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Commission des affaires �trang�res
S�ance de 10 h 00
Compte rendu n� 78
Pr�sidence de M. Axel Poniatowski, pr�sident – Conseil de l’Europe : protocole d’amendement � la convention concernant l’assistance administrative mutuelle en mati�re fiscale (n� 3703) – M. Fran�ois Rochebloine, rapporteur
– Hong-Kong : accord en vue d'�viter les doubles impositions en mati�re d'imp�ts sur le revenu et sur la fortune et pr�venir l'�vasion et la fraude fiscales (n� 3656) – M. Didier Mathus, rapporteur
– Br�sil : cr�ation d’un Centre de coop�ration polici�re (n� 3139) – M. Philippe Cochet, rapporteur
– Information relative � la commission
Conseil de l’Europe : protocole d’amendement � la convention concernant l’assistance administrative mutuelle en mati�re fiscale (n� 3703) La s�ance est ouverte � dix heures.
La commission examine, sur le rapport de M. Fran�ois Rochebloine, le projet de loi autorisant l'approbation du protocole d'amendement � la convention du Conseil de l'Europe concernant l'assistance administrative mutuelle en mati�re fiscale (n� 3703).
M. Fran�ois Rochebloine, rapporteur. Le protocole d’amendement � la convention du Conseil de l’Europe concernant l’assistance administrative mutuelle en mati�re fiscale, sign� � Paris, le 27 mai 2010, s’inscrit pleinement dans le mouvement en faveur de la transparence fiscale initi� en 2009, sujet que la commission des affaires �trang�res a eu maintes fois l’occasion d’aborder, comme en t�moigne encore notre r�union d’hier.
La convention du 25 janvier 1988 qu’il modifie t�moigne de l’attachement ancien du Conseil de l’Europe � la lutte contre la fraude fiscale au nom de la d�fense de l’Etat de droit qu’incarne l’institution. D�s 1978, l’Assembl�e parlementaire du Conseil de l’Europe avait ainsi adopt� la recommandation 833 en mati�re de coop�ration entre les Etats membres afin de lutter contre l’�vasion et la fraude fiscale internationales, accrues alors par le d�veloppement des mouvements de capitaux, de biens et de services. Cette recommandation appelait les Etats membres � conclure un accord multilat�ral europ�en relatif � la coop�ration entre les administrations nationales en vue de combattre les infractions fiscales.
Ce fut chose faite avec la convention concernant l’assistance administrative mutuelle en mati�re fiscale du 25 janvier 1988, �labor�e conjointement par le Comit� d’experts du Conseil de l’Europe pour la coop�ration juridique et le Comit� de l’OCDE charg� des questions de fiscalit�. La convention, entr�e en vigueur le 1er janvier 1995, a constitu� une avanc�e majeure vers une collaboration internationale plus structur�e sur l’�change d’informations. Elle permet aux parties – Etats membres du Conseil de l'Europe et pays membres de l'OCDE – de d�velopper, sur des bases communes et dans le respect des droits fondamentaux des contribuables, une vaste coop�ration administrative couvrant tous les imp�ts obligatoires � l'exception des droits de douane. Avec la crise financi�re internationale, la lutte contre l’�vasion fiscale est devenue cruciale non plus seulement dans la lutte contre la criminalit� �conomique mais aussi en termes de stabilit� financi�re internationale, de moralisation du capitalisme, de mobilisation des ressources domestiques des pays en d�veloppement ou encore de pr�servation des ressources fiscales de pays sous fortes contraintes budg�taires. Fort de ce constat et � la suite de la d�claration du G20 d’avril 2009, qui pr�voyait de permettre aux pays en d�veloppement de b�n�ficier du nouvel environnement de la coop�ration fiscale, l’OCDE et le Conseil de l’Europe ont franchi un nouveau pas en mati�re de transparence financi�re. Ils ont invit� les parties � la convention � la r�viser afin de la mettre en conformit� avec les nouvelles normes internationales, d’une part, et de l’ouvrir aux pays non membres des deux organisations, d’autre part.
Au terme des modifications apport�es par le pr�sent protocole, la convention du Conseil de l’Europe ne diff�re plus en rien du mod�le de convention fiscale de l’OCDE : l’�change de renseignements r�pond d�sormais aux standards internationaux puisque sont supprim�es les nombreuses restrictions qui permettaient d’y faire obstacle. En outre, la possibilit� offerte aux Etats non membres des deux organisations de ratifier la convention amend�e permet de donner corps � l’int�r�t des pays en d�veloppement pour la coop�ration fiscale internationale. L’article II du protocole que nous examinons r��crit l’article 4 de la convention qui d�finit l’obligation d’�change de renseignements. Reprenant la terminologie de l’OCDE, il vise les renseignements � vraisemblablement pertinents �.
L’article III modifie l’article 18 qui d�termine les renseignements � fournir par l’Etat requ�rant afin d’�largir les possibilit�s d’identification de la personne sur laquelle porte la demande de renseignements.
L’article V, qui propose une nouvelle r�daction de l’article 21, comme le constate le rapport explicatif, � rev�t une importance particuli�re dans la recherche d'un �quilibre satisfaisant entre la n�cessit� de rendre effective l'assistance administrative mutuelle en mati�re fiscale et la n�cessit� d'accorder des garanties aux contribuables et �galement � l'Etat requis. �
En premier lieu, il pr�voit que les droits et garanties que les l�gislations et les pratiques administratives nationales reconnaissent aux personnes ne sont en aucune mani�re affect�s par la convention. Celles-ci ne doivent n�anmoins � pas �tre appliqu�es de mani�re � saper l’objet et le but de la convention �.
