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Congrès des pouvoirs locaux et régionaux AccueilLe Conseil en bref
DOCUMENTS LIÉS
Rapport sur la situation de la démocratie locale et régionale au Royaume-Uni - CG (5) 7 Partie II
Rapporteurs: Henry FRENDO (Malte) et Hans Ulrich STOECKLING (Suisse)
EXPOSE DES MOTIFS
1. REMARQUES INTRODUCTIVES
Dans sa Résolution 31 (1996), le Congrès avait indiqué clairement que, dans un laps de temps raisonnable, tous les Etats membres feraient l’objet d’un rapport détaillé sur la situation de la démocratie locale et régionale. Dans sa Résolution 58 (1997), il a considéré que le Royaume-Uni était l’un des pays dans lesquels existaient des problèmes majeurs de démocratie locale, mais il faut reconnaître que cela était le cas avant que le nouveau Gouvernement britannique, élu le 1er mai 1997, ne prenne des initiatives importantes dans le domaine de l’administration locale et régionale.
Il a cependant été jugé utile d’examiner de plus près les réformes entreprises par le nouveau Gouvernement, de les étudier à la lumière de l’expérience d’autres pays européens et, par conséquent, de poursuivre la préparation d’un rapport sur la situation de la démocratie locale et régionale dans les Etats membres. Dans le cadre des groupes de travail joints sur la situation de la démocratie locale dans les Etats membres et sur la régionalisation en Europe, deux Rapporteurs ont été choisis pour l’établissement du présent rapport: le Professeur Henry Frendo, Maire d'Attard et Président de l'Association des Maires (Malte), pour la Chambre des Pouvoirs Locaux, et Hans Ulrich Stoeckling, Chef du Gouvernement cantonal de Saint-Galles (Suisse), pour la Chambre des Régions. L'expert était le Professeur Massimo Balducci, de la Faculté des sciences politiques de l'Université de Florence, que les Rapporteurs tiennent à remercier.
Les Rapporteurs ont reçu une abondante documentation de nombreux interlocuteurs. La liste des principales références est jointe à l'annexe I. Ils ont pu se rendre à deux reprises au Royaume-Uni:– à Londres, du 15 au 19 décembre 1997 et– à Londres et Edimbourg, les 26 et 27 mars 1998.
Le programme de leurs visites et les noms des responsables qu'ils ont rencontrés figurent à l'annexe II. Les Rapporteurs tiennent à remercier tout particulièrement Mme Hilary Armstrong, Ministre de l'Administration locale et du Logement, et les personnes responsables du Local Government International Bureau (LGIB) ainsi que de la Convention of Scottish Local Authorities (COSLA), qui leur ont grandement facilité la tâche.
Sur le plan pratique, les Rapporteurs ont pu se rendre dans un conseil d'arrondissement de Londres (Greenwich) et ont bénéficié des contacts que le consultant avait établis avec les responsables du district de Luton et du comté de Matlock.
Le but du présent rapport est de donner une description de la situation de l'autonomie locale au Royaume-Uni, dans le cadre des activités de suivi de la situation de l'autonomie locale et régionale dans les Etats membres menées par le Congrès des Pouvoirs Locaux et Régionaux du Conseil de l'Europe.
Le Royaume-Uni ayant ratifié la Charte européenne de l'autonomie locale le 24 avril 1998, on pourrait peut-être déjà voir dans quelle mesure il en applique les dispositions. C'est ce que nous essaierons de faire au paragraphe 4 du présent rapport. Précisons toutefois que cela n'implique aucun jugement de valeur quant à la situation de l'autonomie locale du pays considéré. Lorsque l'on tente de comparer les pouvoirs locaux du Royaume-Uni avec les standards de la Charte européenne de l'autonomie locale, il ne faut pas oublier que la Charte renvoie pour l'essentiel aux principes des systèmes juridiques romano-germaniques qui diffèrent sensiblement des principes de la common law.En fait, le but de l'exercice est d'acquérir des connaissances directes sur le fonctionnement réel des systèmes d'autonomie locale dans les Etats membres, notamment pour faire des comparaisons et pour aider ces Etats à tirer mutuellement parti de leur expérience. Il y a lieu de souligner ici l'absence, difficile à imaginer, de données comparatives sur le fonctionnement réel des institutions publiques; les analyses existantes sont trop théoriques et fournissent peu d'indication sur la manière dont les choses fonctionnent réellement. Pendant les travaux du comité d'experts désignés par le Congrès des Pouvoirs Locaux et Régionaux de l'Europe pour suivre l'application de la Charte européenne de l'autonomie locale, il est apparu de manière évidente que, dans un nombre non négligeable de pays, le fonctionnement de l'autonomie locale était loin d'être satisfaisant. Autrement dit, une simple comparaison statistique de la situation d'un pays donné et des dispositions de la Charte risque dans une certaine mesure d'être trompeuse. Plus important serait peut-être l'examen de la tendance évolutive de la situation.
