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Le défi climatique : réduire les émissions à zéro
Exposé du Secrétaire général de l'OCDE, M. Angel Gurría
Londres, 9 octobre 2013
Je suis venu aujourd’hui vous parler de l’ambition dont nous devons faire preuve face au défi climatique et des moyens d’action qui peuvent nous permettre de le relever. A l’approche de la Conférence des Parties qui se tiendra fin 2015 à Paris, nos dirigeants se trouvent confrontés à un dilemme fondamental puisqu’ils devront choisir entre s’attaquer aux risques du changement climatique ou voir les possibilités de limiter cette menace leur échapper.
Nous mesurons aujourd’hui bien mieux l’ampleur des risques liés au changement climatique grâce aux données solidement établies et acceptées à l’échelle internationale dont nous disposons. Le rapport du GIEC publié le 27 septembre indique que le réchauffement climatique est sans équivoque et que depuis les années 50, beaucoup de changements observés sont sans précédent à l’échelle des dernières décennies à millénaires. Le constat est clair : il est extrêmement probable que l’influence humaine a été la cause principale du réchauffement observé depuis le milieu du XXe siècle. Alors que les gouvernements devraient agir dès maintenant pour se donner les moyens de réduire à zéro les émissions mondiales nettes de gaz à effet de serre dans la seconde moitié du siècle, notre dépendance à l’égard des combustibles fossiles reste intacte. Il nous faut tirer les enseignements des politiques mises en place par certains pays pour réorienter l’investissement et la technologie afin de briser cette dépendance, et mettre en évidence les obstacles que seule une réelle volonté politique permettra de surmonter.
Regardez l'exposé et les questions/réponses
La question de la gestion des risques liés au changement climatique est d’une rare complexité. Mais permettez-moi, pour commencer, de rappeler comment les gouvernements ont récemment pris en charge un autre risque majeur. Durant les cinq dernières années, mon Organisation – et beaucoup d’autres institutions – ont essayé de comprendre comment les évolutions intervenues dans le secteur financier ont pu causer autant de ravages dans l’économie réelle et dans la vie de millions de personnes. Selon les estimations du GAO, la crise financière a coûté à la seule économie américaine plus de 22 000 milliards USD . Le chômage touche actuellement 49 millions de personnes dans les pays de l’OCDE (8 %). Il atteint 16 % en moyenne chez les moins de 24 ans et continue d’augmenter dans certains pays. Les inégalités se creusent elles aussi. La reconstruction du secteur financier a aussi coûté extrêmement cher. Si vous aviez demandé, à l’avance, aux responsables chargés de surveiller le système qui a produit un tel déraillement s’ils arrivaient à s’accommoder de risques d’une telle ampleur et s’ils seraient prêts à en payer le prix le jour venu, j’imagine qu’ils vous auraient dit non. Les risques étaient soit incompris, soit ignorés.Parallèlement, pendant ces mêmes années, les gouvernements ont aussi dû réfléchir à la façon d’affronter les risques liés au changement climatique. Les échéances sont ici beaucoup plus lointaines, mais si nous avons pu jouer la carte du renflouement face à la crise financière, le changement climatique ne nous laissera pas cette option. Il est intéressant de noter, en dépit de l’attention accordée par la presse aux discours climatosceptiques, que notre perception de l’ampleur du risque climatique est bien supérieure à celle que nous avons pu avoir des risques financiers avant la crise. Elle ne s’appuie pas sur des modèles financiers mais sur plusieurs décennies de formidables recherches – les modèles prennent ici tout leur sens – pour essayer de comprendre les conséquences des évolutions possibles. Nous savons que les phénomènes extrêmes peuvent être fort coûteux – l’ouragan Sandy a coûté quelque 75 milliards USD soit 0.5 % de PIB de 2011 des États-Unis. Selon les études récentes que nous avons effectuées avec nos partenaires, l’exposition aux inondations des villes côtières devrait s’aggraver sensiblement, et les pertes annuelles dues aux inondations devraient augmenter pour dépasser les 50 milliards USD en 2050. Même si des investissements massifs sont consacrés à la construction d’ouvrages de protection du type de ceux actuellement envisagés à New York, l’ampleur des dégâts en cas de rupture devrait augmenter. La multiplication des événements extrêmes nécessitera des modifications et des mesures d’adaptation coûteuses.En 2009 à Copenhague, les gouvernements se sont accordés à reconnaître que la hausse de la température moyenne de la planète due à l’activité humaine devait être maintenue à moins de 2 degrés . Cet objectif a un coût – et ne pourra être atteint qu’au prix de lourds investissements en faveur de l’atténuation et l’adaptation. Mais selon nous il s’agit là d’un « simple » problème que nous pouvons prendre en charge et financer et dont le coût humain et économique sera bien inférieur à celui de l’inaction face au changement climatique. Réduire à zéro les émissions nettes imputables aux combustibles fossilesJe suis venu ici pour vous dire que, quelle que soit la panoplie de mesures concoctée, elle doit aboutir au cours de la deuxième moitié du siècle à l’élimination complète des émissions atmosphériques dues aux combustibles fossiles (j’utiliserai dans la suite l’expression « zéro émission » dans un souci de commodité, sachant qu’elle couvre aussi les solutions techniques de piégeage de certaines émissions, par exemple de captage et stockage du carbone ou CSC). Il n’est pas nécessaire de réduire les émissions à zéro dès demain. Ni même en 2050, même si nous devrions être déjà beaucoup plus avancés à cette date. Mais il arrivera un moment, dans la seconde moitié du siècle, où nous devrons y parvenir. Pourquoi ?