En second lieu, l’article fixe les divers cas – que vous connaissez d�sormais – dans lesquels un Etat requis peut se soustraire � l’obligation d’assistance. Mais la v�ritable avanc�e r�side dans les nouveaux paragraphes 3 et 4 qui mettent fin � la possibilit� pour l’Etat requis d’opposer l’absence d’int�r�t fiscal national ou le secret bancaire. L’article VI renforce les garanties en mati�re de protection des donn�es personnelles �chang�es entre les Etats. L’autre principale innovation introduite par le protocole est la possibilit� pour les Etats non membres de l’OCDE et du Conseil de l’Europe de solliciter l’adh�sion � la convention. Ceci � offre � ces pays une occasion pr�cieuse de mettre rapidement en œuvre leurs engagements � l’�gard des normes reconnues sur le plan international dans le domaine de la transparence et de l’�change de renseignements � des fins fiscales, et permet aux pays �mergents et en d�veloppement de tirer parti des avantages d�coulant du nouvel environnement de coop�ration fiscale �.
C’est l’article VIII du protocole qui modifie en ce sens l’article 28 de la convention. L’Etat int�ress� doit adresser sa demande � l’un des d�positaires qui la transmet ensuite aux parties et aux organes d�cisionnels du Conseil de l’Europe et de l’OCDE. Les parties d�cident alors par consensus, par l’interm�diaire de l’organe de coordination, d’inviter l’Etat concern�. L’article VIII indique �galement que tout Etat devenant partie � la convention post�rieurement � l’entr�e en vigueur du protocole est r�put� partie � la convention amend�e sauf s’il exprime une intention diff�rente qu’il doit dans ce cas notifier � l’un des d�positaires.
L’article VII apporte une pr�cision utile sur l’articulation entre les dispositions de la convention et les r�gles de l’Union europ�enne. Il offre ainsi la possibilit� nouvelle d’appliquer dans l’Union europ�enne les dispositions de la convention plus favorables � la coop�ration nonobstant les r�gles europ�ennes. Cette modification correspond � l’esprit qui gouverne cet accord de � faire usage dans une situation donn�e de l’instrument le plus efficace �.
L’article IX qui a trait � la signature du protocole, pr�cise qu’au moins cinq �tats doivent ratifier le protocole pour qu’il entre en vigueur. Le protocole a �t� sign� et ratifi� par le Danemark, la Finlande, la Norv�ge, la G�orgie et la Slov�nie. Il a �t� sign� par la France, l’Islande, l’Italie, la Cor�e, le Mexique, les Pays-Bas, la Pologne, le Portugal, la Su�de, le Royaume-Uni, les Etats-Unis, l’Ukraine, la Belgique, l’Espagne et la Moldavie. En vertu des dispositions pr�cit�es, l’entr�e en vigueur du protocole est donc intervenue le 1er juin 2011.
En conclusion, si la France dispose d’un r�seau tr�s �tendu de conventions et accords permettant l’�change de renseignements – la France pratique � ce jour l’�change de renseignements avec l’ensemble des signataires du protocole, � l’exception de la Moldavie – , la ratification de ce protocole vise � t�moigner de l’engagement de la France en faveur de la transparence fiscale et � de la meilleure association des pays en d�veloppement au nouveau contexte international. �
C’est par souci de l’exemplarit� de la France dans ce domaine que j’estime n�cessaire d’adopter le pr�sent projet de loi.
M. Jean-Paul Lecoq. La convention parle d’avantages mutuels. De quelle nature sont les avantages de ce texte pour les pays �mergents qui s’engagent ? Par ailleurs, le rapporteur utilise l’expression de � moralisation du capitalisme �. Je me permettrais de rappeler que le capitalisme n’est pas quelque chose de moralisable. En ce qui concerne l’application dans les pays membres du Conseil de l’Europe, Monaco est un membre actif mais il n’est pas cit� parmi les pays signataires. En conna�t-on les raisons ? Cela ne remet-il pas en cause ce genre d’accord si les paradis fiscaux ne sont pas impliqu�s ?
M. Fran�ois Rochebloine, rapporteur. La moralisation du capitalisme est un vaste d�bat. Deuxi�mement, vous parlez de Monaco mais la Russie n’a pas non plus sign� le protocole. D’autres pays le signeront certainement par la suite. Concernant votre question sur les avantages pour les pays �mergents, elle rejoint notre d�bat d’hier sur les contreparties aux accords.
M. Jean-Marc Roubaud. Ce protocole repr�sente une avanc�e concr�te du Conseil de l’Europe mais il s’agit d’un protocole administratif. Que peut-on en attendre concr�tement ? Quelle est la position de ce protocole vis-�-vis des banques ?
M. Fran�ois Rochebloine, rapporteur. C’est un amendement � un trait� et non un protocole administratif. La question des banques n’a pas de raison d’y �tre �voqu�e.
Mme Chantal Bourragu�. Ces protocoles ont tous une utilit� et nous avons tout int�r�t � les ratifier. On peut n�anmoins s’interroger sur les standards de l’OCDE et de nos accords internationaux au regard du dumping fiscal qui existe d�j� entre nos pays europ�ens et les paradis fiscaux. La proposition � Rubik � de la Suisse de verser un pr�l�vement sur les avoirs d�tenus dans les banques suisses, en contrepartie du maintien du secret bancaire, doit �tre examin�e. Elle a �t� accept�e par l’Allemagne. C’est peut-�tre une r�volution en route, qui permettrait de r�duire le dumping fiscal et introduirait davantage d’�galit� entre les administr�s des diff�rents pays.
M. le pr�sident Axel Poniatowski. La proposition suisse sera s�rement au coeur du d�bat que nous aurons lundi apr�s-midi sur les conventions fiscales.
M. Fran�ois Rochebloine, rapporteur. Pour r�pondre � la premi�re remarque de Mme Bourragu�, les Etats sont souverains.
M. Jean-Claude Guibal. Ce protocole est sign� au niveau du Conseil de l’Europe. Pourquoi n’est-ce pas au niveau de l’Union Europ�enne ? Vous avez cit� les Etats signataires et �voqu� le nom d’un pays qui n’avait pas sign�. Quels sont les autres pays qui n’ont pas sign� et pour quelle raison ?
