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Strasbourg, 12 août 2011 CCPE-GT(2011)7
GROUPE DE TRAVAIL DU
CONSEIL CONSULTATIF DE PROCUREURS EUROPEENS
(CCPE-GT)
Rapport de la 9ème réunion Rome (Italie), 6-7 juillet 2011
Document du Secrétariat, préparé par la
Direction générale des droits de l'homme et des affaires juridiques
1. Le Groupe de travail du Conseil consultatif de procureurs européens (CCPE-GT) a tenu sa 9ème réunion à Rome (Italie) les 6 et 7 juillet 2011. La réunion était présidée par M. Joao Manuel da SILVA MIGUEL (Portugal). 2. L'ordre du jour et la liste des participants figurent respectivement aux Annexes I et II. II. Communication du Président, des membres du Bureau et du Secrétariat
3. Le CCPE-GT remercie chaleureusement le Conseil supérieur de la Magistrature (CSM) italien pour son invitation à tenir sa réunion à Rome et pour l’excellent accueil qui lui a été réservé. Il remercie également le CSM italien pour l’organisation et la qualité de la célébration du 10ème anniversaire de la Recommandation Rec(2000)19 du Comité des Ministres du Conseil de l’Europe sur le rôle du Ministère public dans le système de justice pénale, qui s’est tenue à Rome les 4 et 5 juillet en présence de nombreux membres de la justice. 4. Les membres du CCPE-GT indiquent qu’ils ont eu l’occasion, depuis leur dernière réunion, de présenter les travaux du CCPE, en particulier lors des événements suivants :
- une audition du Vice-Président du CCPE, M. Antonio MURA (Italie), dans le cadre de la réforme constitutionnelle actuelle en Italie, - le sommet mondial des Procureurs à Séoul au cours duquel M. Harald RANGE (Allemagne) a présenté brièvement les travaux du CCPE,
- une audition au Conseil d’Etat français sur la mise en place du Procureur européen, au cours de laquelle M. Olivier DE BAYNAST (France) a rappelé la nécessité, le cas échéant, de respecter les principes de la Recommandation Rec(2000)19,
- une réunion Eurojust à Budapest dans le cadre de la Présidence hongroise de l’Union européenne, à laquelle M. Peter POLT (Hongrie) a assisté,
- la réunion du Réseau des Procureurs généraux des Cours Suprêmes de l’UE, organisée à Rome (Italie) dans laquelle M. Joao MIGUEL est intervenu, - une réunion du PC-OC (Comité d’experts sur le fonctionnement des conventions européennes sur la coopération dans le domaine pénal) à Strasbourg durant laquelle M. Vladimir ZIMIN a notamment représenté le CCPE.
II. Préparation de l’Avis n°6 sur les principes d’action publique en matière de justice des mineurs 5. Le CCPE-GT se félicite du nombre important d’Etats membres ayant répondu au questionnaire préparé par le CCPE sur le thème de l’Avis. Les réponses figurent sur le site internet du CCPE (www.coe/ccpe).
6. Le CCPE-GT avait, lors de sa précédente réunion (Strasbourg, 17-18 mars 2011), préparé une structure détaillée (Voir Document CCPE-GT(2011)3REV3) et désigné un Groupe de rédaction composé de P. Polt (Hongrie), H. Range (Allemagne), A. Tasyurt (Turquie), A. Vast (Pays-Bas), A. Vercher Noguera (Espagne), C. Visart de Bocarme (Belgique), J. Zezulova (République tchèque), V. Zymin (Fédération de Russie) et A. Zvyagintsev (Fédération de Russie). Le CCPE-GT examine l’avant-projet d’Avis contenant les diverses contributions du Groupe de rédaction ainsi que les amendements mineurs apportés par les membres du Bureau du CCPE (CCPE-GT(2011)3REV6).
7. Le Groupe de travail constate la nécessité, à ce stade de rédaction, de déterminer précisément le champ d’application de l’Avis : si la partie actuelle intitulée « champ d’application » est claire et limite l’Avis à l’exécution des peines et la détention provisoire, en excluant les autres formes de détention, telles que la détention administrative, il n’en est pas forcément de même pour le reste du texte. Par ailleurs, il est nécessaire de préparer un texte plus bref.
8. Il convient également de tenir compte des Etats dans lesquels les procureurs n’ont pas de compétences les conduisant à agir directement et régulièrement avec l’administration pénitentiaire. Il est décidé de préciser cela au début de l’Avis.
9. Le CCPE-GT décide de conserver la structure générale du document mais amende le contenu du texte. Il décide néanmoins de placer en annexe la partie «Description des différents systèmes juridiques et des diverses compétences des procureurs en matière pénitentiaire (Analyse des réponses au questionnaire)».
10. Il adopte un projet d’Avis, tel qu’il figure dans le document CCPE-GT(2011)3REV9 (voir annexe III). Le Secrétariat procédera à un toilettage du texte avant de le renvoyer aux membres du CCPE-GT et CCPE-BU qui pourront envoyer leurs éventuels commentaires au Secrétariat avant le 1er septembre 2011. Le projet modifié à la lumière de ces commentaires sera ensuite envoyé aux membres du CCPE, afin qu’ils puissent en prendre connaissance et le commenter avant la prochaine réunion plénière, au cours de laquelle l’Avis devrait être adopté.