Le présent rapport est rédigé à un moment où le Gouvernement travailliste récemment élu que dirige M. Tony Blair envisage des modifications radicales de l'administration locale britannique. Nous espérons que notre analyse, qui apporte un point de vue extérieur, sera de quelque utilité pour ceux qui sont chargés de cette entreprise.
2. BRÈVE DESCRIPTION DE L'AUTONOMIE LOCALE AU ROYAUME-UNI
Nous nous efforcerons dans cette section de présenter brièvement l'autonomie locale au Royaume-Uni, en nous tenant à l'Angleterre, au pays de Galles et à l'Ecosse. Pour l'Irlande du Nord, la question fondamentale, pour le moment, est le processus de paix, qui semble heureusement progresser rapidement. Les Rapporteurs ont été très heureux d'apprendre, le 10 avril 1998, jour du vendredi saint, qu'un accord de paix a été conclu entre les principaux acteurs du conflit, vingt-neuf ans après son déclenchement, un conflit sanglant au cours duquel 3 200 personnes ont perdu la vie. Au cours de cette période, l'autonomie régionale de l'Irlande du Nord a été abolie (le 24 mars 1972), et la démocratie locale "vidée de sa substance"1.
Le Congrès avait déjà, auparavant, exprimé l'avis qu'il serait peut-être possible d'encourager la stabilité et la paix en Europe en accordant un certain degré d'autonomie régionale dans des zones particulières et en créant des organismes chargés de la coopération régionale transfrontière. Il est donc particulièrement intéressant de noter que l'accord prévoit la création d'une assemblée régionale et d'une administration régionale élue par elle, ainsi que la création d'institutions transfrontières Nord-Sud spécifiques ayant des compétences dans des domaines particuliers tels que le tourisme ou l'éducation. En outre, les droits des minorités seront respectés.
Les Rapporteurs espèrent que toutes les forces politiques en présence en Irlande du Nord vont finir par apporter leur soutien à cet accord et qu'une majorité claire d'électeurs exprimera ce soutien dans le référendum prévu pour le 22 mai prochain. Les parties concernées mais aussi les Gouvernements du Royaume-Uni, de l'Irlande et des Etats-Unis, doivent être félicités pour le succès de négociations difficiles.
Pour ce qui est de l'île de Man, des îles anglo-normandes et des territoires extérieures du Royaume-Uni, il existe des situations particulières, mais les Rapporteurs ont estimé que l'examen de ces questions les entraînerait trop loin.
2.1. L'autonomie locale dans les pays de "common law"
Nous estimons que, pour mieux comprendre la question des collectivités locales au Royaume-Uni, il est nécessaire de rappeler brièvement les caractéristiques fondamentales du système juridique du pays. Nous ne prétendons évidemment pas décrire de façon exhaustive les systèmes juridiques de common law. Nous essaierons simplement de dégager certaines caractéristiques fondamentales du système britannique qui permettront d'éclairer le sujet, en particulier pour éviter des malentendus lors de comparaisons avec les dispositions de la Charte européenne de l'autonomie locale.
Traditionnellement, dans les pays de common law, l'administration locale est responsable, en théorie, devant le Parlement et son Gouvernement (l'expression consacrée étant "devant la Reine au Parlement"), ce qui implique qu'elle n'est pas responsable devant les citoyens et que les collectivités locales sont subordonnées à l'administration centrale. Il faut toutefois tenir compte aussi du fait que, selon la tradition (dont le rôle est fondamental en common law) l'administration centrale n'a guère le pouvoir d'intervenir dans la prise des décisions discrétionnaires de l'administration locale. Autrement dit, l'administration centrale et l'administration locale peuvent être considérées comme des entités autonomes l'une par rapport à l'autre.