M. Fran�ois Rochebloine, rapporteur. Au niveau de l’Union europ�enne, il existe d�j� une directive relative � la fiscalit� de l’�pargne, qui est d’ailleurs quelque peu critiqu�e ces derniers temps.
M. Jacques Myard. Nous pouvons nous f�liciter que ce type de conventions passe devant le Parlement, car ce n’�tait pas le cas jadis. N’�tant pas adepte du pl�onasme, je rappelle qu’il s’agit d’un protocole � la convention et non d’un protocole d’amendement � la convention. Enfin je voudrais souligner qu’il n’est pas tr�s ambitieux. L’article 21 du protocole pr�voit que l’Etat fait ce qu’il veut, compte tenu de sa l�gislation et de ses pratiques.
M. le pr�sident Axel Poniatowski. Aucun de ces accords ne va tr�s loin, ce n’est pas nouveau.
M. Fran�ois Rochebloine, rapporteur. Je partage votre sentiment sur l’examen par le Parlement de ce type d’accord. Concernant le contenu, il est d�j� positif. Depuis un certain nombre de mois, nous avons beaucoup de d�bats sur tout ce qui touche la fiscalit�.
M. Jean-Pierre Dufau. Je ne me prononcerai pas sur la port�e de cet accord mais tout le monde convient que c’est globalement positif. Le protocole concerne davantage d’Etats en passant par le Conseil de l’Europe qu’avec l’Union Europ�enne. Je rejoins les interventions pr�c�dentes sur l’absence de certains Etats parmi les signataires, notamment Monaco. Combien des Etats qui ont sign� le protocole l’ont ratifi� jusqu’� pr�sent ?
M. Fran�ois Rochebloine, rapporteur. Le protocole a �t� sign� et ratifi� par cinq Etats : le Danemark, la Finlande, la Norv�ge, la G�orgie et la Slov�nie. M. Rudy Salles. Je souhaitais donner une information. La session de l’Assembl�e parlementaire du Conseil de l’Europe aura lieu la semaine prochaine et un Fran�ais, M. Jean-Claude Mignon, devrait �tre �lu pr�sident de cette assembl�e, ce qui n’est pas arriv� depuis longtemps.
Suivant les conclusions du rapporteur, la commission adopte sans modification le projet de loi (n� 3703).
Hong-Kong : accord en vue d'�viter les doubles impositions en mati�re d'imp�ts sur le revenu et sur la fortune et pr�venir l'�vasion et la fraude fiscales (n� 3656)
La commission examine, sur le rapport de M. Didier Mathus, le projet de loi, adopt� par le S�nat, autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la R�publique fran�aise et le Gouvernement de la R�gion administrative sp�ciale de Hong Kong de la R�publique populaire de Chine en vue d'�viter les doubles impositions en mati�re d'imp�ts sur le revenu et sur la fortune et de pr�venir l'�vasion et la fraude fiscales (n� 3656).
M. Didier Mathus, rapporteur. L’accord avec Hong Kong que nous examinons ce matin est de nature diff�rente, bien que connexe, des projets de loi examin�s par notre commission hier puisqu’il s’agit d’une convention d’�limination des doubles impositions sur le revenu et sur la fortune. La France a d�j� sign� des conventions en Asie avec la Chine, la Malaisie, Singapour, les Philippines, la Tha�lande, le Vietnam, la Cor�e du Sud, l’Inde, le Japon et dispose d’un dispositif �quivalent � une convention avec Ta�wan. Il �tait donc important que les n�gociations avec Hong Kong aboutissent.
Hong Kong est, depuis sa r�trocession le 1er juillet 1997 � la R�publique populaire de Chine, une � r�gion administrative sp�ciale � de cet �tat, qui constitue un territoire fiscal, douanier et mon�taire ind�pendant. La convention fiscale bilat�rale qui lie la France � la R�publique populaire de Chine n’est donc pas op�rante � Hong Kong. Hong Kong occupe une position de premier ordre en Asie pour le monde des affaires et de la finance. Hong Kong affiche un PIB par habitant de 43 000 dollars en 2009, ce qui le positionne deuxi�me en Asie derri�re Singapour. C’est la 10�me puissance commerciale mondiale, la 4�me en Asie et une place financi�re de premier plan. La France y poss�de des int�r�ts importants. La communaut� fran�aise y totalise pr�s de 13 000 ressortissants, dont 8 900 inscrits au consulat g�n�ral. Num�riquement la plus importante d’Asie, elle conna�t depuis trois ans une croissance forte et continue avec 100 nouveaux inscrits chaque mois. Pr�s de 700 entreprises fran�aises sont enregistr�es aupr�s de la Chambre de commerce et d’industrie fran�aise de Hong Kong, employant localement 30 000 personnes. Le lyc�e fran�ais Victor Segalen est le plus grand lyc�e fran�ais d’Asie avec 2 151 �l�ves inscrits � la rentr�e 2011. Les relations �conomiques bilat�rales sont tr�s positives pour notre pays. La France conserve un important exc�dent commercial, le 1er en Asie et le 6�me mondial en 2009, avec plus de 2 milliards d’euros par an. Les investissements r�alis�s par les entreprises fran�aises sont en tendance haussi�re. En 2007 et 2008, Hong Kong a �t� la premi�re destination de nos investissements directs �trangers en Asie, devant la Chine continentale et m�me, pour la premi�re fois, devant le Japon, pour des montants respectifs de 1,4 et 1,2 milliard d’euros. Nos performances sont essentiellement fond�es sur les produits � tr�s forte valeur ajout�e : a�ronautique, maroquinerie, cosm�tiques, vins et alcools et luxe.
Une convention fiscale entre des �tats ou territoires b�n�ficie � l’ensemble des acteurs �conomiques des deux pays, en r�duisant les risques de doubles impositions, tant pour les soci�t�s que pour les particuliers. Elle permet aux investisseurs de mieux �valuer leur taux effectif d’imposition et aux flux de supporter des taux d’imposition raisonnables. C’est pourquoi des n�gociations en vue de la conclusion d’une convention fiscale ont �t� engag�es avec Hong Kong d�s 2003.
