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Délégués des MinistresCM Documents
CM/Monitor(2005)1 Volume II final révisé 11 octobre 20051——————————————943 Réunion, 19 octobre 20052. Questions politiques
2.4 Liberté d’associationRapport de suivi thématique présenté par le Secrétaire Général et décisions sur les suites à donner prises par le Comité des Ministres
PARTIE II - Exemples de législations et pratiques relatives à la liberté d’association dans les Etats membres, eu égard aux principes et normes de l’organisation——————————————
Note explicative
Le présent rapport est le premier présenté sous la nouvelle procédure de suivi thématique adoptée par le Comité des Ministres en juillet 2004. Il consiste ainsi en « une analyse des principales questions relevant de la portée du thème et s’appuie sur les travaux accomplis par les mécanismes de suivi existants du Conseil de l'Europe ». Il « doit servir de base à un débat » et contient les « décisions du Comité des Ministres concernant les suites à donner ». Le point de départ pour définir la portée de ce rapport a été la note explicative présentée par la Délégation du Royaume-Uni, qui a proposé le thème: « La liberté d’association est un droit fondamental de la personne humaine, comme l’indique l’article 11 de la Convention européenne des droits de l’homme. Elle constitue le fondement de toute démocratie pluraliste. Tous les groupes de la société devraient par conséquent être libres de prendre part à la vie associative, étant donné que celle-ci contribue au développement d’une solide société civile démocratique » (voir doc. CM/Monitor(2004)8).Le rapport suit une approche thématique et est subdivisé en trois parties, publiées dans trois volumes distincts :La première partie (volume I) livre une vue d’ensemble des travaux réalisés par le Conseil de l'Europe (CdE) sur les principales questions relevant de la portée du thème. Les instruments juridiques fondamentaux pertinents sont présentés dans la première section ; il s’agit en l’occurrence de la Convention européenne des droits de l'homme et de la jurisprudence de la Cour de Strasbourg (sous A), ainsi que de la Charte sociale européenne et les conclusions du Comité européen des droits sociaux (sous B). La seconde section livre un bref aperçu des travaux entrepris dans des domaines spécifiques, avec des références permettant au lecteur, s’il le souhaite, d’approfondir certaines questions.La seconde partie (volume II) livre des exemples de législations et de pratiques dans les Etats membres avec référence aux principes et normes du CdE. Un accent particulier est placé sur les bonnes pratiques. La première section est consacrée à la liberté d’association dans la sphère politique et le monde du travail, en l’occurrence les partis politiques (sous A) et les syndicats (sous B), alors que la seconde traite de la société civile, notamment des ONG et des fondations (sous A), et plus généralement du rôle de la société civile dans le processus démocratique dans les États membres (sous B). Les questions ayant trait aux associations religieuses ont délibérément été passées sous silence car elles ont déjà été abordées dans un précédent rapport de suivi thématique consacré à la liberté de religion (CM/Monitor(2003)10). La troisième partie (volume III) présente les conclusions du Secrétaire Général et les décisions sur les suites à donner, prises par le Comité des Ministres eu égard au Programme d’activités de l’Organisation. Ces décisions, toujours en conformité avec la nouvelle procédure, chargent ou invitent « les instances compétentes du Conseil de l'Europe – notamment les Comités directeurs – à travailler » dans les domaines dans lesquels des « lacunes» ont été révélées. TABLE DES MATIÈRES
I. LIBERTÉ D’ASSOCIATION DANS LA SPHÈRE POLITIQUE ET LE MONDE DU TRAVAIL 4
A. Partis politiques 4
1. Etablissement et adhésion 4
2. Autonomie organisationnelle 6
3. Restrictions, interdictions et motifs de dissolution 6a. Sur un plan général 6b. Restrictions spécifiques 8i. Membres des forces armées 8ii. Police, fonctionnaires et membres de la magistrature 8iii. Etrangers 8iv. Membres des minorités 10
4. Financement 11
a. Financement public 12b. Financement privé 12c. Financement des campagnes électorales 13d. Transparence, contrôle et sanctions 14
B. Les syndicats 15
1. Etablissement et adhésion 15
a. Liberté de constituer un syndicat 15b. Liberté d'adhérer ou de ne pas adhérer à un syndicat 15
2. Autonomie organisationnelle 16
3. Restrictions 17a. Fonctionnaires et membres du système judiciaire 17b. Police 17c. Forces armées 18d. Etrangers 18
4. Question spécifique de la « représentativité » 19
II. RENFORCEMENT DE LA SOCIETE CIVILE 20
A. Les ONG et les fondations 20
3. Restrictions, refus d’enregistrement et motifs de dissolution 23
a. Refus d’enregistrement 23b. Restrictions à l’encontre des non citoyens 25c. Perte de la personnalité juridique/dissolution 25
a. Financement public 26b. Financement privé 27c. Les donations 27
5. Moyens d’action juridiques 28
a. Conditions 28b. Procédures administratives 29c. Procédures civiles 29d. Procédures pénales 30e. Procédures devant la Cour constitutionnelle 30f. Accès à la Cour européenne des droits de l’homme 30
B. Participation de la société civile au processus démocratique 30
1. Mécanismes de dialogue entre les ONG et les autorités 30
a. Coopération institutionnelle 30
i. Au niveau national 30ii. Au niveau local 31
b. Groupes d’intérêt/de pression et initiatives des citoyens 31i. Au niveau national 31ii. Au niveau local 32c. Contraintes pratiques pour les activités des défenseurs des droits de l’homme 32
2. Participation au processus de prise de décision des : 33
a. Etrangers et membres des minorités nationales 33b. Jeunes 34
3. Le rôle de la société civile en matière de : 34
a. Cohésion sociale 34b. Culture et éducation 36
I. LIBERTE D’ASSOCIATION DANS LA SPHERE POLITIQUE ET LE MONDE DU TRAVAIL
A. Partis politiques
1. Selon les termes de la Recommandation (2003)4 du CM sur les règles communes contre la corruption dans le financement des partis politiques et des campagnes électorales « les partis politiques constituent un élément fondamental des systèmes démocratiques des Etats et un moyen essentiel d'expression de la volonté politique des citoyens ».2 2. Les Lignes directrices de la Commission de Venise sur la législation relative aux partis politiques (ci-après les « Lignes directrices ») définissent un parti politique comme « une association de personnes dont l’un des buts est de participer à la gestion des affaires publiques par le biais de la présentation de candidats à des élections libres et démocratiques. »(doc. CDL-AD(2004)007rev. ). S’agissant de la définition des partis politiques dans les législations nationales, la Commission de Venise a noté que plus la définition est complexe, plus on court le risque de porter atteinte au statut de parti politique et de perdre la protection constitutionnelle conférée par les textes relatifs aux libertés de réunion et d’opinion (doc. CDL-DEM (2003)3 ).
1. Etablissement et adhésion
3. Selon les Lignes directrices, « les autorités de l’Etat devraient rester neutres en ce qui concerne la création, l’enregistrement (lorsqu’il existe) et les activités des partis politiques et devraient s’abstenir de toute mesure susceptible de privilégier certains courants politiques et d’en désavantager d’autres ».
4. La création de partis politiques peut être intégrée dans la Constitution (par exemple, Azerbaïdjan, Bulgarie, Chypre, Grèce, Lituanie, Fédération de Russie ou Slovaquie) et régie par (i) la législation générale sur les associations (par exemple, Belgique, France, Finlande ou Pays-Bas); (ii) une législation spécifique sur les partis politiques, ou (iii) sans aucune règle législative (Islande, Italie, Malte ou Suisse).
5. Les dispositions relatives aux partis politiques sont plus (voir par exemple en Ukraine) ou moins (par exemple, en Belgique, Irlande, Suède ou Royaume-Uni) détaillées (doc. CDL-DEM(2003)3).
6. Selon les Lignes directrices, « l’enregistrement peut être considéré comme une mesure destinée à informer les autorités de la création d’un parti et de l'intention de celui-ci de participer à des élections et, en conséquence, de bénéficier des avantages reconnus aux partis politiques en tant qu'associations d'un type particulier ». 7. Dans bon nombre d’Etats membres, l’enregistrement est une étape importante pour la reconnaissance de l’association en tant que parti politique, ainsi que pour la participation aux élections et le financement public. L’enregistrement peut aussi être requis pour disposer pleinement de la personnalité juridique ou pour permettre à l’association d’ouvrir un compte bancaire, de bénéficier d’un financement public ou de détenir des biens (Azerbaïdjan, Croatie, Géorgie ou Ukraine ; voir doc. CDL-DEM(2003)3).
8. Dans d’autres Etats, aucun enregistrement n’est requis (Allemagne ou Suisse), ou la procédure a simplement des conséquences techniques. En Suède, par exemple, aucun enregistrement n’est nécessaire pour que le parti puisse prendre part aux élections, mais il peut néanmoins souhaiter procéder à son enregistrement pour éviter une utilisation indue de son nom.3 En Norvège, l’enregistrement permet au parti de publier des listes de candidats sous le nom enregistré. En Autriche, l’enregistrement n’est qu’une simple formalité (voir aussi doc. CDL-AD (2004)004).
9. Si l’enregistrement est requis, il est en général effectué par les ministères compétents (en principe le ministère de la Justice ou de l’Intérieur) ou par des organes judiciaires (par exemple en Bulgarie, Pologne ou Roumanie). Certains pays prévoient une procédure plus complexe, faisant intervenir plusieurs autorités (par exemple en Turquie : le Procureur général de la Cour de Cassation et le ministère de l’Intérieur). Si l’enregistrement est refusé après une période généralement fixée à 30 jours, un recours en justice est habituellement possible.
10. Certaines conditions formelles d’enregistrement peuvent être requises par la loi, par exemple une adresse permanente, le paiement d’un droit d’enregistrement, la publication, dans les médias, d’informations sur la création du parti, l’adoption de statuts ou d’un règlement intérieur, l’élaboration d’un programme, l’élection d’un conseil et/ou de comités, etc. Dans la plupart des Etats membres du CdE, l’enregistrement des partis politiques est également soumis à des exigences plus substantielles en matière de représentation territoriale, de nombre minimum d’adhérents ou d’âge minimum. Certains États membres ne régissent aucunement ces questions et laissent le champ à l’autorégulation dans les chartes ou statuts de chaque parti politique (par exemple Irlande, Italie).
11. Les Lignes directrices stipulent que les pays qui appliquent des procédures d’enregistrement aux partis politiques « doivent s’abstenir d’imposer des conditions excessives en matière de représentation territoriale des partis, de même qu'un nombre minimal d'adhérents. » Néanmoins, ces Lignes directrices n’évoquent pas de critères à appliquer pour juger du caractère excessif de ces exigences autres que ceux définis sous les articles 11 et 10 CEDH. Les conditions en matière de représentation territoriale ou de nombre minimal d’adhérents peuvent potentiellement limiter les possibilités des personnes appartenant aux minorités nationales d’organiser des partis politiques (voir ci-dessous, 3. iv.).
12. S’agissant de la représentation territoriale, dans certains Etats membres, aucune condition juridique n’est requise en matière de sections ou de bureaux des partis politiques (par exemple Andorre, Belgique, Estonie, Finlande, Géorgie, Hongrie, Lettonie, Liechtenstein, Luxembourg ou Suisse). Néanmoins, ces conditions existent dans d’autres Etats, par exemple en Irlande (disposer d’un état-major), Turquie (avoir un bureau national dans la capitale), etc. En Moldova, les partis politiques sont tenus d’implanter des antennes régionales du parti ou de l’organisation dans au moins la moitié des subdivisions territoriales administratives de niveau 2.4 En Ukraine, dans les six mois de leur enregistrement auprès du ministère de la Justice, les partis politiques doivent assurer la formation et l’enregistrement de leurs organisations régionales, communales et de circonscription dans la plupart des régions et oblasts d’Ukraine5, ainsi que dans les villes Kiev et Sevastopol et la République autonome de Crimée. Eu égard à la Moldova comme à l’Ukraine, la Commission de Venise a trouvé que cela peut potentiellement représenter une restriction sérieuse à l’activité politique aux niveaux régional et local et soulève des questions d’incompatibilité avec la liberté d’association (Doc. CDL-AD (2003)8 et doc. CDL (2002)104).
13. S’agissant de la condition d’un nombre minimal d’adhérents, l’enregistrement des partis politiques est souvent soumis à un certain nombre de signatures de membres fondateurs. Ainsi, en Estonie et Azerbaïdjan, la loi exige 1.000 signatures, alors qu’en Autriche, Espagne, Norvège, 5.000 signatures sont nécessaires. En Moldova, il a été considéré que le seuil minimum de 5.000 membres est un véritable obstacle à la pérennisation des partis politiques (doc. CDL-AD (2003)8; doc. CDL-AD (2002)28). Les autorités moldaves se disent conscientes des lacunes de la législation existante, notamment la Loi du 19.09.1991 sur les partis et autres organisations sociopolitiques. Pour les combler et afin d’améliorer le cadre légal régissant l’activité des formations politiques, un nouveau projet de loi en la matière a été élaboré. Ce projet, qui a déjà fait l’objet d’une expertise du CdE, se trouve actuellement au Parlement, devant la Commission juridique pour les nominations et les immunités. En Roumanie, les signatures de 10.000 membres fondateurs sont nécessaires, assujetties de conditions de répartition géographique. Une augmentation du nombre minimal d’adhérents est également notée en Lituanie avec l’amendement de la Loi sur les partis politiques de mars 2004 (passant de 400 à 1.000 membres). D’autres pays imposent des seuils relativement faibles en nombre d’adhérents (Serbie-Monténégro : 100 membres en Serbie et 50 membres au Monténégro6; « l’ex-République yougoslave de Macédoine » : 500 membres).
14. En Fédération de Russie, des amendements introduits fin décembre 2004 à la Loi sur les partis politiques conditionnent l’enregistrement des partis politiques à l’existence de 50.000 membres répartis dans l’ensemble du pays (au lieu des 10.000 précédemment requis), avec au moins 500 représentants dans la moitié des régions du pays, et au moins 250 membres dans les autres régions, ainsi que des bureaux dans au moins la moitié des 89 régions de la Fédération. La Loi stipule que les partis politiques ne remplissant pas ces exigences au 01.01.2006 devront se dissoudre ou se réenregistrer en tant qu’associations publiques.7 15. L’âge minimum pour adhérer à un parti politique est en général fixé à 18 ans (doc. CDL-AD (2004)004).
2. Autonomie organisationnelle
16. Le contrôle des statuts ou de la charte d’un parti devrait être d’abord interne, c’est-à-dire qu’il devrait être exercé par les membres de ce parti. Les membres du parti doivent également avoir accès à un contrôle juridictionnel (doc. CDL-AD(2004)007rev.).
17. Selon les Lignes directrices, toute exigence relative à l’activité des partis politiques contribuant au contrôle et à la supervision du parti doit être évaluée selon les mêmes critères que ceux définis dans la CEDH et sa jurisprudence, au regard de ce qui est « nécessaire dans une société démocratique ». 18. Dans la majorité des Etats membres du CdE, il n’est fait mention d’aucun mécanisme de contrôle ou de supervision des activités des partis politiques, hormis à des fins financières (par exemple en Belgique, Bulgarie, Croatie, Chypre, France, Géorgie, Grèce, Irlande, Italie, Liechtenstein, Luxembourg, Malte, Slovaquie, Suède ou Suisse). Dans d’autres Etats, les législations prévoient un système de supervision de la conformité des partis politiques avec la législation existante (par exemple en Fédération de Russie et en Ukraine).8 En Ukraine, plus particulièrement, les autorités indiquent qu’il y a trois sortes de contrôle de l’activité publique des partis politiques (article 18 de la Loi ukrainienne sur les parties politiques): le contrôle exercé par le ministère de la Justice en ce qui concerne la conformité avec la Constitution et la législation ukrainienne, ainsi qu’avec les statuts des partis politiques ; le contrôle exercé par la Commission électorale centrale en ce qui concerne la conformité avec l’ordre de participation des partis politiques au processus électoral ; et, enfin, le contrôle exercé par la Chambre des comptes au sein du Bureau principal de supervision/révision de l’Ukraine, en ce qui concerne le financement des partis politiques. Il est possible de faire appel devant les tribunaux à l’encontre de toute décision prise par l’un de ces organes de contrôle.
19. Enfin, dans certains Etats, des poursuites peuvent être engagées contre un parti pour non conformité de ses programmes et de ses statuts avec la Constitution (par exemple dans « l’ex-République yougoslave de Macédoine » ou en Roumanie) ou pour non respect des objectifs politiques présentés dans son programme (Bosnie-Herzégovine) ou encore de ses statuts internes (par exemple en Lettonie).9
3. Restrictions, interdictions et motifs de dissolution
a. Sur un plan général
20. Comme évoqué précédemment, toutes mesures menant à des restrictions ou à un refus d’enregistrement, à l’interdiction ou à la dissolution d’un parti politique doivent être « nécessaires dans une société démocratique et s’avérer proportionnelles à l’objectif que les mesures en cause sont censées permettre d’atteindre », conformément à la jurisprudence de la CrEDH. De telles mesures ne peuvent être que des mesures d’exception, ne se justifiant que dans les cas « où le parti concerné fait usage de violence ou menace la paix civile et l’ordre constitutionnel démocratique du pays, portant ainsi atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution ».10
21. Dans le contexte d’un refus d’enregistrement, la Cour, dans l’affaire Partidul Comunistilor (Nepeceristi) et Ungureanu c. Roumanie a conclu que : « une formation politique qui respecte les principes fondamentaux de la démocratie […] ne peut se voir inquiétée pour le seul fait d’avoir critiqué l’ordre constitutionnel et juridique du pays et d’en vouloir débattre publiquement sur la scène politique ».11
22. S’agissant des partis politiques enregistrés, leurs activités peuvent être interrompues par divers moyens juridiques, dont notamment l’interdiction ou la proscription, la dissolution ou la liquidation. En Ukraine par exemple, les autorités indiquent que l’interdiction des activités d’un parti politique – qui est possible seulement sur la base d’une décision judiciaire prise en première instance par la Cour suprême d’Ukraine - entraîne la suspension de ses activités, la dissolution de ces organes de direction, de ses organisations régionales, locales et de district et la clôture de toute adhésion au parti politique. La proscription ou la dissolution des partis politiques doit être considérée comme une mesure de dernier ressort soumise a du restrictions, suite à une conclusion judiciaire d’inconstitutionnalité et conformément à des procédures assurant les garanties nécessaires pour un procès équitable.12
23. Les principaux motifs de restriction à la création ou de dissolution des partis politiques évoqués dans les législations nationales sont fondés sur :13
i La discrimination basée sur des motifs raciaux ou religieux (par exemple en Azerbaïdjan, Bulgarie ou France) ou dans les cas où le parti a principalement pour activité l’incitation à la discrimination contre les minorités ethniques. L’ECRI préconise aux Etats membres dans sa Recommandation de politique générale No. 7, que « l’exercice des libertés […] d’association peut être limité afin de lutter contre le racisme » et recommande, entre autres, que le droit civil et administratif national « doit prévoir la possibilité de dissoudre des organisations qui promeuvent le racisme » (§ 17), mais uniquement suite à une décision de justice.14 Aux Pays-Bas, par exemple, un parti dont l’activité avait principalement pour objectif l’incitation à la discrimination envers les minorités ethniques a été déclaré illégal et dissous par le tribunal de district d’Amsterdam. ii Le caractère extrémiste des partis politiques. Dans sa Résolution 1344(2003) du 29.09.2003, l’APCE invite les Etats membres du CdE « à prévoir, dans leur législation, que l’exercice des libertés d’expression, de réunion et d’association puisse être limité afin de lutter contre l’extrémisme », conformément à la CEDH et à sa jurisprudence. A cet égard, l’APCE recommande, entre autres, que la législation prévoit des sanctions efficaces dans les cas dans lesquels des préjudices, émanant d’un parti extrémiste, sont constatés : des sanctions proportionnées et dissuasives contre l’incitation publique à la violence, à la discrimination raciale et à l’intolérance, la suspension ou le retrait du financement public ou, en tant que mesure d’exception, la dissolution. Ainsi, la Constitution polonaise interdit par exemple les partis nazis, fascistes et communistes.
iii La promotion de la haine raciale (Ukraine ) ou de la violence (Danemark, Portugal, Espagne, ). Ainsi, un parti séparatiste basque a été interdit sur décision judiciaire pour avoir entretenu des liens avec l’ETA.15 La possibilité d’une dissolution des partis politiques impliqués dans des activités terroristes est également prévue par la législation de la Turquie ou du Royaume-Uni. iv L’usurpation par la violence du pouvoir de l’Etat (Azerbaïdjan, Bulgarie, Estonie, Ukraine). Les formulations varient selon les Constitutions des Etats membres, allant de menaces à l’existence de l’Etat (Allemagne) ou à l’indépendance de l’Etat (Ukraine), au respect de la souveraineté nationale (France) ou de l’intégrité territoriale de l’Etat (Bosnie-Herzégovine, Bulgarie, France, Moldova, Fédération de Russie, Slovaquie ou Turquie).
24. Dans certains Etats membres, les partis peuvent perdre leur statut de parti politique si aucun de leurs candidats n’est élu aux scrutins nationaux ; néanmoins, selon les Lignes directrices, ils devraient être autorisés à poursuivre leurs activités dans le cadre des dispositions légales générales régissant les associations.