Dans les pays de common law, les règles sont fixées par la "tradition" et le "droit écrit spécifique" (statute law): le principe est que tout est régi par la common law (qui correspond à peu près à la "praxis" ou à la "tradition" romano-germanique), le "droit écrit spécifique" (loi votée par le Parlement) régissant seulement des questions particulières (empiétant le plus souvent sur la praxis). Il faut tenir aussi tenir compte ici de l'approche fonctionnelle traditionnelle de la culture anglo-saxonne, qui tend à réglementer des fonctions (ou des activités) et non des structures (collectivités locales). On comprend donc qu'il n'y ait pas au Royaume-Uni de loi résumant les compétences des collectivités locales, que ce soit en les énumérant ou en donnant une définition générale. A la place, le système du Royaume-Uni octroie aux pouvoirs locaux des compétences spécifiques et discrétionnaires qui garantissent qu'ils sont responsables, de façon indépendante, pour une part importante des affaires publiques. La common law aussi bien que le droit écrit, tout en régissant des questions particulières, donnent aux différents niveaux de l'administration (centrale et locale) des pouvoirs en la matière. La doctrine de l'ultra vires, tout en accordant l'autonomie à l'administration locale, l'empêche d'agir dans des domaines qui ne lui sont pas spécifiquement assignés.
Il faut enfin souligner qu'au cours des 19e et 20e siècles, avec le développement des fonctions exercées par le secteur public, l'administration locale du Royaume-Uni a acquis des pouvoirs de plus en plus nombreux, en particulier dans le secteur des services. Ce processus a, d'une certaine façon, accru l'intérêt de l'administration centrale pour l'administration locale: on pourrait dire que l'administration centrale éprouve la nécessité de soumettre les administrations locales à une forme de "contrôle" ou de "supervision", du fait que celles-ci gèrent une part très importante de l'activité publique. Cette évolution est parallèle à la tendance qui a vu l'autonomie financière de l'administration locale s'éroder progressivement au cours des dernières décennies.
2.2. Niveaux de l'autonomie locale
Traditionnellement, l'autonomie locale au Royaume-Uni comporte deux niveaux: celui des districts et celui des comtés. Au Pays de Galles et en Ecosse, les deux niveaux qui existaient au départ ont récemment été regroupés par le Gouvernement conservateur en un niveau unique ("administrations de district"). Quels qu'aient pu être les motifs d'une telle initiative, elle facilite la création d'une administration régionale au pays de Galles et en Ecosse.
En Angleterre, seules quelques "administrations de district" ont été mises en place pour le moment. Beaucoup d'observateurs estiment que leur généralisation est une condition préalable à une éventuelle dévolution en Angleterre même.
2.3. Structure de gestion des collectivités locales
Les collectivités locales (dans les comtés et comme dans les districts) sont gérées par un conseil élu et un personnel nommé. Ce dernier est dirigé par un "chef du service salarié" dont les responsabilités correspondent à celles du chef de l'exécutif désigné par le conseil. Le conseil supervise les activités du personnel nommé par l'intermédiaire de comités. Il n'y a pas nécessairement correspondance entre les comités et les subdivisions de l'administration. Il faut noter que, d'après l'expérience d'autres pays européens, un exécutif politique élu démocratiquement et comprenant un nombre limité de personnes est beaucoup plus efficace, pour superviser la démocratie municipale, que des comités.
Les conseillers perçoivent une très faible indemnité pour leur fonction, de sorte qu'il est de plus en plus difficile d'attirer des individus vraiment qualifiés. Il n'est évidemment pas raisonnable de proposer le versement à tous les conseillers d'une indemnité ou un salaire rétribuant le travail qu'ils effectuent. Mais on a là une raison supplémentaire d'envisager sérieusement de distinguer au sein du conseil certaines fonctions exécutives pour l'exercice desquelles une rémunération correspondant au niveau élevé de responsabilités et au nombre d'heures passées au travail serait possible.