L’objectif « zéro émission » peut sembler radical. Pourquoi ne pas juste réduire les émissions ? La réponse est physique : le dioxyde de carbone est un gaz à longue durée de vie. Il persiste dans l’atmosphère. Sur une tonne de CO2 émise cette année, plus 60 % seront toujours présents dans l’atmosphère dans vingt ans et 45 %, dans cent ans . Et dans plusieurs milliers d’années, une partie de ces émissions sera toujours là. Les émissions journalières, même modestes, continueront de faire augmenter la concentration atmosphérique. Nous avons affaire à un problème d’accumulation.Suis-je en train de dire qu’une population de 7 milliards d’individus ou plus peut vivre sur terre sans conséquences pour l’atmosphère ? Bien sûr que non. Il s’agit d’une question d’intensité. L’homme a interféré avec le cycle naturel du carbone pendant des milliers d’années en travaillant la terre pour produire de la nourriture et des fibres. Cependant, si l’on veut pouvoir nourrir 2 à 3 milliards de personnes de plus et limiter la hausse des températures, il n’est pas possible de continuer de rejeter du carbone dans l’atmosphère jusqu’à saturation. Or c’est ce que nous sommes en train de faire. Le dioxyde de carbone est le principal gaz à effet de serre produit par l’activité humaine. Nous en rejetons actuellement plus de 30 milliards de tonnes chaque année. La production d’électricité et de chaleur compte pour 41 % de ces émissions et les transports pour 22 %. Les autres émissions d’origine anthropique proviennent de l’agriculture et de l’utilisation que nous faisons des terres et de leur transformation, ainsi que de certains procédés industriels. Les émissions liées à l’énergie sont celles qui pèsent le plus lourd et sont les seules qui pourraient être complétement éliminées grâce aux technologies existantes. S’agissant de la production d’électricité, le large éventail de technologies propres dont on dispose actuellement peut être complété par une maîtrise intelligente de la demande. S’agissant des transports, le problème est plus compliqué, mais les véhicules électriques ou à pile à combustible pourraient annoncer la fin du moteur à combustion interne. Nous pouvons donner de l’énergie au monde sans altérer le cycle du carbone. Le rayonnement solaire qui atteint notre planète – et les flux secondaires qu’il produit sous forme de vent, de vagues et de pluie – est immensément grand. Et il est aussi possible d’exploiter la biomasse et bien sûr l’énergie nucléaire, à condition que les problèmes de sécurité que posent la production d’électricité nucléaire et la gestion des déchets soient bien maîtrisés.
Au bout de vingt années de négociations et de mesures expérimentales, une chose est absolument claire : le monde ne s’est pas engagé, loin de là, sur la trajectoire qui lui permettra de réduire à zéro ses émissions fossiles dans la deuxième moitié du siècle. Cela est vrai pour les pays de l’OCDE comme pour les autres. Sachant qu’ils ne sont pas tous au même stade de développement, on peut s’attendre à ce que leurs trajectoires diffèrent, mais toutes les trajectoires nationales devront converger vers l’objectif zéro dans la seconde moitié du siècle. De nombreux pays ont fait part de leurs objectifs de réduction des émissions pour 2020 voire pour le milieu du siècle, dont certains se révèlent ambitieux. Mais il faut aller encore plus loin : selon le PNUE, les engagements pour 2020 ne permettront de faire qu’entre un quart et la moitié du chemin à parcourir pour que l’objectif de 2 degrés reste à notre portée. Le respect des engagements nécessite en outre des politiques crédibles pour les accompagner. Il conviendra donc, on le voit, de progresser à pas de géant dans les deux ou trois prochaines décennies en commençant dès maintenant – sans attendre l’échéance de 2020.
