5CFr_Content%5CNavigation.nsf/index2?ReadForm
37 SEBAHARA, P., La coopération politique entre
l'Union européenne et les États ACP. Bilan des politiques et des
pratiques sous les 4 conventions de Lomé, Maastricht : ECDPM,
Document de réflexion n°7, 2004. p.5.
38 La convention de Lomé est dotée de deux
principaux instruments financiers, à savoir le Fonds européen de
développement (FED) et la Banque européenne d'investissement
(BEI). Le FED accorde des subventions sous forme de dons et est le principal
instrument financier de l'aide communautaire pour les programmes quinquennaux
mis en oeuvre dans les pays ACP aux niveaux national et régional. Il est
alimenté par la contribution des États membres. La BEI accorde
quant à elle des prêts remboursables sur base de conditions
privilégiées. Cet organisme dispose de ses propres organes et
ressources.
39 La coopération dans le domaine agricole visait
principalement à développer la productivité, à
améliorer le niveau de vie dans le monde rural et à assurer la
sécurité alimentaire. Pour atteindre cet objectif, un centre
technique de coopération agricole et rurale (CTA) fut créé
en 1983 et était financé par le FED. Ce fonds avait pour mission
de développer et de fournir des services qui améliorent
l'accès des pays ACP à l'information pour le développement
agricole et rural tout en renforçant les capacités de ces pays
à produire, acquérir, échanger et exploiter l'information
dans ce domaine. Voir : SEBAHARA, P. (GRIP), « Le partenariat entre l'UE
et les États ACP. Regard rétrospectif et défis à
relever », op.cit., p.8.
40 Le Stabex (système de stabilisation des recettes
d'exportations de produits de base agricoles) est un mécanisme de
sauvegarde des recettes d'exportations agricoles qui a été mis en
place par la première convention de Lomé. L'objectif de cet
instrument était de garantir les recettes d'exportation pour une
cinquantaine de produits de base agricole. Un produit était couvert par
le mécanisme lorsque, au cours de l'année
précédente, les recettes
les produits protocoles42, nous focaliserons
principalement notre attention sur le système des
préférences non réciproques, dans la mesure où le
nouvel accord de coopération prévoit leur remplacement par la
création de micro-zones de libre échange, appelées Accords
de partenariat économique à partir de janvier
Pendant un quart de siècle, l'Union européenne a
accordé aux pays ACP dans le cadre des 4 conventions successives de
Lomé (1975, 1980, 1985, 1990), un régime commercial
préférentiel fondé sur le système de
préférences généralisées non
réciproques. Les conventions de Lomé ont ainsi
instauré des relations commerciales basées sur la
réciprocité asymétrique, alors que les relations
commerciales antérieures étaient basées jusque là
sur le principe de réciprocité44. L'objectif
du système de préférences
généralisées non réciproque visait à
l'origine à promouvoir et à diversifier les exportations des pays
ACP afin de favoriser leur croissance et leur développement. Les
préférences commerciales non réciproques ont
consisté à accorder un avantage aux produits45 ACP
importés en
d'exportation qu'il avait assurées, avaient
représenté au moins 5 % des recettes totales du pays
concerné (1% pour les pays les moins avancés ou les pays
insulaires). Ainsi, une compensation était accordée lorsque les
recettes étaient réduites d'au moins 5 % par rapport à la
moyenne des six années précédentes. Le Stabex a
fonctionné sans à-coups jusqu'au début des années
quatre-vingts ; faute de ressources (alors que les cours des matières
premières comme le café et le cacao restaient bas), le
mécanisme a dû faire face ensuite à plusieurs crises
financières. Le Stabex n'a pas été reconduit dans l'Accord
de Cotonou sous sa forme originelle mais a été fondu dans les
financements du FED. Voir : KOEHLER, G., L'avenir du Stabex,
Maastricht : ECDPM, document de travail ECDPM n° 47, 1998. Document
téléchargé sur Internet. Lien URL :
http://www.ecdpm.org/Web_ECDPM/Web/Content/FileStruc.nsf/index.htm?ReadForm&0494954FBCCEBA36C
1256C8B00374A69
41 Le Sysmin fut une innovation de Lomé II et portait
sur la sauvegarde des recettes d'exportations des produits miniers (cuivre,
étain). Un pays pouvait bénéficier du Sysmin lorsque ses
capacités de production baissaient de minimum 10 % pour un minerai non
précieux représentant au minimum 15 % de son volume
d'exportations minérales. Tout comme le Stabex, le Sysmin n'a pas
été reconduit par le nouvel accord de partenariat et a
été fondu dans les financements du FED.
42 Les protocoles ont été introduits par la
convention de Lomé II. Les protocoles ont été conclus
progressivement pour différents produits tels le sucre, la viande, les
bananes et le rhum. L'objectif des protocoles était de permettre aux
pays bénéficiaires une diversification de leur économie.