2.4. Les compétences/pouvoirs des collectivités locales
Rappelons ce que nous avons déjà dit au paragraphe 2.1:
1. il n'y a pas au Royaume-Uni de loi résumant les compétences des collectivités locales, soit en les énumérant, soit en les définissant de façon générale;
2. les collectivités locales, au Royaume-Uni, ont des pouvoirs spécifiques indépendants qui leur sont conférés principalement par le droit écrit dans des lois qui régissent des questions particulières et qui donnent des pouvoirs à l'administration locale, et des pouvoirs différents à l'administration centrale;
3. d'après la doctrine de l'ultra vires, les collectivités locales n'ont pas le pouvoir d'intervenir dans les domaines d'intérêt local qui ne leur sont pas spécifiquement assignés, qu'ils soient ou non assignés à d'autres niveaux de l'administration;4. traditionnellement, l'administration locale n'est pas tenue de faire usage des pouvoirs qui lui sont conférés (par exemple, dans les domaines de l'éducation, des services sociaux individuels ou du logement) ; il faut noter toutefois que l'administration centrale a essayé de lui imposer une obligation générale de prestation de qualité ("bon rapport qualité-prix (value for money) ou, à l'avenir, "meilleur service" (best value)).
Il convient de remarquer pour terminer, que, dans la logique peut-être de l'approche pragmatique anglo-saxonne, toutes les collectivités appartenant au même niveau (district ou comté) n'ont pas les mêmes pouvoirs.
2.5. Ressources financières
L'administration centrale fournit aux collectivités locales environ 80 % de leurs ressources financières sous forme de dotation générale et environ 20 % affectés à des projets spécifiques, auxquels il faut ajouter 0.1 % de fonds ventilés en faveur d'initiatives pour les collectivités locales décidées par l'administration centrale (fonds "ventilés au sommet" ou "top slicing"), mais proposés par les collectivités locales elles-mêmes; c'est le cas, par exemple, du Conseil de Gestion de l'Administration Locale (Local Government Management Board) et du Bureau International de l'Administration Locale (Local Government International Bureau)).
2.6. Contrôles
Officiellement, il n'y a pas de contrôles a priori. Toutefois chaque collectivité locale est soumise à une série de pratiques qui pourraient tenir lieu de contrôles a priori. Certains de ces contrôles pourraient aussi avoir un effet de contrôle d'opportunité. Les principales sont les suivantes:
1. plafonnement des taux des impôts locaux: l'administration centrale définit chaque année le plafond des dépenses de chaque collectivité locale; ce plafonnement doit être accepté par les autorités concernées ou décidé par le House of Commons. Ce système limite leur capacité de prélèvement fiscal; il y a peut-être lieu de rappeler que dans de nombreux Etats membres d'Europe continentale, la capacité de prélèvement fiscal des collectivités locales est limitée par la législation; selon le Professeur Alan Alexander de l'Université de Strathclyde, il serait difficile au Royaume-Uni d'imposer des limites générales (valables pour toutes les collectivités locales) en la matière, car les taux des subventions versées aux différentes collectivités locales au cours de l'histoire n'ont pas été les mêmes pour toutes, ce qui a créé des situations difficiles à harmoniser brutalement;
2. appel d'offres obligatoire (afin de comparer les prestations de service de prestataires privés par rapport à celles proposées par les services publics de la collectivité locale elle-même) (compulsory competitive tendering - CCT): en vertu d'une série de règles économiques, les collectivités locales sont tenues de lancer des appels d'offre obligatoires – en compétition avec leur propre administration – pour la fourniture de divers services; à ce propos, il peut être utile de rappeler la pratique de nombreux Etats membres d'Europe continentale, consistant pour l'Etat à limiter le pourcentage des dépenses de personnel, ce qui contraint les collectivités locales à sous-traiter certaines de leurs activités;