La volonté de tourner le dos aux combustibles fossiles répond bien entendu à un impératif beaucoup plus immédiat, à savoir les effets sur la santé au niveau local et les coûts qui en résultent pour l’économie. En Chine, par exemple, environ 1.2 million de personnes meurent prématurément chaque année victimes de la pollution atmosphérique. Certaines villes, comme Londres, ont opéré des investissements massifs pour limiter certains des effets secondaires les plus graves de la combustion des combustibles fossiles, mais les efforts devront être considérablement renforcés dans les mégapoles du monde en développement.Je reviendrai dans un moment sur l’arsenal de mesures qui, selon nous, pourrait offrir la plate-forme la plus crédible pour aller de l’avant. Mais je voudrais tout d’abord dire quelques mots pour expliquer pourquoi après vingt ans de négociations, les choses restent si compliquées, et pourquoi il nous faut aborder certaines questions douloureuses concernant le maintien du statu quo dont nous semblons prisonniers.Combustibles fossiles : manœuvrer à contrecourant Il ne sera pas aisé, c’est certain, de mettre fin à notre dépendance vis-à-vis des combustibles fossiles. Les deux tiers de la production d’électricité sont assurés par les combustibles fossiles qui représentent 95 % de l’énergie consommée dans le monde par les réseaux de transport. Mon propos n’est pas, et je veux que cela soit bien clair, de faire le procès des combustibles fossiles. Une grande partie de ce que nous considérons comme progrès matériel et social doit être mise à leur crédit. Il faut dire qu’ils nous facilitent grandement la vie. Nous avons construit et aménagé notre univers autour d’eux, et il nous faudra, pour nous en passer, manœuvrer à contrecourant en évitant bien des écueils.Il faudra ainsi faire face à l’abondance retrouvée des ressources. Il y a quelques années, tout le monde pensait que la raréfaction du pétrole et du gaz ferait automatiquement grimper les prix et se solderait inévitablement par un détachement des combustibles fossiles. La hausse des prix pétroliers a fait croire à certains que la décarbonisation, fille de la raréfaction des ressources, était en marche et que les politiques suivraient le mouvement. Cela n’était qu’une illusion. Le vent a tourné. Nous sommes passés d’un monde de rareté menacée à un monde d’abondance potentielle. La production de pétrole brut des États-Unis est en train de monter en flèche et le pays s’attend à devenir exportateur net de gaz naturel au début des années 2020. La production de pétrole et de gaz s’intensifie au Brésil, au Canada et au Kazakhstan ; il reste d’importants gisements de ressources conventionnelles en Irak et en Arabie Saoudite et de pétrole de schiste exploitable en Russie, aux États-Unis, en Chine, en Argentine et en Algérie, pour ne citer que quelques exemples.Il est certain que l’augmentation des coûts d’extraction pose un problème mais les avancées récentes de l’exploitation d’huile de réservoir donnent à penser que les réponses technologiques apportées n’ont sûrement pas fini de nous étonner. Les entreprises cotées en bourse ont consacré à elles seules 674 milliards USD à la recherche et l’exploitation de nouvelles sources de pétrole et de gaz en 2012. Le fait est que les réserves sont plus que suffisantes pour faire augmenter les températures bien au-delà des niveaux que même le plus climatosceptique des régulateurs serait prêt à accepter. Deuxième écueil, et non des moindres, le secteur des énergies bas carbone compte un grand nombre de technologies qui ont l’énorme avantage de bénéficier de gros investissements depuis des décennies. Ces investissements sont très rentables et n’ont pas de mal à attirer de nouveaux capitaux. Plus de la moitié des capacités de production d’électricité créées en 2012 reposait sur les combustibles fossiles. Selon les estimations du World Resources Institute (WRI), environ 1200 nouvelles centrales au charbon (d’une puissance installée d’environ 1400 GW) sont en projet. Toutes ne verront pas le jour, mais celles qui seront mises en exploitation le seront pour très longtemps. Les propriétaires de ces installations n’accepteront sûrement pas de gaité de cœur que les mesures prises face au défi climatique fassent perdre de la valeur à leurs actifs. L’Initiative Carbon Tracker estime qu’au rythme où vont les dépenses d’investissement, plus de 6000 milliards USD devraient être consacrés à l’exploitation des combustibles fossiles dans les dix années à venir. Si les responsables des politiques fixent des plafonds d’émission pour le carbone, le risque que certaines ressources deviennent « imbrûlables » pourrait avoir des retombées importantes sur la valorisation de certaines entreprises. Rappelons que les investisseurs sont le plus souvent des gens comme vous et moi. Selon les estimations du Projet Asset Owners Disclosure, plus de 55 % en moyenne des portefeuilles des fonds de pension sont investis dans des actifs ou secteurs à forte intensité de carbone largement exposés aux impacts physiques du changement climatique et à la réglementation climatique. Il se peut que nous ayons un jour à choisir entre renoncer à ces actifs ou laisser tomber la planète. Le fait est que toute nouvelle