25. La dissolution forcée d’un parti politique lorsque ses effectifs tombent au-dessous d’un certain seuil, prévue dans la législation moldave sur les partis politiques, a été considérée comme contraire aux dispositions de la CEDH et des Lignes directrices.16 Dans « l’ex-République yougoslave de Macédoine » la loi prévoit l’obligation pour les partis politiques de soumettre au tribunal compétent les preuves écrites que le nombre des fondateurs n’a pas diminué. Si l’effectif du parti passe sous la barre des 1.000 membres, la législation lituanienne prévoit la dissolution ou la réorganisation du parti dans un délai de six mois après que le Centre d’enregistrement ait été informé. D’autres pratiques menant à la dissolution ou à l’interdiction d’un parti politique reposent entre autres sur le temps écoulé entre deux réunions de ses organes de direction (Croatie) ou sur la non-publication de ses ressources financières (Albanie).17
26. Plusieurs affaires portées devant la CrEDH et concernant la dissolution de partis politiques en Turquie, essentiellement sur la base de leurs programmes,18 ont conduit à une série de modifications constitutionnelles et législatives. Il a également été signalé que les amendements apportés à la Constitution en 1995 ne soumettent les partis politiques à aucune interdiction d’activité. Des modifications législatives complémentaires ont aussi été entreprises au début de l’année 2003. En mai 2004, la Constitution turque a été amendée pour inclure la primauté des traités internationaux des droits de l’homme sur la législation nationale en cas de conflit. Ainsi, la Cour constitutionnelle turque est en mesure de garantir l’effet direct de la CEDH et de sa jurisprudence.19 27. La liquidation d’un parti politique doit résulter d’une décision de justice. En Arménie, la Loi sur les partis politiques prévoit deux modalités de liquidation ou de dissolution des partis politiques : (i)« l’auto liquidation », c’est-à-dire la liquidation d’un parti politique sur la base de sa propre décision : dans ce cas, les biens de ce parti peuvent être transmis aux ONG, fondations ou à l’Etat ; (ii) la liquidation sur la base d’une décision judiciaire : dans ce cas, les biens de ce parti doivent être transmis à l’Etat. Malgré certaines préoccupations exprimées par la Commission de Venise, la disposition dans le projet de loi qui énonçait qu’un parti politique doit être soumis à liquidation s’il ne participe pas à deux élections législatives consécutives ou s’il ne recueille pas au moins 1 % des suffrages à l’une de ces deux élections a été maintenue et incluse dans la législation en mars 2005.20 Toutefois, les autorités arméniennes précisent à cet égard que cette disposition ne sera pas appliquée avant 2011, date à laquelle se dérouleront les deuxièmes élections parlementaires venant après l’entrée en vigueur de la nouvelle loi sur les partis politiques. Les autorités ajoutent que leur coopération à ce sujet avec la Commission de Venise se poursuit et elles n’excluent pas d’y apporter, si besoin est, des modifications avant ces échéances électorales. En Azerbaïdjan, le projet de loi sur les partis politiques a fait l’objet de critiques parce que la seule sanction prévue était la liquidation sur décision de justice et que cette sanction pouvait être demandée même pour des violations mineures des statuts du parti ou de la législation. Les experts de la Commission de Venise ont conclu qu’une telle sanction devait intervenir uniquement dans les cas de violation grave et délibérée des statuts ou de la législation pour lesquels aucune autre sanction ne serait appropriée.21
b. Restrictions spécifiques
i. Membres des forces armées
28. Dans plusieurs Etats membres (Albanie, Bosnie-Herzégovine, Croatie, Chypre, Estonie, France, Grèce, Italie, Lettonie, Lituanie, Roumanie, Serbie-Monténégro, Espagne, Turquie et Royaume-Uni) la législation interdit aux membres des forces armées d’adhérer à un parti politique.22 L’interdiction spécifique d’organiser des partis politiques au sein de l’armée est également constatée en Croatie, France, Pologne et Serbie-Monténégro. Concernant la Hongrie, la CrEDH a jugé ce point dans son arrêt Rekvenyi, en 1999, concluant que les articles 10, 11 et l’article 14 en conjonction avec les articles 10 et 11 n’avaient pas été violés.23
29. Néanmoins, dans d’autres Etats membres - dits « exemplaires » dans le doc. 9518 de l’APCE du 15.07.2002 - la liberté d’association des personnels militaires ne fait l’objet d’aucune restriction : Autriche, Belgique, Danemark, Finlande, Allemagne, Pays-Bas, Norvège, Suède et Suisse.
ii. Police, fonctionnaires et membres de la magistrature
30. Au Monténégro,24 la Constitution prévoit que les membres professionnels de la police ne peuvent adhérer à un parti politique, alors que les juges et les membres de la Cour constitutionnelle et du Parquet ne peuvent faire partie des instances dirigeantes des partis politiques. La législation bulgare est similaire à cet égard, mais elle pose également des restrictions aux droits d’association des employés du ministère des Affaires étrangères ainsi qu’au personnel de la Présidence de la République. Des dispositions identiques existent dans la Constitution roumaine. En Pologne, des restrictions imposées entre autres aux membres des forces armées professionnelles, aux gardes-frontières et aux gardiens de prison, aux pompiers et aux fonctionnaires des douanes, ont été considérées par la Cour constitutionnelle, le 09.05.2002, comme de limitations acceptables à la liberté d’association mais non comme des violations de la Constitution. 31. En Italie, des restrictions appliquées aux membres de la magistrature et autres fonctionnaires sont permises par la Constitution. Un projet de loi récent datant de la fin 2004 prévoit des sanctions disciplinaires à l’encontre des juges qui seraient membres de partis politiques qui pourraient affecter l’exercice adéquat des fonctions judiciaires ou ternir l’image publique du juge.25
iii. Etrangers
32. Bien que les restrictions aux activités politiques des citoyens étrangers et des apatrides soient possibles en droit international, cela peut difficilement justifier leur exclusion générale de l’appartenance aux partis politiques. Dans le contexte des changements intervenus en Europe au cours des dernières décennies, le CdE œuvre à la promotion de la participation des non-ressortissants à la vie politique, surtout au plan local.26 Dans ses Lignes directrices, la Commission de Venise a estimé que « l’interdiction générale d’être membre des partis politiques imposée aux citoyens étrangers et aux apatrides n’est pas justifiée. Les citoyens étrangers et les apatrides doivent être en mesure de participer d’une certaine façon à la vie politique de leur pays de résidence, tout au moins dans la mesure où ils peuvent participer aux élections. A tout le moins, l’Etat de résidence doit permettre à ces personnes d’être membres de partis politiques » (doc. CDL-AD(2004)007rev).
33. Trois approches principales peuvent être identifiées dans les Etats membres concernant sur les activités politiques des étrangers : - Dans les Etats où il n’y a pas de législation spécifique sur les partis politiques, il n’existe aucune restriction aux activités politiques des étrangers ou des apatrides (Liechtenstein, Malte) ou à l’égard de l’adhésion au partis politiques, à moins qu’elles ne soient énoncées dans les statuts internes des partis (Irlande, Italie; voir doc. CDL-DEM(2003)2 rev).
- Dans la majorité des Etats membres du CdE, la Constitution ou la loi réserve le droit d’adhérer à un parti politique aux seuls ressortissants. A cet égard, l’APCE dans sa Recommandation 1500(2001) a explicitement invité les Etats membres à reconsidérer les critères d’octroi de la citoyenneté. 27
- Dans d’autres Etats, tels que la Finlande et l’Espagne, les étrangers résidant légalement dans le pays ont le droit d’adhérer à tous les types d’association, au même titre que les ressortissants, et il n’y a aucune exception concernant les partis politiques. Au Royaume-Uni, il n’existe aucune exigence juridique pour les membres des partis politiques d’être ressortissants du pays, ce qui permet aux étrangers d’en être des membres actifs. En Allemagne, selon la Loi sur les partis politiques, l’adhésion aux partis politiques est ouverte aux ressortissants étrangers, mais une organisation politique ne peut être considérée comme un parti politique si la majorité de ses membres ou des membres de ses organes exécutifs sont citoyens étrangers (voir doc. CDL-AD(2004)004 et doc. CDL-DEM(2003)2 rev).
34. La Convention sur la participation des étrangers à la vie publique au niveau local du CdE28 énonce dans son article 6 que : « Chaque Partie s'engage […] à accorder le droit de vote et d'éligibilité aux élections locales à tout résident étranger, pourvu que celui-ci remplisse les mêmes conditions que celles qui s'appliquent aux citoyens et, en outre, ait résidé légalement et habituellement dans l'Etat en question pendant les cinq ans précédant les élections. » Néanmoins, l’application de ce droit peut être limité au seul droit de vote. 35. Le CPLRE a adopté une série de recommandations et de résolutions visant à améliorer l’accès des non ressortissants aux activités politiques au niveau local.29 En particulier, dans sa Recommandation 115 (2002), le CPLRE appelle les Etats membres et notamment les Etats membres de l’UE à revoir « leurs positions actuelles en matière de participation des résidents étrangers à la vie publique locale de façon à reconnaître la citoyenneté de résidence à tous les résidents étrangers quel que soit leur pays d'origine, et à leur accorder les mêmes droits politiques sur la base de critères communs de résidence », conformément à la Convention citée ci-dessus.30
36. S’agissant en particulier des Etats membres de l’UE, leurs ressortissants ont le droit de vote et d’éligibilité aux organes de l’administration publique locale dans tous les pays de l’Union.31 La Roumanie a ainsi amendé sa Constitution à cet égard en vue de son adhésion à l’UE (article 16 (4) de la Constitution telle qu’amendée le 31.10.2003). En Lituanie, non seulement les ressortissants des Etats membres de l’UE, mais tous les résidents permanents ont le droit de vote et d’éligibilité lors des élections locales (Loi sur les élections au niveau local, n° I-532/23.08.2004, article 2 (I, II)). En Hongrie, non seulement les ressortissants des Etats membres de l’UE qui sont résidents permanents dans le pays, mais aussi les non-ressortissants de l’UE résidant légalement sur le territoire ont le droit de vote aux élections locales et référendums, à condition qu’ils soient des personnes adultes reconnues comme réfugiés, immigrants ou résidents permanents et qu’ils soient présents dans le pays à la date des élections ou du référendum (article 70 (2) et (3) de la Constitution, en date du 01.12.1998). En Estonie aussi tous les étrangers et les non-citoyens qui ont un permis de résidence permanente et ont vécu dans la municipalité rurale ou ville respective pendant cinq ans ont le droit de vote lors des élections aux conseils d’autonomie locale (Loi sur les élections aux conseils d’autonomie locale). En Lettonie, le droit de vote et d’éligibilité aux élections locales est accordé à tous les ressortissants des Etats membres de l’UE résidant sur le territoire. Néanmoins, les non-citoyens en Lettonie ne disposent pas de l’éligibilité et n’ont pas le droit de vote, qu’il s’agisse des élections locales ou nationales (article 101 de la Constitution).32 Dans d’autres Etats, le droit de vote et d’éligibilité aux collectivités de l’autonomie locale est accordé exclusivement aux ressortissants (par exemple en Fédération de Russie, article 32 (2) de la Constitution, à moins qu’il n’en soit prévu autrement en vertu de traités bilatéraux, comme par exemple avec le Bélarus ; voir aussi en Ukraine, article 38 de la Constitution).
iv. Membres des minorités
37. Dans peu d’Etats membres, tels que la Bulgarie33 et la Fédération de Russie,34 la création de partis politiques sur une base ethnique est interdite. L’Albanie a abrogé en 2002 sa législation limitant la formation de partis politiques des minorités nationales.35 38. Dans certains Etats, des conditions plutôt élevées d’effectif et de représentation régionale pour l’enregistrement des partis politiques risquent d’affecter les possibilités des personnes appartenant aux minorités nationales et concentrées au plan régional de former des partis et pourraient avoir un impact négatif sur leur participation effective aux affaires publiques (Moldova, Ukraine et la Fédération de Russie).36 Les autorités moldaves font cependant remarquer que, bien que les conditions d’effectif et de représentation régionale requises puissent limiter partiellement la possibilité pour les minorités nationales de former des partis politiques sur une base ethnique, la législation en vigueur n’affecte pas de manière essentielle leurs possibilités de participer aux affaires publiques, les représentants des minorités nationales étant libres d’opter pour toute plate-forme idéologique existante ou d’en créer une autre. En outre, les autorités moldaves précisent que, selon la Loi du 19.07.2001 sur les droits des personnes appartenant aux minorités nationales et le statut juridique de leurs organisations, les personnes appartenant aux minorités nationales peuvent exercer leurs droits aussi bien de manière individuelle qu’en s’associant au sein d’organisations à caractère éducatif, culturel, religieux et caritatif. Au moi de juillet 2005, 86 organisations ethnoculturelles ont été accréditées auprès du Bureau des Relations Interethniques.
39. Le Comité consultatif de la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales a salué les efforts entrepris par certains Etats membres du CdE pour protéger les droits des minorités dans le domaine politique.
40. Les mesures particulièrement appréciées par le Comité ont été par exemple les sièges réservés, les seuils d’éligibilité réduits (par exemple en Allemagne et en Serbie-Monténégro), les commissions parlementaires spéciales, l’adaptation des limites de circonscriptions électorales, le droit de vote accordé aux non-ressortissants, et la représentation constitutionnellement garantie des minorités au Parlement (par exemple en Roumanie).37
41. Des améliorations à la législation et aux pratiques garantissant la participation des minorités à la vie politique sont toujours attendues dans un certain nombre de pays. En Hongrie, par exemple, la représentation des minorités au sein du Parlement mérite d’être améliorée (CommDH(2002)6). Les autorités hongroises soulignent l’importance qu’elles attachent au renforcement des droits individuels et collectifs des minorités nationales et ethniques résidant sur leur territoire, ainsi qu’en témoigne l’adoption de la Loi LXXVII de 1993 relatif aux droits des minorités nationales et ethniques, qui a, entre autres, mis en place il y a 10 ans les municipalités des minorités locales. A la fois l’Assemblée nationale et le Gouvernement veulent voir, le plus tôt possible, des représentants élus provenant des minorités nationales et ethniques au Parlement, tel que prévu par la Constitution et par l’article 20 § 1 de la Loi de 1993 relatif aux droits des minorités nationales et ethniques. Différentes propositions ont été faites au cours des dernières années pour mettre en œuvre la représentation des minorités au Parlement, notamment : la nomination des délégués des minorités, la création d’un Conseil des minorités nationales composé de membres délégués par les municipalités des minorités locales, le fait d’abaisser le seuil électoral ou l’adoption de législation introduisant des listes des minorités. En ce qui concerne la dernière solution proposée, les autorités hongroises font remarquer qu’une réforme détaillée de la base juridique pertinente est actuellement à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale. S’il était adopté, le règlement introduisant des listes des minorités pourrait constituer une base légale pour la représentation des minorités au Parlement. En Lituanie les représentants des minorités nationales relèvent une tendance progressive à la diminution des possibilités de participation à la vie politique qui sont à leur disposition. C’est notamment dû à l’application, aux organisations politiques des minorités nationales, tout comme aux autres organisations et partis politiques, du seuil électoral de 5% introduit depuis les élections de 1996, seuil qui, d’après leurs représentants, réduit les chances des minorités nationales de se faire représenter dans le corps législatif.38 Dans ce contexte, les autorités lituaniennes notent, pour leur part, que les partis politiques en Lituanie sont formés sur la base des opinions politiques de leurs membres plutôt que sur une base ethnique. Des personnes appartenant à la même minorité nationale peuvent appartenir à différents partis politiques, tandis que des représentants des minorités nationales peuvent être élus dans les circonscriptions uninominales sans être membres d’un parti ou être soutenus par un parti. Par conséquent, le seuil de représentation de 5% qui ne s’applique qu’aux partis politiques élus sur la base des listes, ne devrait pas être considéré comme réduisant les chances des représentants des minorités nationales de participer à la vie politique.
42. S’agissant de la représentation des Roms et/ou Gens du voyage, dans la plupart des Etats membres où vivent ces minorités, il n’existe pas, au niveau national/fédéral, de parti politique représentant spécifiquement les Roms ou les Gens du Voyage. Néanmoins, dans certains pays européens, la représentation politique des Roms est non seulement possible, mais a été matérialisée par l’émergence d’un ou plusieurs partis politiques à caractère ethnique ou défendant les intérêts des communautés roms (Bosnie-Herzégovine, Croatie, Hongrie, «l’ex-République yougoslave de Macédoine », Slovaquie).39 En Roumanie un parti assurant la promotion des intérêts des Roms est déjà représenté au Parlement. D’autres améliorations sont cependant encore nécessaires dans un certain nombre de municipalités et, à titre d’exemple, le faible taux de représentation des Roms au sein des organes élus reste un problème important.40 43. Le Commissaire aux droits de l’homme du CdE, dans son récent rapport sur la situation des droits de l’homme des Roms, Sintis et Gens du voyage en Europe a évoqué plusieurs études selon lesquelles le degré de participation des Roms dans la conduite des affaires publiques est particulièrement faible, même lorsqu'il s'agit de mesures les concernant exclusivement (CommDH(2005)4, § 19).
4. Financement 44. La transparence dans le financement des partis politiques, ainsi que l’instauration d’un équilibre entre fonds privés et publics reflètent la notion de représentation effective et d’association des citoyens à la vie politique, que ce soit au niveau national ou local.41 La législation des Etats membres peut régir (i) le financement des campagnes électorales exclusivement (loi électorale), (ii) le financement régulier des partis politiques exclusivement ou (iii) les deux. Une loi unique et spéciale sur le financement des partis est une solution recommandée.42
45. Selon les termes de la Recommandation (2003)4 du CM sur les règles communes contre la corruption dans le financement des partis politiques et des campagnes électorales (ci-après « les Règles »), le financement des partis politiques et des campagnes électorales « doit être soumis à des normes, dans un souci de prévention et de lutte contre le phénomène de la corruption ». Il existe deux types de financement des partis politiques : (a) de source publique afin de placer tous les partis politiques sur un pied d’égalité ou (b) de source privée, soit interne (comme par exemple les cotisations des adhérents, les collectes de fonds, etc.) soit externe, à l’image des dons.
a. Financement public
46. Selon les Règles, l'Etat devrait accorder un soutien aux partis politiques. Ce soutien devrait se situer dans des limites raisonnables, être octroyé selon des critères objectifs, équitables et raisonnables et sans porter atteinte à leur indépendance (article 1). Par ailleurs, les Lignes directrices sur le financement des partis politiques de la Commission de Venise (ci-après « les Lignes directrices sur le financement ») reconnaissent que « le financement public doit viser tous les partis représentés au Parlement ». 47. La législation des Etats membres octroie généralement un financement public pour subventionner les campagnes électorales ou assurer le fonctionnement régulier des partis politiques.
48. On peut distinguer trois modèles généraux de financement public : (i) les systèmes dans lesquels plus de 50 % des revenus sont assurés par l’Etat (par exemple en Espagne, en France ou en Italie), (ii) des systèmes mixtes de financement basés sur le principe de proportionnalité (Autriche, Belgique, Allemagne, Grèce, Irlande ou Turquie), et (iii) un financement public très faible (par exemple, au Royaume-Uni, à l’exception de l’Irlande du Nord).43
49. Dans un certain nombre de cas, le financement public peut être octroyé en fonction des voix recueillies ou des représentants élus. A titre d’exemple, en Autriche, à condition de disposer d’au moins cinq représentants, le parti perçoit une somme de base de 218.019 euros.44 En France, la première fraction (correspondant à la moitié de l’allocation) du financement public est proportionnelle au nombre de voix obtenues au premier tour des dernières élections législatives tandis que la seconde fraction est déterminée par le versement de la première fraction et proportionnelle au nombre de membres élus au Parlement. En Suède, le financement public représente 50 % du financement global des grands partis politiques. Il se compose d’une subvention générale et d’une subvention allouée aux groupes représentés au Parlement et aux Secrétariats parlementaires. A cet égard, les autorités suédoises font savoir que tous les partis ne reçoivent pas de financement, puisque cela dépend du fait que le parti reçoive un soutien financier uniquement des autorités locales ou régionales ou s’il en reçoit également des autorités nationales. De plus, certains partis disposent de ressources assez importantes (par exemple, en organisant des loteries). En Hongrie, la disposition légale qui prévoit une aide de l’Etat aux seuls partis qui ont obtenu plus de 1 % des voix à I'élection précédente a été jugée constitutionnelle (doc. CDL-INF(2001)8).45 En Ukraine, un parti politique a le droit de recevoir un financement public s’il a obtenu au moins 4% des voix lors des dernières élections législatives.
50. Dans la pratique, la législation des Etats membres impose aux partis politiques une série de conditions à remplir pour pouvoir bénéficier d’un financement de l’Etat, par exemple qu'ils se constituent en associations et déclarent se conformer aux principes de la Constitution (Liechtenstein) ou qu’ils assurent un fonctionnement démocratique sur la base du pluralisme politique (Espagne ; voir doc. CDL-INF(2001)8).