3. vérification des comptes et "cours des comptes": les activités des collectivités locales sont soumises à l'examen de vérificateurs nommés par des "cours des comptes" (Audit Commission) en Angleterre et au Pays de Galles et par une "cour des comptes" (Accounts Commission) en Ecosse; dans de nombreuses collectivités locales (en particulier, lorsqu'elles sont suffisamment importantes) un ou plusieurs vérificateurs suivent les choses au jour le jour, si bien qu'ils ont une forte influence dans la pratique quotidienne, dans le processus décisionnel des collectivités locales; il nous a été dit que les vérificateurs étaient affectés en Angleterre à la même collectivité locale pour un minimum de cinq et un maximum de douze ans; les vérificateurs ont le pouvoir de soumettre les décisions des collectivités locales aux tribunaux; ils ne se prononcent pas seulement sur la régularité des procédures de dépenses, mais aussi sur leur efficacité (contrôle de l'opportunité concernant le "bon rapport qualité-prix" (value for money)); si les vérificateurs estiment qu'une collectivité locale a été particulièrement inefficace, ils peuvent l'obliger à publier leur évaluation au profit du public; il peut être utile de faire observer ici que presque tous les pays occidentaux et non seulement le Royaume-Uni considèrent qu'il est nécessaire d'évaluer l'efficacité économique des "politiques publiques"; de ce point de vue, les tentatives de la "cour des comptes" pourraient être très intéressantes; toutefois, la question de l'autonomie locale est contestée; les "cours des comptes" pour l'Angleterre et le Pays de Galles (Audit Commissions) et la "cour des comptes" pour l'Ecosse (Accounts Commission) sont des organismes professionnels indépendants nommés par le Gouvernement; ce dernier peut également émettre des directives à leur intention;
4. "sanctions pécuniaires" (surcharge) : contrairement aux fonctionnaires de l'administration centrale, les représentants élus et le personnel désigné des administrations locales peuvent être tenus financièrement responsables des décisions prises dans l'exercice de leurs fonctions, non seulement s'ils enfreignent la règle, mais aussi s'ils commettent une faute grave.
La question des contrôles se révèle être particulièrement délicate, en particulier si l'on tient compte du fait que 80 % des ressources financières des collectivités locales proviennent de l'administration centrale et que 20 % supplémentaires consistent en dotations spéciales (voir paragraphe 2.5).
2.7. Quangos
Sous le Gouvernement conservateur, un nombre assez important de pouvoirs ont été transférés des collectivités locales à des "organisations non gouvernementales semi-autonomes" (quangos). Ces organismes, dont la nature juridique est variable, sont gérés par un conseil généralement désigné par l'administration centrale. On en compte actuellement un peu moins de 1 000, dont environ 200 s'occupent de questions qui relevaient au départ de la compétence des collectivités locales et/ou présentaient pour elles un intérêt particulier. Il semble en fait que les nominations sont faites en fonction de certains critères de représentativité.
Il faut toutefois souligner que les "organisations non gouvernementales semi-autonomes" exercent surtout des fonctions qui, dans de nombreux pays européens, ne sont pas exécutées par l'administration locale élue: c'est le cas des entreprises municipales, des syndicats de communes du système français, des institutions dans les systèmes scandinaves, etc.
2.8. Personnel nommé et rôle du Conseil de Gestion de l'Administration Locale (Local Government Management Board)
Il semble que le personnel de l'administration locale soit désigné et géré de façon autonome par chaque collectivité locale. Apparemment, il n'existe pas de "service public" des collectivités locales. Dans les entretiens que nous avons eus, nos interlocuteurs ont souligné que "la qualité de la fonction publique de l'administration centrale est supérieure à celle des administrations locales car les fonctionnaires sont recrutés par voie de concours".
La promotion semble se faire surtout d'après les règles du groupe professionnel (comptables, architectes, juristes, etc.) auquel appartiennent les employés. C'est là encore une caractéristique particulière des relations professionnelles britanniques qui peuvent paraître étranges aux observateurs d'Europe continentale. Même s'il est vrai que les pouvoirs locaux sont généralement responsables en ce qui concerne la dimension, la composition et l'organisation interne de leurs personnels, les nominations doivent se faire en fonction du mérite et certains postes-clé sont soumis à des conditions particulières : par exemple, une administration locale doit nommer une personne ayant les qualifications nécessaires à la gestion des finances ; elle doit nommer un "chef du service du personnel" ainsi qu'un agent de suivi (monitoring officer) responsable pour signaler des actes illégaux possibles ou une mauvaise gestion.
Il n'y a pas de formation spéciale avant le recrutement. La formation en cours d'emploi est assurée soit par les organisations professionnelles auxquelles appartiennent les employés, soit par la collectivité locale.