IV. Divers
11. Le Secrétariat rappelle que la 6ème réunion plénière du CCPE se tiendra à Strasbourg les 24 et 25 novembre 2011.
ANNEXE I - ORDRE DU JOUR
1. Ouverture de la réunion
2. Adoption de l’ordre du jour
3. Communication du Président, des membres du Bureau et du Secrétariat
4. Préparation de l’Avis n°6 sur les relations entre les procureurs et l’administration pénitentiaire, à la lumière notamment de la Recommandation Rec(2006)2 sur les règles pénitentiaires européennes 5. Discussion du programme de travail général pour 2011
6. Divers
ANNEXE II - LISTE DES PARTICIPANTS
MEMBERS OF CCPE-GT / MEMBRES DU CCPE-GT
ARMENIA / ARMENIE
Ms Nelly HARUTIUNYAN, Head of Department, Office of the Prosecutor General, Yerevan
CROATIA / CROATIE Mr Josip CULE, Deputy Attorney General, Head of International Legal Assistance and Cooperation Department, Zagreb
DENMARK / DANEMARK (excused/excusé)
Ms Alessandra GIRALDI, Assistant Deputy Director, Copenhagen
FRANCE M. Olivier de BAYNAST, Procureur Général près la Cour d’Appel d’Amiens, Amiens GERMANY / ALLEMAGNE Mr Harald RANGE, Generalstaatsanwalt, Generalstaatsanwaltschaft Celle HUNGARY / HONGRIE Mr Peter POLT, Prosecutor General of Hungary, Budapest
NETHERLANDS / PAYS-BAS
Mr Arend B. VAST, Chief Public Prosecutor, The Hague
RUSSIAN FEDERATION / FÉDÉRATION DE RUSSIE
Mr Alexander Grigorievich ZVYAGINTSEV, Deputy Prosecutor General, Moscow
Mr Vladimir ZIMIN, First Deputy Chief, Legal Cooperation, Office of the Prosecutor General, Moscow
Mr Sergey KUDENEEV, Prosecutor General’s Office, the General Department of International Legal Co-operation, Moscow
Ms Ekaterina PRIZ, interpreter
SPAIN / ESPAGNE (excused/excusé)
Mr Antonio VERCHER NOGUERA, Deputy Attorney General, Fiscalia General del Estado, Madrid ***
MEMBERS OF CCPE-BU / MEMBRES DU CCPE-BU
BELGIUM / BELGIQUE
M. Cedric VISART de BOCARME, Procureur Général de Liège
FINLAND / FINLANDE Ms Raija TOIVIAINEN, State Prosecutor, Head of the International Unit, Helsinki
ITALY / ITALIE (Vice-Chair of CCPE /Vice-Président du CCPE) M. Antonio MURA, Deputy Prosecutor General of the Supreme Court, Roma
(Chair of CCPE/Président du CCPE) M. João Manuel DA SILVA MIGUEL, Eurojust, The Hague ***
COUNCIL OF EUROPE’S SECRETARIAT / SECRETARIAT DU CONSEIL DE L’EUROPE
Directorate General of Human Rights and Legal Affairs/ Direction Général des Droits de l’Homme et des Affaires Juridiques
E-mail : email@example.com
Fax : +33 (0) 88 41 37 43
Muriel DECOT, Secretary of the CCPE / Secrétaire du CCPE, Tel: + 33 (0)3 90 21 44 55, e-mail : email@example.com Stéphane LEYENBERGER, Head of Division ad. Interim, Justice Division, Tel : + 33 (0)3 88 41 32 14 ; e-mail : stéphane.email@example.com
Emily WALKER, Assistant/Assistant, Tel : +33 (0)3 90 21 48 39, e-mail : email@example.com
ANNEXE III
Projet d’Avis N°6 du CCPE sur les relations entre procureurs et administrations pénitentiaires préparé par le CCPE-GT lors de sa 9ème réunion
I. Introduction 1. Le Conseil consultatif de procureurs européens (CCPE) a été créé en 2005 par le Comité des Ministres du Conseil de l’Europe qui lui a fixé pour tâche la formulation d’avis sur les questions relatives au fonctionnement des services du procureur et la promotion de la mise en œuvre effective de la Recommandation Rec(2000)19 du Comité des Ministres aux Etats membres relative au rôle du ministère public dans le système de justice pénale.
2. Le Comité des Ministres a chargé le CCPE1 d’adopter en 2011 un avis à son attention sur les relations entre les procureurs et l’administration pénitentiaire, à la lumière de la Recommandation Rec(2006)2 du Comité des Ministres aux Etats membres sur les Règles pénitentiaires européennes.
3. Le CCPE a rédigé cet avis sur la base de 25 réponses reçues des Etats membres2 à un questionnaire. Celles-ci démontrent clairement que la relation entre le Ministère public et les autorités pénitentiaires varient grandement dans leurs objectifs, contenu ou structure, allant de l’absence d’interaction à une interactiontrès structurée, voire contrôlée par le Ministère public. L’histoire juridique, la culture nationale et les développements dans les différentes institutions judiciaires explique la diversité actuelle.
