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Figures du préfet. Une comparaison européenne
Figures of the prefect. A European comparison
* * * Publié le jeudi 28 avril 2011 par Karim Hammou Résumé
Le Laboratoire des sciences sociales du politique (LaSSP) de l'IEP de Toulouse en partenariat avec le Groupe de travail permanent « Sociologie de l'État : réformes & résilience » du Groupe européen pour l'administration publique (GEAP - EGPA) et le Groupe de travail « Science politique comparée des administrations » (SPCA) de l'Association française de science politique (AFSP) sont heureux de vous inviter à participer au colloque international « Figures du préfet. Une comparaison européenne » qui se tiendra à Toulouse le jeudi 17 et vendredi 18 novembre 2011. Annonce
Il n’est sans doute pas un corps administratif de l’État en France qui véhicule – depuis sa création – autant de fantasmes, d’a priori, de caricatures, de parodies et de mises en scènes savantes et littéraires, et bien sûr de commentaires politiques, que le corps préfectoral. De fait, la figure du préfet semble – et ce quel que soit le régime – vouée de façon récurrente à occuper le devant de la scène, de deux façons principales. D’une part, l’institution est souvent évoquée au travers des individus, tour à tour héroïques ou comiques, qui l’ont incarnée : Rambuteau, Haussmann, Cambon, Lépine, Poubelle, Schrameck, Carnot, Moulin, Érignac sont autant de noms qui symbolisent et personnifient le corps. D’autre part, cette individualisation marquée de l’institution va de pair avec l’usage d’un vocabulaire attendu ou routinisé et d’un imaginaire approprié. En témoignent les récentes mutations ou évictions, si controversées et médiatisées, du préfet de la Manche Jean Charbonniaud (janvier 2009) et du préfet de l’Isère Albert Dupuy (juillet 2010). Ces « affaires » rassemblent tout l’arsenal rhétorique qui entoure la définition de l’institution : pour le dire vite, le préfet est un agent politique du gouvernement, un fonctionnaire d’autorité révocable ad nutum. Ce qui est advenu des préfets de la Manche ou de l’Isère résonne telle une antienne de la longue histoire de l’institution préfectorale, tant la mutation et la révocation semblent l’alpha et l’oméga de l’histoire de cette administration. En résumé, et ce quelles que soient les temporalités considérées, le préfet est un politischer Beamte, un « fonctionnaire politique » au sens de la tradition administrative allemande allemande [Weber, 1919], dont la notion consacrée par le Conseil d’Etat de « fonctionnaires à la discrétion du Gouvernement » est l’équivalent français. Or ne s’en tenir qu’à cette lecture, si objective parce qu’objectivée soit-elle, revient à n’observer que la partie émergée, donc la plus immédiatement perceptible, de l’institution préfectorale. Quant à rappeler que le préfet incarne l’État dans les départements et les régions – ce qui est certes vrai –, cet énoncé ne dit rien ou presque des évolutions de sa fonction et, plus largement de l’institution, au fil de sa déjà longue histoire.La figure préfectorale se définit d’abord en fonction de la place juridico-institutionnelle qu’on lui accorde. L’on peut identifier, à cet égard, au moins deux traditions de recherches. La première décrit le préfet français comme un représentant de l’État. Les travaux s’attachent alors à observer l’institution préfectorale dans ses rapports avec le pouvoir central en privilégiant une approche top-down [Chapman, 1955 ; Cobban, 1952 ; Ebel, 1999 ; Machelon, 2002 ; Machin, 1977 ; Richardson, 1966 ; Siwek-Pouydesseau, 1969 ; Thuillier, 1999]. Cette posture revient à percevoir l’institution à travers le filtre du régime politique ou du contexte institutionnel dans lequel elle s’inscrit. Ces entreprises décrivent en général l’administration préfectorale à partir d’une exégèse des circulaires et autres textes législatifs ou réglementaires qui sont censés définir les pratiques des préfets. La seconde tradition de recherches observe l’institution dans son environnement politico-institutionnel immédiat : le préfet est ici resitué dans un « système politico-administratif local », une forme de configuration dans laquelle il « apparaît comme l’un des pivots essentiels du réseau notabiliaire départemental » ou, pour le dire autrement, comme la figure de proue de « la structure informelle du gouvernement départemental » [Grémion, 1976]. Le préfet est alors décrit comme un arbitre dont le rôle et le pouvoir varient selon la structure du département (urbanisé, industriel ou rural), et l’administration préfectorale est analysée à travers la métaphore du système [Worms, 1966]. Les travaux inscrits dans cette veine [Allorant, 2007 ; Crozier et Thoenig, 1975 ; Dupuy et Thoenig, 1985 ; Le Yoncourt, 2001 ; Tobin, 1997] ont un point commun : ils insistent sur la dimension fonctionnelle de la figure préfectorale.Des enquêtes plus récentes – réalisées par des historiens et des socio-historiens notamment – ont néanmoins