Il faut mentionner dans ce contexte le Conseil de Gestion de l'Administration Locale (LGMB), qui nous a été décrit comme une sorte d'"organisation non gouvernementale semi-autonome" financée directement par l'administration centrale par le système des fonds "ventilés au sommet" (top slicing). Formellement, il semble que ce soit une société à responsabilité limitée gérée par un conseil où siègent des représentants de l'Association des Collectivités Locales. Le mécanisme même du "top slicing" soulève quelques questions : le district de Bromley ayant décidé de ne pas adhérer à l'Association, il n'est pas représenté au conseil du LGMB, mais le système du "top slicing" le conduit à soutenir financièrement les activités de ce dernier.
Il semblerait que l'une des principales attributions du LGMB soit de représenter les collectivités locales dans les négociations collectives avec les syndicats. Il semblerait aussi que l'on fasse appel à lui, dans une certaine mesure, pour promouvoir le développement des compétences du personnel nommé en matière de gestion, bien que l'on nous ait dit qu'il n'organisait directement aucune activité de formation. On peut alors se demander si le LGMB ne constituerait une tentative, en quelque sorte, d'homogénéiser et de professionnaliser un service public local actuellement très hétérogène en définissant des normes.
3. LA TRANSITION EN MARCHE
Le Gouvernement dirigé par Tony Blair, élu il y a un an le 1er mai 1997, a signifié clairement son intention de restructurer profondément l'administration locale et les relations entre administration centrale et administrations locales au Royaume-Uni.Pour résumer brièvement les changements en cours:
1. la Charte européenne de l'autonomie locale a été signée et le processus de sa ratification s'est achevé le 24 avril 1998; il faut toutefois remarquer que l'on voit souvent dans la signature et la ratification de la Charte un simple symbole politique et non un changement réel du système juridique du Royaume-Uni; apparemment, à cause de la dualité de ce système; en fait, aucun traité international ratifié n'est directement applicable au Royaume-Uni; pour qu'il le soit, il faut des lois ad hoc du Parlement;
2. des administrations régionales sont en cours de création au Pays de Galles et en Ecosse;
3. les pouvoirs qui seront dévolus à l'Assemblée galloise et au Parlement écossais ne seront pas les mêmes; ce dernier aura une capacité de prélèvement fiscal limitée; tous deux auront compétence pour régler les activités des collectivités locales mais le Parlement écossais aura des pouvoirs législatifs réels;
4. la "cour des comptes" en Ecosse sera responsable, selon toute vraisemblance, devant le Parlement écossais, et non plus devant l'administration centrale;
5. on ignore si une "cour des comptes" distincte sera mise en place au Pays de Galles et si elle serait alors responsable devant l'Assemblée galloise;
6. une administration du grand Londres sera créée; une telle "administration stratégique" sera dirigée par un responsable ("maire") directement élu; elle aura apparemment des pouvoirs de coordination à l'égard des districts de Londres. Il faut toutefois souligner que le Gouvernement a fait savoir qu'il n'entendait pas déclarer que la Charte européenne de l'autonomie locale serait applicable au Conseil commun de la Ville de Londres qui, pour des raisons historiques, bénéficie d'arrangements spécifiques en ce qui concerne son organisation et les élections;
7. les collectivités locales ont la possibilité d'expérimenter différents systèmes de gestion (élection directe du maire, création de postes de cadres, etc.);
8. l'"appel d'offres obligatoire" (compulsory competitive tendering) sera aboli et remplacé par une méthode appelée "meilleur service" (best value); cette dernière n'a pas encore été entièrement définie; d'après ce que l'on nous a dit, il semble que les "cours des comptes" (Audit Commissions) pour l'Angleterre et le Pays de Galles et la "cour des comptes" (Accounts Commission) pour l'Ecosse "aideront" les collectivités locales à tirer le meilleur profit des ressources; ici encore, il nous faut attirer l'attention du Congrès et des autorités compétentes du Royaume-Uni sur le danger d'un contrôle de l'opportunité non démocratique qu'exercerait une autorité extérieure sur la collectivité locale; cela serait le cas en particulier si le "meilleur service" devenait une obligation légale imposée par le droit écrit, au lieu d'être un simple objectif de l'administration locale elle-même;
9. la suppression du "plafonnement des taux des impôts locaux" (capping) est envisagée;