ressource fossile – conventionnelle ou non conventionnelle – arrivant sur le marché risque de nous éloigner encore de la trajectoire qui devrait être la nôtre, sauf si l’on impose des obligations strictes de CSC ou si les gouvernements acceptent le risque de passer par pertes et profits d’importants montants de capital investi.Le troisième écueil, lui aussi de taille, est ce que l’on pourrait appeler « l’imbroglio du carbone ». Qu’entend-on par là ? Cela veut dire en gros qu’un peu partout, les gouvernements, au nom des citoyens, sont fortement impliqués dans la fourniture de combustibles fossiles aux marchés et en retirent leur part de bénéfices. Les gouvernements des pays de l’OCDE perçoivent environ chaque année 200 milliards USD de royalties, taxes et autres revenus des rentes pétrolières et gazières en amont. Ces flux représentent en règle générale une part assez faible de leurs recettes totales – de l’ordre de 1 à 4 % – mais dans certains pays comme la Norvège et le Mexique ce chiffre peut aller jusqu’à près d’un tiers. En valeur absolue, ces recettes représentent peu de chose comparées à celles de certaines économies émergentes et en développement. Le pétrole et le gaz rapportent chaque année environ 150 milliards USD à la Russie, ce qui représente 28 % de ses recettes totales, et entre 600 et 700 milliards aux pays de l’OPEP. Les gouvernements de ces pays sont fortement tributaires des revenus qu’ils tirent des combustibles fossiles et ont tout intérêt au maintien de ces flux. Il n’est guère étonnant qu’un peu partout dans le monde, les gouvernements de pays les plus divers en quête de liquidités espèrent découvrir et exploiter de nouvelles réserves de pétrole et de gaz, que ce soit dans les gisements profonds off-shore du Brésil ou dans l’Arctique. L’imbroglio du carbone ne sera pas facile à démêler et les très modestes progrès de la politique climatique depuis vingt ans en témoignent. Les écueils que je viens d’évoquer seront parmi les plus difficiles à vaincre. À présent, permettez-moi de vous expliquer où se situent, selon nous, les principaux enjeux de l’action publique.Les enjeux de l'action publique
A l’approche de la Conférence des Parties à la CCNUCC qui se tiendra à Paris en 2015 et qui marquera une étape particulièrement importante des négociations, la question est de savoir si nous sommes capables de consolider les modestes progrès accomplis à ce jour pour amorcer la dynamique qui nous conduira à un système énergétique transformé en mettant le cap sur l’objectif zéro émission ; ou si nous produirons un accord de façade qui permettra aux pays de se prévaloir de certaines actions sans toucher à « l’imbroglio du carbone ». Si nous voulons réussir, chaque pays devrait être capable d’expliquer comment ses politiques l’engageront sur la trajectoire qui le conduira, dans la seconde moitié du siècle, à l’élimination des émissions de combustibles fossiles. Les gouvernements doivent assumer leurs responsabilités. Ils ont décidé, à Durban, de chercher à conclure un accord mondial basé sur des engagements nationaux quantifiables et vérifiables. Ces engagements seront fonction de la situation de chacun et il n’y aura pas deux pays qui avancerons de la même façon et au même rythme. Mais tous devront avancer.L’objectif final « zéro émission » peut être atteint, mais pas si nous continuons d’agir comme nous le faisons. Tout dépendra de la façon dont chaque pays répondra à la question suivante : l’arsenal de mesures envisagées est-il crédible au fil du temps compte tenu de l’ampleur des transformations nécessaires ? Pour répondre à cette question, nous recommandons à nos pays membres de méditer leur propre bilan et d’évaluer leurs progrès en considérant les quatre enjeux suivants : L’absence de signaux de prix forts et cohérents pour le carbone. La tarification du carbone, lorsqu’elle est appliquée, a imposé des prix très bas conjugués à un certain nombre d’exemptions et d’exceptions, c’est pourquoi son impact a été au mieux marginal. On a constaté aussi dans certains cas des chevauchements entre mesures, susceptibles d’entraîner des pertes d’efficience. L’absence de mesures visant à réformer les subventions aux combustibles fossiles. On pourrait penser que vingt années de débats autour du changement climatique auraient dû entraîner des progrès plus spectaculaires pour au moins éliminer les subventions aux combustibles fossiles qui, de fait, encouragent les émissions de carbone. Il ne s’agit pas uniquement des subventions à la consommation (qui en fin de compte profitent souvent aux ménages les plus aisés) mais également des aides publiques versées aux compagnies pétrolières et gazières au titre de la prospection et de l’exploitation de nouvelles réserves fossiles. L’alternance de coups de frein et d'accélérateur et l’ambivalence des messages adressés pour soutenir les énergies renouvelables, qui ont sérieusement ébranlé la confiance des investisseurs.
Et enfin, l’incapacité de remédier aux rigidités de la réglementation et du marché qui maintiennent la suprématie des combustibles fossiles dans le secteur de l’électricité au détriment des options axées sur la demande qui pourraient permettre aux consommateurs de se tourner vers des énergies propres.
