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Mémo: l'UE institue des droits antidumping provisoires sur les panneaux solaires chinois
Bruxelles, le 4 juin 2013
La Commission européenne a institué aujourd'hui des droits antidumping provisoires sur les importations de panneaux solaires et leurs composants essentiels (cellules et wafers) en provenance de Chine. Une enquête a mis en évidence que des panneaux solaires chinois sont vendus en Europe bien en-dessous de leur valeur normale de marché. Les droits seront institués afin d'atténuer le préjudice causé à l'industrie européenne par cette pratique commerciale déloyale qu'est le dumping.
Alors que le taux de dumping est en moyenne de 88 %, les droits antidumping ne seront fixés qu'à 47,6 % en moyenne, niveau requis pour mettre fin au préjudice causé à l'industrie européenne par le dumping en question. En outre, pendant une période transitoire de deux mois qui débutera le 6 juin, un niveau de droit réduit fixé à 11,8 % sera appliqué. Les droits devront être payés sous la forme d'un droit «ad valorem», c'est-à-dire un pourcentage de la valeur à l'importation. Ils sont provisoires et sont institués pour une période totale de six mois au maximum.
L'enquête va maintenant se poursuivre. D'éventuelles mesures définitives, applicables pour une durée de cinq ans, devraient être instituées dans un délai de 15 mois à compter du début de l'enquête, c'est-à-dire d'ici au début du mois de décembre 2013.
Les produits couverts par l'enquête sont des panneaux solaires et leurs composants essentiels, les cellules et les wafers (ou plaquettes) solaires. Pour produire un panneau solaire, les wafers solaires sont convertis en cellules, lesquelles sont assemblées en modules, c'est-à-dire en panneaux. Certains producteurs ont une production intégrée qui couvre les trois étapes, tandis que d’autres ne produisent que des wafers, des cellules et/ou des modules. L'enquête et les conclusions
L'enquête a été ouverte le 6 septembre 2012 suite à une plainte déposée par EU ProSun, une association sectorielle qui affirme que les panneaux solaires en provenance de Chine font l'objet d'un dumping, puisqu'ils sont vendus dans l'UE à un prix inférieur à la valeur du marché, et qu'il en résulte un préjudice important pour l'industrie photovoltaïque de l'UE (MEMO/12/647). L'enquête a été menée dans un cadre juridique strict comportant une analyse complète des pratiques de dumping des sociétés exportatrices chinoises, du préjudice subi par l'industrie photovoltaïque de l'UE en raison de ce dumping et de l'intérêt de tous les acteurs de l'Union (producteurs, fournisseurs de composants tels que le silicium, installateurs, importateurs, utilisateurs et consommateurs). Elle a révélé les éléments suivants:
l'existence d'un dumping de la part des producteurs-exportateurs chinois: les panneaux solaires chinois sont vendus sur le marché européen bien en-dessous de leur valeur normale de marché, ce qui conduit, en moyenne, à des marges de dumping de 88 %; cela signifie que la juste valeur d'un panneau solaire chinois vendu en Europe est en fait supérieure de 88 % au prix auquel il est vendu. Dans certains cas, des marges de dumping allant jusqu'à 112,6 % ont été constatées;
l'industrie de l'Union concernée a subi un préjudice important qui s'est traduit par la perte de parts de marché dans l'UE, une diminution des prix de vente et une baisse de la rentabilité acculant un certain nombre de producteurs de l'Union à la faillite;
il existe un lien de causalité entre le dumping et le préjudice constaté; l'institution de mesures n'est pas contraire à l'intérêt de l'Union. Sur la base de ces constatations, il a été décidé d'instituer des droits antidumping en suivant un processus en deux étapes: pendant deux mois, un droit de 11,8 % devra être payé, puis, à partir du 6 août, des droits s'échelonnant de 37,3 % à 67,9 % (soit une moyenne de 47,6 %) seront perçus sur les panneaux solaires en provenance de Chine. À compter du 6 août, les sociétés chinoises qui ont coopéré à l'enquête se verront imposer des droits inférieurs à ceux des sociétés n'ayant pas coopéré.
Comment les droits ont-ils été calculés?