10. des agences de développement régional sont en cours de création dans tout le Royaume-Uni, mais ce seront des "organisations non gouvernementales semi-autonomes"; en outre, certains représentants se sont plaints de ce que les collectivités locales n'aient pas été consultées pour la définition géographique des limites de ces agences. D'après le Ministre, toutefois, celles-ci devraient plutôt être considérées comme un "point de départ". La suite des événements pourrait conduire à des autorités régionales démocratiquement élues, dans la mesure où les habitants des régions concernées se prononcent clairement dans ce sens;
11. des réunions de consultation permanentes entre l'administration centrale et les représentants de l'administration locale ont été instituées à un très haut niveau;
12. le Ministre de l'Administration locale et du Logement, Mme Hilary Armstrong, a déclaré son intention d'imposer aux collectivités locales une sorte d'"obligation de promouvoir le bien-être économique, social et écologique de leurs citoyens" (ce que l'on pourrait fort bien considérer comme une sorte d'équivalent fonctionnel d'une compétence générale);
13. Mme Armstrong a fait référence aux efforts déployés par le Gouvernement pour transférer la responsabilité des collectivités locales des institutions aux citoyens (ce qui constitue une sorte de révolution copernicienne dans le système du Royaume-Uni, puisque les collectivités ne seraient plus responsables devant l'administration centrale, mais devant les citoyens);
D'une façon générale, il apparaît manifeste que le nouveau Gouvernement travailliste a l'intention de renforcer et de promouvoir le rôle de l'autonomie locale. Il semblerait toutefois que cette intention ne conduise pas nécessairement à des politiques cohérentes: récemment, le Premier Ministre a déclaré dans un communiqué de presse que le Gouvernement entendait devenir un partenaire des collectivités locales mais que si celles-ci ne se montraient pas réceptives, il chercherait d'autres partenaires.
4. LA CHARTE EUROPÉENNE DE L'AUTONOMIE LOCALE ET L'AUTONOMIE LOCALE AU ROYAUME-UNI
Compte tenu de la signature et de la ratification récente de la Charte européenne de l'autonomie locale par le Royaume-Uni, il serait peut-être utile d'essayer de voir dans quelle mesure la législation est conforme aux dispositions de la Charte. Ce faisant, le lecteur ne devra pas oublier:
1. les difficultés de compréhension mutuelle, en raison des traditions juridiques différentes. Il faut reconnaître qu'au Royaume-Uni, d'une façon générale, les responsables du Gouvernement et des pouvoirs locaux considèrent en toute bonne foi que le pays se conforme déjà aux principes de la Charte, alors même que certains interlocuteurs semblent douter fortement qu'il puisse exister une véritable autonomie locale dans le pays;
2. la différence entre la situation actuelle et l'évolution envisagée par la politique du nouveau Gouvernement travailliste;
3. qu'une approche comparative pourrait nous aider à voir certains principes de la Charte avec un certain détachement;
4. le fait que, en raison de la dualité du système juridique du Royaume-Uni, aucun traité international ratifié n'est directement applicable au Royaume-Uni et qu'il faudra des lois du Parlement pour assurer l'application effective des dispositions de la Charte. Toutefois, le Royaume-Uni considère que la Charte contient des principes de base d'ores et déjà reflétés dans le système de la démocratie locale du Royaume-Uni que le Gouvernement entend développer et renforcer.
Nous énumérons ci-après quelques thèmes qui méritent d'être examinés, en distinguant:
1. les thèmes à propos desquels nous pensons que le Royaume-Uni se conforme aux dispositions de la Charte même si, à première vue, cela ne semble pas être le cas;
2. les thèmes à propos desquels subsistent, après examen attentif, des doutes et des motifs de préoccupation.
4.1. L'autonomie locale au Royaume-Uni et la Charte européenne de l'autonomie locale: une comparaison difficile
Nous nous en tiendrons brièvement à un seul thème à propos duquel nous pensons que le Royaume-Uni se conforme aux dispositions de la Charte même si, à première vue, cela ne semble pas être le cas: l'absence de la moindre définition ad hoc (sous forme d'énumération des compétences ou de définition générale) des pouvoirs des collectivités locales; cela est dû (voir ci-dessus les paragraphes 2.1 et 2.4) à la particularité du droit écrit; il faut toutefois souligner que pour chaque fonction, les pouvoirs des collectivités locales (le cas échéant) sont énoncés clairement.