Hong Kong ne disposait cependant pas d’une l�gislation interne permettant � son administration fiscale d’acc�der � certains renseignements fiscaux et de les transmettre � des administrations �trang�res. La France en a fait un point dur des n�gociations, qui ont donc �t� suspendues en 2004. C’est le changement de contexte international qui a permis le d�blocage du dossier. Dans la perspective du G20 d’avril 2009, Hong Kong a pris l’engagement de modifier sa l�gislation, r�forme qui est entr�e en vigueur le 12 mars 2010, quelques mois apr�s que son principal concurrent, Singapour, eut fait de m�me. Outre la France, 15 pays, dont 10 europ�ens, ont sign� une convention fiscale avec Hong Kong depuis cette date. L’accord avec la France a �t� sign� le 21 octobre 2010.
Comme toute convention d’�limination des doubles impositions, l’accord, d�termine la r�partition du droit d’imposition et fixe un m�canisme d’�limination des doubles impositions lorsque ce droit n’est pas attribu� exclusivement � une partie. Il porte sur les imp�ts sur le revenu et sur la fortune per�us pour le compte d’une partie ou de ses collectivit�s territoriales et quel que soit le syst�me de perception. Il s’agit des imp�ts sur le revenu total, sur la fortune totale, sur des �l�ments du revenu ou de la fortune. Le contenu n�goci� de l’accord atteste du b�n�fice partag� de ses effets entre les deux parties. Le taux des retenues � la source sur les revenus passifs (dividendes, int�r�ts, redevances) est fix� � 10 %, ce qui est un tr�s bon compromis : la France conserve son droit � imposer les redevances sortant de son territoire et les dividendes entrant b�n�fice d’un taux attractif. Les clauses de l’accord sont issues du mod�le de convention de l’OCDE et, lorsqu’elles s’en �cartent, reprennent pour l’essentiel les clauses traditionnellement utilis�es par la France dans son droit conventionnel. Notamment, l’accord comprend des dispositions utilis�es habituellement avec les �tats non membres de l’OCDE qui plaident pour l’application des dispositions du mod�le de convention de l’ONU qui leur est plus favorable, ainsi que des �l�ments d’interpr�tation et des clauses anti-abus qui tendent � pr�server pour la France sa capacit� d’imposer. Je ne pr�senterai pas les clauses habituelles du mod�le de l’OCDE mais dirai quelques mots des principales dispositions qui s’en �cartent. La France a accept� que soit consid�r� comme un �tablissement stable, imposable donc dans le territoire o� il est situ�, un chantier, un projet de construction, de montage ou d’installation si sa dur�e d�passe six mois. La dur�e de six mois est celle qui s’applique en pratique avec les pays qui n’appartiennent pas � l’OCDE. Il en est de m�me des prestations de service, si les activit�s se poursuivent pour une ou plusieurs p�riodes totalisant une dur�e minimale de six mois. La France a en revanche obtenu l’insertion de plusieurs clauses d’interpr�tation : ne sont pas rattach�s � un �tablissement stable des revenus qui n’y sont pas directement rattachables ; les soci�t�s de personnes fran�aises sont consid�r�es comme des r�sidents de France et les redevances ne couvrent pas les services techniques et de conseil. De m�me, la France a obtenu l’insertion de dispositions anti-abus. D’abord, le b�n�fice de la convention n’est pas applicable aux dividendes, int�r�ts, redevances et gains en capital lorsque la conduite des op�rations a pour objectif principal ou parmi ses objectifs principaux l’obtention des avantages. Ensuite, les doubles exon�rations sont �vit�es.
Ce tableau ne serait toutefois pas complet sans �voquer trois limites de l’accord :
– il ne comporte pas d’article relatif � l’assistance en mati�re de recouvrement ;
– l’article 23 relatif � la proc�dure amiable ne pr�voit pas d'arbitrage ayant force obligatoire en cas d'�chec de la proc�dure amiable dans un d�lai de deux ans ;
– enfin, la proc�dure d’�change de renseignements a son application limit�e aux imp�ts couverts par l’accord. L’entorse au mod�le de convention, qui figure dans tous les accords pass�s par Hong Kong, n’est pas de nature � remettre en cause le bien fond� de la ratification. Le champ des imp�ts couverts est en effet large et la France pourra obtenir l’ensemble des renseignements utiles � la bonne administration de son imp�t.
Pour toutes ces raisons, Votre Rapporteur vous propose d’adopter le pr�sent projet de loi, d�j� vot� par le S�nat, afin de permettre l’entr�e en vigueur rapide de la Convention, Hong Kong ayant d�j� notifi� l’ach�vement de ses proc�dures internes en juillet. M. Jean-Claude Guibal. Hong-Kong est une r�gion administrative sp�ciale de la R�publique populaire de Chine, ce statut implique une autonomie fiscale. Quelles sont les relations entre la r�gion administrative fiscale et la R�publique populaire de Chine en la mati�re ? Ce r�gime sp�cial est-il plus ou moins favorable que le r�gime fran�ais ?
M. Didier Mathus, rapporteur. Hong-Kong est un territoire fiscal ind�pendant de la R�publique populaire de Chine et il �labore donc ses propres mesures en mati�re fiscale. Son r�gime fiscal est nettement plus favorable que le r�gime fran�ais.
M. Jean-Paul Lecoq. Si Hong-Kong est la destination premi�re des investissements fran�ais en Asie, quel est le manque � gagner de ces transferts ? Cela rejoint le d�bat sur les accords examin�s hier. On essaie de moraliser le capitalisme en s’attaquant au concept de paradis fiscal, mais finalement, � travers ces accords, on s’en accommode. Il s’agit peut-�tre d’un progr�s en terme de communication mais je ne pense pas que ce soit un progr�s en terme de fiscalit�.