Champ d’application de l’Avis
4. Toutes les dispositions de cet Avis s’appliquent aux Etats dans lesquels les procureurs ont un rôle spécifique en matière pénitentiaire. Dans les autres Etats, une autre autorité doit toujours pouvoir protéger les droits des personnes privées de liberté. 5. Le CCPE a décidé de suivre, pour le présent Avis, le même champ d’application que celui de la Recommandation Rec(2006)2, à savoir qu’il s’applique « aux personnes placées en détention provisoire par une autorité judiciaire ou privées de liberté à la suite d’une condamnation »3. Objectifs de l’Avis 6. L’enfermement des personnes détenues, soit provisoirement, soit en raison d’une condamnation, contiendra toujours le risque, dans une entité fermée, que ne soient pas respectés les droits de l’homme les plus élémentaires.
7. Le CCPE vise à définir des lignes directrices concernant les procureurs dans l’exercice de leurs fonctions vis-à-vis des personnes privées de liberté, et en particulier : · mettre en lumière les principes fondamentaux et les mesures concrètes définies dans la Recommandation Rec(2006)2 afin d’en améliorer la connaissance et d’en assurer le respect par toute autorité concernée et en particulier par les procureurs ;
· sensibiliser toutes les autorités concernées et les membres du ministère public au sort des personnes détenues afin qu’ils remplissent pleinement le rôle que les lois nationales leur assignent en la matière ;
· déterminer les domaines d’action permettant de contrôler la vie dans les prisons et le respect de la loi et des droits de l’homme, de favoriser l’amendement des condamnés et leur réinsertion dans les meilleures conditions possibles dans la société.
Principes généraux
8. Il est nécessaire, pour un Etat de droit, qu’un système bien équilibré d’exécution et de contrôle soit instauré notamment lorsque cela concerne la privation de liberté exécutée par l’Etat. Cela implique que, dans le cadre de l’exécution de la détention, des mécanismes de surveillance et de contrôle appropriés doivent être mis en place. Le ministère public doit toujours s’assurer que la peine privative de liberté est exécutée conformément aux exigences des Droits de l’Homme. Cette question est réglée au sein des Etats membres du Conseil de l’Europe de différentes manières.
9. De ce fait, une importance particulière doit être accordée aux fonctions du Ministère public concernant le contrôle de la légalité de l’application des peines, aux critères imposés aux procureurs concernant les prisonniers, aux questions relatives au respect des droits et des libertés fondamentaux des personnes qui purgent leur peines ou qui sont en garde à vue ou en détention ainsi qu’aux objectifs et aux devoirs des institutions pénales.
10. Les relations entre les procureurs et les administrations des établissements pénitentiaires sont objectivement conditionnées par la nécessité, pour un Etat démocratique, de disposer d'un système de normes juridiques et d'institutions du pouvoir qui garantisse le respect des droits civils et des libertés, et veille ainsi sur les intérêts de la collectivité et de l'Etat dans le domaine de l'application des peines. Les procureurs occupent une place particulière en raison de leur indépendance et du fait qu'ils ne sont soumis,dans leurs activités, qu'à la loi. 11. Les activités du procureur sont régies par le principe d’égalité de toutes les personnes détenues et condamnées; il accomplit son travail indépendamment de considérations telles que le sexe, la race, la couleur de la peau, la langue, la religion, les opinions politiques ou autres, le milieu social ou toute autre considération.
12. Le procureur, qu’il ordonne ou demande une détention basée sur une détention légale rendue par toute autorité compétente, est impliqué dans la privation de liberté. Danssa position de représentant ou de gardien de l’intérêt public et de la justice, il est autorisé sinon obligé, par les principes d’équité, d’assurerl’existence de contrôles, de garanties et de normes concernantla détention et les détenus, respectantles droits de l’Homme. Il doit également assurer que ces règles soient respectées de la meilleure façon possible dans la pratique quotidienne de l’administration pénitentiaire.
13. A cet égard, tous les Etats membres doivent mettre en place une autorité impartiale, objective et professionnelle chargée de suivre et contrôler, périodiquement et de manière structurée, l’exécution des peines privatives de liberté. Dans certains Etats membres,les procureurs disposent de tous les pouvoirs dont ils auront besoin pour exécuter ces tâches de manière effective. Dans d’autres Etats membres, ces pouvoirs peuvent être confiés à une instance extérieure à l’Administration pénitentiaire.
Instruments de référence
14. Le CCPE souligne l’importance de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH) et de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme (CrEDH). Le CCPE insiste notamment sur le respect de l’article 3 de la CEDH énonçant l’interdiction de la torture4 et l’interdiction des traitements inhumains et dégradants , l’article 8 (respect de la vie privée et familiale)6 et l’article 13 (droit à un recours effectif)7.
15. Le CCPE a particulièrement pris en compte la Recommandation Rec(2006)2 qui énumère les règles à appliquer lorsqu’un Etat membre décide de placer un individu en détention (Principes fondamentaux, conditions de détention, santé, bon ordre, direction et personnel, inspection et contrôle, prévenus, détenus condamnés)8. 16. Le CCPE a également tenu compte de documents pertinents des Nations Unies9 ainsi que d’autres documents10.
II. Le rôle du procureur A. La détention provisoire
17. La détention provisoire préalablement au procès ou à une décision définitive dans les affaires pénales doit répondre à des motifs raisonnables conformes à la loi et aux exigences de la CEDH et de la jurisprudence pertinente de la Cour.