A tout cela s’ajoute un manque de crédibilité pour ceux à qui nous affirmons que nous atteindrons les objectifs climatiques annoncés. Bien plus qu’une question de politique, il s’agit d’un enjeu économique majeur. A l’heure actuelle, la plupart des entreprises ne prennent pas au sérieux ce que disent les gouvernements, et opèrent leurs investissements en conséquence – perpétuant ainsi l’imbroglio du carbone. Les pouvoirs publics devront quant à eux, pour progresser, ne pas se satisfaire de gestes mais convaincre tous les secteurs de la société que le tracé de la trajectoire est crédible, pérenne et nous conduira à bon port. Pour réussir à manœuvrer à travers ces écueils et apporter de réelles réponses aux principaux enjeux de l’action publique, nos pays auront besoin d’un Programme d’action énonçant des objectifs clairement établis et des résultats mesurables. Je voudrais profiter de ma visite ici pour proposer un tel Programme d’action : 1. Attribuer un prix au carboneDe notre point de vue, toutes les mesures de lutte contre le changement climatique, quel que soit le pays qui les adopte, doivent s’articuler autour d’un plan visant à rendre les émissions de carbone toujours plus onéreuses, tout en conférant un avantage à la marge aux énergies non fossiles et à l’efficacité énergétique, selon des critères judicieux. Cette démarche est fondamentale. En outre, les pays auront d’autres actions à mener, notamment encourager les activités de R D, lancer des campagnes de sensibilisation du public ou promouvoir l’application de normes d’efficacité énergétique, mais ils devront toujours rester très attentifs à la rentabilité économique de ces actions. Il est clair cependant que, nous ne réussirons jamais à modifier le comportement des consommateurs, des producteurs et des investisseurs si nous n’attachons pas un prix clair et explicite aux émissions. Que savons-nous de la tarification du carbone ? Il se dégage une forte convergence de vues sur la nécessité d’attribuer un prix explicite au carbone pour lutter contre le changement climatique, que ce soit au moyen d’une taxe carbone ou dans le cadre d’un système d’échange de droits d’émission. L’OCDE publie aujourd’hui un rapport intitulé Climate and Carbon: Aligning Prices and Policies qui résume nos travaux les plus récents sur ce thème et fournit des explications utiles pour appliquer la tarification du carbone. Pour les responsables politiques, tout, ou presque, vaut mieux que l’impôt : cette simple dénomination suscite deux fois plus de résistance politique que toute autre. C’est en partie pourquoi les systèmes d’échange de droits d’émission sont de plus en plus répandus. Le SEDE de l’UE est le plus ancien et le mieux connu d’entre eux, mais il en existe aujourd’hui de semblables (et parfois plus exhaustifs) en Californie, dans neuf États du nord-est des États-Unis, au Québec, en Australie et en Nouvelle-Zélande. Des systèmes pilotes sont également mis en œuvre à titre expérimental dans sept villes et provinces chinoises qui rejettent plus de 20 % des émissions de la Chine. Ces efforts sont importants, mais parcellaires. Certes, grâce à la « flexibilité » qui caractérise les systèmes d’échange de droits d’émission, ceux-ci sont plus attrayants du point de vue politique que les taxes carbone, mais il faut passer par toutes sortes de compromis pour les inscrire dans la législation. Pour gagner en efficacité, il faudra donc en améliorer encore la conception et la mise en œuvre. Il est important de signaler que les gouvernements n’ont pas tous évité de taxer explicitement le carbone. Depuis que la Suède a adopté sa taxe carbone en 1991, neuf autres pays de l’OCDE ont suivi son exemple. Ces expériences nous ont beaucoup appris sur la marche à suivre pour instaurer des taxes carbone. Par exemple, une mise en place par étapes permet aux ménages et aux entreprises de s’adapter en souplesse, en procédant à des ajustements efficients. La taxe carbone appliquée en Colombie britannique est celle dont la mise en œuvre est la plus exemplaire : elle recouvre un large éventail de secteurs et son taux a régulièrement augmenté, pour passer de 5 CAD à 30 CAD par tonne, sur une période de cinq ans. Mais la tarification du carbone ne s’arrête pas là. En effet, de multiples moyens permettent d’attribuer implicitement un prix au carbone. Par exemple, bon nombre de taxes qui s’appliquent à différentes formes d’énergie peuvent, dans une certaine mesure, être l’expression d’un prix du carbone, même si elles n’avaient pas pour objectif au départ d’inciter à réduire les émissions de carbone. Les situations sont très différentes d’un pays à l’autre. Notre base de données sur les taxes liées à l’environnement révèle que le poids de la fiscalité de l’énergie et des véhicules à moteur atteint non moins de 3.5 % du PIB dans des pays comme le Danemark, le Brésil et la Turquie, contre moins de 1 % du PIB aux États-Unis. Au Mexique, les subventions à l’énergie sont plus élevées que les recettes fiscales.Dans une publication parue cette année sous le titre Taxing Energy Use, l’OCDE a présenté la première analyse approfondie du paysage de la fiscalité énergétique, s’appuyant sur la comparaison des taxes en fonction de la teneur en carbone du combustible ou carburant concerné. Certaines conclusions de cette étude mettent en évidence des incohérences des politiques fiscales dans le domaine de l’énergie. Par exemple :