M. Didier Mathus, rapporteur. L’accord permet, et je suis s�r que vous serez sensible � cet aspect des choses, d’�viter les doubles exon�rations. Il est aussi attendu par de nombreux r�sidents fran�ais � Hong-Kong, qui sont aujourd’hui dans l’ambigu�t�. Il est toujours difficile de donner une �valuation chiffr�e avant l’application mais globalement, c’est plut�t b�n�fique pour les ressources fran�aises et plut�t un progr�s en mati�re d’�galit� et de droits, modeste mais r�el.
M. Jacques Myard. En ce qui concerne les probl�mes d’arbitrage, ce n’est pas un v�ritable manque. On a beau mettre des clauses d’arbitrage dans les accords, on r�pugne trop souvent � y recourir � cause de la longueur des proc�dures. Cette signature est positive et il faut saluer cet accord.
M. Didier Mathus, rapporteur. L’administration de Hong-Kong est tr�s efficace, donc cela devrait permettre de r�gler un certain nombre de probl�mes avant d’en arriver aux questions qui n�cessiteraient un arbitrage.
M. Rudy Salles. Je trouve que c’est une bonne convention. Il faut mettre l’accent sur le fait que Hong-Kong est une porte d’entr�e s�curis�e pour les entreprises fran�aises sur les march�s asiatiques, notamment le march� chinois. Le droit � Hong-Kong ressemble en effet davantage au droit britannique qu’au droit chinois, ce qui constitue une garantie pour les entreprises pour acc�der � l’Asie.
Br�sil : cr�ation d’un centre de coop�ration polici�re (n� 3139)
La commission examine, sur le rapport de M. Philippe Cochet, le projet de loi autorisant l’approbation du protocole additionnel � l’accord de partenariat et de coop�ration entre le Gouvernement de la R�publique fran�aise et le Gouvernement de la R�publique f�d�rative du Br�sil, relatif � la cr�ation d’un centre de coop�ration polici�re (n� 3139).
M. Philippe Cochet, rapporteur. La relation bilat�rale, particuli�rement forte qui unit notre pays au Br�sil s’enrichit d’un nouveau texte qui pour �tre modeste n’en est pas moins significatif. Notre commission est saisie aujourd’hui d’un protocole, sign� le 7 septembre 2009, relatif � la cr�ation d’un centre de coop�ration polici�re, en compl�ment de l’accord bilat�ral de partenariat et de coop�ration en mati�re de s�curit� publique qui lie la France au Br�sil depuis 1997 et est entr� en vigueur en 2007. Il me semble tout d’abord utile de vous donner quelques �l�ments de contexte et de vous rappeler l’�tat de notre coop�ration polici�re avec le Br�sil.
Comme chacun sait, la Guyane est la plus vaste de nos r�gions, presque aussi �tendue que le Portugal, avec quelque 84 000 km�, pour l’essentiel de for�ts et de fleuves. C’est aussi au niveau de la Guyane que la France a la plus longue de ses fronti�res terrestres, soit 730 kms avec le Br�sil, essentiellement le long du trac� du fleuve Oyapock. Ces caract�ristiques, notamment g�ographiques, ont donn� � cette r�gion d’outre-mer un profil particulier en termes de s�curit� publique et de d�linquance : c’est une terre sur laquelle tous les trafics et activit�s clandestines sont possibles, d’esp�ces prot�g�es, d’armes, de stup�fiants, d’or bien s�r. Vous vous rappelez le rapport de notre coll�gue Christiane Taubira il y a quelques mois sur l’accord franco-br�silien relatif � la lutte contre l’exploitation aurif�re ill�gale dans les zones prot�g�es. C’est aussi une terre sur laquelle l’immigration irr�guli�re est des plus faciles. Il r�sulte de cette conjonction de facteurs une situation pr�occupante : la Guyane est aujourd’hui l’un des d�partements les plus violents de France et tous les indices de d�linquance confirment cette r�alit�. La Guyane souffre d’une d�linquance forte, qui conna�t des taux de croissance bien sup�rieurs � ce que l’on constate ailleurs, et dans laquelle les migrants en situation irr�guli�re, notamment en provenance du Br�sil, ont une part importante. Le fait qu’elle soit une enclave europ�enne en Am�rique latine, d’un niveau de vie sup�rieur � celui de son environnement imm�diat, lui donne une attractivit� forte, d’autant plus que l’Amap�, par exemple, l'Etat de la f�d�ration br�silienne qui lui fait face, sur l’autre rive du fleuve Oyapock, est l’un des plus pauvres du Br�sil, isol� du reste du pays, sans voie de communication routi�re avec aucun autre Etat de la F�d�ration br�silienne. Dans ce contexte, d�s le d�but des ann�es 1990, s’est d�velopp�e une coop�ration en mati�re polici�re entre la France et le Br�sil, avec notamment la cr�ation d’un service de s�curit� int�rieure � l’ambassade de France � Brasilia et la signature de diff�rents accords bilat�raux. Le service de s�curit� int�rieure fran�ais dispose aujourd’hui de deux fonctionnaires de police � Brasilia, ainsi que d’une antenne � S�o Paulo avec deux officiers de liaison, respectivement charg�s des questions de criminalit� organis�e et de lutte contre les trafics de stup�fiants, et des probl�matiques d’immigration. Le Br�sil a de son c�t� envoy� deux fonctionnaires � son ambassade � Paris et deux officiers de liaison sont pr�sents en Guyane. Cette coop�ration n’a cess� de se renforcer, � mesure que nos liens avec ce pays devenaient de plus en plus forts. Elle a �t� consolid�e en 1997 lorsqu’un accord de partenariat et de coop�ration a �t� conclu afin de d�velopper une coop�ration technique et op�rationnelle en mati�re de s�curit� publique, aux termes duquel les Parties sont convenues de se pr�ter mutuellement assistance dans un certain nombre de domaines : criminalit� transnationale organis�e ; trafic illicite de stup�fiants ; immigration irr�guli�re ; terrorisme, sachant qu’il �tait aussi pr�vu que cette coop�ration pourrait �tre �tendue � tous les domaines qui se r�v�leraient utiles aux objectifs de l’accord : blanchiment