En général, les taux de droit sont fixés selon la «règle du droit moindre». Cette règle correspond à un engagement «OMC plus» de l'UE, en application duquel la Commission peut fixer un droit d'un niveau inférieur à la marge de dumping lorsque ce niveau inférieur suffit à faire disparaître le préjudice causé à l'industrie de l'Union. Cette approche équitable est avantageuse pour les exportateurs et va au-delà des obligations qui nous sont imposées par l'OMC. Dans la pratique, la marge de préjudice correspond au montant qui «met fin au préjudice», autrement dit, elle vise à augmenter les prix jusqu'au niveau qui permet à l'industrie de l'UE de vendre avec une marge bénéficiaire raisonnable.
Par ailleurs, eu égard aux circonstances exceptionnelles de cette affaire, et en particulier à la nécessité d'assurer la stabilité des approvisionnements dans le court terme, il est jugé approprié d’introduire les mesures provisoires de manière progressive, en deux étapes. Une période caractérisée par un droit moindre garantira une offre suffisante pour répondre à l'ensemble de la demande, tout en permettant à l'industrie de l'Union de s'adapter à la situation et d'augmenter progressivement ses approvisionnements.
Étant donné que la Chine n'est pas reconnue comme une «économie de marché» par l'UE, le choix de l'Inde comme pays analogue a été considéré comme raisonnable et approprié. La Chine n'a pas contesté ce choix. De fait, un certain nombre de parties, notamment chinoises, ont proposé l'Inde, qu'elles ont très nettement préférée à d'autres pays pouvant entrer en ligne de compte, tels les États-Unis.
Sur quelle base la Commission européenne décide-t-elle d'instituer des droits provisoires?
Les procédures antidumping obéissent à des règles bien définies trouvant leur origine tant dans les dispositions de l'OMC que dans la législation de l'Union, lesquelles constituent les deux ensembles les plus détaillés de règles portant sur tous les domaines de la politique commerciale. Lorsqu'une industrie de l'UE considère que les importations d'un produit en provenance d'un pays non membre de l'UE bénéficient de subventions ou sont vendues à des prix inférieurs à la valeur du marché et causent de ce fait un préjudice à l'industrie de l'Union fabriquant le même produit, elle peut déposer une plainte auprès de la Commission européenne. EU ProSun, une association sectorielle, a introduit une telle plainte en ce qui concerne les panneaux solaires et leurs composants essentiels originaires de Chine. Elle a présenté des éléments de preuve indiquant à première vue l'existence d'un dumping et de subventions causant un préjudice aux producteurs européens. La Commission a ouvert une procédure antidumping et une procédure antisubvention respectivement le 6 septembre et le 8 novembre 2012. Les parties peuvent se faire entendre tout au long de la procédure. La Commission européenne a envoyé des questionnaires à diverses parties intéressées, notamment les producteurs-exportateurs, les producteurs de l'Union, les importateurs, les fournisseurs de composants comme le silicium, les installateurs, ainsi que les diverses associations représentatives. Elle a demandé des informations concernant les exportations, la production, les ventes et les importations de panneaux solaires. Après réception des réponses des parties intéressées, les fonctionnaires de la Commission ont vérifié les données dans les locaux mêmes de la plupart des sociétés ayant coopéré.
Pendant toute la durée de l'enquête, les parties intéressées ont le droit de présenter leur point de vue et de soumettre des informations à la Commission et/ou de participer à des auditions. La Commission a tenu compte de toutes les observations reçues à ce stade et les a traitées dans le règlement provisoire. Les parties intéressées sont à présent invitées à présenter de nouvelles observations dans un délai de 30 jours; la Commission les examinera dans la suite de l'enquête.
La Commission applique des méthodes de calcul transparentes et cohérentes dans tous les cas. Toutes les parties intéressées ont accès à la version non confidentielle du dossier. Les droits sont déterminés par des calculs détaillés reposant sur les données soumises par les parties et vérifiées par la Commission. Le taux de droit ─ lorsqu'un tel droit est jugé nécessaire ─ est institué dans le but de mettre fin au préjudice causé à l'industrie de l'UE et de rétablir des conditions de concurrence équitables, ni plus ni moins. Les droits ne sont donc jamais punitifs. En l'occurrence, l'approche adoptée est encore plus modérée, puisqu'un droit de 11,8 % seulement a été institué pour les deux premiers mois.
Au vu des informations qu'elle a rassemblées, la Commission a provisoirement établi l'existence d'un dumping significatif et d'un préjudice important résultant des importations en dumping pour l'industrie de l'Union. L'examen a également porté sur d'autres facteurs qui pouvaient avoir contribué au préjudice.