51. Dans sa Recommandation de Politique Générale N°7, l’ECRI recommande que la législation nationale « doit prévoir l’obligation de supprimer le financement public des organisations qui promeuvent le racisme » et, qu’entre autres, le financement public des campagnes électorales soit refusé à de tels partis. Cette recommandation a récemment été réitérée dans la Déclaration de l’ECRI sur l’utilisation d’éléments racistes, antisémites et xénophobes dans le discours politique adoptée par le CM le 17.03.2005. Des recommandations similaires ont été adressées à l’Autriche par l’ECRI (doc. CRI(2005)1 ). En Belgique, la législation portant amendement à la Loi sur le financement des partis politiques, et autorisant la suppression totale ou partielle du financement public pour les partis politiques qui font preuve d’une hostilité manifeste à l’égard des droits et libertés garantis par la CEDH et ses protocoles additionnels, est entrée en vigueur en mars 1999. L’ECRI s’est félicitée de ces amendements (doc. CRI(2004)1 , § 91-92). Une loi qui devrait permettre leur mise en œuvre a été adoptée au début de 2005.46 La Loi sur le financement des partis politiques du 01.07.1999 aux Pays Bas en est un autre exemple ; elle autorise le retrait des subventions des partis politiques condamnés pour infractions racistes (ECRI, CRI(2001)40).
b. Financement privé
52. Le financement privé ou les dons47 de nature privée doivent être régis par l’Etat de manière à éviter les conflits d’intérêts, assurer la transparence et éviter les dons occultes, assurer l’indépendance des partis politiques et ne pas entraver leurs activités (Règles, article 3 a). Les règles imposées par l’Etat peuvent inclure plusieurs exigences telles que : (i) rendre publics les dons (notamment ceux excédant un plafond établi) ; (ii) fixer des limitations à la valeur des dons et (iii) prévenir le contournement des plafonds établis. Néanmoins, dans certains pays la législation ne régit pas les financements provenant du secteur privé (doc. CDL-INF(2001)8). S’agissant de l’obligation de rendre public les dons, un exemple récent est fourni par la Loi sur le financement des partis politiques de « l’ex-République yougoslave de Macédoine » adoptée en octobre 2004, qui exige que les partis politiques rendent public l’enregistrement des dons.
53. Selon les Règles, les dons de sources étrangères devraient être limités, interdits ou réglementés d’une manière spécifique par l’Etat. Concernant les dons de personnes morales, la législation devrait prévoir que les dons de personnes morales aux partis politiques apparaissent dans la comptabilité des personnes morales, réglementer de manière stricte les dons de personnes morales fournissant des biens ou des services aux administrations publiques et interdire aux personnes morales contrôlées par l'Etat ou par les autres collectivités publiques de faire des dons aux partis politiques. Les Lignes directrices sur le financement stipulent que les concours venant des Etats ou entreprises étrangères doivent être prohibés mais que cette interdiction ne doit pas empêcher le concours financier de la part de nationaux se trouvant à l’étranger (article 6).
54. Dans la pratique, les Etats membres du CdE ont retenu deux approches : (i) limiter le montant des dons (par exemple en France, Irlande, Portugal et Espagne) et (ii) fixer des conditions quant à la nature des donateurs ou des dons. Par exemple, en Allemagne, la Loi sur les partis politiques dresse la liste des donateurs non autorisés. D’autres types de limitations incluent l’interdiction de toute contribution provenant de l’étranger (France, Irlande, Ukraine), des dons faits par d’autres Etats ou d’autres organes publics étrangers (Espagne, Ukraine), ou des dons anonymes au-delà d’un certain montant. L’Arménie, la Bulgarie et l’Ukraine interdisent tout soutien financier provenant d'un Etat étranger ou d'une organisation étrangère ou même d'une source anonyme. Dans la Fédération de Russie, la liste des sources de dons non autorisées est encore plus longue et inclut les organisations internationales, les apatrides et les personnes morales russes si plus de 30 % de leurs capitaux sont en possession étrangère (doc. CDL-INF(2001)8). L’interdiction des dons individuels anonymes a été introduite au Portugal avec l’entrée en vigueur le 01.01.2005 d’une nouvelle loi.48 Plusieurs Etats membres interdisent les dons des entreprises, par exemple, la Belgique, la France, la Pologne et le Portugal. Les syndicats sont autorisés à soutenir financièrement les partis politiques, notamment au Royaume-Uni ou au Danemark. Les limitations imposées aux donations étrangères s’appliquent de manière générale uniquement aux dons faits par d’autres pays ou institutions étrangères et non à celles provenant de particuliers (par exemple au Portugal).49 Néanmoins, en Slovaquie, seuls les citoyens sont autorisés à faire don aux partis politiques.50 Enfin, dans plusieurs Etats membres, la législation n’impose apparemment aucune limitation quant au montant ou à l’origine des dons : Autriche, République tchèque, Danemark, Pays-Bas et Suisse (APCE, doc. 9077, 04.05.2001). 55. S’agissant des ONG qui soutiennent des candidats ou des partis politiques lors d’élections, les Principes fondamentaux stipulent que tout soutien de ce type devrait être soumis à la législation sur le financement des partis politiques (§ 12).
56. D’un point de vue purement fiscal, les dons aux partis politiques, à l’exception de ceux versés aux entités liées aux partis politiques, peuvent bénéficier d’une déductibilité fiscale limitée, prévue par la législation fiscale (Règles, article 4, 6). Des questions relatives aux privilèges fiscaux ont été soulevées en Allemagne en liaison avec l’égalité des chances des partis politiques. Dans plusieurs Etats membres, les donateurs ne bénéficient d’aucune déduction ou avantages fiscaux (par exemple en Belgique et en République tchèque, voir inter alia APCE, doc. 9077, 04.05.2001).
c. Financement des campagnes électorales 57. Les règles générales relatives au financement des partis politiques énoncées ci-avant s’appliquent mutatis mutandis au financement des campagnes électorales et au financement des activités politiques des élus (Règles, article 8). Certains Etats membres imposent des limitations aux dépenses de campagne pour prévenir des besoins excessifs de financement de la part des partis politiques : par exemple Belgique, France, Fédération de Russie, Slovaquie.51 La législation d’autres Etats n’impose aucune limitation de ce type, à l’instar du Danemark, de l’Allemagne ou de la Norvège.52 Les Etats devraient exiger l'enregistrement de toutes les dépenses, directes ou indirectes, effectuées par chaque parti politique. En outre, le plafonnement des dépenses doit être approprié à la situation dans le pays et établi proportionnellement au nombre d’électeurs concernés (Règles, articles 9, 10).58. Concernant la supervision, les comptes de la campagne électorale devront être soumis à l’organisme chargé de superviser le déroulement des élections (généralement commission électorale) dans un délai raisonnable après le scrutin (Lignes directrices sur le financement, article 11). Les comptes de campagne devront également être publiés (Lignes directrices sur le financement, article 12). Des sanctions consécutives à un constat d’irrégularité devront être proportionnelles à la gravité de l’infraction. Les Lignes directrices sur le financement (articles 13-15) prévoient les sanctions suivantes : (i) la perte ou le remboursement total ou partiel de la subvention publique; (ii) le paiement d'une amende ou une autre sanction financière; ou (iii) l’annulation de l’élection. L’imposition des sanctions devra être assurée par le juge de l’élection (constitutionnel ou autre ; voir également ci-dessous d).
d. Transparence, contrôle et sanctions
59. L’obligation de transparence comprend l’obligation de tenir une comptabilité complète et adéquate des partis politiques et des entités liées à eux, spécifiant tous les dons perçus, y compris leur valeur et nature, ainsi que l’identité des donateurs pour les dons excédant un certain montant. 60. La France, l’Allemagne, la Grèce, l’Italie, la Slovaquie ou le Royaume-Uni imposent aux partis de divulguer l’identité des donateurs.53 Le principe de transparence implique une obligation de présenter les comptes à intervalles réguliers - au moins annuellement - à une autorité indépendante de contrôle et de rendre publics les comptes ou au moins leur résumé (Règles, articles 11-13; Lignes directrices sur le financement, articles 5 et 7). A titre d’exemple, en Slovaquie, le rapport financier annuel doit être publié dans les médias avant le 30 juin de chaque année.54 L’application de la législation sur le libre accès aux informations est également pertinente dans le processus de transparence.
61. Selon les Règles (article 14), le système de vérification ou de contrôle devrait être indépendant et comporter la vérification des comptes des partis politiques et des dépenses des campagnes électorales, ainsi que leur présentation et leur publication. S’agissant des financements publics, la comptabilité des partis politiques devrait être soumise à un contrôle par des organismes publics spécifiques (voir également Lignes directrices sur le financement, article 5).
62. Dans la pratique, le contrôle peut s’exercer par différents moyens dont notamment (i) par l’organe de contrôle compétent, qui diffère selon les Etats membres, (ii) par les Cours Constitutionnelles, ou (iii) par les organes financiers de l’Etat. En Autriche, l’allocation de contributions financières doit être enregistrée et fait l’objet d’une vérification annuelle par deux auditeurs accrédités,55 tandis qu’en Bulgarie, c’est le Bureau National d’Audit qui supervise les activités financières des partis politiques. Au Portugal, une entité de contrôle unique placée sous l’autorité de la Cour Constitutionnelle a été créée le 01.01.2005.56 En Ukraine, le contrôle public est assuré par le Bureau principal de supervision/révision d’Ukraine. Ce Bureau peut faire appel devant les tribunaux pour ce qui concerne la suspension du financement public. Dans ce cas, une notification au ministère de la Justice, qui est le ministère chargé de la distribution du financement public, est également requise. 63. Certains Etats membres ne prévoient pas de mécanisme de contrôle, à l’instar de l’Islande, du Luxembourg ou de la Suisse.57 Dans d’autres Etats membres, des organes de contrôle général additionnels ont été instaurés, notamment les Commissions pour la prévention de la corruption (par exemple en Lettonie, «l’ex-République yougoslave de Macédoine » ou en Serbie-Monténégro).
64. Les sanctions devant être imposées par les Etats en cas de violation des règles de transparence devraient être efficaces, proportionnées et dissuasives (Règles, articles 14, 16). Un exemple de sanction est la perte de tout ou d'une partie du financement public pour l’année suivante. En cas de non respect des règles régissant les dons ou de violation des critères de publication ou de financement des campagnes, différentes sanctions sont prévues sous les législations nationales respectives, telles que les peines d’amende ou d’emprisonnement, le retrait d’un certain statut ou la perte du droit à des aides publiques (APCE, doc. 9077, 04.05.2001). A titre d’exemple, en Allemagne, les sanctions pénales incluent des peines d’amende ou jusqu’à trois ans d’emprisonnement.58
B. Les syndicats
65. Les syndicats jouent un rôle essentiel dans une société démocratique dans la mesure où ils permettent l'expression collective des intérêts des travailleurs par le dialogue pacifique avec les employeurs et les gouvernements.
66. L'article 5 de la Charte sociale européenne (CSE) définit un syndicat comme « une organisation dont le rôle essentiel est de protéger les intérêts économiques et sociaux de ses membres-travailleurs ».59 Toutefois, le Comité européen des droits sociaux (CEDS) n'a jamais adopté de définition officielle d'un syndicat.
a. Liberté de constituer un syndicat
67. La constitution de syndicats et d'organisations patronales doit être libre (CSE, article 5) et ne doit donc pas être assujettie à une autorisation préalable.60 Ce principe est respecté dans la plupart des Etats membres.61 Dans certains Etats membres cependant, il est très difficile de créer des organes d’expression collective des droits et des intérêts des travailleurs. En Azerbaïdjan par exemple, le développement des syndicats, notamment au sein des entreprises étrangères et multinationales, serait découragé par les employeurs.62
68. Le CEDS a affirmé que le principe de l'enregistrement obligatoire des syndicats n'était pas en principe contraire à l'article 5 CSE, pourvu que les intéressés disposent de garanties suffisantes, de caractère administratif et juridictionnel, contre les refus abusifs d’enregistrement.63 Un recours légal contre une décision de rejet de l'enregistrement et de l'acquisition de la personnalité juridique devrait notamment être prévu.64
69. Un nombre de membres minimum requis pour constituer un syndicat est conforme aux dispositions de la Charte s’il est raisonnable, tel que 5 en Estonie,65 10 en Pologne66 ou encore 15 en Roumanie67. Le CEDS a toutefois affirmé qu'exiger au moins 30 membres est excessif et donc non-conforme à la Charte (voir par exemple en Lituanie).68
b. Liberté d'adhérer ou de ne pas adhérer à un syndicat
70. Selon le CEDS, l'article 5 CSE prévoit le droit positif d'adhérer à un syndicat mais aussi le droit négatif de ne pas y adhérer. Ainsi, le CEDS a statué dans sa jurisprudence que ce principe établit clairement que le syndicalisme obligatoire n'est pas conforme à la Charte.69 Dans l'affaire Sigurjonsson c. Islande, la Cour, renvoyant notamment aux conclusions du CEDS, a déclaré qu'une obligation législative d'être membre d'une association de droit privé donnée (en l'occurrence le syndicat des chauffeurs de taxi) n'était conforme ni à l'article 11 CEDH ni à l'article 5 CSE. Par la suite, en 1995, l'Islande a abrogé la disposition en question et la Constitution a été modifiée pour introduire le droit de ne pas se syndiquer.70 Au Royaume-Uni, à la suite de l'arrêt Young, James et autres de 1981, concernant le licenciement des requérants à la suite de leur refus d'adhérer à un syndicat, les dispositions à l'origine de la violation ont été modifiées en 1982.71 Une nouvelle réforme législative au Royaume-Uni en 1990 a rendu illégale toute discrimination à l'embauche fondée sur l’adhésion ou la non-adhésion à un syndicat.72 De même, ces motifs ne peuvent justifier le renvoi ou la discrimination sur le lieu de travail en Finlande.73 En Ukraine, personne ne peut être contraint à adhérer ou ne pas adhérer à un syndicat. En ce qui concerne les accords de « monopole syndical » (c'est-à-dire les accords ou les dispositions entre un ou plusieurs syndicats et un ou plusieurs employeurs ou associations d'employeurs prévoyant que l’affiliation à un syndicat précis est une condition d'emploi) qui existent en Suède, au Danemark et en Irlande, le CEDS les a jugés non conformes aux dispositions de la Charte.74 Pourtant, lorsque le Comité gouvernemental a présenté au Comité des Ministres une recommandation relative au système d’accords de « monopole syndical » danois, seulement 11 délégations sur 28 ont apporté leur soutien à cette recommandation, et les autorités danoises considèrent par conséquent qu’il n’existe à ce jour aucune position politique commune relative aux accords de « monopole syndical ». En Norvège, pays dont la Cour suprême a décidé que les accords de « monopole syndical » étaient illégaux, la situation a été jugée conforme à la CSE.75
71. Les syndicats doivent être libres de s'organiser et de gérer leurs propres affaires sans ingérence indue des gouvernements.76 En Ukraine, à titre d’exemple, les autorités font remarquer que les syndicats sont indépendants de l’Etat et des autorités locales, des employeurs, des autres organisations publiques et des partis politiques : ils ne sont pas redevables envers eux et ne sont pas soumis à leur contrôle. Toute ingérence par l’un des organes mentionnés ci-dessus dans l’activité statutaire des syndicats, leurs organisations ou association, est interdite par la loi (article 12 de la Loi ukrainienne sur les syndicats). Les restrictions imposées à un syndicat pour ce qui est de l'utilisation de ses biens ou les restrictions appliquées en tant que sanctions disciplinaires à l'égard de ses membres ont été jugées par le CEDS comme une intervention excessive et donc non conformes à l'article 5 de la Charte.77
72. La question des atteintes à l'indépendance des syndicats a été traitée par la CEDH dans son arrêt Wilson et autres c. Royaume-Uni. La Cour a estimé que l'Etat avait manqué à son obligation positive d’assurer la jouissance des droits consacrés par l'article 11 en autorisant les employeurs à « avoir recours à des incitants financiers pour amener les salariés à renoncer à des droits syndicaux importants ».78 Pour éviter des violations analogues, en 2003, un nouveau projet de loi a été présenté au parlement. On ne sait toutefois pas dans quelle mesure les aspects pertinents du projet de loi permettront de résoudre les problèmes recensés dans l'arrêt de la CrEDH. Par conséquent, des précisions sont attendues quant à l'exécution de l'arrêt de la Cour sur des questions spécifiques ainsi que des informations sur l'état d'avancement du projet de loi au parlement et sur toute suite donnée aux questions en suspens. Cette affaire sera à nouveau examinée par les Délégués des Ministres en juin 2005.79
73. En Turquie, le Procureur d’Ankara a engagé des poursuites judiciaires à l’encontre du syndicat du personnel enseignant « Eğitim Sen », l'un des plus grands syndicats, pour violation de la Constitution turque en raison d’un de ses buts statutaires de défense du droit à l’éducation dans la langue maternelle. Selon la Constitution turque, l'enseignement doit être donné dans la langue officielle. Malgré deux jugements de la deuxième chambre du Tribunal du travail d’Ankara favorables au syndicat d’enseignants, la Cour Suprême de Turquie, saisie une seconde fois, a prononcé la fermeture du syndicat le 25.05.2005.80 L’affaire concernant le Syndicat des Employés de l’Education (‘Egitim Sen’) est actuellement pendante devant les tribunaux. Le Syndicat continue d’exercer ses activités dans la mesure où il n’y a pas de décision judiciaire définitive de cessation d’activité. De plus, le 29 juillet 2005, le Syndicat a déclaré que, conformément à la décision de son assemblée générale, prise le 3 juillet 2005, à l’occasion de sa deuxième session extraordinaire, la disposition qui avait motivé les poursuites en question avait été rayée du Statut du Syndicat. En ce qui concerne l'existence d'organisations syndicales indépendantes et autonomes pour les journalistes, il a été rapporté qu’elle pourrait être menacée par l'intention du gouvernement d'encourager la création d'un syndicat unique qui couvrirait l'ensemble du secteur.81
74. Dans certains pays des entraves à la liberté syndicale ont été constatées notamment au sein d’entreprises étrangères et de multinationales (voir, par exemple, pour la République tchèque doc. CommDH(2003)10 et pour la Pologne doc. CommDH(2003)4). Le Commissaire aux droits de l'homme du CdE a instamment invité les gouvernements des deux pays à surveiller efficacement le respect des droits syndicaux. 75. Les délégués syndicaux doivent pouvoir avoir accès aux lieux de travail et les réunions syndicales doivent y être autorisées. Cette règle est valable pour le secteur public comme pour le secteur privé. En Grèce, la législation prévoit une telle possibilité,82 alors qu'en France ces droits ne sont que partiellement garantis pour le secteur privé.83 Cependant, ces droits sont sujets à des régulations, comme par exemple, l’obligation de tenir les réunions en dehors des heures de travail et des limitations, prenant en compte les intérêts de l’entreprise, peuvent être imposées, comme par exemple des mesures de sécurité.84 3. Restrictions
a. Fonctionnaires et membres du système judiciaire
76. Des restrictions au droit de devenir membre d’un syndicat imposées aux fonctionnaires sont autorisées dans la mesure où elles sont compatibles avec l’article G de la CSE révisée (article 31 de la Charte de 1961), en d’autres termes si elles « sont prescrites par la loi et […] nécessaires, dans une société démocratique, pour garantir le respect des droits et des libertés d’autrui ou pour protéger l’ordre public, la sécurité nationale, la santé publique ou les bonnes mœurs ». 77. Ainsi, l’interdiction du droit de s’associer pour des officiers supérieurs de la Chambre suprême de contrôle (Cour des comptes) est justifiée par le caractère confidentiel et sensible des informations dont elle a connaissance dans l’exécution de ses missions, ainsi qu’à la nécessité d’observer une totale impartialité politique et est conforme à l’article 5 CSE.85 Par contre, la législation polonaise qui empêche les fonctionnaires d’exercer leurs activités syndicales constitue une restriction à leur droit de s’organiser. Un amendement à cette législation est attendu.86
78. Conformément à l’article 1er de la Loi sur l’association n° 11/1985 de l’Espagne, l’exercice du droit à la liberté syndicale ne s’applique pas, notamment, aux juges, aux magistrats et aux procureurs qui ne peuvent appartenir à des syndicats tant qu’ils sont en service actif.87
b. Police
79. L’article 5 CSE autorise des restrictions mais non le déni total du droit des policiers de constituer des syndicats ou d’y adhérer. « Il en résulte, d’une part, que les personnels de police doivent pouvoir constituer de véritables organisations pour la protection de leurs intérêts matériels et moraux ou y adhérer, d’autre part, que ces organisations doivent pouvoir bénéficier de l’essentiel des prérogatives syndicales. […] Le droit de constituer des syndicats ne peut être efficacement exercé que si l’acte de constitution proprement dit, l’adhésion à une association déjà constituée, son éventuelle affiliation à d’autres organisations et son organisation et son fonctionnement internes sont encadrés par des garanties appropriées. […] Par prérogatives syndicales fondamentales, il faut entendre le droit d’exprimer des revendications concernant les conditions de travail et de rémunération, le droit d’accès aux lieux de travail et le droit de réunion et d’expression”.88
80. Par exemple, il n’existe pas de restriction aux droits des officiers de police de constituer des syndicats en Grèce.89 En Espagne, la constitution de syndicats de la Police nationale est autorisée à condition que n’en soient membres que les officiers de la police nationale. Ces syndicats peuvent se fédérer avec d’autres syndicats constitués uniquement de membres de la police nationale ou des syndicats internationaux analogues. Cette limitation est conforme à l’article 5 CSE.90 En Moldova, selon la loi relative à la police du 18.12.2002, les policiers ont le droit de s’associer au sein de syndicats. c. Forces armées
81. L’article 5 CSE autorise non seulement la limitation des droits syndicaux des membres des forces armées mais aussi le déni total de ce droit.91
82. De nombreux Etats membres du CdE refusent d’accorder aux membres des forces armées le droit d’association (par exemple l’Albanie, la Bosnie-Herzégovine, la Croatie, Chypre, l’Estonie, la France, la Grèce, l’Italie, la Lettonie, la Lituanie, la Roumanie, la Serbie-Monténégro, l’Espagne, la Turquie et le Royaume-Uni). Il semblerait que la situation soit analogue en Arménie, en Azerbaïdjan, en Géorgie et en Moldova.92
83. En Pologne, le Commissaire à la protection des droits civils (CPDC) a saisi la Cour constitutionnelle au sujet des dispositions interdisant aux membres du personnel professionnel des forces armées de constituer des syndicats et d’y adhérer. La Cour constitutionnelle a conclu que les dispositions en question ne pouvaient servir de base pour priver les membres du personnel professionnel des forces armées du droit de créer des syndicats. Cela étant, le Commissaire considère toujours que la législation devrait distinguer clairement les mots « limitation du droit » des mots « interdiction, privation du droit ».93
84. D’autres Etats membres du CdE, comme l’Autriche, la Belgique, le Danemark, la Finlande, les Pays-Bas, la Norvège, la Suède et la Suisse, n’imposent aucune restriction à la liberté d’association des membres des forces armées (Doc. 9518 de l’APCE du 15.07.2002). Les syndicats du personnel des forces armées sont aussi autorisés en Allemagne et au Portugal.94 Cependant, c’est seulement dans quelques Etats membres du CdE, comme la Belgique, le Danemark, la Finlande, « l’ex-République yougoslave de Macédoine », les Pays-Bas, la Norvège et la Suède, que le personnel militaire bénéficie aussi du droit de négociation collective.95
d. Etrangers
85. Comme indiqué ci-dessus (Parties I, I, B, 3), seuls les étrangers qui sont ressortissants d’autres Etats Parties à la CSE, qui résident légalement ou travaillent régulièrement sur le territoire de la partie contractante visée peuvent bénéficier des droits garantis par la CSE. Le paragraphe 4.b de l’article 19 CSE oblige les Etats Parties à garantir aux nationaux d’autres Etats parties un traitement non moins favorable qu’à leurs nationaux en ce qui concerne l’affiliation aux organisations syndicales et la jouissance des avantages offerts par les conventions collectives. De même, conformément à l’article 28 de la Convention européenne sur le statut juridique des travailleurs migrants,96 toute Partie contractante reconnaît aux travailleurs migrants « le libre exercice du droit syndical pour la protection de leurs intérêts économiques et sociaux dans les conditions prévues par la législation nationale pour ses propres ressortissants ». Toutefois, ce droit, comme tous les droits consacrés dans la Convention, n’est garanti qu’aux migrants qui sont ressortissants d’une Partie contractante et qui ont été autorisés par une autre Partie contractante à résider sur son territoire afin d’y avoir un emploi rémunéré.