d’argent ; trafic d’armes ; s�curit� des ports, a�roports et fronti�res ; maintien de l’ordre public ; police technique et scientifique ; gestion, recrutement et formation des personnels. La collaboration entre les forces de police fran�aises et br�siliennes est aujourd’hui bonne, m�me si l’accord n’est entr� en vigueur qu’en 2007. Elle a pris la forme d’�changes d’informations relatives aux personnes soup�onn�es, aux m�thodes et formes de criminalit� internationale, en mati�re de r�sultats de recherche et comporte une assistance r�ciproque soutenue. En 2010, par exemple, 33 projets ont �t� men�s � bien et il ne faut pas oublier les importantes retomb�es industrielles pour nos entreprises, en termes d’achats d’�quipements de s�curit�, dont ont pu d'ores et d�j� b�n�ficier des entreprises comme EADS, Thal�s, Sofremi ou Safran. Cela �tant, symbole fort de l’excellence de la relation bilat�rale franco-br�silienne et du rapprochement entre nos deux pays, les pr�sidents Chirac et Cardoso ont d�cid�, �galement en 1997, de lancer un pont routier sur le fleuve Oyapock, qui devrait �tre op�rationnel � la fin de l’ann�e, avec un retard d’un an sur les pr�visions initiales. Si cet ouvrage devrait contribuer � favoriser le renforcement d’une coop�ration politique et technique d�j� tr�s �tendue, de nouveaux aspects s�curitaires pourraient cependant surgir avec le d�veloppement des �changes transfrontaliers, l’augmentation des flux humains et commerciaux bilat�raux qui pourraient en d�couler. Surtout, on craint que certaines formes sp�cifiques de criminalit� touchant la Guyane et l’Amap�, autour de l’exploitation aurif�re ou l’immigration ill�gales, notamment, en tirent profit.
En d’autres termes, les d�fis s�curitaires auxquels est d'ores et d�j� confront�e la r�gion risquent de s’en trouver accrus et les autorit�s des deux pays ont opportun�ment choisi de prendre les devants. C’est l’objet du protocole qui a �t� sign� le 7 septembre 2009 entre les pr�sidents Sarkozy et Lula qui compl�te l’accord de 1997 en cr�ant un centre de coop�ration polici�re.
Le protocole, long d’une douzaine d’articles, pr�voit que le Centre de coop�ration polici�re sera �tabli sur place, � la fronti�re entre les deux pays, aux abords imm�diats du pont, en territoire fran�ais dans un premier temps, pour une dur�e de trois ans, avant que la d�termination de sa localisation d�finitive soit d�cid�e. Le CCP accueillera en pratique un agent de la police nationale et trois gendarmes pour la partie fran�aise, et des effectifs de la police f�d�rale pour la partie br�silienne. Il aura pour but l’approfondissement de la coop�ration transfrontali�re par l’�change d’informations dans les domaines pr�vus dans l’accord de 1997, � l’exception du terrorisme, qui est � la charge de l’Unit� de coordination de la lutte anti-terroriste. Est �galement pr�vue l’am�lioration des �changes r�guliers d’informations et l’�tude des m�thodes, des tendances et des activit�s des auteurs d’infractions dans ces domaines. La liste des missions conf�r�es au CCP n’est pas exhaustive et il va de soi que la lutte contre l’orpaillage ill�gal, les trafics qui y sont li�s, la destruction des for�ts, qui sont devenues autant de priorit�s bilat�rales, seront des probl�matiques dont les agents du centre auront �galement � conna�tre. La lutte contre l’orpaillage ill�gal, tout particuli�rement, doit figurer parmi les priorit�s du CCP, dans la logique de l’accord que les deux Parties ont r�cemment conclu sur cette question, que j’ai pr�c�demment rappel�.
Pour le reste, on peut retenir que le centre ne pourra r�aliser d’interventions � caract�re op�rationnel de mani�re autonome et qu’il restera � la disposition de la gendarmerie et de la police nationales fran�aises et de la police f�d�rale br�silienne.
Le traitement des informations �chang�es est r�gl� � l’article 3 du protocole, qui en garantit la protection. Dans la mesure o� le Br�sil ne dispose pas � l’heure actuelle d’une l�gislation ad�quate en mati�re de protection des donn�es � caract�re personnel, l’�change ne portera que sur les informations de nature non personnelle, comme c’est d'ores et d�j� le cas sous l’empire de la convention de 1997. Les agents qui seront affect�s au CCP verront leur statut juridique d�fini � l’article 5 du protocole. C’est un point qui n’appelle pas de remarque particuli�re, � comparer aux dispositions habituellement en vigueur dans le cadre d’activit�s mixtes transfrontali�res. En cas d’intervention sur le territoire de l’autre Partie, ces agents restent soumis aux dispositions en vigueur dans leur pays d’origine pour tout ce qui est li� au service et b�n�ficient de l’immunit� de juridiction civile et p�nale de cette Partie pour les actions men�es dans l’exercice de leurs fonctions et dans les strictes limites de leurs comp�tences respectives.
L’article 6 pr�cise enfin que les deux Parties participent au financement du Centre en assumant leurs d�penses d’�quipement et de fonctionnement respectives. Un coordinateur sera d�sign� par chacune des parties pour assurer la liaison entre les Parties.
La cr�ation de ce Centre permettra de renforcer la coop�ration op�rationnelle entre les services de police de nos deux pays, dans une zone o� les questions de d�linquance et de criminalit� sont particuli�rement d’actualit�. Je vous recommande �videmment l’adoption du projet de loi autorisant l’approbation de ce protocole additionnel.
M. le pr�sident Axel Poniatowski. En pr�alable au d�bat, je vous informe que nos coll�gues Eric Raoult et Jean-Paul Dupr� sont cette semaine en Guyane dans le cadre de la mission d’information sur la France d’Outre-mer et ses voisins. Leurs travaux s’int�ressent donc � cet aspect de la question.