La Commission a en outre appliqué ce que l'on appelle le «critère de l'intérêt de l'Union», qui sert à déterminer si le coût de l'application éventuelle de mesures pour l'économie de l'Union serait globalement supérieur au bénéfice de ces mesures pour les plaignants. L'UE est le seul membre de l'OMC à appliquer systématiquement ce critère; ce faisant, elle va systématiquement au-delà des obligations qui lui incombent au titre des règles de l'OMC. La Commission a provisoirement considéré que les effets négatifs éventuels des mesures seraient plus que compensés par les avantages économiques qu'en retireraient les producteurs de l'Union. Elle a évalué le niveau de droit qui serait nécessaire pour contrebalancer les effets préjudiciables du dumping. Les mesures ont été instituées à un niveau correspondant au préjudice (47,6 % en moyenne), qui est inférieur au niveau du dumping (en moyenne 88 %), conformément à la «règle du droit moindre». Cela signifie que le niveau du droit est suffisant pour rétablir des conditions de concurrence équitables pour l'industrie concernée de l'UE. Et ensuite?
Les droits antidumping provisoires sont institués pour une durée de six mois. Le taux de droit de 11,8 % entre en vigueur le 6 juin à minuit et une minute, heure locale; autrement dit, le droit antidumping s'applique aux importations de panneaux solaires une heure plus tard à Douvres que dans le port de Rotterdam, par exemple.
À la suite de la décision annoncée aujourd'hui, la Commission va communiquer ses conclusions aux parties intéressées, qui disposeront alors d'un délai d'un mois pour faire part de leurs observations. L'enquête se poursuivra et des mesures définitives, s'il y a lieu, doivent être instituées au plus tard le 5 décembre 2013. Une fois que la Commission a établi ses conclusions préliminaires, les deux parties peuvent proposer des solutions négociées, conformément aux dispositions légales applicables. La Commission s'est déclarée disposée à discuter avec la Chine d'autres mesures qui seraient équivalentes au droit de 47,6 %. Les règles de l'OMC, tout comme le droit de l'UE (Article 8 du règlement de base antidumping de l'UE), prévoient cette possibilité sous la forme d'un engagement de prix, c'est-à-dire un consentement à ne pas vendre au-dessous d'un prix minimum. Un tel engagement doit respecter plusieurs conditions légales, les principales étant que la mesure proposée doit éliminer le niveau de dumping préjudiciable, qu'elle doit pouvoir être appliquée dans la pratique et que sa mise en œuvre doit pouvoir être contrôlée. Le plaignant a également la possibilité de retirer sa plainte à n'importe quel stade de la procédure. En pareil cas, la Commission peut décider de clore l’enquête. D'ici au 5 décembre 2013, la Commission européenne peut proposer au Conseil: a) de clore l'affaire sans instituer de mesures ou b) d'instituer des mesures antidumping définitives pour une durée de cinq ans. Selon les règles en vigueur, le Conseil peut rejeter la proposition de la Commission à la majorité simple. Les conclusions définitives seront publiées au Journal officiel de l'Union européenne. Les principaux éléments de l'enquête Part de marché:
Les importations en provenance de Chine représentaient plus de 80 % du marché de l'Union en 2011/2012. En l'absence de mesures, les parts de marché des importations chinoises continueront probablement à croître. Par conséquent, il y a un risque que l'industrie de l'Union, qui détenait 13 % du marché de l'UE durant la même période, soit rapidement amenée à cesser complètement son activité. En 2009, la part des producteurs de l'UE sur le marché européen était encore de 19 %.
Surcapacités en Chine:
En 2012, la capacité de production en Chine dépassait les 55 gigawatt (GW), ce qui correspondait à environ 150 % de la consommation mondiale. En d'autres termes, la Chine est aujourd'hui en mesure de produire une fois et demie la quantité de panneaux solaires dont le monde a besoin. La capacité de production excédentaire en Chine était d'environ 27 GW, soit près de 90 % de la demande mondiale, en 2012. La même année, la consommation de l'UE atteignait quelque 15 GW. La capacité de production excédentaire en Chine représentait donc près du double de la demande totale de l'UE en 2012. Cette surcapacité est le résultat d'un essor sans précédent des investissements favorisé par les pouvoirs publics ces dernières années. Il convient de noter qu'il y a trois ans, en 2009, la capacité de production de la Chine atteignait à peine 6,5 GW.