86. L’article 3 de la Convention sur la participation des étrangers à la vie publique au niveau local97 prévoit une protection plus large dans la mesure où elle oblige les Parties contractantes à garantir aux résidents étrangers, aux mêmes conditions qu’à leurs propres ressortissants, le droit à la liberté d’association, y compris le droit de fonder avec d’autres des syndicats et de s’affilier à des syndicats pour la défense de leurs intérêts, qu’ils soient ou non ressortissants d’une autre Partie contractante (voir également la partie I, II, C, 2).
87. Il semble que le droit de s’affilier à des syndicats soit garanti aux migrants dans tous les Etats membres du CdE. A ce sujet, l’APCE s’est félicitée en 2000 du fait que « les droits syndicaux existent aujourd’hui dans la quasi-totalité des pays membres du Conseil de l'Europe bien qu’ils aient été octroyés aux immigrés plus tard que les droits civils et à des époques différentes selon les pays ».9888. En Italie et en Slovénie, les étrangers bénéficient des mêmes droits syndicaux que les ressortissants nationaux.99 Il y a peu de temps encore en Lituanie, seuls les citoyens et les résidents permanents bénéficiaient du droit d’affiliation syndicale.100 L’amendement du 11.03.2003 à la loi sur les syndicats garantit désormais le droit des étrangers qui travaillent légalement dans le pays de s’affilier à des syndicats et de participer à leurs activités. En Ukraine, les étrangers et les apatrides ne peuvent créer des syndicats, mais ils peuvent se joindre à des syndicats, si leurs statuts le prévoient. 89. Dans un certain nombre d’Etats membres, certains droits syndicaux ne sont garantis qu’aux nationaux. Par exemple, en France, les ressortissants étrangers sont inéligibles aux conseils des prud'hommes même s'ils remplissent des missions de délégué syndical ; cette restriction a été jugée conforme à l’article 5 de la Charte, car d’après le CEDS, « la justice, fonction régalienne de l’Etat et prérogative de la souveraineté nationale, ne peut être rendue que par les nationaux ».101 En Autriche, les nationaux qui ne font pas partie de l’EEE102 n’ont ni le droit de vote ni le droit d’éligibilité dans les organes syndicaux les plus influents (Arbeiterkammer). A ce sujet, le Parlement européen (PE) a recommandé instamment à l’Autriche, ainsi qu’au Luxembourg, de modifier leurs législations interdisant aux non-nationaux d’être éligibles aux comités d’entreprise puisqu’une telle législation est contraire à la liberté syndicale.103
90. En Roumanie, le CEDS a jugé les limitations à la participation des non-citoyens aux organes directeurs des syndicats non conformes à l’article 5 CSE. En l’occurrence, il a estimé que l’exigence de la nationalité pour les représentants des partenaires sociaux au Conseil économique et social constituait une entrave au droit des syndicats de choisir librement leurs représentants.104 A la suite des conclusions du CEDS, une nouvelle législation sur les syndicats a supprimé l’exigence de la nationalité. Le principe d’égalité de traitement des citoyens et des étrangers pour ce qui est des questions syndicales a aussi été inséré dans la Loi sur les syndicats.105 Malgré ces réformes législatives, les représentants des syndicats et du patronat ont toutefois décidé de conserver le critère de la nationalité pour devenir membre du Conseil économique et social. Ainsi, comme les violations n’ont pas été réparées, le CEDS a estimé que la situation en Roumanie à cet égard n’était toujours pas conforme à l’article 5 CSE.106
4. Question spécifique de la « représentativité »
91. Afin de rendre leur participation à différentes procédures de consultation et de négociation collective efficace, les Etats parties à la CSE peuvent demander aux syndicats de répondre à certains critères de représentativité. Ces critères, notamment aux fins de la négociation collective, doivent être prévus par la loi, ils doivent être objectifs, raisonnables et soumis à un contrôle judiciaire.107
92. En France, la législation établit une « présomption de représentativité » pour les syndicats qui ont au moins un siège dans chaque conseil supérieur de la fonction publique ou qui enregistrent 10 % de l’ensemble des suffrages exprimés lors de l’élection des représentants du personnel aux conseils administratifs ou mixtes et au moins 2 % des suffrages exprimés aux mêmes élections dans chacun des services publics. Parallèlement, si les syndicats ne remplissent pas ces critères, leur représentativité peut être établie conformément aux critères suivants : nombre de membres, indépendance, cotisations, expérience et ancienneté du syndicat, critères qui ont été considérés par le CEDS comme objectifs et raisonnables.108
93. En Slovénie, les critères de détermination de la représentativité des syndicats sont les suivants : caractère démocratique de l’organisation, six mois d’existence au moins, indépendance par rapport aux organes de l’Etat et aux employeurs, financement propre et nombre de membres suffisant pour respecter les seuils quantitatifs fixés dans la législation. Au niveau national, les organisations doivent compter parmi leurs membres au moins 10 % de la main-d’œuvre dans les secteurs concernés. En Italie, les syndicats doivent représenter au moins 5 % de la main-d’œuvre dans le secteur ou le domaine concerné. Ces critères ont été jugés conformes à l’article 5 CSE.109II. RENFORCEMENT DE LA SOCIETE CIVILE
A. Les ONG et les fondations
94. Il n’y a pas de définition générale des ONG en droit international. Les Principes Fondamentaux sur le statut des ONG en Europe (ci-après les “Principes fondamentaux”) définissent les ONG essentiellement en tant qu’organisations volontaires indépendantes des autorités publiques ayant un but particulier, non lucratif. La multitude des formes des ONG se traduit dans les législations nationales par des termes divers tels que « associations », « œuvres de bienfaisance », « fondations », « fonds», « entreprises, sociétés et trusts à but non lucratif ». Cette liste n’est pas exhaustive et n’inclut ni les syndicats, ni les congrégations religieuses ; ces derniers faisant souvent l’objet de régulations spécifiques. Les organismes professionnels auxquels les membres d’une profession sont statutairement tenus de s’affilier ne sont pas non plus couverts par la définition des ONG au sens des Principes fondamentaux. Les partis politiques, quant à eux, en sont explicitement exclus.
95. La distinction la plus couramment opérée à l’égard des ONG est celle faite entre les associations et les fondations. Comme le précise le rapport explicatif de la Convention européenne sur la reconnaissance de la personnalité juridique des organisations internationales non gouvernementales (STE n° 124), une association consiste en « l’union d’un certain nombre de personnes dans un but spécifique », tandis qu’une fondation est « un patrimoine déterminé consacré à un but donné ». 96. Le contenu donné au terme ‘fondation’ varie considérablement dans les législations des Etats membres. Certains pays exigent un but d’utilité publique (Belgique, République tchèque, Hongrie, Espagne, Royaume-Uni), tandis que d’autres donnent une définition simplifiée et très générale d’«un patrimoine érigé en institution » (Allemagne, Grèce, Italie, Pays-Bas, Pologne, Suisse). Certains pays admettent même le principe de fondation à but lucratif (Belgique, Italie, Luxembourg, Suisse) et appliquent aux fondations le droit commercial. En Suède, il existe une différence de régime d’impôts entre les fondations qui poursuivent un but d’utilité publique et celles qui ne le font pas. Dans la plupart des Etats membres, les règles de constitution des fondations sont généralement proches de celles des associations déclarées.110
97. Outre la jurisprudence de la CrEDH à cet égard,111 ce sont essentiellement les Principes Fondamentaux qui s’efforcent d’encadrer les procédures d’établissement, d’enregistrement, d’acquisition de la personnalité juridique et de dissolution des associations.
98. L’établissement d’une ONG résulte d’un acte volontaire et non obligatoire. Toute personne, morale ou physique, ressortissant national ou étranger, ou tout groupe de personnes peut établir une ONG (principe n° 15).
99. Les Principes Fondamentaux précisent que le nombre minimal de deux membres fondateurs devrait suffire pour l’établissement d’une association informelle, tandis qu’un nombre plus élevé peut être exigé pour l’octroi de la personnalité juridique (principe n° 16). Toutefois, ce nombre minimal ne doit pas être tel qu’il décourage l’établissement. En France, la législation prévoit un nombre minimal de deux personnes.112 La législation exige dans la plupart des Etats membres un nombre minimal de trois personnes fondatrices (Azerbaïdjan, Belgique, Bulgarie, Croatie, République tchèque, Lituanie, Pologne, Roumanie, Slovénie), dans d’autres pays leur nombre s’élève à 10 (Hongrie, Lettonie, Slovénie), voir plus (Chypre, Grèce). Dans certains Etats membres cette exigence n’est pas posée du tout (Norvège, Suède).113
100. L’adhésion à une ONG en qualité de membre doit être volontaire et nul ne devrait être forcé d’adhérer à une ONG, sauf dans le cas d’entités établies par la loi pour réglementer une profession dans les Etats qui les assimilent à des ONG (principe n° 20). Le principe n° 23 dispose que les membres d’une ONG ne devraient se voir imposer aucune sanction en raison de leur appartenance à celle-ci. Cependant, l’appartenance à une ONG peut être incompatible avec la position ou l’emploi d’une personne.
101. La législation nationale ne devrait pas limiter de façon injustifiée la capacité de toute personne, physique ou morale, citoyen ou étranger, d’adhérer à une ONG (principe n° 21). Dans de nombreux pays, la résidence légale est une condition générale à l’affiliation de non citoyens aux associations (Lituanie, Portugal, Slovénie, «l’ex-République yougoslave de Macédoine »). L’exigence de la citoyenneté posée en Lituanie par la Loi sur les organismes publics de 1995 a été abrogée en 2004. En Slovénie, une disposition statutaire des ONG est nécessaire pour autoriser les non citoyens à devenir membres d’une organisation (ONG(2005)1). Dans « l’ex-République yougoslave de Macédoine » la législation portant sur les associations fait explicitement mention de la citoyenneté, en précisant que les étrangers peuvent s’affilier à une association à condition que le statut de celle-ci l’envisage et que la personne étrangère soit un résident légal.
102. Les Principes Fondamentaux affirment que l’existence des ONG informelles ne souhaitant pas acquérir la personnalité juridique doit être permise. Toutefois, les ONG peuvent chercher à l’obtenir afin d’élargir leur capacité légale. Dans la plupart des législations nationales, les ONG en ont besoin pour bénéficier de certains droits tels que le droit de disposer d’un patrimoine propre, d’ester en justice et de recevoir des dons, d’acquérir des biens, d’embaucher du personnel ou de passer des contrats. Dans de nombreux pays il n’y a pas d’obstacle juridique à la formation et au fonctionnement d’une ONG sans personnalité juridique (Belgique, Bulgarie, Croatie, France, Allemagne, Hongrie, Lituanie, Norvège, Portugal, Roumanie, Serbie,114 Slovénie, Suède, Suisse).115 103. L’enregistrement est, lui, privilégié par de nombreux pays comme procédure d’acquisition de la personnalité juridique, et non en tant que condition préalable à l’existence d’une ONG. Pourtant, dans certains pays, l’enregistrement devient de facto obligatoire vu l’impossibilité pour une ONG d’effectuer des opérations de base, telles que l’ouverture d’un compte bancaire ou la location de locaux (par exemple en Azerbaïdjan).116
104. Dans certains pays, les ONG obtiennent la personnalité juridique automatiquement à compter de leur formation (Chypre, Danemark, Finlande, Pays-Bas, Espagne, Suisse, Royaume-Uni). Elles doivent toutefois se déclarer auprès des autorités pour recevoir des subventions publiques ou exercer certains types d’activités. En Suède, selon une pratique bien ancrée, une ONG obtient automatiquement la personnalité juridique dès que ses statuts ont été promulgués par ses membres et qu’un conseil a été élu selon ces statuts. En Géorgie, il existe un régime particulier qui permet aux associations non enregistrées, et donc n’ayant pas la personnalité juridique, d’avoir néanmoins une certaine capacité légale : elles peuvent collecter des droits d’adhésion et être représentées dans une procédure judiciaire.117 En Ukraine, une ‘notification’ est exigée d’une ONG informelle, et, en son absence, les personnes impliquées risquent une amende (voir doc. ONG(2005)1). Dans certains pays, la procédure d’acquisition de la personnalité juridique est simplifiée et se limite à une simple publication dans le Journal Officiel (Autriche, Belgique, France).
105. Dans de nombreux pays, l’acquisition de la personnalité juridique passe obligatoirement par une procédure d’enregistrement (Azerba ïdj an, Bulgarie, Croatie, Fédération de Russie, Turquie).118 Les Principes Fondamentaux précisent que les règles et la procédure d’enregistrement se doivent d’être objectives, ne pas donner lieu au traitement arbitraire des ONG, ni à une application discrétionnaire et être aussi simples et peu astreignantes que possible. Le paiement de droits d’enregistrement peut être exigé, mais leur montant ne doit pas être dissuasif. Un délai doit être prescrit pour la prise de décision et tout refus doit être motivé par écrit (principes n° 28, 30 et 35). La procédure d’enregistrement ne doit pas permettre à l’Etat d’opérer un tri entre les ONG, dans la mesure où leurs objectifs et les moyens employés sont licites. De plus, les ONG ne devraient pas être tenues de renouveler périodiquement leur personnalité juridique. Une procédure de réenregistrement afin d’obtenir la personnalité juridique n’est acceptable que s'il existe des raisons substantielles à cela et si un délai suffisant est prévu.
106. On constate que la lourdeur de la procédure varie d’un pays à l’autre. La procédure prévue dans les pays d’Europe centrale et les pays baltes pour l’obtention de la personnalité juridique des associations est globalement plus lourde que dans le reste de l’Europe. En France, par exemple, les associations non déclarées sont marginales, notamment parce que les formalités d’accès à la personnalité juridique sont très simples. En Italie, la procédure est plus dissuasive, la plupart des associations demeurent donc non déclarées, et sans personnalité juridique propre. Elles sont reconnues par décret ministériel.119
107. En Azerbaïdjan, malgré l’adoption de la Loi sur l’enregistrement des entités légales en 2004, précisant le délai de la prise de décision, les ONG continuent de rencontrer des difficultés pour s’enregistrer. Dans le contexte de la politique relative à la protection des minorités nationales, le CM, dans sa Résolution CMN(2004)8 , a demandé aux autorités azerbaïdjanaises de traiter en priorité certaines questions liées aux droits fondamentaux en se référant explicitement à la procédure d'enregistrement des ONG. En Bosnie-Herzégovine, le refus d’enregistrement n’est souvent accompagné d’aucune notification écrite exposant les motifs de refus.120
108. En 2002, l’APCE s’est montrée particulièrement préoccupée par la procédure d’enregistrement et de réenregistrement obligatoire à laquelle les ONG ont dû se soumettre dans la Fédération de Russie en vertu de la Loi sur les associations publiques de 1995. Un grand nombre d’associations publiques (environ la moitié au niveau fédéral) n’ont pas procédé à temps à ce réenregistrement. Les ONG allèguent avoir rencontré, lors du réenregistrement, de problèmes dus, pour la plupart, à l’attitude du Ministère de la Justice chargé de l’enregistrement aux niveaux fédéral et local. Un certain nombre d’autres ONG ont été obligées de changer leur dénomination ou leurs statuts pour se réenregistrer. Les ONG avancent que 8 500 associations locales et environ 57% des associations fédérales se sont vues refuser le droit de s’enregistrer.121
109. Selon les Principes Fondamentaux, l’organe chargé d’accorder la personnalité juridique ne doit pas nécessairement être un tribunal, mais il est préférable qu’il échappe au contrôle du pouvoir exécutif (principe n° 33). Les législations nationales exigent souvent que l’enregistrement se fasse auprès d’une autorité judiciaire. Parfois, il s’agit d’une véritable procédure judiciaire comprenant une enquête et une instruction contradictoire entre le tribunal et les demandeurs (Bulgarie, Estonie, Hongrie, Pologne, Roumanie).122
110. En ce qui concerne les organisations internationales non gouvernementales (OING) plus particulièrement, les Principes Fondamentaux prévoient, sans préjudice de l’applicabilité de la Convention n° 124 pour les Etats l’ayant ratifiée, que le pays hôte peut exiger qu’une OING obtienne l’autorisation d’exercer ses activités dans ce pays. Cependant, l’OING en question ne doit pas avoir à créer une entité nouvelle et séparée (principe n° 37). 111. Certains pays exigent l’enregistrement d’une OING pour que sa personnalité juridique soit reconnue (Hongrie, Lituanie, Roumanie, Slovénie, Ukraine). En Bulgarie, en Allemagne, en Suède et en Suisse, la reconnaissance dépend de la personnalité accordée dans le pays d’origine de l’organisation. La Croatie, la Norvège, la Serbie123 ne posent pas de conditions spécifiques. La législation de la Belgique demande que les OING fassent connaître leur existence et soumet leurs activités à des restrictions d’ordre public. Dans de nombreux pays, aucune différence n’est faite quant à la base sur laquelle les ONG étrangères ou nationales peuvent poursuivre leurs objectifs (Bulgarie, Croatie, Hongrie, Lituanie, Norvège, Roumanie, Serbie,124 Slovénie, Suisse et Ukraine ; voir ONG(2005)1).
112. De nombreux pays n’ont pas de restrictions concernant les personnes physiques souhaitant adhérer à des ONG étrangères (Belgique, Bulgarie, Croatie, Hongrie, Lituanie, Norvège, Roumanie, Slovénie, Suède, Suisse, Ukraine), bien que la Serbie,125 la Slovénie et l’Ukraine imposent des restrictions à l’adhésion des personnes juridiques. En Ukraine, les organisations publiques qui créent ou deviennent membres d’OING, ou étendent leurs activités au territoire d’un Etat étranger sont tenues, dans le délai d’un mois, de présenter les documents nécessaires à l’enregistrement au ministère de la Justice, afin de faire valoir leur droit à un statut international, sauf dispositions contraires du droit ukrainien (ONG(2005)1). En Turquie, une OING doit obtenir une autorisation du ministère de l’Intérieur après avis du ministère des Affaires Etrangères pour pouvoir engager ses activités sur le territoire de ce pays. Néanmoins, la nouvelle législation sur les associations a levé la restriction qui existait auparavant d’obtenir une autorisation préalable pour coopérer avec les organisations internationales.126
113. Selon le Principe fondamental n° 1 « Les ONG sont essentiellement des organismes autonomes volontaires et ne sont donc pas soumises aux instructions des autorités publiques ». Par ailleurs, les ONG déterminent souverainement les moyens par lesquels elles poursuivent leurs objectifs (principe n° 45).