M. Jean-Louis Christ. J’ai eu l’occasion de me rendre r�cemment en Guyane. 70 % de la population carc�rale y est d’origine �trang�re et la violence est tr�s importante. La coop�ration avec le Br�sil ne peut �tre efficace que si la m�me d�marche est initi�e avec le Suriname. Est-ce le cas et se dirige-t-on vers une coop�ration tripartite ?
M. Philippe Cochet, rapporteur. Il s’agit d’une remarque pertinente. Un accord a �t� sign� avec le Suriname mais n’a pas encore �t� ratifi� par ce pays. Il est naturellement compl�mentaire du Protocole.
M. Jacques Remiller. Des actions sont-elles conduites par l’Etat br�silien pour lutter contre la corruption de la police br�silienne ? Par ailleurs, je m’interroge �galement sur la coop�ration avec le Suriname, notamment en mati�re de lutte contre l’immigration ill�gale ; m�me si le pont sur l’Oyapock devrait apporter un grand changement. Il faut aussi tenir compte de l’immigration ill�gale entre le Suriname et le Br�sil. M. Philippe Cochet, rapporteur. L’accord que nous examinons organise un �change d’informations. Bien entendu, il faut esp�rer que les personnes en charge de ce dossier seront imperm�ables aux r�seaux, mais il ne faut pas faire un proc�s d’intention. Concernant le Suriname, je r�p�te qu’un accord a �t� sign� mais n’est pas en vigueur. Le fait que l’ouverture du pont intervienne d�s la fin de cette ann�e va dans le bon sens. M. Dominique Souchet. Je poserai trois questions. Quel types de stup�fiants sont concern�s par l’accord et s’agit-il aussi de lutter contre le trafic destin� � la consommation locale, particuli�rement la jeunesse ? Nos accords avec le Br�sil pr�voient-ils une clause de r�admission ? Enfin, dispose-t-on d’un bilan op�rationnel de l’accord de 1997 ?
M. Philippe Cochet, rapporteur. Concernant le trafic de stup�fiants, il y a une consommation locale mais l’on sait surtout que la r�gion est un point d’entr�e pour diss�miner la drogue ailleurs. Concernant nos accords avec le Br�sil, il existe des accords de reconduite, mais les choses ne sont pas si simples. Se pose notamment le probl�me des femmes enceintes qui viennent accoucher en Guyane. Surtout, il faut mesurer la complexit� d’une surveillance � assurer sur des centaines de kilom�tres de fronti�res. Il est difficile de tenir une comptabilit�. Enfin, il n’existe pas de v�ritable �valuation de l’accord de 1997. C’est la raison pour laquelle le Protocole pr�voit des rencontres deux fois par an pour assurer le suivi de l’application de l’accord. M. Jean-Paul Lecoq. Le dispositif fonctionne plut�t bien compte tenu des moyens � la disposition des �quipes, que ce soit des policiers ou des gendarmes, qui font preuve d’une grande motivation. Un policier br�silien a m�me �t� s�lectionn� pour travailler � Interpol. Le probl�me des moyens demeure, qu’il s’agisse de payer les indispensables interpr�tes, en mati�re de circuit judiciaire transitant par la Martinique ou la Guadeloupe, ou du renouvellement des mat�riels de surveillance au regard des conditions climatiques. Maintenant que du p�trole a �t� d�couvert, les choses changeront peut-�tre ! M. Philippe Cochet, rapporteur. Le co�t de la cr�ation du nouvel outil est �valu� � 87 500 euros, auxquels s’ajoutent 20 000 euros de mat�riels et 20 000 euros de maintenance annuelle. Ce dernier montant serait peut-�tre � revoir, mais s’agissant d’un outil d’information, la dotation me semble raisonnable. Mme. Henriette Martinez. Malgr� l’aspect vertueux de l’accord, si la fronti�re avec le Suriname ne b�n�ficie pas d’une plus grande surveillance, le contenu de l’accord se r�duira comme peau de chagrin. Lorsque l’on se rend sur le fleuve Maroni, on constate que des Br�siliens ont bien install� leur trafic sur les berges c�t� Suriname. La mission de nos coll�gues sur place sera tout � fait utile. M. Philippe Cochet, rapporteur. Pour qu’un accord soit sign� et entre en vigueur, il faut deux partenaires. La volont� politique semble pr�sente pour que la ratification de l’accord par le Suriname aboutisse d’ici la fin de l’ann�e. M. Andr� Schneider. Tout vertueux que soit l’accord, il existe une forte corruption dans la police br�silienne. On dit que les d�nonciations sont s�lectives. Quel est votre sentiment personnel sur la mise en œuvre de l’accord et ses effets ?
M. Philippe Cochet, rapporteur. Il me semble d’abord qu’un message fort est donn� avec l’ouverture du pont sur l’Oyapock. Ensuite, certes la corruption existe, mais l’objectif initial est d’�changer sur les techniques et la mani�re dont les r�seaux op�rent. C’est donc tr�s positif. Les rencontres deux fois par an me semblent aussi constituer un point important pour l’application de l’accord. Le Protocole, je le rappelle, pr�voit la cr�ation d’un centre de coop�ration polici�re en vue de renforcer l’�change d’informations.