Les faillites dans l'UE:
D'après les informations disponibles, au cours de la période considérée (2009-juillet 2012):
environ 40 producteurs de l'UE se sont déclarés en cessation de paiement 6 producteurs de l'UE ont cessé la production (pour certains, partiellement) 2 producteurs de l'UE ont abandonné le secteur de l'énergie solaire 4 producteurs de l'UE ont été repris par des investisseurs chinois.
L'impact sur l'emploi:
Selon l'étude publiée par la firme de consultants Prognos et commandée par un groupe d'intérêt opposé à l'enquête antidumping, 242 000 emplois seraient menacés dans l'hypothèse où des mesures seraient imposées. La Commission estime que cette étude surévalue de manière significative les pertes d'emploi que l'institution de mesures entraînerait dans l'UE, notamment parce qu'elle s'appuie sur des données de 2011, année caractérisée par une demande particulièrement forte. La consommation a nettement reculé l'année suivante, entraînant dans son sillage une diminution des emplois. L'étude Prognos ne tient pas compte de cette évolution. Par ailleurs, une majorité de promoteurs de projets et d'installateurs ne sont pas exclusivement tributaires du marché du solaire car leurs activités sont diversifiées. Les fournisseurs de composants (par exemple le polysilicium et les machines) sont présents à l'international et devraient être en mesure de compenser la perte partielle du marché chinois en accroissant les livraisons à d'autres marchés, tandis que les importateurs devraient pouvoir s'approvisionner auprès d'autres pays tiers. Une autre étude publiée par PriceWaterhouseCoopers a conclu que la méthodologie utilisée par Prognos était incohérente et sujette à caution et que les mesures envisagées auront un impact globalement positif sur l'emploi. Les échanges commerciaux UE-Chine:
En 2012, l'UE a importé des marchandises en provenance de Chine pour une valeur de 289,7 milliards d'euros, alors que les exportations de l'UE vers la Chine s'élevaient à 143,8 milliards d'euros. Le commerce bilatéral de marchandises entre l'UE et la Chine dépasse déjà largement 1 milliard d'euros par jour. En 2012, l'UE a importé des panneaux solaires de Chine pour un montant d'environ 11,5 milliards d'euros.
Enregistrement des importations
Faisant suite à la demande de l'industrie de l'Union et compte tenu des éléments de preuve dont elle disposait, la Commission a publié le 5 mars 2013 un règlement soumettant à enregistrement les importations de panneaux solaires en provenance de Chine (Publication au Journal officiel de l'UE). Il s'agissait là d'une étape administrative qui, dans l'hypothèse où la procédure atteindrait le stade des mesures définitives, permettra de décider une application rétroactive des mesures (jusqu'à trois mois avant l'institution des droits provisoires, c'est-à-dire une application au 5 mars 2013).
L'enquête antisubventions
Une enquête antisubventions parallèle ouverte le 8 novembre 2012, suite à une plainte introduite par le même plaignant, est en cours (MEMO/12/844). Les mesures antisubventions provisoires, si elles sont décidées, devraient être instituées d'ici au 7 août 2013. Comme pour l'enquête antidumping, les mesures définitives éventuelles devraient être instituées d'ici au début du mois de décembre 2013.
Pour de plus amples informations IP/13/501: Communiqué de presse
MEMO/13/499: Intervention de Karel De Gucht, commissaire européen au commerce, concernant la décision
MEMO/13/498: Questions fréquemment posées sur la décision de l'UE d'instituer des droits antidumping provisoires sur les panneaux solaires chinois:
MEMO/12/647: L’UE ouvre une enquête antidumping sur les importations de panneaux solaires en provenance de Chine, 6 septembre 2012
Autres documents sur l’enquête antidumping de l’Union concernant les importations de panneaux solaires en provenance de Chine
http://trade.ec.europa.eu/tdi/case_details.cfm?ref=ong&id=1895&sta=21&en=31&page=2&c_order=date&c_order_dir=Down
Informations sur les relations commerciales entre l’Union et la Chine
http://ec.europa.eu/trade/policy/countries-and-regions/countries/china/
Questions et réponses sur les procédures antidumping
http://ec.europa.eu/trade/tackling-unfair-trade/trade-defence/anti-dumping/
Règlement publié au Journal officiel de l’Union européenne
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2013:152:0005:0047:FR:PDF Références