114. Toute ONG ayant la personnalité juridique doit avoir un statut énonçant ses objectifs et les conditions de son fonctionnement. C’est à l’organe suprême de l’ONG, constitué par l’ensemble de ses membres, que revient la décision de toute modification des statuts. Les Principes Fondamentaux (principe n° 42) précisent qu’une modification des statuts d’une ONG ayant la personnalité juridique ne devrait être soumise à un agrément d’une autorité publique que lorsqu’elle affecte son nom ou ses objectifs. Un certain nombre d’Etats prévoient la vérification de la compatibilité des changements de statuts avec les conditions requises d’enregistrement (inter alia Croatie, Allemagne, Hongrie, Lituanie, Luxembourg). En Norvège et en Suède, le changement des statuts d’une ONG ayant la personnalité juridique n’est soumis ni à l’approbation, ni à l’enregistrement. La Bulgarie et la Serbie127 ne prévoient qu’une formalité de notification des changements de statuts (voir doc. ONG (2005) 1, § 98).
3. Restrictions, refus d’enregistrement et motifs de dissolution
a. Refus d’enregistrement
115. Afin de limiter la marge discrétionnaire dans l’octroi de la personnalité juridique, les Principes Fondamentaux font la liste des motifs pour lesquels une ONG peut se voir refuser sa demande. Ainsi, la personnalité juridique ne devrait pouvoir être refusée que si tous les documents exigés et décrits clairement n’ont pas été soumis, si l’ONG demanderesse a utilisé un nom qui prête manifestement à confusion ou qui n’est pas clairement différentiable de celui d’une personne physique ou morale déjà existante dans le pays concerné, ou si l’objectif prévu par le statut est clairement contraire à la loi (principe n° 31). Cette liste n’est toutefois pas exhaustive et la législation des Etats membres peut prévoir des motifs supplémentaires de refus fondés sur des motifs clairs et objectifs. Toute appréciation du caractère acceptable des objectifs d’une ONG doit être bien fondée et respecter la notion de pluralisme politique sans être inspirée par des préjugés.
116. Dans de nombreux pays, les législations nationales précisent les raisons pour lesquelles l’enregistrement peut être refusé (par exemple en Belgique, Allemagne, Hongrie, Lituanie, Suisse, « l’ex-République Yougoslave de Macédoine »). En plus du non-respect des conditions de forme, l’enregistrement peut, selon la législation, être refusé si les objectifs poursuivis sont anticonstitutionnels ou anti-démocratiques. Il s’agit surtout de ceux prônant la violence, représentant des menaces spécifiques pour la démocratie, s’efforçant de porter atteinte aux droits et à la liberté d’autrui, à l’ordre public, à la moralité publique, à la santé publique, à la primauté du droit, etc. (par exemple en Croatie, Allemagne, Norvège, Serbie,128 Ukraine). Certains pays interdisent des objectifs impliquant l’incitation à la haine raciale ou religieuse (Serbie,129 Ukraine) ou encourageant la propagande néo-fasciste (Ukraine). Certains types d’associations sont très souvent explicitement prohibés : des organisations paramilitaires et celles poursuivant des objectifs illicites par exemple (Ukraine). Sont considérées illicites les activités représentant une menace pour la sécurité nationale, celles susceptibles d’encourager la guerre ou encore celles menaçant par la violence l’indépendance, l’unité ou l’intégrité territoriale du pays (Croatie, Roumanie, Ukraine ; voir ONG(2005)1). En Moldova, la législation, en conformité avec les normes du CdE, interdit les associations qui poursuivent ou choisissent comme modalité d’action le changement du régime constitutionnel par le recours à la violence, l’atteinte à l’intégrité territoriale de la République ou la propagande de guerre, de la violence et de la cruauté, l’instigation à la haine sociale, raciste ou religieuse ou d’autres actions punies par la loi. L’interdiction frappe également les associations qui portent atteinte aux droits et intérêts légitimes des citoyens, à la santé et à la morale publique.130 En Albanie et en Bulgarie, la Constitution interdit la formation d’organisations totalitaires, celles qui prônent l’incitation à la haine raciale, ethnique et religieuse et celles qui utilisent la violence pour prendre le pouvoir. En Lituanie, le gouvernement continue à interdire des organismes liés à l'ancien régime soviétique. En Lettonie et Roumanie, les organisations nazies et communistes ne peuvent pas s’enregistrer, ni se doter de la personnalité juridique.131
117. Bien que l’interdiction de ces objectifs paraisse tout à fait légitime, c’est la façon dont est interprétée et appliquée chaque prohibition qui risque d’induire la violation de l’article 11 CEDH (ONG(2005)1). Les Principes Fondamentaux stipulent que l’appréciation du caractère acceptable des objectifs d’une ONG, lors de sa demande d’acquisition de la personnalité juridique, doit respecter la notion de pluralisme politique et ne pas être inspirée par des préjugés (principe n° 32).
118. Dans l’affaire Sidiropoulos et autres c. Grèce, l’interdiction d’une association dénommée ‘Maison de la civilisation macédonienne’ d’exercer ses activités a été contestée avec succès devant la CrEDH.132 Les instances judiciaires grecques avaient refusé l’enregistrement de l’association sur la conviction que les requérants entendaient contester l'identité grecque de la Macédoine et de ses habitants et porter atteinte à l'intégrité territoriale de la Grèce. La CrEDH a observé que les buts de l'association, tels que mentionnés dans ses statuts, tendaient exclusivement à la préservation et au développement de la culture populaire et des traditions de la région de Florina en Grèce et étaient ainsi parfaitement clairs et légitimes. La Cour n'a pas exclu que l'association, une fois fondée, aurait pu, sous le couvert des buts mentionnés dans ses statuts, se livrer à des activités inconciliables avec ceux-ci. Toutefois, une telle éventualité, que les juridictions nationales ont perçue comme une certitude, n'aurait guère pu se voir démentie par des actions concrètes car, n'ayant pas existé, l'association n'a pas eu le temps d'en mener. Si cette possibilité était devenue réalité, les tribunaux nationaux auraient pu en ordonner la dissolution selon la législation interne. C’est pourquoi la Cour a conclu que le refus d’enregistrer l’association des requérants était constitutive d’une violation de l’article 11 CEDH. A ce jour, l’association en question n’est toujours pas enregistrée mais une procédure d’appel est en cours devant les juridictions nationales.133 L'ECRI note que des affaires similaires sont devant les tribunaux grecs concernant l'enregistrement d'associations dont la dénomination comprend l'adjectif "turc".134
119. En Turquie, la réforme de la législation sur les associations (par les lois du 09.04.2002, du 11.01.2003 et du 04.11.2004), accomplie dans le cadre des discussions pour l’ouverture des négociations sur l’adhésion à l’Union Européenne, fait état d’un progrès notable. Elle reconnaît le droit de créer une association à toute personne, morale et physique, à l’exception des membres de l’armée nationale, des forces de sécurité et, dans certaines circonstances, des fonctionnaires. Les nouveaux dispositifs suppriment, notamment, l’autorisation préalable à la création des associations, visant à vérifier l’absence de but politique.135 En outre, une évolution positive est à saluer en matière de législation portant sur les associations des minorités nationales. Jusqu’à une date récente, aucune association ne pouvait, en principe, être créée dans le but de protéger une autre culture ou une autre langue que le turc. Ces restrictions ont été partiellement levées par la récente réforme législative. Dorénavant, l’interdiction de la création vise uniquement les associations dont le but est de « créer des différences de race, religion, secte, région et des minorités et à porter atteinte à la structure unitaire de l’Etat ».136 La loi réduit également les restrictions imposées jusqu’alors sur les associations estudiantines, dont les objectifs étaient limités par la législation antérieure à quelques stricts domaines d’activité.137 Toutefois, les activistes civils turcs allèguent que de nombreuses associations et syndicats continuent d’être l’objet d’actes de répression, notamment lorsqu’il s’agit de questions sensibles comme la défense des droits des citoyens turcs d’origine ethnique kurde.138
120. Dans certains pays les motifs de refus, quoique prévus par la loi, font l’objet d’une formulation peu claire et peuvent donner lieu à une interprétation arbitraire par les autorités responsables de l’enregistrement. Par exemple, en Ukraine, la loi restreint les organisations ‘dangereuses’. Le Gouvernement n’a pas identifié publiquement certains groupes comme dangereux, néanmoins certaines organisations politiques ont affirmé avoir été l’objet de harcèlement et de surveillance par les autorités gouvernementales.139 A cet égard, les autorités ukrainiennes, pour leur part, soulignent le fait que la décision ayant pour effet de refuser l’enregistrement d’une association doit être motivée et peut être contestée devant les tribunaux (voir également ci-dessous, paragraphe 122). 121. Les Principes fondamentaux font mention particulière du droit d’une ONG d’avoir pour objectif la modification du droit en vigueur et l’engagement dans le débat politique. Dans de nombreux pays, les ONG peuvent viser la modification de la loi en vigueur (Belgique, Bulgarie, Croatie, Allemagne, Hongrie, Luxembourg, Norvège, Portugal, Roumanie, Serbie,140 Slovénie, Suède, «l’ex-République yougoslave de Macédoine», Ukraine). Une restriction générale sur le soutien aux partis politiques est imposée aux ONG en Azerbaïdjan, Bulgarie, Croatie et «l’ex-République yougoslave de Macédoine ». Il est peu probable qu’une telle restriction soit compatible avec le Principe fondamental n°12.141
122. La plupart des pays prévoient des recours au refus d’enregistrement, certains d’ordre juridictionnel (Bulgarie, Croatie, Allemagne, Hongrie, Roumanie, «l’ex-République yougoslave de Macédoine », Ukraine), d’autres d’ordre administratif (par exemple la Suisse).142
123. En règle générale, le cadre juridique applicable aux fondations est différent de celui applicable aux ONG. Le Royaume-Uni a cette originalité d’accepter des fondations sans personnalité juridique, qui peuvent l’acquérir en se faisant reconnaître comme « charity ». Mais dans la plupart des Etats membres l’enregistrement des fondations est obligatoire. Par ailleurs, dans certains, la procédure d’enregistrement inclut la vérification de la provenance du capital ou la preuve de l’existence des moyens financiers (France, Allemagne, Slovénie). Dans certains pays la constitution de la fondation doit être approuvée par les hauts échelons de l’exécutif, comme en Grèce par un décret présidentiel ou en Belgique par un décret royal. La procédure est simplifiée, par exemple, en Espagne et au Danemark, où la simple inscription dans des registres permet d’obtenir la personnalité juridique. En Bulgarie, les formalités et les contrôles à l’égard des fondations sont moins strictes que pour les associations.143
b. Restrictions à l’encontre des étrangers
124. Les pays n’ont, en général, pas de restrictions relatives au droit des étrangers à former des ONG. Certains pays exigent qu’un nombre minimal de citoyens siège au Conseil d’administration (Roumanie et Suisse).144 Pour d’autres restrictions, voir ci-dessus le paragraphe 101.
c. Perte de la personnalité juridique/dissolution
125. Comme il est expliqué dans l’exposé des motifs des Principes fondamentaux, le meilleur moyen d’assurer un comportement éthique et responsable des ONG est de promouvoir l’autoréglementation de ce secteur aux niveaux national et international.
126. Il est tout à fait légitime pour l’Etat d’assujettir les ONG à la réglementation civile, pénale et administrative en vigueur pour garantir des droits des tiers, parmi lesquels les membres et les autres ONG. Toutefois, en supervisant les activités d’une ONG, les autorités administratives doivent partir de la présomption que toute activité est licite jusqu'à preuve du contraire. Les pouvoirs des autorités administratives et de police, notamment en ce qui concerne la perquisition et la saisie, ainsi que les sanctions qui peuvent être éventuellement prononcées, doivent obéir au principe de proportionnalité et être soumises à un contrôle judiciaire effectif. 127. Comme l’explique l’exposé des motifs des Principes fondamentaux, la personnalité juridique d’une ONG prend fin avec sa dissolution - volontaire ou involontaire - en cas de faillite, inactivité prolongée, qui peut être due à un nombre insuffisant de membres, ou à titre de sanction exceptionnelle (ONG (2005) 1, §140). Les Principes Fondamentaux affirment que la dissolution d’une ONG ne devrait être qu’une sanction ultime n’intervenant qu’en dernier ressort, là où elle est légitime au regard de preuves concluantes (principe n° 71). Une telle mesure doit également être susceptible d’un contrôle judiciaire pour conserver sa validité.
128. Cependant, les législations nationales restent souvent assez obscures concernant les motifs de perte de la personnalité juridique. Par exemple, l’impossibilité d’atteindre les objectifs de l’association est un motif pour la révocation de la personnalité juridique d’une ONG en Croatie, en Suisse (ONG(2005)1) et en Géorgie (amendement en date du 26 novembre 2004 de l’article 35 du Code Civil); en Serbie145, le ‘travail insuffisant’ est mentionné. 129. En Allemagne et en Serbie146 une ONG peut perdre sa personnalité juridique si elle comprend un nombre insuffisant de membres. Dans le cas des fondations, le manque de ressources peut être évoqué (Croatie et Roumanie ; voir ONG (2005) 1, §140).
130. Dans la Fédération de Russie, la Loi de 2002 sur la lutte contre l’extrémisme permet la dissolution des associations enregistrées et l’interdiction des organisations informelles jugées “extrémistes” par une décision de la Cour sur demande du Procureur Général. Ce dernier peut suspendre par sa décision les activités de l’organisation en question jusqu’à ce que la Cour examine la demande. Le Comité des droits de l’homme de l’ONU a exprimé ses craintes que la définition d’«activités extrémistes » ne soit trop vague pour protéger les personnes et les associations contre une application arbitraire.147 En Roumanie, la législation prévoit la suspension des activités de l’association avant même la saisine de la justice.148 Certains pays prévoient l’intervention préventive de l’administration en adressant des «avertissements », ce qui permet aux associations de réagir dans le temps imparti pour éviter la dissolution (Lettonie et Fédération de Russie). Eu égard à certains pays, des allégations persistent que les demandes de dissolution auraient des motivations politiques.149
4. Financement
131. La possibilité pour les ONG de solliciter des contributions financières - en liquide ou en nature - est un principe fondamental.150 La caractéristique distinctive des ONG étant le but non lucratif, ces contributions représentent une source essentielle de financement pour leurs activités. Cependant, il est tout à fait légitime qu’un Etat réglemente la collecte de fonds, notamment dans le but de protéger le public visé.
132. Les donateurs peuvent être des personnes physiques ou morales (comme des entreprises et des institutions), nationales ou étrangères. Les règles imposées sur le financement étranger et national devraient, en principe, être les mêmes, notamment en ce qui concerne la destination du financement et l’obligation de faire rapport.
133. Outre le financement issu des contributions financières, une ONG ayant la personnalité juridique doit également pouvoir entreprendre des activités économiques dont les profits réalisés servent à financer ses objectifs sans qu’une autorisation spéciale ne soit nécessaire et sous réserve des conditions réglementaires applicables aux activités concernées (Principes fondamentaux, n°13).
134. L’éligibilité à l’octroi d’une aide publique, entre autres les privilèges fiscaux, doit être déterminée sur la base de critères clairs et objectifs, notamment de la fonction d’intérêt public de l’ONG, et devrait être transparente. Il est tout à fait approprié que les fonds d’une ONG, même ceux provenant de l’aide publique, soient utilisés pour la rémunération de son personnel et pour couvrir les frais engagés par son personnel et les bénévoles agissant pour son compte.
135. Il peut être demandé à une ONG ayant bénéficié d’aides publiques ou de privilèges fiscaux de rendre compte de l’usage qu’elle en a fait. Toutefois, cette obligation de transparence doit être contrebalancée par les obligations relatives au respect de la vie privée et de la confidentialité. Toute exception à ces obligations devra respecter les principes de nécessité et de proportionnalité.151
136. En pratique, on peut distinguer les sources suivantes de financement généralement autorisées dans les Etats membres : (a) le financement public, notamment les subventions de l’Etat et des collectivités locales ; (b) le financement privé, notamment les cotisations des membres et les ressources issues des activités commerciales, et (c) les donations. a. Financement public
137. Dans un certain nombre de pays, il existe une tendance à l’augmentation de l’aide publique aux ONG, notamment à travers la contraction des services à la communauté (Croatie, République tchèque, Estonie, Hongrie, Monténégro152). En République tchèque, 85% des ONG sont financées par des sources domestiques, les financements étatiques y jouant un rôle prépondérant. En Croatie, le gouvernement a décidé de dédier 50% des fonds des loteries (approximativement 20 millions de dollars américains) au développement du secteur des ONG, en créant une Fondation Nationale de développement de la Société civile, chargée de la gestion de ces fonds. En Moldova, le ministère de l’Ecologie, Constructions et Aménagement de territoire a établi de bonnes relations de travail avec les ONG, en leur confiant l’implémentation de projets relatifs à la protection de l’environnement. En Bulgarie, par contre, le soutien financier public des ONG constitue encore l’exception à la règle.153 138. En règle générale, les Etats membres pratiquent l’exonération d’impôts en tant qu’aide financière aux ONG. Dans de nombreux pays, le statut d’une association d’utilité publique ou exerçant des activités d’intérêt général lui permet de bénéficier d’avantages fiscaux importants, notamment sur les taxes autres que celles sur la valeur ajoutée (TVA) ou les bénéfices (Autriche, République tchèque, Danemark, Finlande, Hongrie, Italie, Lettonie, Portugal, Espagne,Suisse, Royaume-Uni).154 La Hongrie pratique un régime fiscal favorable aux associations menant une activité d’intérêt général en les exemptant de la taxe locale, de la taxe sur la propriété et de la TVA. 139. La législation de la Fédération de Russie n'établit aucune retenue d'impôts pour certains types d’ONG et de donateurs.155 La loi fédérale portant modifications du code fiscal, adoptée le 12.05.2005 par la Duma, prévoit l’extension des domaines dans lesquelles les donations, nationales et étrangères, seront exemptées d’impôt sur le revenu, en y incluant, notamment, des donations dans le but de protéger les droits de l’homme. Parallèlement, la loi prévoit l’établissement par le gouvernement d’une liste des organisations dont les donations pourront bénéficier de ces exemptions sans que la loi ne précise les critères d’une telle sélection.156 En Moldova, les ONG sont exemptées des taxes sur le revenu. En Azerbaïdjan, bien que les ONG bénéficient de certaines exemptions d’impôts (notamment de la TVA), elles sont toutefois soumises, en vertu de la Loi sur les donations de 2003, à de lourdes taxations sociales : les ONG qui reçoivent les donations doivent verser 27% du salaire de leur personnel consolidé à la Caisse d’Assurance sociale.157 En Estonie, Bulgarie et Hongrie les fondations sont exemptes d’impôts, y compris celles d’intérêt public.158
140. Certains pays optent de plus en plus pour des systèmes de financement du secteur des associations à partir d’impôts collectés. La Hongrie, la Lituanie, la Pologne et la Slovaquie, ont établi un système en vertu duquel les contribuables peuvent dédier un pourcentage de leurs impôts annuels (1-2%) aux ONG. Il convient de constater, pourtant, que l’impact de ce système sur la viabilité financière des ONG est variable.159
141. Le versement de cotisations par les membres, base même de la vie associative, est autorisé dans tous les pays. Le montant de cotisation, fixé dans les statuts de l’association, est généralement peu élevé et a une valeur symbolique. Cette source de financement a une portée assez limitée et est en soi insuffisante pour assurer le fonctionnement des ONG. Pourtant, certains pays voient le rôle des cotisations dans le financement s’accroître (par exemple, en Roumanie).160
142. Dans la plupart des Etats membres, les associations à but non lucratif sont autorisées à mener une activité économique, ce qui emporte souvent des conséquences fiscales importantes, à condition que ce ne soit pas à titre principal. L’activité économique des ONG peut être exempte totalement ou partiellement d’impôts (Malte, Lituanie, Roumanie) ou être imposable au même titre que les entreprises (Norvège, Serbie161, «l’ex-République yougoslave de Macédoine»).162 Dans les pays de l’UE, la directive en matière d’ajustement de la TVA163 prévoit des exonérations sur la partie non lucrative de l’activité des associations. Cette directive, qui permet d’exonérer de la TVA les entreprises représentant un certain chiffre d’affaires, est interprétée, en ce qui concerne les associations, de façon variable selon les pays. Des exonérations s’appliquent aux activités d’intérêt général (Portugal), à celles à caractère social (Belgique, Danemark, Allemagne), culturelles ou encore sportives (Danemark, Espagne).