Le charbon, le plus polluant de tous les combustibles, est étrangement moins taxé que la plupart des autres combustibles utilisés pour produire de l’électricité. Le gazole, carburant à l’origine d’émissions de CO2 par litre dépassant d’environ 18 % celles imputables à l’essence, est, en moyenne, taxé à un taux inférieur d’un tiers à celui de l’essence. De plus, il a des effets importants sur la pollution atmosphérique locale. En France notamment, on estime que la pollution de l’air liée au gazole tue chaque année plus de personnes que les accidents de la circulation. En l’occurrence, les objectifs sont vraiment mal choisis ! Il est toutefois encourageant de constater dans ce rapport que la fiscalité de l’énergie a une influence indiscutable sur le comportement des consommateurs. De fait, dans les pays où le taux d’imposition effectif du CO2 est en moyenne plus élevé, les émissions de carbone par unité de PIB sont généralement inférieures. Le même type d’analyse peut s’appliquer à d’autres instruments d’action, et nous sommes sur le point de publier un rapport suivant cette approche. Alors que le « prix » du carbone est évident pour tous dans la taxation (raison, entre autres, pour laquelle c’est une cible facile pour ses adversaires politiques), d’autres instruments, comme les normes technologiques, produisent eux aussi un « prix du carbone » implicite, correspondant à ce qu’il en coûte aux ménages ou aux entreprises de s’y conformer. Cette nouvelle étude fournit des estimations extrêmement intéressantes de ces prix implicites.Tout d’abord, il ressort clairement de l’examen des 15 pays couverts par cette étude, à savoir certains pays de l’OCDE ainsi que le Brésil, la Chine et l’Afrique du Sud, que plusieurs instruments en vigueur imposent un prix implicite du carbone, très élevé dans certains secteurs. Cela peut témoigner d’une véritable ambition dans certains cas, mais, dans d’autres, il peut s’agir d’une conséquence de la mise en œuvre de politiques excessivement coûteuses. On constate de grandes différences dans le rapport coût-efficacité des divers instruments selon qu’ils sont utilisés dans un seul secteur ou dans tous les secteurs. L’étude montre que les instruments de tarification appliqués à l’ensemble de l’économie, tels que les systèmes d’échange de droits d’émission, sont plus efficaces par rapport à leur coût pour réduire les émissions dans le secteur de l’électricité que les tarifs d’achat ou les subventions en capital (celles-ci coûtant 176 EUR par tonne d’émissions évitées de CO2, les tarifs d’achat 169 EUR par tonne, et les systèmes d’échange 10 EUR par tonne en moyenne). Et pourtant, les subventions en capital et les tarifs d’achat sont des instruments bien plus souvent appliqués ! Dans le secteur des transports, les taxes sur les carburants sont l’instrument le plus efficace par rapport aux coûts pour réduire les émissions, et elles sont très répandues. En dépit de cela, de nombreux pays concèdent des avantages fiscaux et imposent des obligations d’incorporation pour favoriser les biocarburants. Ces mesures sont cependant onéreuses, et leur intérêt pour l’environnement est souvent incertain, quand elles ne lui sont pas préjudiciables, compte tenu de leur impact sur l’ensemble du cycle de vie. Cette nouvelle étude démontre clairement que les pays pourraient obtenir, au même coût, des réductions beaucoup plus importantes des émissions s’ils avaient recours à des instruments de marché plus intelligents.Qu’en conclure, en somme ? Sans doute que les mesures fiscales et réglementaires autour du carbone sont légion, dans de nombreux pays, mais avec des résultats qui laissent beaucoup à désirer à ce jour. Les modalités d’attribution d’un prix au carbone sont multiples. Elles aboutissent parfois à des prix très élevés, mais souvent à des prix faibles ou négligeables. Dans ce paysage chaotique, les signaux émis ne sont pas clairs.2. Réformer les subventions aux combustibles fossilesUne autre série de distorsions s’ajoute à ce qui précède : elles sont imputables à ce que l’on pourrait désigner par l’expression « tarification négative du carbone », c’est-à-dire les subventions, comme on les appelle habituellement. Là encore, l’OCDE et l’AIE ont fait œuvre de pionniers en mettant ces pratiques sous le feu des projecteurs. D’après les dernières estimations de l’AIE, les subventions à la consommation de combustibles fossiles dans les économies émergentes et en développement ont atteint au total 523 milliards USD en 2011. Dans bon nombre de pays, elles se substituent à la lutte contre la pauvreté. On peut le comprendre, dès lors que l’énergie est l’un des besoins fondamentaux de l’homme. Mais ces subventions sont en général mal ciblées et finissent par être majoritairement captées par les ménages plus aisés pouvant s’offrir des voitures et des logements plus grands qui consomment davantage d’énergie. Ces subventions sont dommageables pour l’économie, l’environnement et la justice sociale. Nous avons besoin de dispositifs de redistribution sociale qui prémunissent contre la pauvreté énergétique sans pérenniser la dépendance à l’égard d’une consommation à forte intensité d’émission. Ces dernières années, l’OCDE a élargi le champ de l’analyse pour dresser un inventaire des mesures de soutien à la consommation et aussi à la production de combustibles fossiles dans nos pays membres. Il s’agit d’une réalisation très importante, reposant sur l’application de la méthodologie conçue il y a vingt-cinq ans pour assurer le suivi du soutien à l’agriculture. Dans ce cas également, le montant du soutien que nous avons mis en lumière est considérable ; récemment, il se situait dans une fourchette comprise entre 55 et 90 milliards