18. Le procureur devrait être compétent pour contrôler le respect, par les services chargés des enquêtes, des droits des détenus tels qu'ils sont protégés par la CEDH et par le droit national (tels que le droit de connaître le motif de sa détention, le droit de prévenir ses proches de sa détention, le droit à la défense, y compris d'être défendu par un avocat, etc.), et avoir le pouvoir de faire cesser les violations constatées et de faire rendre des comptes aux personnes coupables de les avoir commises.
19. Le contrôle assuré par le procureur couvre notamment le respect des conditions de détention pendant la garde à vue. S'il constate que la garde à vue d'une personne excède la durée normale, le procureur doit avoir le pouvoir de la faire libérer et de prendre des mesures pour faire répondre de leurs actes les personnels responsables de cette violation des exigences de la loi.
20. Le procureur doit également avoir la possibilité de vérifier la légalité de la manière dont est exécutée la détention provisoire décidée par un juge, ainsi que de faire appel de la décision du juge.
B. L’emprisonnement des personnes et l’exécution des peines
21. L’exécution d’une peine d’emprisonnement, qu’elle soit le fait d’une autorité judiciaire ou administrative, aboutit à la privation d’un droit fondamental de l’individu : celui de la liberté.
22. Cette conséquence justifie que soient prises les plus grandes précautions pour que cette peine :
· soit exécutée en temps non prescrit en raison soit d’une condamnation définitive soit d’une décision provisoire rendue par une autorité judiciaire légale et indépendante ;
· soit fixée avec précision quant à sa nature et/ou sa durée conformément à la décision rendue ;
· ait été portée à la connaissance de la personne incarcérée tant dans son fondement que dans ses modalités.
23. Au cours de l’exécution de la peine d’emprisonnement, il importe qu’à tout moment, une autorité indépendante de la direction de l’établissement pénitentiaire concerné, soit garante de la légalité de la peine.
24. Toute autorité compétente pour exécuter la peine, en particulier dans les Etats où cette compétence est confiée au procureur :
· doit veiller particulièrement, non seulement à vérifier que toutes les conditions légales sont remplies pour mettre la peine à exécution, mais aussi que la peine soit exécutée dans le respect de la dignité humaine. Sauf circonstance particulière justifiée par l’urgence (risque de fuite ou motif de sécurité), elle veillera notamment à ce que le condamné dispose du temps nécessaire à organiser son séjour en prison ;
· sera attentive à disposer d’un service d’exécution des peines performant et suivant attentivement la situation de chaque détenu de manière à ce que celui-ci ne puisse à aucun moment demeurer privé de liberté sans être couvert par une décision judiciaire ;
· veillera aussi à répondre avec célérité à toute interrogation du détenu lui-même ou de ses avocats ou de l’administration pénitentiaire quant à l’exécution de la peine et à produire tout document ou pièce utile à justifier sa position ;
· traitera et transmettra sans délai à l’autorité compétente toute demande pouvant affecter l’exécution de la peine (recours en grâce, demande de libération…).
C. Le régime de détention 25. Les procureurs ne sont pas responsables de l'organisation de la prison et des autres lieux de détention et que le pouvoir de contrôle du ministère public ne vient pas empiéter sur l’obligation de contrôle qui appartient à l'administration pénitentiaire ou à d’autres autorités compétentes.
26. Bien que les Règles pénitentiaires européennes ne mentionnent pas le rôle et la position du procureur dans le cadre de la détention, celui-ci devrait suivre ces Règles. La protection pleine et effective des droits civils des personnes qui relève des compétences du ministère public permet un maintien cohérent des droits de l'homme et des libertés. 27. La mise en détention ne peut avoir lieu que si elle respecte la dignité des personnes privées de leur liberté et que si elle limite les effets nocifs de l'emprisonnement, tout en ne mettant pas en péril la protection nécessaire de la société.
28. Si le ministère public a la capacité de contrôler le respect de la réglementation au sein des "centres et lieux de détention", il doit pouvoir:
· inspecter régulièrement les installations de détention à tout moment de la journée,
· examiner les documents, les dossiers, les ordres écrits et les résolutions,
· rencontrer librement les personnes privées de liberté sans la présence d'autres personnes,
· demander des explications pertinentes aux employés des lieux de détention,
· vérifier la légalité des procédures et résolutions émises par les instances éducatives concernant les soins et la protection, ainsi que des ordonnances et des résolutions de l'administration pénitentiaire concernant la détention provisoire ou la sentence,
· s’assurer du respect de la législation applicable dans les divers lieux de détention,
· libérer une personne dont la détention est contraire à la loi. 29. En cas de violation des dispositions légales lors de la détention, un procureur public peut réagir en exigeant le respect strict de la réglementation applicable, indépendamment des coûts supplémentaires que cela pourrait entraîner. Le cas échéant, le procureur fait ouvrir une enquête pénale.
D. Réactions aux infractions et non-respect de la loi en prison (matières pénales et disciplinaires 30. Le CCPE rappelle que le procureur est l'autorité chargée de veiller, au nom de la société et dans l'intérêt général, à l'application de la loi lorsqu’elle est pénalement sanctionnée11. Les Etats devraient prendre des mesures appropriées afin que les procureurs puissent exercer leurs fonctions dans tous les lieux de privation de liberté.