143. Certains pays (Danemark, France, Allemagne, Irlande, Pays-Bas, Espagne et Royaume-Uni) choisissent de considérer les associations comme des entreprises commerciales redevables de l’impôt sur les sociétés si elles développent des activités économiques concurrentielles, même si leur but n’est pas de réaliser des bénéfices. Cependant, ces pays prévoient aussi des exonérations fréquentes si le but est d’intérêt général, d’utilité publique ou de bienfaisance et surtout si elles n’exercent pas d’activité industrielle et commerciale. En France, une association exerçant une activité commerciale peut être exonérée de l’impôt sur les sociétés si son activité présente une certaine utilité sociale.164 Il existe des pays où les activités commerciales ou d’affaires des ONG sont restreintes (Croatie, Luxembourg, Ukraine)165. En Lituanie, une nouvelle loi sur les associations, adoptée en 2004, ne leur interdit plus d’entreprendre des activités commerciales.166
c. Les donations
144. Les dons et legs de particuliers ou d’entreprises, nationaux ou étrangers, sont généralement admis. Dans de nombreux pays, cette source de financement n’est sujette à aucune restriction (Bulgarie, Croatie, Hongrie, Norvège, Roumanie, Serbie167, Suède, Suisse). Certains d’entre eux précisent que la source ne doit pas être illicite (Serbie,168 Suisse ; voir ONG (2005)1, § 111).
145. Les donations étrangères restent une source dominante de soutien financier aux ONG dans un grand nombre de pays d’Europe centrale et orientale (Albanie, Arménie, Azerbaïdjan, Bulgarie, Géorgie, Moldova, Fédération de Russie, Serbie-Monténégro, « l’ex-République yougoslave de Macédoine », Ukraine). Les législations en la matière varient considérablement. En Bosnie-Herzégovine, Croatie, République tchèque et Hongrie, les donations, étrangères comme nationales, sont exemptées de taxation. En Azerbaïdjan, les amendements à la Loi sur les donations, entrés en vigueur en 2003, exigent l’enregistrement préalable des donations étrangères, les exemptant des taxations, mais imposent le paiement de lourdes charges sociales.169 La législation azerbaïdjanaise interdit également aux ONG nationales, dont 30% du budget est financé par des donations étrangères, d’effectuer l’observation des élections.170 La Lituanie restreint la capacité des ONG de recevoir des dons provenant d’un gouvernement ou d’une organisation étatique étrangère, sauf en matière de soutien à l’éducation, à la culture, à la protection de la santé, au sport. Toutefois, les donations sont exemptes de taxation.171 146. En Turquie, la nouvelle loi sur les associations (Loi n°5253), adoptée en novembre 2004, autorise, sous certaines conditions, un soutien financier étranger aux associations nationales. Cependant, la question reste assez sensible et les dispositions de la loi en question ont été soumises au contrôle constitutionnel.172 On rapporte qu’en Fédération de Russie, des campagnes de diffamation auraient été lancées contre des ONG indépendantes, portant notamment sur leurs sources de financement.173 Le Commissaire aux Droits de l’Homme du CdE, en constatant l’inquiétude des ONG russes par rapport à leurs relations avec les autorités publiques dernièrement, a souligné qu’aucune démocratie ne pourrait se passer de l’avis critique des organisations non gouvernementales et que les pressions sur les ONG sont inadmissibles.174
147. Les fluctuations du financement étranger fragilisent la viabilité financière du secteur non lucratif. La possibilité et la capacité de diversification des sources sont des questions non de choix mais de survie et préservation des ONG. Par exemple, en Belgique, Bulgarie, Norvège, Roumanie, Slovénie, les donations aux ONG sont encouragées par des systèmes d’allègements fiscaux (à géométrie variable) au profit des donateurs.175 Dans les pays où le financement étranger s’est considérablement réduit dernièrement (République tchèque, Hongrie, Lettonie, Roumanie, Slovaquie), la viabilité du secteur des ONG dépend du système de financement national qui est en train de se mettre en place. Ainsi, en Bulgarie, les entreprises et les contribuables peuvent exiger la déduction de 10% de leurs profits annuels pour les donations aux associations. Un système semblable, permettant le développement de la philanthropie nationale, existe en Estonie, Lituanie, Slovaquie. En Pologne, l’adoption en 2003 de la Loi sur les organisations d’intérêt public et le volontariat qui établit maintenant un montant fixe déductible, remplaçant ainsi la déduction d’impôt de 15% sur les donations, semble représenter un pas en arrière. En République tchèque et en Hongrie, les donateurs peuvent également bénéficier d’une déduction sur les revenus/bénéfices de l’année précédente, mais le bas pourcentage déductible ne constitue pas une incitation suffisante pour que les donations nationales se développent davantage. Dans d’autres pays (Albanie, Azerbaïdjan, Bosnie-Herzégovine, Monténégro,176 « l’ex-République yougoslave de Macédoine», Fédération de Russie), la philanthropie privée et corporative nationale reste très peu développée, ce qui est dû, entre autres, à l’absence presque totale d’incitations financières.177
5. Moyens d’action juridiques
148. Le droit à une protection juridictionnelle est mentionné à la fois dans les Principes fondamentaux sur le statut des organisations non gouvernementales en Europe et la Convention européenne sur la reconnaissance de la personnalité juridique des OING (STE n°124). En vertu de l’article 9 du premier document, « toute action ou omission d’un organe gouvernemental affectant une ONG devrait être susceptible de recours administratif et pouvoir être contestée devant un tribunal indépendant et impartial ayant plénitude de juridiction ».
a. Conditions
149. Dans la mesure où les ONG disposent de la personnalité juridique, elles ont le droit d’engager une procédure judiciaire au même titre que toute autre personne morale. C’est pourquoi la législation sur les associations et les organisations publiques de la plupart des Etats membres ne contient aucune disposition spécifique relative aux moyens d’action juridiques potentiels des ONG. Seul un nombre très limité d’Etats, par exemple la France ou la Serbie,178 réglemente cette question dans des textes juridiques distincts.
150. Certains Etats membres accordent également aux associations qui n’ont pas la personnalité juridique le droit d’ester en justice, c’est notamment le cas en Espagne et en Allemagne.179 151. Les ONG qui n’ont pas de personnalité juridique sont souvent soumises à des dispositions spécifiques relatives à la « procédure de représentation », ce qui signifie que le droit de représenter une ONG lors d’une procédure judiciaire ou administrative est conféré à la personne élue par ses membres (par exemple en Allemagne, Belgique, Italie et au Luxembourg). 152. Dans certains pays, notamment en Allemagne, les ONG désireuses d’avoir accès à la justice sont obligées de fournir la preuve qu’elles disposent de suffisamment de ressources humaines et matérielles.180
b. Procédures administratives
153. Dans certains pays comme la France et l’Italie, les ONG ont la possibilité de contester devant les tribunaux administratifs la validité de décisions administratives dans les affaires d’abus de pouvoir. 154. Certaines ONG poursuivant des objectifs statutaires particuliers peuvent être soumises à des dispositions spécifiques leur accordant des moyens d’action spéciaux. A titre d’exemple, la législation italienne régissant les ONG actives dans le domaine de la protection de l’environnement accorde à ces organisations la possibilité d’intervenir dans des procès traitant de questions sanitaires ou environnementales. Dans l’affaire Italia Nostra de 1973, une ONG dédiée à la protection de trésors naturels, culturels et historiques a eu l’opportunité de contester devant le Conseil d’Etat une décision administrative autorisant la construction d’une route au travers d’un parc.181
155. Au Royaume-Uni, comme dans d’autres pays de common law, seul le Procureur général a la possibilité d’intenter un procès au nom d’une ONG pour protéger les intérêts publics ou prévenir tout préjudice du public sur un plan général. Néanmoins, lorsque la décision affecte un groupe de personnes, une ONG peut demander directement réparation du préjudice causé à ce groupe.
156. Le droit fédéral suisse sur la protection de la nature accorde aux ONG de protection de l’environnement le droit de déposer plainte devant la Cour fédérale contre toute décision administrative.182 Des moyens d’action similaires sont également prévus dans la législation des cantons (ainsi que dans le droit local des départements d’Alsace-Moselle en France).
157. Dans d’autres Etats membres, notamment l’Allemagne, pour qu’une requête soit recevable, le demandeur doit prouver l’existence d’un préjudice dont il est directement victime. C’est pourquoi les tribunaux allemands font preuve d’une attitude plutôt restrictive quand il est question du droit des ONG d’engager des actions en justice, par exemple pour la protection de l’environnement.183
c. Procédures civiles
158. En général, les ONG peuvent engager trois types d’actions devant des tribunaux civils : défendre leurs propres intérêts ; agir au nom de leurs membres ; défendre l’intérêt général.
159. Dans la plupart des pays, les ONG peuvent engager des actions civiles pour défendre leurs propres intérêts ou leurs droits de propriété. Par exemple, en France, une association exerçant des activités de pêche a poursuivi en justice des entreprises qui avaient pollué des eaux alors même que cette situation était le résultat d’activités incluses dans les statuts des défendeurs.184
160. Lorsqu’elle agit au nom de ses membres, une ONG doit en principe remplir deux conditions : le préjudice doit concerner directement ses membres et l’action doit être conforme à son objet principal. Dans certains cas, une « représentation conjointe » est possible lorsque les intérêts des personnes appartenant à différentes ONG sont en jeu.
d. Procédures pénales
161. En France, les Articles 2-19 du Code de procédure pénale permettent à certaines associations de participer à des actions pénales en tant que partie civile, afin de protéger l’intérêt public qui relève de ses objectifs statutaires. Ce même droit est accordé aux ONG par le Code de procédure pénale allemand, bien qu’il semble ne pas être appliqué dans la pratique.185
e. Procédures devant la Cour constitutionnelle
162. Dans certains Etats membres, les ONG sont autorisées à introduire un recours devant la Cour constitutionnelle. Ainsi, en Espagne, tous les types d’associations ont la possibilité de protéger leurs droits en déposant une plainte « d’amparo » devant la Cour constitutionnelle.186 C’est également le cas en Allemagne, où les ONG peuvent bénéficier d’une protection similaire en vertu de la Loi fondamentale.
f. Accès à la Cour européenne des droits de l’homme
163. Voir Partie I, I, A, 3.
B. Participation de la société civile au processus démocratique
1. Mécanismes de dialogue entre les ONG et les autorités
164. La participation effective des ONG au processus décisionnel repose sur une coopération étroite de celles-ci avec les autorités et sur leur rôle actif en tant que groupes de pression.
a. Coopération institutionnelle
i. Au niveau national
165. La Déclaration de Budapest, approuvée le 1er mars 2003 lors de la réunion du CPLRE et des OING dotées du statut consultatif auprès du CdE, demande au CM « d’inviter le Comité Directeur de la Démocratie Locale et Régionale (CDLR) à entreprendre une réflexion sur les mécanismes institutionnels favorisant le partenariat entre autorités nationales, régionales, locales et les ONG ».187
166. Dans bon nombre de pays, il existe des mécanismes institutionnels permettant aux ONG de participer au processus de prise de décision. En Fédération de Russie, un organe consultatif auprès du Président de la République, incluant de nombreux défenseurs des droits de l’homme, est considéré comme l’un des composants essentiels du système national de la protection des droits de l’homme. En 2004, l’organe en question a été transformé et renommé « le Conseil pour le développement des institutions de la société civile et le respect des droits de l’homme auprès du Président ». Ses fonctions incluent entre autres, l’information systématique du Président sur la situation des droits de l’homme dans le pays, l’organisation d’expertises de la législation fédérale traitant des questions relatives à la protection des droits de l’homme, propositions d’amélioration des mécanismes nationaux de la protection des droits de l’homme et des mécanismes de dialogue et de la coopération avec les associations ouvrant dans ce domaine.188 167. En outre, une loi adoptée en avril 2005 et entrant en vigueur le 1er juillet 2005 prévoit la création d’un nouveau mécanisme de dialogue institutionnel entre les autorités et la société civile en Fédération de Russie. Les tâches du nouvel organe fédéral, la « Chambre publique », composée de 126 membres, sera de réconcilier les opinions des citoyens et des autorités publiques sur des questions d’intérêt public d’importance primordiale. La « Chambre publique» sera habilitée à faire des expertises des actes législatifs des autorités nationales et locales et aura le droit d’initiative publique à portée nationale.189
168. En Croatie, plusieurs ONG sont représentées au sein des commissions parlementaires ; de plus, un bureau gouvernemental pour la coopération avec les ONG a été créé. En Roumanie, chaque ministère a institué un bureau chargé des relations avec les ONG.190
169. En Bosnie-Herzégovine, le 7 décembre 2004, la coalition des ONG « Pour travailler et réussir ensemble » a organisé une conférence des ONG du pays à laquelle ont participé également des organisations internationales, y compris le CdE. La conférence avait pour but de renforcer le partenariat entre les autorités de B-H et quelque 300 ONG. La signature d’un « Accord de coopération entre le Conseil des Ministres et le secteur non gouvernemental en Bosnie-Herzégovine » est attendu dans un proche avenir (SG/Inf(2005)2).
170. Certains Etats membres ont mis au point des mesures pour soutenir les associations qui consistent notamment à accorder des subventions pour financer activités et projets, à offrir des contrats en vue de la fourniture de certains services, à permettre la consultation de divers spécialistes et à procurer lieux de rencontre et d’autres moyens essentiels.191
ii. Au niveau local
171. Une politique de participation démocratique au niveau local repose sur la reconnaissance et la mise en valeur du rôle des associations et des groupes de citoyens en tant que partenaires essentiels du développement et de l’entretien d’une culture de la participation.192 172. Le Congrès dans sa Résolution 165(2003) sur les ONG et la démocratie locale et régionale invite les autorités locales et régionales à organiser des rencontres avec les ONG de leurs territoires afin d’échanger des informations. Le CPLRE considère que « le partenariat, comme démarche volontaire entre les pouvoirs locaux et régionaux et les ONG, permet de renforcer la démocratie locale et régionale et la participation des citoyens, en réduisant la distance entre les autorités locales et régionales et les citoyens ». Dans ce contexte, le Congrès recommande aux Etats-membres « d’élaborer un cadre normatif favorable au partenariat entre pouvoirs locaux et régionaux et ONG » ainsi que de « favoriser, dans la pratique, tous les mécanismes visant à une meilleure concertation entre pouvoirs locaux et régionaux sur des sujets d’intérêt commun ».193 Dans cette même recommandation, le CPLRE constate que le principe du partenariat entre les pouvoirs locaux et régionaux et les ONG n’est pas systématiquement acquis et mis en œuvre dans tous les Etats membres du CdE.
173. Néanmoins, dans certains Etats membres les autorités locales ont développé des relations de coopération avec les ONG selon des modèles divers. En Hongrie, par exemple, la conseil de la ville de Budapest s’efforce d’entretenir une relation continue avec les ONG qui y sont représentées. En Italie, conformément à la loi de 2000 qui a réformé les collectivités locales et qui permet à la commune d’apporter son soutien financier aux ONG, Rome s’est dotée d’un bureau chargé d’attribuer 0,8 % de son budget aux actions de solidarité internationale menées par les ONG et, depuis 2002, d’un Comité des citoyens pour entendre les quelques 130 ONG engagées dans la protection de l’environnement, des enfants et de la défense des droits de l’Homme.194
b. Groupes d’intérêt/de pression et initiatives des citoyens
174. Dans la plupart des Etats membres, la possibilité pour les associations de participer et d’influer sur le processus de prise de décision est prévue dans les règles juridiques générales qui réglementent l’accès à l’information et à la prise de décision de la société civile.
175. Habituellement, les groupes d’intérêt sont reconnus de facto, ce qui signifie qu’ils exercent leurs activités sans subir au préalable une procédure d’enregistrement spécifique. A titre d’exemple, le Statut du Seimas en Lituanie prévoit la possibilité pour les commissions parlementaires d’inviter des représentants d’organisations publiques à se joindre aux groupes de travail pertinents ou aux réunions des commissions et de participer ainsi à la préparation des projets de loi. Au Folketing danois et au Riksdag suédois, les groupes d’intérêt peuvent également être reçus et entendus par les commissions parlementaires selon une pratique reconnue. Dans certains Etats dont l’Allemagne, des règles spécifiques stipulent que les groupes (« Verbände ») qui souhaitent exprimer ou défendre leurs intérêts devant le Bundestag ou le gouvernement fédéral doivent figurer dans un registre ; la liste des organisations enregistrées, et des informations les concernant sont publiées annuellement. 195
176. Dans la quasi totalité des Etats membres, les ONG contribuent de plus en plus aux efforts de lobbying et de défense. Les activités des ONG dans ce domaine sont fortement développées dans des pays tels que la France par exemple.196 Dans d’autres pays, malgré l’existence d’un environnement permettant le lobbying politique, les compétences avérées font souvent défaut. Dans un même temps, il est fréquemment difficile pour les ONG de convenir d’objectifs communs, dans la mesure où elles sont parfois peu enclines à taire leurs propres intérêts spécifiques. Le fait que la coopération avec le gouvernement repose généralement sur des points de vue individuels et des liens personnels plutôt que sur des normes et procédures établies pose également problème (par exemple en Bulgarie, Estonie, Fédération de Russie et Slovénie).197
177. Cela étant, l’influence grandissante des ONG sur l’ordre du jour public et la législation est indéniable. Les coalitions de diverses associations ont permis l’émergence de nombreuses initiatives politiques fructueuses de la part des ONG. A titre d’exemple, dans « l’ex-République yougoslave de Macédoine », une campagne organisée par le Centre régional pour l’environnement a abouti à l’introduction de la Loi sur l’air. Le rôle similaire joué par une ONG dans les affaires de protection de l’environnement mérite d’être mentionné à propos de l’adoption de la Déclaration sur la protection de la rivière Tara au Monténégro.198 Des initiatives législatives en Hongrie, telles que les Lois sur le traitement égal et la promotion de l’égalité des chances, sur la non-discrimination et sur l’aide judiciaire, ont étendu la capacité des ONG à prendre part au processus décisionnel. En Lituanie, de nombreuses ONG ont participé aux discussions des Lois sur la jeunesse, les associations et les jeux. Un nouveau concept visant à améliorer le dialogue et les méthodes de lobbying a été développé en Estonie sous la forme d’un forum juridique sur Internet permettant aux organisations et aux particuliers de commenter et de compléter les projets de loi.199 En Géorgie, les ONG contribuent activement au processus législatif dans de nombreux domaines tels que la réforme de la démocratie locale, lutte contre la corruption et les questions électorales, notamment depuis la « Révolution des roses » de 2003.200 ii. Au niveau local
178. Les pouvoirs locaux sont jugés plus proches de la société civile, aussi les efforts des ONG pour modifier la politique gouvernementale sont-ils beaucoup plus fructueux au niveau local. Le CPLRE a adopté un certain nombre de résolutions dans ce domaine, telle que la Res134 (2002) sur le droit de vote individuel des femmes: une exigence démocratique , qui invite les ONG des Etats membres à « développer leurs activités en tant que groupes de pression travaillant pour l'égalité dans le processus politique, en mettant tout particulièrement l'accent sur l'égalité des droits des femmes en matière de vote ».
179. En Bulgarie, les pouvoirs locaux ont coopéré étroitement avec les ONG dans le cadre des élections locales de 2003. Bon nombre de ces ONG ont participé directement aux élections, nommant des listes de candidats pour les conseils municipaux. En Ukraine, ‘l’Association des femmes d’affaires de Khmelnitsky’ a réussi à persuader le conseil municipal d’amender la réglementation publique des appels d’offre pour permettre aux organisations sociales de participer aux soumissions des contrats de services sociaux. En Slovaquie, les campagnes locales de lobbying rencontrent en général plus de succès que les campagnes nationales, notamment sur les questions liées à l’environnement.201
180. La Hongrie a connu un développement des activités de défense au niveau local, avec les pouvoirs locaux et ce qu’il est convenu d’appeler les « petites régions » ; il en va de même dans d’autres pays, entre autres l’Ukraine et la Fédération de Russie. Les ONG sont de plus en plus largement représentées aux conseils municipaux et dans les conseils en Lituanie.202
c. Contraintes pratiques pour les activités des défenseurs des droits de l’homme
181. Si les efforts de renforcement de la participation des ONG dans le processus décisionnel et de l’institutionnalisation de leurs relations avec les autorités ont été accrus dans les derniers temps, les rapports faisant état d’actes d’intimidation et de harcèlement exercés sur les défenseurs des droits de l’homme en 2004-2005 étaient fréquents dans le monde entier, y compris dans certains Etats membres du CdE. Les militants appartenant à la société civile ont été visés dans l’exercice de leurs activités dans un large éventail de domaines, tels que la protection des minorités, la liberté religieuse, la protection des droits de l’homme dans les situations de conflit et post-conflit. Le Représentant spécial du Secrétaire général des Nations Unies concernant la situation des défenseurs des droits de l’homme a exprimé son inquiétude devant l’extension de ces pratiques et appelé les gouvernements à les combattre.203
2. Participation au processus de prise de décision des :
a. Etrangers et membres des minorités nationales
182. Les associations d’immigrés marquent une avancée importante en matière d’intégration des immigrés dans le processus politique. Elles sont l’occasion d’informer les immigrés de leurs droits civiques et politiques, apportent une aide précieuse dans la présentation des demandes des immigrés et sont le fondement du dialogue entre les différents groupes de la société et les autorités. Des exemples détaillés d’organes consultatifs et de participation des immigrés et de la population étrangère résidant dans les Etats membres du CdE et notamment en Estonie, France, Lettonie, Pays-Bas, Pologne, Portugal et Suède sont livrés dans le rapport de l’APCE sur la Participation des immigrés et des résidents étrangers à la vie politique dans les Etats membres du CdE.204
183. Selon les termes de la CrEDH « la fondation d'une association afin d'exprimer et promouvoir l'identité d'une minorité peut aider cette dernière à préserver et défendre ses droits ».205
184. Le Commissaire aux Droits de l’Homme du CdE a, à plusieurs reprises, salué les initiatives prises par les autorités à l’égard de la participation des étrangers et les a invitées à favoriser leur participation à la vie publique (voir par exemple, son rapport sur le Luxembourg, 2-3 février 2004, CommDH(2004)11, §§ 16-17 ou sur le Liechtenstein, 8-10 décembre 2004, CommDH(2005)5, §§ 6-7).