USD par an. Dans les pays de l’OCDE, la majeure partie de ce soutien est relativement opaque, surtout lorsqu’il s’agit des subventions à la production, dissimulées dans les méandres de la législation fiscale. Ce chiffre ne rend pas compte de la totalité des mesures de soutien, tant s’en faut, et nos travaux se poursuivent. Par exemple, les allégements fiscaux applicables aux voitures de société peuvent alourdir sensiblement les coûts sociaux des transports à cause de l’augmentation des émissions, du nombre d’accidents et de la congestion qu’ils provoquent. Les résultats préliminaires des travaux en cours chiffrent à plus de 30 milliards USD par an la somme de ces allégements dans 25 pays de l’OCDE.3. Œuvrer à la cohérence des politiques Tous comptes faits, les subventions aux combustibles fossiles généralisent une mauvaise affectation des ressources, qui favorise le recours ininterrompu aux énergies fossiles. Cela compromet sérieusement le succès des initiatives de tarification du carbone prises dans certains de ces mêmes pays, et fausse le bilan économique des énergies bas carbone. De par leur poids, les combustibles fossiles bénéficient d’ores et déjà d’un immense avantage et n’ont pas besoin d’aide, d’autant que les investisseurs ont naturellement tendance à placer leurs capitaux dans des technologies en place et matures qu’ils connaissent bien. Les gouvernements doivent prendre du recul et analyser l’éventail complet de signaux qu’ils envoient aux consommateurs, aux producteurs et aux investisseurs. S’ils prennent le changement climatique au sérieux, ils ne peuvent négliger aucune piste – il est indispensable d’étudier toutes celles qui conduisent à une tarification économiquement rationnelle du carbone et d’éliminer tous les signaux contradictoires que donne l’action publique. Le financement de la transition sera décisif. Les capitaux ne manquent pas dans le monde où nous vivons, mais le ratio risque-rendement des investissements dans les énergies non fossiles est-il concurrentiel aujourd’hui ? Au-delà de la question du prix du carbone, il faut par conséquent que les dispositions réglementaires appropriées soient en place et, le cas échéant, que des incitations suffisantes poussent les investisseurs à se tourner vers des solutions plus respectueuses du climat.Pour les aider à se faire une idée cohérente de la situation et permettre aux pays de comparer leurs performances, nous allons faire de la tarification du carbone un volet essentiel de toutes nos Études économiques. Au milieu de 2015, nous aurons une idée claire des progrès réalisés – et de ce qui reste à faire – tant dans les pays de l’OCDE que chez nos principaux partenaires émergents. Je tiens à souligner encore que nous savons que les échéances et les ambitions ne seront pas les mêmes pour tous : le point de départ varie selon les pays. Mais tous doivent être en mesure d’expliquer en quoi leur cadre d’action leur permettra d’éliminer à terme les émissions imputables à la combustion d’énergies fossiles dans la seconde moitié du siècle. 4. Gérer l’arrêt progressif des émissions nettesUn signal clair, durable, montrant que les prix des émissions ne peuvent évoluer que dans un sens, à la hausse, serait la meilleure solution pour nous placer sur la trajectoire du “zéro émission”. Or étant donné la durée de vie de nombreux actifs de production d’énergie et l’inévitable scepticisme des investisseurs quant à la volonté des gouvernements de garder le cap, il serait bon d’envisager des mesures complémentaires pour accélérer un changement technologique radical. Des mesures complémentaires s’imposent aussi parce que les intérêts acquis et l’inertie des institutions peuvent retarder l’introduction de la tarification du carbone et l’empêcher d’être efficace. Soyons clairs. Les gouvernements subissent des pressions de ceux qui payent le plus cher, ceux pour qui l’ajustement a un coût bien réel. Parce qu’ils sont transparents, les prix sont en effet une cible facile pour les adversaires de la tarification. C’est pourquoi l’on préfère parfois, pour faire avancer les choses, recourir à une panoplie d’interventions réglementaires et de subventions plus obscures. Il est rare qu’elles soient économiquement rationnelles. Mais si ces mesures sont un moyen de convaincre les producteurs et les consommateurs qu’il existe d’autres solutions techniques viables et que leurs coûts peuvent être abaissés, alors il peut être justifié de les employer pour passer à une tarification plus élevée du carbone.Il importe surtout de souligner que, quelles que soient les solutions choisies, les mesures tarifaires et non tarifaires doivent se renforcer mutuellement, ce qui conduira parfois à se poser quelques questions difficiles. Première question : les gouvernements doivent-ils imposer un moratoire à la construction de centrales à charbon? La combustion du charbon libère beaucoup plus de CO2 par unité d’énergie que le pétrole ou le gaz. Sans le captage et le stockage du carbone (CSC), poursuivre l’exploitation des centrales à charbon nous conduira à la catastrophe. J’ai pu constater que la Banque mondiale, l’Export-Import Bank des États-Unis, la Banque européenne pour la reconstruction et le développement et la Banque européenne d’investissement ne financent plus désormais que rarement des projets de construction de centrales à charbon. Les gouvernements devraient en tenir compte pour leur propre développement ou leur aide au développement (s’ils font partie des donneurs).Aujourd’hui on constate que le charbon recule, dans certains pays, par