cherché à dépasser et renouveler ces approches classiques en jetant les bases d’une ethnologie et d’une anthropologie des pratiques administratives préfectorales, mettant ainsi en scène les administrateurs départementaux dans leur pratique quotidienne et routinière du métier (Baruch, 1997 ; Birnbaum, 1992 ; Karila-Cohen, 2003, 2008 & 2010 ; Kerrouche, 1997, 2000 & 2003 ; Marty, 2006 ; Phélippeau, 1993 & 1994 ; Quéro et Voilliot, 2003 ; Tanguy, 2008, 2009 & 2011 ; Thoral, 2010). Ces entreprises présentent une double caractéristique majeure : d’une part, elles n’analysent pas l’administration préfectorale à partir des seuls indicateurs institutionnels définis par la législation et les textes gouvernementaux. À travers des grilles d’entrées très diverses (savoir prospectif sur l’élection, observation et surveillance de l’opinion publique, apprentissage du métier, application in situ de la loi, traitement des grèves…), elles cherchent finalement à répondre à la question suivante : qu’est-ce qu’administrer un département ? D’autre part, elles insistent sur les ressorts et les formes de la culture institutionnelle commune aux préfets, entendue ici comme un « composé indécomposable de représentations, de croyances, de savoirs, de savoir-faire et de pratiques » caractéristiques d’une institution et communs à ceux qui la peuplent et lui donnent vie [Eymeri-Douzans, 2001 & 2006 ; Biland, 2010].Le bref « état des savoirs » que l’on vient d’esquisser ici appelle une double observation : d’une part, l’on doit constater avec surprise un désintérêt manifeste pour l’institution « post-décentralisation » (à l’exception de la littérature juridique) [Bras, 1996 ; Manson, 2001]. Si le bicentenaire de la loi du 28 pluviôse an VIII a pu réinitier quelques synthèses [CURAPP, 2000 ; RFAP, 2000], les entreprises de recherches semblent encore balbutiantes. Pourtant, les transformations de l’État à l’ère du « Nouveau Management Public » (depuis la LOLF jusqu’à la Révision générale des politiques publiques I et II…) [Bezes, 2009 ; Cole, 2010 ; Cole et Eymeri-Douzans, 2010 ; Eymeri-Douzans, 2005 ; Eymeri-Douzans et Pierre, 2011 ; Gervais, 2007 & 2010], les réformes territoriales (RéATE…) [Chauvin, 2010 ; Marcou, 2010 ; Pontier, 2010], l’approfondissement de l’Union Européenne et les processus d’européanisation [Duran, 1998 ; Nay, 2002 ; Pasquier, 2004 & 2009 ; Eymeri-Douzans, 2006] constituent autant de vecteurs puissants de transformation de l’institution préfectorale. Or les désajustements et réajustements des pratiques de corps qui en découlent sans nul doute sont encore bien trop peu interrogés. D’autre part, il est très remarquable que les travaux consacrés à l’institution préfectorale restent par trop franco-centrés, et que la littérature savante concoure ainsi à accréditer le discours demi-avant sur la soi-disant « exceptionnalité » du « modèle » français. Si rares sont en effet les travaux [Antonielli, 1983 ; Cassese, 1983 & 2000] qui ont travaillé sur l’institution préfectorale dans d’autres contextes nationaux que celui de l’Hexagone.Le projet de ce colloque, et du livre collectif qui le prolongera, sera donc double. Tout d’abord, il constituera un moment salvateur pour engager en commun une réflexion approfondie sur les contours de l’institution préfectorale à l’échelle du continent européen. Des questionnements majeurs en termes d’administration comparée surgissent ici : la figure du « préfet à la française » fait-elle exception ? A-t-elle fait l’objet dans le passé de l’Europe d’un processus d’exportation, ou plutôt d’import-export si bien que l’on pourrait à bon droit parler de « mimétisme institutionnel » [Mény, 1993] ? Au rebours, faut-il plutôt partir d’abord de la diversité des formes d’actualisation de cette figure institutionnelle du représentant du gouvernement central dans les unités territoriales, qui prend d’ailleurs des « noms de métier » différents d’un pays à l’autre (ici « préfet », là « commissaire de la Reine », ou « commissaire de la République », et ailleurs souvent « gouverneur »), pour en dresser à la fois « l’inventaire des différences » et/mais tenter de dessiner les contours d’un idéal-type wébérien de ce rôle institutionnel de représentant territorial de l’État ? Dans le même temps et tout uniment, notre colloque et notre ouvrage s’interrogeront donc sur ce qui constitue le métier préfectoral en s’efforçant de saisir l’institution dans toute son « épaisseur » - d’une façon qui tente de s’inspirer d’une « description en profondeur » à la manière de Clifford Geertz. Que recouvre le métier de représentant territorial de l’État ? Quels schèmes mentaux et comportementaux, quels « systèmes solidaires de croyances et de pratiques », quelles « manières de voir, de penser, de dire et de faire » sont à l’œuvre chez ceux qui, appelé à exercer ce métier particulier, endossent le rôle avec succès, en incorporent les « prescriptions de rôle » [Giddens, 1987] et en viennent à « être du métier » et à &laq