185. Le Comité consultatif de la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales a recommandé que les Etats membres qui ne disposent pas de structures adéquates créent des organes représentatifs spécifiques sous la forme, par exemple, de Conseils des minorités nationales, afin d’améliorer le niveau et la qualité du dialogue entre les minorités nationales et les autorités compétentes et garantissent la participation effective des personnes appartenant à des minorités nationales à la vie culturelle, sociale et économique ainsi qu’aux affaires publiques. De telles mesures ont d’ores et déjà été prises dans plusieurs Etats membres du CdE. Ainsi, des organes spéciaux contribuant à la participation effective des minorités concernées ont par exemple été créés en Allemagne (minorité sorabe), Norvège (minorité sami) et Pologne (postes de Plénipotentiaires pour les minorités).206
186. D’autres Etats œuvrent actuellement à la création de différents organes afin d’assurer la participation des minorités, mais tous ne sont pas en mesure de garantir une participation réellement effective.207
187. Au cours des quinze dernières années, un nombre substantiel d’associations roms a été officiellement enregistré en Europe. Certains Etats membres du CdE (Hongrie, Roumanie, Slovaquie, Espagne, « l’ex-République yougoslave de Macédoine ») comptent plus d’une centaine d’associations de ce type. L’instauration de réseaux d’associations roms facilite le dialogue et la communication entre les groupes de roms, mais aussi entre les Roms et les autorités. Parmi d’autres exemples, quinze organisations roms ont mis sur pied en 2000 un réseau dans « l’ex-République yougoslave de Macédoine » et vingt organisations roms ont entrepris une démarche similaire en Moldova en juillet 2003.208 188. Dans son récent rapport sur la Situation en matière de droits de l’homme des Roms, Sintis et Gens du voyage en Europe, le Commissaire aux droits de l’homme du CdE a salué les mesures prises dans plusieurs Etats membres du CdE pour renforcer la participation des Roms au processus décisionnel par le biais, par exemple, de la création de conseils consultatifs ou de structures gouvernementales spéciales chargées des minorités, ou en prévoyant une disposition spéciale pour la représentation des minorités dans les organes élus au niveau national ou local. Néanmoins, selon le Commissaire, si ces évolutions sont bien évidemment favorables, elles ne sont pas suffisantes : « L'essentiel est de renforcer durablement le droit des Roms à participer, sur un pied d'égalité, à la conduite générale des affaires publiques, que ce soit dans des organes élus ou dans des postes de l'administration. Il faut veiller tout particulièrement à la promotion de la participation des femmes et des jeunes roms aux processus décisionnels. » (voir CommDH(2005)4 , 04.05.05, § 20-21).
b. Jeunes
189. En dépit de l’existence, dans de nombreux Etats membres du CdE, de différents mécanismes et structures favorisant la consultation des jeunes sur les questions les concernant, les Conseils nationaux de la jeunesse, qui existent aujourd’hui dans 42 Etats membres, constituent la pratique la plus élaborée, durable, répandue et éprouvée. Ils exercent leurs activités en s’inspirant d’un Conseil consultatif des ONG de jeunesse au sein du CdE, qui a pour rôle d’exprimer les avis et de formuler des propositions sur toute question concernant la jeunesse, avec possibilité de s’adresser directement aux différents organes du CdE. Les Conseils nationaux de la jeunesse travaillent selon le même principe de « co-gestion » (ou « coordination ») qui assure le mécanisme premier de partenariat entre les gouvernements et les organisations non gouvernementales de jeunesse. En Suède, par exemple, le Conseil national pour les affaires de jeunesse soutient le développement d’organisations de jeunesse selon les directives du gouvernement.
190. Dans certains Etats membres, le principe de co-gestion est appliqué au niveau des institutions ou des programmes, permettant ainsi d’instaurer la coopération entre les ministères concernés, les organes publics, les autorités locales/régionales et les associations, tels que, par exemple, en France, « Le Fonds de Coopération de la Jeunesse et de l’Education Populaire » (FONJEP) ou en Croatie, le Programme d’action national pour les jeunes et la création de clubs des jeunes. Au Portugal, les associations de jeunesse étant indépendantes de l’Etat, elles coopèrent principalement avec le gouvernement pour les questions relatives à la détermination des politiques d’éducation.209 C’est également le cas dans d’autres Etats membres où de telles associations participent à différentes sphères politiques. Seuls quelques Etats membres du CdE, notamment la Croatie, Allemagne, Lituanie ou Malte, ont mis en place des politiques de jeunesse globales et cohérentes.210
191. Le Forum européen de la Jeunesse est un exemple de la promotion de la vie associative et du développement de mécanismes de partenariat entre les ONG de jeunesse et les autorités publiques tant au plan national qu’européen. Il s'efforce de donner aux jeunes les moyens de participer activement à façonner l'Europe et la société. C'est la plate-forme en Europe qui représente les organisations de jeunesse auprès des institutions internationales.211
192. Dans de nombreux Etats membres, des initiatives ont été engagées au cours des dernières années pour la création et le financement de Commissions de jeunesse dans le sport. A titre d’exemple, le Parlement lituanien a créé la Commission pour la jeunesse et le sport alors qu’en Autriche, Hongrie, Lettonie ou Suède les organisations nationales majeures ont mis en place leurs propres commissions de jeunesse. En Allemagne, la Fédération jeunesse et sport a été mise en place pour permettre une plus grande autonomie à la vie associative des jeunes. En Estonie, le niveau de développement du secteur sportif non-gouvernemental et la coopération entre organisations gouvernementales et ONG sont impressionnants. La section Jeunesse de l’Organisation sportive européenne non gouvernementale (ENGSO jeunesse) a également été créée.212
3. Le rôle de la société civile en matière de :
a. Cohésion sociale
193. La Stratégie révisée de cohésion sociale, adoptée par le CM le 31.03.2004, souligne le rôle de la société civile considérant la cohésion sociale en tant que responsabilité partagée par tous. Le Paragraphe 39 de la Stratégie énonce que : « Les organisations non gouvernementales doivent être reconnues et obtenir des soutiens afin de les aider à jouer un rôle plus actif dans le renforcement de la cohésion sociale. ».
194. La 5ème Conférence des Ministres européens de la santé du 07-08.11.1996 sur le « Le défi social à la santé : Equité et droits des patients dans le contexte des réformes sanitaires » a souligné la nécessité d’une action sur la participation des citoyens et des patients à la conception, la construction, la réforme et le fonctionnement d’un système de santé.213
195. De plus en plus, les autorités recueillent l’expérience de la société civile grâce à :
i la consultation : voir, par exemple, au Royaume-Uni la récente consultation des usagers des services de santé et des citoyens dans le cadre de la préparation d’un plan d’action à long terme pour le Service national de santé);
ii l’établissement d’organismes de consultation des citoyens, tels que des conseils de santé, des conseils nationaux, des organes de qualité et d’accréditation, des conseils d’éducation à la santé : voir, par exemple, en Slovénie le Conseil des ONG pour les patients slovènes ou au Portugal la représentation au Conseil national de réhabilitation ;214iii la délégation de certaines fonctions : voir par exemple, en Pologne les ONG prenant en charge des services infirmiers et de soins ou les initiatives néerlandaises « Gestion du budget personnel » pour les patients atteints de maladies chroniques.215
196. Eu égard à d’autres Etats membres du CdE, une alliance constructive entre les organisations des professionnels de la santé et des ONG a été nouée, donnant lieu à des initiatives conjointes visant à influer sur les priorités et programmes nationaux de santé (par exemple au Royaume-Uni, au Danemark et aux Pays-Bas). Dans d’autres Etats, la question de la participation des citoyens est systématiquement incluse dans les programmes d’assistance.
197. Les gouvernements des Etats membres sont également appelés à créer un environnement favorable, encourageant les personnes handicapées à participer à la vie associative. Comme l’énonce la Déclaration de Malaga à l’occasion de la deuxième Conférence européenne des Ministres responsables des politiques d'intégration des personnes handicapées, en mai 2003, les Ministres s’engagent à « faire participer les personnes handicapées à la prise des décisions les concernant personnellement et les organisations de personnes handicapées à la prise des décisions au niveau politique » (§ 46).
198. De nombreux Etats membres du CdE font état d’exemples de bonnes pratiques concernant les associations de personnes handicapées. Les ONG représentent principalement des personnes handicapées et leurs familles et se chargent d’assurer la promotion de leurs droits dans tous les domaines les concernant, par exemple la vie en communauté, les loisirs et les sports, les soins de santé et la réhabilitation. La plupart des autorités publiques aux niveaux national, régional et local coopèrent étroitement avec ces ONG. Les pays scandinaves offrent un système de partenariat extrêmement élaboré, notamment au travers de mécanismes institutionnalisés. Les Etats membres de l’UE nouvellement acceptés ont joint leurs efforts au niveau non-gouvernemental en créant progressivement des organisations nationales pour/de personnes handicapées, qui deviennent membres ou membres associés des organisations européennes.216 Les ONG assurant la prestation de services pour les personnes handicapées sont souvent plus efficaces que les autorités, car elles sont plus à même de prendre la mesure des besoins de la société (par exemple Géorgie, Slovaquie, Slovénie).217
199. Dans d’autres Etats membres, les associations œuvrant dans le domaine de la santé et les associations de personnes handicapées n’ont pas encore atteint la maturité démocratique requise : elles sont confrontées entres autres à l’absence de statut et de procédures démocratiques, à une indépendance précaire au niveau de la prise de décision et des sources de financement ainsi qu’à un manque de transparence. Il n’existe souvent ni cadre juridique, ni cadre institutionnel d’où une concurrence contre-productive entre des ONG similaires (Albanie, Bosnie-Herzégovine, Grèce, Moldova ou Ukraine). Par ailleurs, il n’existe ni registre des ONG existantes, ni forum permettant d’adopter une position nationale de la société civile en matière de santé (par exemple en Turquie ou Ukraine). A l’exception des pays nordiques, des Pays-Bas et du Royaume-Uni, les ONG se consacrant aux questions de santé pâtissent souvent d’un manque de communication entre elles et les organisations professionnelles. Les ONG de personnes handicapées connaissent les mêmes difficultés entres autres en Albanie, Bosnie-Herzégovine, « l’ex-République yougoslave de Macédoine », Ukraine et Moldova.218 En ce qui concerne cette dernière, il convient de noter que, comme les autorités moldaves le soulignent, le secteur des associations de la santé et des personnes handicapées compte actuellement 132 entités, leur nombre ne cessant pas de s’accroître. b. Culture et éducation
200. En matière de patrimoine culturel et naturel, la coopération technique et les activités sur le terrain reposent sur la participation des habitants à la prise de décision et aux processus de gestion des projets. Les mécanismes de dialogue entre les institutions nationales, régionales et locales, ainsi qu’entre les associations contribuent à la promotion de la démocratie et de la tolérance au travers d’un processus participatif.
201. Le projet HEREIN, projet européen en ligne d’information sur les politiques du patrimoine culturel, initié en 1998, offre une base de données comparative des politiques en matière de patrimoine culturel dans les Etats membres. Ce projet, comme celui concernant les politiques culturelles (« le Recueil »), est mis en œuvre au travers d’un partenariat rassemblant des organisations bénévoles œuvrant dans le domaine du patrimoine culturel.
202. A l’occasion de la 5ème Conférence européenne des ministres responsables du patrimoine culturel, tenue des 5 au 7 avril 2005 à Portorož (Slovénie), une Décla ration sur le rôle des organisations bénévoles dans le domaine du patrimoine culturel a été publiée par le CdE. Un nouvel instrument sous la forme d’une Convention-cadre sur la valeur du patrimoine culturel pour la société a été préparé et présenté le 14 juin 2005 au Groupe de rapporteurs du CM sur l’éducation, la culture, le sport, la jeunesse et l’environnement (GR-C). Son article 12 reconnaît « le rôle des organisations bénévoles à la fois comme partenaire d’intervention et comme facteurs de critique constructive des politiques du patrimoine culturel ». Des initiatives de prise de conscience telles que les journées européennes du patrimoine culturel n’auraient pas pu être prises sans l’engagement fort des associations volontaires.
203. La conservation de la diversité biologique est un secteur dans lequel les ONG sont fortement impliquées. La participation des citoyens dans les ONG de protection de l’environnement est considérée comme le signe d’un compromis quant aux défis posés par la société moderne et une façon d’exercer leurs droits démocratiques. Les ONG jouent un rôle important en particulier dans le suivi de la Convention de Berne (19.09.1979), car elles ont la possibilité d’engager des procédures pour violation en cas d’un éventuel non-respect des obligations des Etats parties.
204. Lors d’une Conférence organisée à Sofia en décembre 2004, le CdE a proclamé 2005 « Année européenne de la Citoyenneté par l’éducation » et les participants ont réaffirmé « le rôle fondamental de l'éducation à la citoyenneté démocratique (ECD) et de l'éducation aux droits de l'Homme (EDH) dans le développement d'une culture démocratique fondée sur les droits de l'Homme, la démocratie et l'état de droit ».219 Qui plus est, les ONG nationales et internationales ont souligné lors d’une conférence sur « Le rôle des ONG dans l’éducation à la citoyenneté démocratique », qui s’est tenue du 21 au 24.04.2005, à Varsovie, « la valeur de l’éducation et de l‘apprentissage non formels dispensés par les ONG dans le domaine de l’éducation à la citoyenneté démocratique et considèrent qu’il est nécessaire de développer des pratiques innovantes dans ce domaine ».220
205. Pour mettre en œuvre leurs obligations dans ce domaine, des mesures appropriées ont été prisespar les gouvernements de nombreux Etats membres du CdE. Certains ont introduit ou élargi l’enseignement de l’éducation civique au cours des dernières années (entre autres Autriche, Estonie, France, Fédération de Russie). En Fédération de Russie notamment, il convient de saluer une avancée importante : la création du « Conseil d’experts sur l’instruction civique et l’éducation aux droits de l'homme de la Commission parlementaire de la Douma d’Etat pour l’éducation et la science ».
Note 1 Ce document a été classé en diffusion confidentielle le jour de la diffusion. Il a été déclassifié lors de la 943e réunion des Délégués des Ministres (19 octobre 2005) (cf. CM/Del/Dec(2005)943/2.4).
Note 2 Voir également l’exposé des motifs de la Rec 1680(2004) et la Res 1407(2004) sur les nouveaux concepts pour évaluer l’état de développement démocratique qui reconnaîssent également que là où « l’organisation de processus politiques au sein de groupes ou d’associations correspondants […] est à l’œuvre, la démocratie fonctionne de manière plus stable et plus efficace » (doc. 10279, 17.09.2004).
Note 3 Voir inter alia Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE)/Bureau pour les Institutions démocratiques et les droits de l’homme (BIDDH (ODIHR)), Legislation Online, Elections, Suède.
Note 4 Doc. CDL-AD (2003)8.
Note 5 Doc. CDL-AD (2004)004 et doc. CDL (2002)104.
Note 6 Rapport initial de la Serbie-Monténégro au Comité des Droits de l’Homme des Nations-Unies selon le Pacte international relatif aux droits civils et politiques (ci-après CCPR), doc. CCPR/C/SEMO/2003/1, 24.07.2003, pp. 110-111, 191.
Note 7 Voir OSCE/ODIHR, Legislation Online, 22.12.2004, ACFC/INF/OP/I(2003)005 et infra le point 3 (iv). Cette même loi sur les partis politiques de juillet 2001 a interdit la création de partis politiques régionaux et a prévu que si de tels partis existent-ils cesseront de posséder le statut d’association politique et continueront de fonctionner sous la forme d’associations publiques inter-régionales, régionales et locales ; voir CM/Del/OJ/DH(2005)922, Vol. II, 28.04.2005, en ce qui concerne l’exécution de l’arrêt de la CrEDH dans l’affaire Parti présidentiel de Mordovie c. Fédération de Russie, no. 65659/01, §§ 21 et 31, 05.10.2004, non publié.
Note 8 Voir doc. CDL-AD (2004)004 et doc. CDL-DEM (2003) 2 rev.
Note 9 Voir doc. CDL-DEM (2003) 2 rev.
Note 10 Voir Résolution 1308(2002) de l’APCE sur les Restrictions concernant les partis politiques dans les Etats membres du Conseil de l’Europe et les Lignes directrices de la Commission de Venise sur l’interdiction et la dissolution des partis politiques et les mesures analogues, doc. CDL-INF (2000)1 et les Lignes directrices et rapport explicatif sur la législation relative aux partis politiques : questions spécifiques, doc. CDL-AD(2004)007rev.
Note 11 Partidul Comunistilor (Nepeceristi) et Ungureanu c. Roumanie, no. 44626/99, § 55, 3 février 2005, non publié.
Note 12 Voir, entre autres, la Résolution 1308(2002) de l’APCE, doc. CDL-INF (2000)1 et doc. doc. CDL-AD(2004)007rev.
Note 13 Voir, entre autres, doc. CDL-INF (2000)1, doc. CDL-AD (2004)004 et doc. CDL-DEM (2003) 2 rev.
Note 14 Voir aussi Partie I, II, A, 1.
Note 15 Réseau U.E. d’experts indépendants en matière de droits fondamentaux, Rapport sur la situation en Espagne, 2004, p. 19.
Note 16 Voir doc. SG/Inf(2002)34, doc. CDL-AD (2003)8, doc. CDL-AD (2002)28.
Note 17 APCE, doc.9526, 17.07.2002.
Note 18 Notamment Dicle pour le Parti de la Démocratie (DEP), Parti de la liberté et de la démocratie (ÖZDEP), Parti communiste unifié et autres, Parti socialiste et autres, etc., voir aussi ci-dessus Partie I.
Note 19 Voir inter alia doc. CM/Del/OJ/DH(2004)906 Volume I, 17.11.2004.
Note 20 Voir inter alia doc. CDL-AD (2003)5 ; voir aussi informations fournies par le Médiateur arménien, 10.03.2005.
Note 21 Avis No. 383/2004, doc. CDL(2004)044 ; voir également doc. GT-SUIVI.AGO(2004)12.
Note 22 Information fournie par l’Organisation Européenne des Associations Militaires (ci-après EUROMIL), 10.03.2005.
Note 23 Rekvenyi c. Hongrie, No. 25390/94, CrEDH 1999-III ; voir aussi ci-dessus, Partie I, I, A., 2, b, y compris les références à la Recommendation 1572(2002) sur le droit d’association des membres du personnel professionnel des forces armées et la Réponse du CM doc. 9885, 21.07.2003.
Note 24 En tant que membre de l’Union d’Etats de Serbie-Monténégro.
Note 25 Voir entre autres Réseau U.E. d’experts indépendants en matière de droits fondamentaux, Rapport sur la situation en Italie, 2004, p. 45.
Note 26 Voir supra Partie I, I, 2, c et Partie I, II, C, 2.
Note 27 Voir doc. CDL-DEM(2003)2 rev.; voir aussi: en ce qui concerne la Lituanie, l’article 5 de la Loi sur les partis politiques ; pour la Suisse , leGuide de la liberté associative dans le monde - Les législations des sociétés civiles de 138 pays, sous la direction de Michel Doucin (ci-après « Le Guide »), Haut Conseil de la Coopération Internationale, La Documentation Française, Paris, 2000, p.405 ; pour l’Estonie, le rapport du Commissaire aux Droits de l’Homme sur sa visite en Estonie, 27-30 octobre 2003, CommDH(2004)5, paragraphe 9, dans lequel il a noté qu’en Estonie les non-citoyens n’ont pas le droit de créer des partis politiques ou de devenir membres de tels partis.
Note 28 Voir ci-dessus, Partie I, II, C, 2.
Note 30 Voir aussi CPLRE Rec. 153 (2004) et Res. 181 (2004) sur « Un pacte pour l'intégration et la participation des personnes issues de l'immigration dans les villes et régions d'Europe ».
Note 31 Version consolidée du Traité instituant la Communauté européenne, Journal officiel C 325, 24.12.2002, article 19.
Note 32 Voir le rapport du Commissaire aux droits de l’homme sur sa visite en Lettonie les 5-8 octobre 2003, CommDH(2004)3, paragraphe 29. Note 33 Voir l’article 11(4) de la Constitution bulgare, qui stipule que « ne peuvent être constitués des partis sur des principes ethniques, raciaux ou religieux […] ». L’ECRI note que le parti politique de « l'Organisation macédonienne unie (OMO) - Ilinden PIRIN » a été interdit par la Cour constitutionnelle bulgare en 2000 (CRI (2004)2, 27.06.2003). La CrEDH a statué sur la recevabilité de la requête le 09.09.2004 ; voir Organisation macédonienne unie (OMO) - Ilinden PIRIN et autres v. Bulgarie, No. 59489/00, 9 septembre 2004, non publié.