le simple jeu des mécanismes du marché. J’ai bien évidemment à l’esprit le cas des États-Unis où l’exploitation du gaz de schiste a changé la donne. En quoi le gaz de schiste peut-il nous aider à atteindre l’objectif à long terme que je viens d’évoquer ? Dans des pays fortement dépendants du charbon, il peut réduire l’intensité de carbone de la production d’électricité (comme aux États-Unis) - une amélioration si l’on se place du point de vue du climat (à condition que les progrès ne soient pas neutralisés par des émissions fugaces ou par l’éventage de gaz. Mais si les émissions sont moindres, elles ne sont pas nulles. La question qui se pose alors est : comment faire en sorte que le gaz de schiste soit une étape de transition vers l’objectif final du zéro émission ? Si nous investissons trop dans des gazoducs spécifiques ou d’autres infrastructures, le risque est de créer une dépendance nouvelle et permanente. Toute nouvelle ressources fossile - conventionnelle ou non – risque de nous éloigner un peu plus de la trajectoire que nous devons suivre, à moins d’imposer le captage et le stockage du carbone ou d’être prêt à passer par pertes et profits d’importants investissements en capital.Autre question difficile : les gouvernements doivent-ils adopter une réglementation imposant le captage et le stockage du carbone dans les centrales récentes ? Étant donné l’importance de notre dépendance actuelle à l’égard des combustibles fossiles et le montant des investissements irrécupérables effectués dans leur extraction et leur consommation, le CSC aura un rôle capital à jouer. Il faudra pourtant se garder d’en surestimer les capacités dans les prochaines décennies et de considérer cette technique comme un moyen de sortir de l’impasse. D’après l’AIE , même si les installations de CSC prévues aujourd’hui étaient effectivement construites, on ne capterait tous les ans que 90 Mt de CO2, soit moins de 1% des émissions du secteur électrique en 2012. Il reste donc, comme nous pouvions le prévoir, un long chemin à parcourir. D’ailleurs, aux prix actuels du carbone, le CSC n’est intéressant que pour la récupération assistée du pétrole !Au-delà du captage et du stockage du carbone, il nous faut considérer les technologies transformatrices zéro émission comme des promesses de bienfaits environnementaux et de débouchés économiques. Dès que les coûts commenceront à baisser et que l’on pourra constater par soi-même au niveau local les avantages tangibles de l’absence de pollution en termes de santé publique, la construction de « l’après carbone » ouvrira des perspectives économiques incroyablement intéressantes, qui ne se limiteront pas aux moyens d’agir sur l’offre. Dans un monde où le consommateur pourra gérer sa propre consommation et choisir sa source d’énergie, voire même, ne plus faire appel au réseau, les applications des TIC apporteront avec elles une multitude de nouveaux produits et services.Beyond CCS, we should see transformative zero-emission technologies as opportunities that will deliver a range of environmental benefits and economic opportunities. Once costs start to fall and the palpable local, public health benefits of zero pollution energy start to register in people’s minds, the building of a post-carbon world will offer some incredibly exciting economic opportunities. These are not just about fuel savings on the energy supply side. The applications of ICT to a world in which consumers can manage their own demand and choose their energy sources – including disengaging entirely from the grid – is likely to be a world reliant on a large number of products and services that currently do not exist.Understandably, the cost of exiting from the status quo can appear daunting. The transition to a zero emissions economy will not be a costless one. Governments must be frank about the costs of this transformation. But if we are equally realistic about the costs climate change could impose, we should see transformative zero-emission technologies as opportunities. Every one of them will be part of a new growth dynamic.Conclusion
« L’histoire de l’humanité est une course entre l’éducation et la catastrophe ». Ces mots de H. G. Wells pourraient nous servir de boussole dans les choix difficiles qui s’annoncent. Nous sommes en passe d’entrer en collision avec la nature et il nous faut aujourd’hui prendre des décisions audacieuses pour changer de cap. Nous devons aider les gouvernements à se fixer des objectifs ambitieux mais réalisables, et à les atteindre de la façon la plus économe et efficace. Les efforts déployés jusqu’ici ne sont que quelques pas sur le chemin à parcourir. Nous sommes mal partis pour atteindre les objectifs convenus au plan international et ne parvenons pas non plus à gérer efficacement les politiques existantes. Or c’est l’homme qui se trouve aujourd’hui menacé. Une seule voie s’impose pour aller de l’avant : les gouvernements doivent trouver l’arsenal de mesures optimal qui leur permettra d’éliminer les émissions des combustibles fossiles dans la deuxième moitié du siècle. Ils ne pourront se contenter de quelques mesures faciles triées sur le volet. Des progrès sont à faire sur tous les fronts, notamment celui de la tarification du carbone ; les examens par les pairs et les enseignements tirés des meilleures pratiques devraient trouver ici toute leur utilité. L’OCDE entend assister les pays dans ces efforts afin de concevoir, promouvoir et mettre en œuvre des politiques meilleures pour une vie meilleure !
Also Available The climate challenge: Achieving zero emissions