31. Les individus privés de leur liberté vivent dans une relation spéciale de subordination et de vulnérabilité. Par conséquent, il est dans l'intérêt public que les lieux de privation de liberté soient exempts de violations pénales ou de violations de droits de l'homme et des libertés.
32. En tant qu'instrument de prévention de la criminalité au sein des prisons, toutes les infractions pénales commises dans ces lieux méritent une attention particulière.
33. Il est dans l'intérêt public que les procureurs ouvrent des enquêtes appropriées dans tous les cas, notamment lorsqu’ils ont connaissance d’infractions pénales, notamment decorruption, de pressions indûes ou de violations des droits de l’homme commises par le personnel des lieux privatifs de liberté. 34. Les Etats devraient prendre les mesures appropriées pour s'assurer que les procureurs aient toutes les informations nécessaires à la conduite, la direction ou le contrôle de l'enquête ou pour décider d'initier, de continuer ou de conduire des poursuites devant le tribunal. E. L’administration pénitentiaire
35. Le procureur devrait tenir compte des recommandations du Conseil de l’Europe, et en particulier celles du Comité européen de prévention de la torture (CPT), en matière de conditions de détention12. Lorsque le procureur constate une violation de ces recommandations, il la signale aux autorités compétentes. Le cas échéant, le Procureur général, à l’occasion du Rapport annuel présenté au Parlement par exemple, peut proposer des mesures appropriées pour pallier aux carences constatées.
36. Si l’Etat applique une restriction des droits fondamentaux, la légalité de son application doit être contrôlée par le procureur en vue d’éviter les abus de pouvoir ou une violation des droits de l’homme.
37. Le procureur chargé du contrôle de la légalité de l’exécution des sanctions, contrairement à d’autres organes de contrôle, doit effectuer les tâches découlant de l’Etat de droit sous deux aspects. D’une part, il doit assurer les droits des détenus afin qu’ils ne soient pas, dans leur situation spécifique, moins bien traités que comme la loi le prévoit; d’autre part, il doit protéger le reste de la société en assurant que la sanction est exécutée conformément à la loi.
38. Le procureur apporte une réelle protection juridique car il est proche du lieu de détention, il visite régulièrement les locaux, il peut agir immédiatement et il bénéficie d’une grande expérience et de moyens appropriés. Il est ainsi justifié que le procureur puisse agir comme protecteur des droits fondamentaux, notamment dans le domaine des poursuite et de l’exécution des sanctions, car son action englobe le processus complet des poursuites pénales : du début de la procédure à l’assistance post-détention de l’ex-prisonnier. L’action du procureur est également importante pour veiller à ce que l’efficacité des étapes précoces ne soient pas mises en cause par ce qui se fait aux stades ultérieurs de la procédure pénale. F. La remise en liberté des détenus
39. La réinsertion dans la société constitue un objectif important de la procédure pénale d’un Etat. Cela suppose de mettre en place suffisamment d'établissements et d'organisations pour assurer la réinsertion des personnes.
40. La réinsertion dans la société nécessite aussi l'intervention de personnels expérimentés, de moyens adéquats ainsi que des conditions de vie en prison acceptables. Dans la mesure où le procureur est en contact avec le délinquant dès sa première infraction et continue de la suivre pendant les différentes phases de la procédure pénale et, généralement, même pendant l'exécution de la peine, il peut jouer un rôle important en vue de sa réinsertion dans la société. 41. Les personnes condamnées doivent pouvoir bénéficier d’une formation, posséder un vrai métier et disposer de conditions sociales suffisantes permettant la réinsertion dans la société.
42. Il convient aussi que les détenus puissent bénéficier d’une thérapie personnalisée ou de soins psychologiques ou psychiatriques adéquats, si leur situation l’exige.
43. Etant donné l'expérience que les procureurs acquièrent au fil de leur carrière, ils pourraient en faire profiter les professionnels qui participent à la réinsertion des détenus. 44. Là où la possibilité existe, les procureurs pourraient assumer le rôle de coordinateurs du processus de réinsertion sociale, car ceux-ci peuvent disposer d'un grand pouvoir pour intervenir dans l'intérêt des condamnés pendant l'application des peines.
45. Le procureur a également un rôle important à jouer pour favoriser, lorsque cela est approprié, une mise en liberté conditionnelle. En vue de protéger les intérêts publics et les droits des prisonniers et pour éviter les éventuels abus de pouvoir dans la procédure, les Etats membres pourraient renforcer les fonctions des procureurs dans la procédure de libération conditionnelle des détenus. Dans ce cadre, l’administration pénitentiaire devrait fournir aux procureurs une information complète sur les détenus, y compris concernant leur personnalité et leur comportement.
46. Se pose aussi le problème des personnes devant être relâchées alors qu’elles présentent une grande chance de récidive (notamment pour les infractions de violence, sexuelles, le terrorisme ou le crime organisé). Dans de tels cas , il est souhaitable d’instaurer des mécanismes institutionnels, à la demande du Ministère public, et de fournir une réponse qui soit conforme et compatible avec la CEDH.
· Le procureur est-il suffisamment impliqué dans le processus ?