Note 34 Voir article 9 § 3 de la Loi fédérale sur les partis politiques de juillet 2001 qui interdit la création de partis politiques « sur une base professionnelle, raciale, ethnique ou religieuse » et précise que cette phrase couvre l’inclusion dans la charte ou le programme d’un parti politique d’un objectif relatif à la protection d’intérêts professionnels, raciaux, nationaux ou religieux ainsi que la traduction de cet objectif dans la désignation d’un parti politique. Le Comité consultatif de la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales regrette que le libellé de cet article soit si large et estime que les autorités de la Fédération de Russie devraient revoir le cadre législatif régissant les organisations pour faire en sorte que les activités légitimes tendant à la protection des minorités nationales et ayant une dimension politique soient également protégées (voir doc. ACFC/INF/OP/I(2003)005). En décembre 2004, la Cour Constitutionnelle de la Fédération de Russie a confirmé l’interdiction de créer des partis sur une base ethnique.
Note 35 ACFC/INF/OP/I(2003)004.
Note 36 Voir doc. CDL-AD (2003)8, doc. CDL (2002)104, ACFC/INF/OP/I(2003)002 et ACFC/INF/OP/I(2003)005; voir également ci-dessus sous 1.
Note 37 ACFC/INF/OP/I(2002)008, ACFC/INF/OP/I(2004)002, ACFC/INF/OP/I(2002)001.
Note 38 ACFC/INFO/OP/I(2003)008.
Note 39 GT-ROMS(2003)9, 27.11.2003.
Note 41 Voir dans ce contexte la Recommandation 86 (2000) et la Résolution 105 (2000) du CPLRE sur la transparence du financement des partis politiques et leur fonctionnement démocratique au niveau régional et la Réponse du CM, 796ème réunion, 22.05.2002.
Note 42 Financement des partis politiques et des campagnes électorales – Lignes directrices, Ingrid van Biezen (ci-après « Financement des partis politiques et des campagnes électorales »), Projet intégré « Les institutions démocratiques en action », 2003, p. 14.
Note 43 Transparency International (TI), A. Miguet, Political Corruption and Party Funding in Western Europe- An Overview, août 2004 (ci-après “TI, Western Europe”).
Note 44 Information fournie par l’Institut autrichien des droits de l’homme, 10.03.2005.
Note 45 Pour plus de détails, voir inter alia, doc. 9077 de l’APCE, 04.05.2001.
Note 46 Voir Réseau U.E. d’experts indépendants en matière de droits fondamentaux, Belgique, 2004, p. 94. Note 47 La notion couvre « tout acte volontaire en vue d'accorder un avantage, de nature économique ou autre » ; voir Règles, article 2.
Note 48 Transparency international (TI), L. de Sousa, Country Reports on Political Corruption and Party Financing-Portugal, August 2004.
Note 49 Voir Financement des partis politiques et des campagnes électorales , op. cit., pp. 24-28.
Note 50 Transparency International (TI), E. Sicakova, Country Reports on Political Corruption and Party Financing- Slovakia, août 2004 (ci-après “TI, Slovaquie”).
Note 51 Voir APCE, doc. 9077, 04.05.2001 et TI, Slovaquie.
Note 52 TI, Western Europe.
Note 54 TI, Slovaquie.
Note 55 Informations fournies par l’Institut autrichien des Droits de l’homme, 10.03.2005.
Note 56 Transparency International (TI), L. de Sousa, Country Reports on Political Corruption and Party Financing- Germany, août 2004.
Note 57 Voir inter alia TI, Western Europe ; voir également APCE, doc. 9077, 04.05.2001 ; doc. Greco Eval I Rep (2001) 10F Final ; doc. Greco Eval I Rep (2001)2F final.
Note 58 Transparency International (TI), D. Schröder, C. Schumbach, M. Koss, Country Reports on Political Corruption and Party Financing- Germany, août 2004.
Note 59 Voir également la partie I, I, B.
Note 60 Conclusions 2002 du CEDS, Roumanie, p. 132.
Note 61 Voir par exemple pour la Bulgarie, les Conclusions 2004 du CEDS, p. 33 ; pour l'Estonie, les Conclusions 2004 du CEDS, p. 151 ; pour la Serbie-Monténégro, doc. CCPR/C/SEMO/2003/1 du 24.07.2003, p. 106 ; pour l'Ukraine, voir l’addendum au 5ème rapport périodique des Etats Parties en 1999, Comité des Droits de l’Homme des Nations-Unies selon le CCPR, doc. CCPR/C/UKR/99/5 du 16.11.2000, p. 69.
Note 62 Human Rights in Azerbaijan (English), Digest No. 133, Communiqué de presse du Comité pour la protection des droits des travailleurs du pétrole, 28.12.2004.
Note 63 Conclusions II du CEDS, Chypre, p. 184-185.
Note 64 Conclusions 2004 du CEDS, Slovénie, p. 544.
Note 65 Conclusions 2004 du CEDS, Estonie, p. 151.
Note 66 Addendum aux Conclusions XV-1 du CEDS, Pologne, p. 153.
Note 68 Conclusions 2004 du CEDS, Lituanie, p. 359. A cet égard, les autorités lituaniennes notent qu’il faut au moins 30 membres fondateurs pour créer un syndicat au sein d’une entreprise, institution ou organisation de 150 employés ou plus ; au sein des entreprises, institutions ou organisations de moins de 150 employés, 1/5 du nombre total des employés suffit pour créer un syndicat pourvu qu’il y ait au moins 3 membres.
Note 69 Voir aussi la partie I, I, B, 1. b.
Note 70 Sigurdur A. Sigurjonsson c. Islande, n°16130/90, CEDH A-264; ResDH(1995)36 du CM.
Note 71 Young, James et Webster c. Royaume-Uni, n° 7601/76 et 7806/77, CEDH A-44 ; ResDH(1983)3 du CM.
Note 72 Conclusions X-1 du CEDS, Royaume-Uni, p. 68 et XII-1, Royaume-Uni, p. 121.
Note 73 Voir le 5ème rapport périodique, Finlande, Comité des Droits de l’Homme des Nations Unies selon le CCPR, doc. CCPR/C/FIN/2003/5, 17.06.2003, p. 66.
Note 74 Réclamation n°12/2002, Confédération des entreprises suédoises c. Suède, décision sur le bien-fondé, 15.05.2003, paragraphe 30 ; Conclusions 2004, vol. 2 du CEDS, Suède, p. 603 ; Conclusions 2004 du CEDS, volume 1, Irlande, p. 281; Conclusions XVII-1 du CEDS, Danemark, p. 141.
Note 75 Conclusions 2004, vol. 2 du CEDS, Norvège, p. 430.
Note 76 Voir également la partie I, I, B, 2.
Note 77 Conclusions XVII-1, Royaume-Uni, p. 548.
Note 78 Requêtes n°30668/96, 30671/96 et 30678/96, CEDH 2002-V.
Note 79 CM/Del/Dec(2005)922 final, 26.04.2005.
Note 80 Internationale de l’Education, Communiqué de presse du 25.05.2005.
Note 81 Fédération Internationale des Journalistes (IFJ), Communiqué de presse du 12.01.2005.
Note 82 Voir rapport initial de la Grèce au Comité des Droits de l’Homme des Nations-Unies selon le CCPR, doc. CCPR/C/GRC/2004/1, § 824, 05.04.2004.
Note 83 Voir partie 4 du décret du 28.05.1982.
Note 84 Conclusions XV-1 du CEDS, Belgique, p. 77 et Conclusions XVI-1 du CEDS, Belgique, p. 72-73.
Note 85 Conclusions XVI-1 du CEDS, Pologne, p. 563-566.
Note 86 Conclusions XVII-1 du CEDS, Pologne, p. 402.
Note 87 4ème rapport périodique de l’Espagne auprès du Comité des droits économiques, sociaux et culturels des Nations Unies, doc. E/C.12/4/Add.11, 14.01.2003.
Note 88 voir la Réclamation n° 11/2001, Conseil européen des syndicats de police c. le Portugal, Décision sur le bien-fondé du 21.05.2002, §§ 26, 28 et 40 ; Conclusions du CEDS 2004, Roumanie, p. 484 ; voir également les Conclusions X-2 du CEDS, Chypre, p. 67.
Note 89 Voir la loi n° 2265/1994, article 1er et doc. CCPR/C/GRC/2004/1, § 824, 05.04.2004.
Note 90 Conclusions XIII-3 du CEDS, Espagne, p. 105.
Note 91 Voir ci-dessus la partie I, I, A, 2, b et B, 3 ; y compris les références à la Recommandation 1572 (2002) de l’APCE sur le droit d’association des membres du personnel professionnel des forces armées et la Réponse du CM, doc. CM/AS(2003)1572 final, ainsi qu’aux travaux entrepris actuellement par l’APCE et par le Commissaire aux Droits de l’Homme.
Note 92 Informations fournies par l’Organisation Européenne des Associations militaires (EUROMIL) 10.03.2005 ; voir également le Doc. 9518 de l’APCE du 15.07.2002 sur le droit d’association des membres du personnel professionnel des forces armées, § 19, 20 et 21.
Note 93 Informations fournies par le Commissaire à la Protection des Droits de l’Homme en Pologne, 07.02.2005.
Note 94 Pour l’Allemagne, voir les informations fournies par EUROMIL, 10.03.2005 ; pour le Portugal, voir rapport de l’Etat Partie (Portugal) au Comité des Droits de l’Homme des Nations-Unies selon le CCPR, doc. CCPR/C/PRT/2002/3, p. 114, 06.06.2002.
Note 95 Informations fournies par EUROMIL, 10.03.2005.
Note 96 Signée par 14 Etats membres et ratifiée par 8.
Note 98 Voir le Doc. 8916 du 22.12.2000 sur la participation des immigrés résidents étrangers à la vie politique dans les Etats membres du Conseil de l'Europe ; voir également Recommandation 1187(1992) de l’APCE relative aux relations entre migrants et syndicats.
Note 99 Conclusions 2002, Italie, p. 85; Conclusions 2002, Slovénie, p. 195.
Note 100 Voir rapport de l’Etat Partie (Lituanie) au Comité des Droits de l’Homme des Nations-Unies selon le CCPR, doc. CCPR/C/LTU/2003/2, 11.02.2003, p. 39.
Note 101 Conclusions XV-1, France, pp. 254-264 ; voir aussi le Doc. 8916 de l’APCE du 22.12.2000.
Note 102 Espace économique européen.
Note 103 Rapport du PE sur la situation des droits fondamentaux dans l’Union européenne (2002) A5-0281/2003 REV1, 21.08.2003 ; voir également Le statut juridique des migrants admis à des fins d’emploi, Ryszard Cholewinski, publication du CdE, 07.2004.
Note 104 Conclusions 2002, Roumanie, pp. 132-138.
Note 105 Commission des Communautés européennes, rapport régulier 2004 sur les progrès réalisés par la Roumanie sur la voie de l’adhésion COM(2004)657 final, 06.10.2004 ; rapport régulier 2003 sur les progrès réalisés par la Roumanie sur la voie de l’adhésion 05.11.2003.
Note 106 Conclusions 2004 du CEDS, Roumanie, p. 484.
Note 107 CEDS, Syndicat occitan de l’éducation c. France, décision sur le bien-fondé du 07.09.2004, réclamation n° 23/2003, § 26 ; voir également la partie I, I, B, 4.
Note 108 CEDS, idem, §§ 28 et 29.
Note 109 Conclusions 2002 du CEDS, Italie, p. 85 et Slovénie, p. 192-195 et Conclusions 2004 du CEDS, Slovénie, p. 544.
Note 110 Le guide.
Note 111 Voir supra Partie I, I, A.
Note 112 Loi relative au contrat d’association, 01.07.1901.
Note 113 ODIHR, Legislation Online, Non-governmental organisations et doc. ONG(2005)1.
Note 114 En tant que partie de l’Union d’Etats de Serbie-Monténégro.
Note 115 Pour ce qui est de la France, voir la Loi relative au contrat d’association, 01.07.01901, et pour les autres pays voir doc. ONG(2005)1.
Note 116 Voir ODIHR, Legislation Online, Non-governmental organisations.
Note 117 ODIHR, Legislation Online, Non-governmental organisations.
Note 118 Voir USAID, NGO Sustainability Index 2003 ; Le guide ; ODIHR, Legislation Online, Non-governmental organisations ; APCE Doc. 9396.
Note 120 HRP, rapport 2004 (Bosnie-Herzégovine).
Note 121 Voir APCE Doc. 9396 et Doc. 8799 ; voir également ACFC/INF/OP/I(2003)005.
Note 126 APCE, Doc. 10111, 17.03.2004 ; CommDH (2003)15.
Note 130 HRP, rapport 2004, (Moldova).
Note 131 HRP, rapports 2004 (Albanie, Bulgarie, Lettonie, Lituanie et Roumanie).
Note 132 Sidiropoulos c. Grèce, n°57/1997/841/1047, CEDH 1998-IV.
Note 133 Voir CRI (2004) 24, 8 juin 2004 ; en ce qui concerne les mesures générales adoptées par les autorités grecques en exécution du jugement de la Cour voir la CM ResDH(2000)99.
Note 134 Voir CRI (2004) 24.
Note 135 FIDH/OMCT, Rapport annuel 2004 – Les défenseurs des droits de l’homme en 1ère ligne – 14 avril 2005 ; voir aussi Le guide.
Note 136 Loi du 11 janvier 2003 ; voir APCE, Doc. 10111, 17.03.2004.
Note 137 HRP 2004 (Turquie); voir aussi CommDH (2003)15, 19.12.2003.
Note 138 Mémorandum des OING réunies au sein du Regroupement Droits de l’Homme de Conseil de l’Europe adressé aux organes du CdE, 10.03.2005.
Note 139 HRP, rapport 2004 (Ukraine) ; voir aussi ONG(2005)1, §88.
Note 141 Voir ONG(2005)1, §42 ; ODIHR, Legislation Online, Non-governmental organisations ; USAID NGO Sustainability Index 2003.
Note 142 Voir ONG(2005)1, §94.
Note 144 ONG(2005)1, §46 et §64.
Note 147 Voir Observations finales du Comité aux Droits de l’Homme des Nations Unies selon le CCPR ; Fédération de Russie, doc. CCPR/CO/79/RUS, 06.11.2003.
Note 149 Voir IHF, 15 mars 2005 ; FIDH/OMCT, Rapport annuel 2004 – Les défenseurs des droits de l’homme en 1ère ligne - 14 avril 2005.
Note 150 Voir l’Exposé des motifs des Principes fondamentaux.
Note 153 USAID, NGO Sustainability Index 2003.
Note 155 Voir The Tax Treatment of NGOs : Legal, Ethical and Fiscal Frameworks for Promoting NGOs and their activities, ed. by Paul Balter, Frits Hondius and Penina Kessler Lieber, p.85.
Note 156 Voir site de la Douma d’Etat : http://www.duma.gov.ru/. Note 157 USAID, NGO Sustainability Index 2003.
159 USAID, NGO Sustainability Index 2003 ; APCE Doc. 10368, 24.01.2005.
Note 162 USAID NGO Sustainability Index 2003 ; voir aussi ONG(2005)1.
Note 163 Sixième directive 77/388/CEE du Conseil, du 17.05.1977.
Note 165 ONG(2005)1,§113, USAID NGO Sustainability Index 2003.
Note 166 Voir Réseau d’experts indépendants en matière de droits fondamentaux de l’UE, Situation en Lituanie en 2004 (en anglais uniquement), p. 29.
Note 169 Voir USAID, NGO Sustainability Index 2003, voir aussi supra.
Note 170 Voir Déclaration de la Commission de suivi des engagements de APCE, 25.04.2005.
Note 171 ONG (2005)1, §111.
Note 172 Voir site du gouvernement de la Turquie : http://www.tbmm.gov.tr.
Note 173 FIDH/OMCT, Rapport annuel 2004 - Les défenseurs des droits de l’homme en 1ère ligne – 14 avril 2005.
Note 174 Rapport du Commissaire aux Droits de l’Homme du CdE sur sa visite en Fédération de la Russie, 15-30.07.2004, 19-29.09.2004, doc. CommDH(2005)2.
Note 175 ONG (2005)1, §127; USAID NGO Sustainability Index 2003.
Note 177 USAID NGO Sustainability Index 2003.
Note 179 Droits des étrangers, Recueil Lamy Associations, 2000.
Note 180 Voir Cappelletti, M., Accès à la justice et Etat-Providence, Editions Economica, Paris, 1984, pp.111-513, ci-après « Accès à la justice ».
Note 181 La Cour Suprême d’Italie a refusé à une association de gondoliers le droit de s’opposer à la fermeture de certains canaux à Venise dans l’affaire Foro Italiano, arrêt du 13/11/1973, No.829 ; voir Accès à la justice ; Droits des étrangers, op. cit.
Note 182 Flücker, A., Morand, Ch.-A., Tanquel,T., Quels sont les effets du droit de recours des organisations de protection de l’environnement, Office de l’environnement et des forêts, Genève, 2000, p. 4.
Note 183 Voir Accès à la justice.
Note 184 Arrêt de la Cour de Cassation du 28.04.1993, No.156.
Note 185 Voir, Accès à la justice.
Note 186 Article 53.2 de la Constitution de l’Espagne, article 41 de la Loi organique sur la Cour constitutionnelle.
Note 187 Annexe 2 au CG(10)23 Partie II, 31 octobre 2003.
Note 188 Informations fournies par le Bureau du Commissaire aux Droits de l’Homme de la Fédération de Russie, 17.05.2005, voir également doc. CommDH(2005)2, 20.04.2005.
Note 189 Informations fournies par le Bureau du Commissaire aux Droits de l’Homme de la Fédération de Russie, 17.05.2005.
Note 190 USAID, 2003 NGO Sustainability Index.
Note 191 Rapport explicatif de la CM Rec(2001)19 sur la participation des citoyens à la vie publique au niveau local.
Note 192 CM Rec(2001)19 sur la participation des citoyens à la vie publique au niveau local.
Note 193 CPLRE, Rec.139(2003) sur les ONG et la démocratie locale et régionale, 26 novembre 2003.
Note 194 CG(10)23 Partie II, 31.10.2003.
Note 195 Lobbying in the EU: current rules and practices (en anglais uniquement), Constitutional Affairs Series AFCO 104 EN, European Communities, 04.2003.
Note 196 Voir http://lobbying.ifrance.com/lobbying/MEMOIRE/m%E9moire.html.
Note 200 Voir SG/Inf(2005)6.
Note 203 Pour de plus amples détails, voir Rapport de la Représentante spéciale du Secrétaire général des Nations Unies concernant la situation des défenseurs des droits de l’homme, décembre 2004, y compris des références à des incidents en Azerbaïdjan, « l’ex-République yougoslave de Macédoine », Fédération de Russie, Serbie-Monténégro et Turquie ; voir également FIDH/OMCT, Rapport annuel 2004 – Les défenseurs des droits de l’homme en 1ère ligne, 14.04.05.
Note 204 Voir doc. 8916 du 22.12.2000 ; pour la Convention sur la participation des étrangers à la vie publique au niveau local, STE No. 144, voir ci-dessus, Partie I, II, C, 2, et pour la Convention européenne relative au statut juridique du travailleur migrant, voir ci-dessus Partie II, I, B, 3, d.
Note 205 Gorzelik et autres c. Pologne, n° 44158/98, 17.02.2004, § 93 ; voir aussi l’article 15 de la Convention-cadre et ci-dessus la partie I, II, A, 2.
Note 206 ACFC/INF/OP/I(2002)008, ACFC/INF/OP/I(2003)003, ACFC/INF/OP/I(2004)005 ; voir aussi concernant la Pologne GT-ROMS(2003)9, 27.11.2003.
Note 207 Voir par exemple ACFC/INF/OP/I(2002)002 pour la République tchèque et les organes consultatifs tels que la Commission interministérielle pour les affaires roms et les comités consultatifs pour les questions liées aux minorités nationales auprès des différents ministères, ACFC/INF/OP/I(2003)006 pour la Suède et le processus en cours visant à créer un Conseil des Roms et ACFC/INF/OP/I(2003)004 pour l’Albanie et la création de l’Office national des minorités.
Note 208 GT-ROMS(2003)9.
Note 209 Voir doc. CCPR/C/PRT/2002/3, 06.06.2002, Portugal.
Note 210 Etude comparative des politiques et législations en matière de jeunesse des Etats parties à la Convention culturelle du Conseil de l’Europe doc. CDEJ (98)11rev.2, 15.10.1998.
Note 211 Pour de plus amples détails, voir http://www.forumjeunesse.org/fr/home/welcome.html.
Note 212 Pour plus de détails, voir ENGSO Youth.
Note 213 Voir aussi ci-dessus Partie I, II, C, 5.
Note 215 Voir l’Exposé des motifs de la Rec(2000)5 sur le développement de structures permettant la participation des citoyens et des patients au processus décisionnel concernant les soins de santé, Mai 2001.
Note 216 Voir l’Exposé des motifs de la Rec(2000)5, mai 2001.
Note 219 Rapport de la Conférence, doc. DGIV/EDU/CAHCIT (2004)19, 14.02.2005.
Note 220 Déclaration des ONG, 23.04.2005.
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