Les protocoles devaient assurer à ces pays de vendre un certain quota de
production à un prix supérieur à celui du marché
mondial dans le but de stabiliser les recettes d'exportation afin de permettre
un réinvestissement vers une autre production. Cependant, les
bénéfices des protocoles vont diminuer suite à des
évolutions qui échappent aux négociations entre l'UE et
les pays ACP. Le protocole rhum va ainsi disparaître en 1996 suite
à un accord entre l'UE et les Etats-Unis sur les spiritueux. Le
protocole banane, quant à lui, est en cours de révision à
la suite d'attaques de pays membres de l'OMC non-ACP jugeant ses dispositions
discriminatoires à leur égard, et d'un jugement d'un panel de
l'organe de règlement des différends de l'OMC leur donnant
raison. En ce qui concerne le protocole de la viande bovine, les
négociations sur l'agriculture à l'OMC et la réforme de la
Politique agricole commune (PAC) pèsent sur les avantages
procurés par le protocole. En ce qui concerne le protocole sucre,
l'accord de Cotonou énonce : « les parties conviennent de
réexaminer les protocoles relatifs aux produits de base dans le contexte
des nouveaux accords commerciaux, en particulier en ce qui concerne leur
compatibilité avec les règles de l'OMC, en vue de sauvegarder les
avantages qui en découlent, compte tenu du statut particulier du
protocole sur le sucre. » (Article 36, § 4) Néanmoins,
selon l'ECDPM, malgré le fait que le protocole sucre soit temporairement
maintenu, le régime est également remis en cause par l'UE dans le
futur. Voir : ECDPM, De Lomé à Cotonou, op.cit.
43 L'Accord de Cotonou fixe la fin des négociations
pour les APE au 31 décembre 2007 car cette date correspond à
l'expiration de la dérogation que l'UE a obtenu de l'OMC pour le
maintien des préférences tarifaires. L'accord de Cotonou
prévoit que les nouveaux accords puissent ainsi entrer en vigueur le
1er janvier 2008.
44 Jusqu'en 1975, les échanges commerciaux entre l'UE
et les pays ACP étaient fondés sur le principe de
réciprocité (libre-échange). Il s'agissait donc d'un
régime de libre-échange total dans la mesure où il n'y
avait pas de droits de douane dans les deux sens.
45 Les produits industriels et transformés originaires
des États ACP bénéficiaient d'une exonération des
droits de douane, ainsi que de l'exemption de certaines restrictions (les
barrières non tarifaires) à leur entrée sur le
marché unique européen. Les préférences pour les
produits agricoles étaient moins généreuses que pour les
produits industriels et étaient parfois limitées par des
contingents, des restrictions saisonnières pour les produits horticoles,
ou par la simple exclusion d'un nombre limité de produits. L'UE
considérait deux types de produits agricoles : les produits tropicaux et
les produits tempérés. Les produits tropicaux qui ne
concurrençaient pas les produits européens (café, cacao)
entraient en franchise de douane sur le marché communautaire alors que
Europe par rapport aux produits concurrents en provenance
d'autres pays. Grâce à ce régime commercial
préférentiel46, les produits originaires des pays ACP
pénétraient en franchise de douane dans l'UE et ce, sans
réciprocité. Le principe de non réciprocité
permettait aux pays ACP de ne pas offrir en retour aux produits
européens un accès spécial à leurs propres
marchés tout en ayant la possibilité de limiter la
pénétration de ces produits en les taxant. Au total, la
quasi-totalité des exportations des pays ACP (entre 95 et 98,5 %)
accédait sans droits de douane au marché
communautaire47. Le système de préférences
généralisées non réciproques fonctionnait sur une
base pyramidale (système à géométrie
variable). Au sommet de la pyramide, les États ACP avaient
l'accès le plus ouvert au marché communautaire ; juste en-dessous
les pays les moins avancés (PMA) bénéficiaient du «
super système de préférences
généralisées », lequel accordait les
préférences analogues à celles de Lomé mais pour un
nombre plus restreint de produits ; venaient ensuite les États
méditerranéens signataires d'accords de coopération
bilatéraux préférentiels avec la CEE et, finalement, les
pays en développement d'Asie et d'Amérique latine,
bénéficiaient des avantages modestes du « système de
préférence généralisées48 »
accordé par la CEE à l'ensemble des pays en développement
depuis 197149.
tempérés étaient exemptés de
certaines restrictions appliquées au titre de la politique agricole
commune (PAC) de l'UE. La PAC protège en effet les agriculteurs
européens par l'application de droits élevés à
l'importation, de prélèvements, de contingents, et l'octroi de
subventions. Ces exemptions touchaient un quart environ des exportations
agricoles et prenaient la forme d'exonération ou de réduction des
droits ou prélèvements appliqués. Voir : ECDPM, De
46 Comme l'explique l'ECDPM, la marge
préférentielle provient de la différence entre les droits
de douane acquittés par l'Union européenne.
», op.cit., p.7.
48 Le SPG standard par rapport aux préférences
commerciales de Lomé est un régime commercial «
préférentiel» non réciproque, mais dont les
réductions et les exemptions tarifaires et non tarifaires sont moins
généreuses, et les règles d'origine plus strictes. Le SPG
standard couvre moins de produits (54 % des lignes tarifaires contre 95 % pour
Lomé) et exclut notamment les produits agricoles. Tous les pays en
développement en bénéficient, et il est relativement
« solide » dans le cadre de l'OMC. Voir : ECDPM, Les accords de
partenariat économiques régionaux. Infokit Cotonou
n°14, Maastricht: ECDPM. Document téléchargé sur le
site Internet de l'ECDPM. Lien URL :
49 PETITEVILLE, F., « La coopération
économique de l'Union européenne entre globalisation et
politisation », Revue Française de Science politique,
n° 3 (Vol.5 1), Paris : les Presses de Sciences po, 2001, p. 27.
La pyramide des préférences de l'Union
européenne en 2003
Part des échanges soumis à des droits NPF
à taux plein, par groupe de pays
Source : Commission européenne, direction
générale du commerce, rapport « Opening the Door to
Development : developing Country Access toEU Markets 1999-2003 », mai