· L’exécution des peines doit intéresser au premier chef les procureurs, quelles que soient leurs compétences
· Le procureur est bien placé pour jouer un rôle important dans le contrôle de la légalité dans le domaine pénitentiaire car il dispose de beaucoup d’iunformations et de moyens d’investigations
· Les Règles existantes, notamment celles contenues dans la Rec(2006)2, devraient être appliquées partout ; beaucoup de progrès restent à faire en la matière. Le procureur a un intérêt direct à une meilleure application de ces règles (ex ; application des droits de l’homme, surpopulation)
Description des différents systèmes juridiques et des diverses compétences des procureurs en matière pénitentiaire (Analyse des réponses au questionnaire)
1. Dans près de la moitié des 25 Etats membres qui ont répondu au questionnaire, le contrôle sur les établissements pénitentiaires fait partie des missions du ministère public. Par contre, les procureurs de la plupart des Etats n'ont que des pouvoirs limités pour veiller à la protection des droits des personnes séjournant dans les lieux de privation de liberté ou de détention provisoire.
2. Les compétences des procureurs varient fortement d'un État à l'autre: elles vont d'un contrôle général sur les établissements pénitentiaires à des pouvoirs de contrôle individuels en matière de privation de liberté ou de détention provisoire. De ce point de vue, les Etats membres peuvent être répartis en trois grands groupes: (1) ceux où le ministère public contrôle les établissements pénitentiaires; (2) ceux où les procureurs disposent d'un pouvoir de contrôle limité sur les lieux de privation de liberté et de détention provisoire; (3) ceux où le procureur n'a aucun pouvoir dans les domaines susmentionnés.
3. Dans les pays où les procureurs ont tout pouvoir en matière de contrôle de l'application des lois par les administrations qui gèrent les établissements pénitentiaires et de sûreté, les centres de détention provisoire et les autres lieux de privation de liberté et par les autres instances chargées de l'application des peines et des mesures de sûreté, ils veillent également au respect des droits et obligations des détenus et des personnes condamnées ou soumises à des mesures de sûreté ou de contraintes. 4. Pour déceler et corriger rapidement les violations de la loi à l'égard des personnes qui purgent leur peine ou ont été arrêtées, le procureur dispose de pouvoirs relativement étendus: il peut procéder à des contrôles indépendants dans les établissements pénitentiaires; demander aux administrations de créer des conditions propices au respect des droits des détenus et des personnes arrêtées, condamnées ou soumises à des mesures de sûreté; vérifier la conformité des ordres, règlements et résolutions des administrations des établissements pénitentiaires avec le droit national.
5. La législation de certains Etats membres exige que les procureurs effectuent des contrôles réguliers dans les établissements pénitentiaires. La fréquence de ces contrôles varie d'un pays à l'autre, et va de visites journalières à un contrôle tous les trois mois. Certains pays ne réglementent pas le nombre de contrôles, et se limitent à recommander au procureur de procéder à une éventuelle inspection. Les contrôles peuvent donner lieu à un rapport, un rapport officiel de synthèse (déclaration) ou à une action en justice sur les violations constatées, qui doivent être adressés au directeur de l'établissement contrôlé et à l'administration compétente, le cas échéant.
6. Dans nombre de pays, le principal moyen de garantir la légalité est de conférer à un procureur le droit de visiter à tout moment les lieux de privation de liberté et de sûreté. Ces visites offrent au procureur l'occasion de se familiariser avec les documents, de vérifier les conditions de détention des personnes et d'avoir des entretiens libres et confidentiels avec les personnes condamnées.
7. Dans certains pays, la fréquence des rencontres des procureurs avec les personnes détenues dans les établissements pénitentiaires est fixée par la loi; dans d'autres, les procureurs ont l'obligation de rencontrer individuellement les détenus à intervalles réguliers; dans un troisième groupe de pays, les visites sont motivées par une réclamation ou une déclaration des personnes condamnées. Les requêtes des condamnés au procureur peuvent être motivées par une violation alléguée de leurs droits de personne détenue ou arrêtée, mais il peut aussi s'agir de demandes d'une autre nature, comme le transfert d'un condamné dans une autre prison pour garantir sa sécurité.
8. Dans les pays qui confèrent au ministère public des pouvoirs limités de contrôle sur les établissements pénitentiaires, il n'est pas exclu que les condamnés puissent coopérer avec le procureur. En outre, dans ces pays, l'initiative d'une telle demande est souvent prise par le condamné ou la personne arrêtée, qui affirme être victime de traitements cruels ou d'autres violations des droits de l'homme. En règle générale, l'absence de loi régissant ces rencontres n'exclut pas le droit pour le procureur d'avoir, si nécessaire, un entretien confidentiel avec un détenu.
9. Dans pratiquement tous les Etats où le ministère public dispose d'un pouvoir de contrôle sur les lieux de privation de liberté et de détention, le procureur peut, s'il constate des violations des droits de l'homme, exiger que les fonctionnaires fournissent des explications, suspendre l'exécution des ordres et décisions illégaux de l'administration des établissements et annuler les sanctions infligées en violation de la loi. S'il constate qu'une mesure ou une instruction des administrations des institutions d'application des peines et des autres mesures de sûreté, le procureur est autorisé à demander le réexamen ou même, en toute indépendance, à suspendre la validité de la disposition illégale. Dans de nombreux pays qui confèrent de larges pouvoirs au ministère public, le procureur peut immédiatement faire libérer toute personne détenue sans motif légal dans les établissements d'application des peines, ou dont l'arrestation ou la détention provisoire n'est pas conforme à la loi.