M. Jean-Paul Bacquet. Le rapport propos� est excellent et le rapporteur a raison d’entourer son commentaire d’un grand nombre de r�serves. Je formulerai quelques remarques. Au centre de r�tention de Cayenne, la pr�occupation principale des gardiens est d’�viter les viols. Pour le reste, ils savent que les d�linquants reviendront. La violence est tr�s �lev�e et il faut �tre courageux pour se rendre en jungle o� l’on tire sans sommation. On sait �galement que les bases logistiques br�siliennes se situent en territoire surinamien. Les taux de tuberculose et de sida sont parmi les plus �lev�s du monde. La prostitution est end�mique. Le probl�me des naissances � l’h�pital de Saint-Laurent du Maroni est bien connu. Lorsque l’Agence fran�aise du d�veloppement d�fend son financement d’un h�pital au Suriname en soulignant que des Guyanais pourront ainsi b�n�ficier de soins ophtalmiques de l’autre c�t� de la fronti�re, elle oublie que les cons�quences ne sont pas les m�mes que les naissances. Quant � la corruption, la tentation est forte quand on compare le salaire d’un policier et les revenus d’un trafiquant. M. Philippe Cochet, rapporteur. L’accord ne constitue pas l’alpha et l’om�ga des mesures permettant d’apporter des solutions � tous les probl�mes mais il permettra de disposer d’informations utiles. M. Jean-Paul Bacquet. Il y a vingt ans la Guyane perdait des habitants. Aujourd’hui on assiste � une augmentation exponentielle de sa d�mographie. C’est en termes de s�curit� et de sant� publique que le probl�me se pose d�sormais.
M. Fran�ois Loncle. Nous devons avoir une position �quilibr�e. Les interventions pr�c�dentes ne sont pas inexactes mais il ne faut pas donner l’impression que l’on compare un territoire fran�ais exemplaire o� les probl�mes sont ma�tris�s et un pays, le Br�sil, o� les policiers sont corrompus et incapables d’assurer la s�curit�. Le Br�sil est un grand pays. Sa pr�sidente Dilma Rousseff a fait de la s�curit� une de ses priorit�s. On ne mesure pas assez en France la puissance des BRICS. Il n’est pas souhaitable de donner des le�ons � l’occasion du vote d’une disposition utile que je soutiens. Les relations franco-br�siliennes ont d�j� �t� ternies ces derniers mois.
M. Rudy Salles. Il ne s’agit pas de donner des le�ons mais de souligner la difficult� � lutter contre l’immigration clandestine. Le constat dress� il y a dix ans d�j� soulignait d�j� le probl�me sanitaire pos� au Suriname et le faible effectif des policiers et du personnel de la justice en Guyane. Le Suriname est un pays en grande difficult�. On ne peut que regretter que l’accord sign� avec lui ne soit pas en vigueur.
M. Philippe Cochet, rapporteur. Le Br�sil n’est pas un pays uniforme. L’Amap� est la r�gion la plus pauvre et les Br�siliens n’en ont pas toujours une bonne opinion. Il est heureux que le changement de Pr�sident n’ait pas remis en cause nos relations. Mais ne donnons pas � cet accord un objet plus ambitieux que le sien : celui d’�tre un bel outil pour am�liorer l’information. M. Jean-Luc Reitzer. Je suis rapporteur de la Mission d’information sur l’Am�rique latine. L’accord avec le Br�sil est positif et m�me indispensable. Il s’agit d’une r�gion particuli�rement dangereuse. Sans remettre en cause la puissance et le potentiel du Br�sil, beaucoup de nos contacts ont confirm� les conditions inhumaines de nos concitoyens emprisonn�s au Br�sil. Y a-t-il eu des demandes de contrepartie portant sur cette question lors de la n�gociation de l’accord ?
M. Philippe Cochet, rapporteur. Non. Les questions ont �t� dissoci�es. Mais je veux rappeler que la soci�t� br�silienne est d’une violence inou�e, m�me si elle est en diminution. Ce sont des dizaines de milliers de morts qui sont enregistr�es chaque ann�e dans les grandes villes. Il faut donc tenir compte de toutes les r�alit�s du Br�sil. J’insiste � nouveau sur l’impact en termes de s�curit� de l’ouverture prochaine et attendue du pont sur l’Oyapock. Suivant les conclusions du rapporteur, la commission adopte sans modification le projet de loi (n� 3139).
Information relative � la commission
M. Jean-Paul Bacquet a �t� d�sign� membre de la mission d’information sur la pr�sence et les int�r�ts fran�ais en Am�rique latine, en remplacement de M. Alain N�ri �lu s�nateur.
La s�ance est lev�e � onze heures quinze.
Membres pr�sents ou excus�s
R�union du mercredi 28 septembre 2011 � 10 heures
Pr�sents. - Mme Nicole Ameline, Mme Sylvie Andrieux, M. Jean-Paul Bacquet, M. Patrick Balkany, M. Jacques Bascou, M. Christian Bataille, M. Claude Birraux, M. Alain Bocquet, M. Jean-Michel Boucheron, Mme Chantal Bourragu�, M. Lo�c Bouvard, M. Jean-Christophe Cambad�lis, M. Herv� de Charette, M. Jean-Louis Christ, M. Dino Cinieri, M. Pascal Cl�ment, M. Philippe Cochet, M. Gilles Cocquempot, M. Pierre Cohen, Mme Genevi�ve Colot, M. Tony Dreyfus, M. Jean-Pierre Dufau, M. Jean-Michel Ferrand, M. Alain Ferry, Mme Marie-Louise Fort, M. Herv� Gaymard, M. Paul Giacobbi, M. Jean Grenet, M. Jean-Claude Guibal, M. Jean-Jacques Guillet, M. Serge Janquin, M. Patrick Labaune, M. Jean-Paul Lecoq, M. Robert Lecou, M. Fran�ois Loncle, M. Lionnel Luca, Mme Henriette Martinez, M. Didier Mathus, M. Jean-Claude Mignon, M. Jacques Myard, M. Jean-Marc Nesme, M. Axel Poniatowski, M. Jean-Luc Reitzer, M. Jacques Remiller, M. Fran�ois Rochebloine, M. Jean-Marc Roubaud, M. Rudy Salles, M. Andr� Santini, M. Andr� Schneider, M. Dominique Souchet, M. Michel Terrot, M. G�rard Voisin, M. �ric Woerth
Excus�s. - Mme Martine Aurillac, M. Roland Blum, M. Alain Cousin, M. Michel Destot, M. Jean-Paul Dupr�, M. Jean Glavany, M. Didier Julia, M. Jean-Pierre Kucheida, M. Renaud Muselier, M. �ric Raoult, M. Michel Vauzelle