10. Une violation des droits de l'homme pendant une peine de privation de liberté ou une mesure de sûreté justifie une intervention du procureur pour la faire cesser. L'efficacité et la nature de l'intervention du procureur face aux agissements des administrations d'établissements pénitentiaires varient d'un Etat membre à l'autre. Dans plusieurs pays, le procureur qui constate une violation des droits de l'homme dans un lieu de privation de liberté ou de détention provisoire lance une enquête indépendante qui conduit, le cas échéant, à engager la responsabilité disciplinaire, administrative ou pénale des fonctionnaires mis en cause. Il convient de noter que les procureurs sont habilités à réagir aux violations de droits de l'homme dans les établissements pénitentiaires, même dans les pays qui ne lui accordent pas un pouvoir de contrôle étendu sur les lieux de privation de liberté et de détention provisoire.
11. Dans la plupart des Etats membres, les procureurs ne disposent pas de pouvoirs indépendants pour prendre des mesures disciplinaires contre les fonctionnaires coupables. S'ils constatent une violation disciplinaire lors d'un contrôle, ils peuvent saisir l'organisme national compétent pour sanctionner, le cas échéant, le personnel des lieux de privation de liberté et de détention provisoire. Seuls quelques pays donnent au procureur le droit de prendre des mesures à l'encontre des personnels dont ils constatent les fautes disciplinaires. 12. Le procureur a des pouvoirs nettement plus étendus en cas d'infraction pénale constatée dans un établissement pénitentiaire. Face à une telle situation, la plupart des pays donnent au procureur le droit d'engager des poursuites pénales et de mener une enquête indépendante. Dans pratiquement tous les Etats membres, le procureur est habilité à enquêter sur les atteintes à la personne humaine commises dans les établissements pénitentiaires. Si l'on signale le décès inopiné d'un détenu ou des crimes commis à l'encontre d'un détenu, ou par un détenu à l'encontre d'une autre personne purgeant une peine ou du personnel pénitentiaire, le procureur doit intervenir. En outre, la législation de la plupart des pays confère au procureur le droit de mener une enquête indépendante ou de confier l'affaire criminelle aux organismes d'enquête tout en conservant un droit de contrôle sur l'enquête.
13. Certains pays prévoient que si une violation des droits de l'homme de détenus ou de personnes placées en détention provisoire par l'administration d'un établissement est avérée, le procureur est fondé à engager des poursuites et à demander réparation des dommages dans le cadre d'un procès au civil.
14. Dans les pays qui confèrent au ministère public un droit de contrôle sur les établissements pénitentiaires, les parquets jouent un rôle important dans la surveillance de la conformité des conditions de détention aux normes du droits international et aux recommandations du Conseil de l'Europe. Dans la plupart des pays, la fréquence des contrôles à réaliser sur les conditions de détention est fixée par la loi et va de contrôles hebdomadaires dans certains pays, à des visites programmées quatre fois par an dans d'autres. De même, la plupart des Etats prévoient un contrôle ad hoc de l'établissement pénitentiaire en cas de plainte formulée par un condamné ou un prisonnier sur ses conditions de détention.
15. Même s'il peut dénoncer des irrégularités dans le traitement d'un condamné, le procureur n'a, dans la plupart des Etats membres, aucun pouvoir sur le budget des établissements pénitentiaires.
16. Dans certains pays, le procureur a des pouvoirs supplémentaires. Il peut ainsi décider du calcul de la durée d'une peine; il participe aux discussions sur le transfert des condamnés; il peut imposer des restrictions sur les conditions de vie d'un condamné pour assurer la sécurité; il rend les décisions autorisant, le cas échéant, les détenus à quitter les établissements pénitentiaires en cas d'urgence; il invite les médecins des diverses spécialités à examiner, si nécessaire, les personnes privées de liberté ou placées en détention. Dans divers pays qui donnent au procureur des pouvoirs limités en matière de contrôle sur les établissements pénitentiaires, le procureur dispose d'un droit d'examen des faits pour définir les conditions de traitement des personnes placées en détention, y compris leur degré d'isolement et les limites à fixer à leurs contacts et à leur utilisation des moyens de communication.
17. Dans quelques Etats, les pouvoirs du procureur en matière de contrôle sur les établissements pénitentiaires ne couvrent que les lieux où les détenus et les gardés à vue résident. En outre, le procureur est compétent pour vérifier les documents qui confirment la légalité de la détention provisoire, pour visiter ces établissements à tout moment et pour communiquer librement avec les personnes détenues. De plus, certains Etats confèrent également au procureur un droit de rendre des décisions sur l'arrestation et la mise en détention provisoire et de participer aux décisions sur la nécessité de prendre des mesures spéciales pour protéger pendant leur détention provisoire les personnes qui sont en danger en raison de leur appartenance à des organisations criminelles.
18. Dans la plupart des pays, le procureur est indépendant des autres instances de l'Etat dans ses activités de contrôle de la légalité des incarcérations. Cependant, dans pratiquement tous les Etats où le ministère public appartient à un système centralisé et unique, les procureurs sont soumis à l'autorité du procureur général dans l'exercice de leurs fonctions.
19. Certains parquets interviennent dans les décisions relatives à une grâce. Dans le cadre de telles procédures, les procureurs sont très souvent appelés à exprimer leur avis sur le bien-fondé d'une telle grâce à l'égard d'une personne condamnée. Les procureurs de plusieurs Etats ont également le pouvoir de contrôler la légalité de l'exécution des décisions d'amnistie et de grâce.
20. Une grande importance est accordée aux activités des parquets dans le domaine de la libération conditionnelle anticipée de détenus. En la matière, le rôle du procureur ne se limite généralement pas à introduire une demande de libération conditionnelle anticipée et à l'élaboration, à l'attention du tribunal, de la déclaration suggérant la possibilité d'accorder une libération conditionnelle anticipée: certains pays lui permettent de participer aux réunions de la commission compétente et aux audiences sur la libération conditionnelle anticipée, ainsi que de contrôler la légalité de la libération.
21. Dans de nombreux Etats membres, le ministère public est habilité à faire appel des décisions des tribunaux relatives à l'application des peines (condamnation). Au cours de l'examen de telles affaires, les procureurs peuvent participer aux audiences avec une possibilité d'y soumettre des documents, de déposer des motions, etc.
22. Les lois de plusieurs pays réglementent la coopération des représentants du ministère public avec le médiateur (pour les droits de l'homme). Dans la plupart des Etats, cette coopération comporte deux volets: d'une part les informations présentées dans les rapports du médiateur, qui peuvent servir de base aux contrôles réalisés par les procureurs et, d'autre part, les conclusions des procureurs concernant leurs efforts pour faire éliminer les violations des droits de l'homme dans les lieux de détention, qui sont soumises au médiateur. Dans certains pays, le parquet est en contact avec des organismes publics qui surveillent et contrôlent le respect des droits de l'homme dans les lieux de privation de liberté.
23. Force est de constater que le fait de confier au ministère public des pouvoirs en matière de contrôle de la légalité dans les établissements pénitentiaires constitue une solution plus avantageuse et plus bénéfique que les autres types de contrôle. Pour protéger les droits de l'homme dans les lieux de privation de liberté, le procureur dispose d'un large éventail de possibilités et de moyens d'action face aux violations de la loi. Dans ses activités, le procureur est généralement indépendant d'autres organes de l'État, ce qui lui laisse une grande marge de manœuvre dans ses décisions. En outre, dans la définition du rôle du ministère public en matière de protection des droits de l'homme, il convient de prendre en compte les traditions et l'expérience de cette institution dans le domaine du contrôle de la légalité.
24. Les représentants du ministère public de plusieurs Etats regrettent ce manque de pouvoirs de contrôle sur les établissements pénitentiaires, et se sont déclarés prêts à examiner les propositions visant à étendre les compétences des procureurs.
1 1099ème réunion des Délégués des Ministres (23 novembre 2010).
2 Voir l’annexe à cet Avis ainsi que les réponses individuelles sur le site du CCPE : www.coe.int/ccpe
3 Voir paragraphe 10 de la Rec(2006)2.
4 Voir notamment Selmouni c. France (n°25803/94), Aksoy c. Turquie (18 décembre 1996) et Aydın c. Turquie (25 septembre 1997).
4 Voir notammentJalloh c. Allemagne (n°54810/00), Olswewski c. Pologne (13 novembre 2003), Labita c. Italie (n°26772/95), Kantyrev c. Russie (21 juin 2007), Orchowski c. Pologne (n°17885/04) et Nazarento c. (29 Avril 2003).
6 Voir notamment Vlasov c. Russie (12 juin 2008),Ostrovar c. Moldova (13 septembre 2005) et Enea c. Italie (n°74912/01). 7 Voir notamment Kaya c. Turquie (19 février 1998) et Melnik c. Ukraine (28 mars 2006). 8 Voir également les Recommandations N° R(89) 12 sur l'éducation en prison, N° R(93)6 concernant les aspects pénitentiaires et criminologiques du contrôle des maladies transmissibles et notamment du SIDA, et les problèmes connexes de santé en prison, N° R(97)12 sur le personnel chargé de l'application des sanctions et mesures, N° R(98)7 relative aux aspects éthiques et organisationnels des soins de santé en milieu pénitentiaire, N° R(99)22 concernant le surpeuplement des prisons et l'inflation carcérale, Rec(2003)22 concernant la libération conditionnelle et Rec(2003)23 concernant la gestion par les administrations pénitentiaires des condamnés à perpétuité et des autres détenus de longue durée.
9 Voir en particulier le Pacte international relatif aux droits civils et politiques (1966), les règles minima pour le traitement des délinquants (1955), les principes directeurs applicables au rôle du magistrat du parquet (1990), les régles pour la protection des mineurs privés de liberté (1990). 10 Voir en particulier les « Standards of Professional Responsibility and Statement of the Essential Duties and Rights of Prosecutors », adoptés par l’Association internationale des procureurs en 2005.
11 Voir Recommandation Rec(2000)19 du Comité des Ministres aux Etats membres sur le rôle du ministère public dans le système de justice pénale.
12 En vertu de la Recommandation Rec(2006)2 (point 4), “Le manque de ressources ne saurait justifier des conditions de détention violant les droits de l’homme.” Conformément aux politiques et pratiques issues de la Recommandation, le fait de déroger gravement à la loi n’est pas acceptable. Si de telles violations de la loi ont lieu, conformément aux points 92 et 93 de la Recommandation, il convient d’agir pour y remédier (y compris par le biais d’inspections par les procureurs).
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