4.2. L'autonomie locale au Royaume-Uni et la Charte européenne de l'autonomie locale: domaines de préoccupation
Les points à examiner sont les suivants:
1. l'absence de compétences générale et exclusive, tenant (voir ci-dessus, paragraphe 2.1) les particularités du droit écrit; il faut toutefois souligner que pour chaque fonction, les pouvoirs des collectivités locales (le cas échéant) sont énoncés clairement; il est possible que dans l'esprit du peuple britannique, cela assure la conformité avec l'article 4 de la Charte; il faudrait aussi mentionner le Ministre de l'Administration locale et du Logement entend imposer aux collectivités locales une sorte d'"obligation de promouvoir le bien-être économique, social et écologique des citoyens de leur territoire";
2. "appel d'offres obligatoire": cette pratique ne semble pas conforme à l'article 6 de la Charte; néanmoins, des politiques similaires sont en vigueur dans de nombreux pays européens (voir ci-dessus, paragraphe 2.6);
3. le système des dotations spéciales et la pratique de la ventilation au sommet (top slicing); là encore, dans une optique comparative, cette pratique ne mérite pas une critique trop vive;
4. "plafonnement des taux des impôts locaux": ici aussi, il faut tenir compte des particularités de la tradition juridique britannique; pour protéger le contribuable et assurer un équilibre financier à l'échelon national, il est logique, du point de vue britannique pragmatique d'appliquer des limites individualisées; nous nous demandons ici s'il ne serait pas opportun de prévoir des règles générales en vertu desquelles des limites individualisées seraient imposées à chaque administration locale;
5. le rôle des "cours des comptes" pour l'Angleterre et le Pays de Galles (Audit Commissions) et de la "cour des comptes" pour l'Ecosse (Accounts Commission): nous apprécions grandement les efforts déployés par ces organismes pour "imposer" une dépense efficace aux collectivités locales; nous nous interrogeons toutefois sur leur indépendance par rapport à l'administration centrale et sur les dangers qu'il y a à allier vérification des comptes et appréciations sur l'efficacité.
6. le rôle éventuel du "meilleur service": le projet – à ce stade précoce – paraît intéressant; nous nous demandons toutefois s'il est bon qu'un tel programme soit géré par les "cours des comptes" (pour l'Angleterre et le Pays de Galles) et par la "cour des comptes" pour l'Ecosse; l'administration locale devrait au moins avoir le choix;
7. la pratique du financement par l'administration centrale;
8. l'absence de politique de formation générale et de perfectionnement du personnel nommé;
9. l'importance du rôle des "organisations non gouvernementales semi-autonomes" (quangos).
5. REMARQUES FINALES
D'une façon générale, le Royaume-Uni, pour un observateur d'Europe continentale, apparaît comme un pays très centralisé. Toutefois, les particularités de la tradition juridique britannique pourraient justifier l'opinion répandue selon laquelle, sur le plan formel, il satisfait à la plupart des dispositions de la Charte européenne de l'autonomie locale.
Apparemment, toutefois, le nouveau Gouvernement travailliste a l'intention d'accroître substantiellement le rôle de l'autonomie locale au Royaume-Uni. Il est clair qu'il ne pourra inverser totalement une tradition séculaire de centralisme, et encore moins à bref délai.
Enfin et surtout, dans une perspective comparative, certaines zones d'ombres caractéristiques de l'autonomie locale du Royaume-Uni, pourraient apparaître moins sombres.BIBLIOGRAPHIE
ANNEXE I
GOUVERNEMENT1. A white paper - A voice for Wales - The Government's Proposals for a Welsh Assembly - July 19972. New Leadership for London - The Government's proposals for a Greater London Authority - a consultation paper - July 19973. Scotland's Parliament - The Scottish Office - July 19974. A Framework for developing best value in Welsh Local Government - The first report of the best value project group - August 19975. Local Government (Experimental Arrangements) Bill [H.L.] - The Lord Hunt of Tanworth - 26.11.19976. Scotland Bill - December 19977. "The London bulletin - Exclusive - Hilary Armstrong writes on revitalising local government" - Full marks for London's schools New Leadership for London - ALG's response - Getting London moving -December 19978. Building Partnerships for Prosperity - Sustainable growth, competitiveness and employment in the English Regions - DETR - 12/979. The Scotland Bill - A Guide - The Scottish Office - December 199710. Scotland Bill: notes on all clauses & schedules (except schedule 5)- The Scottish Office - January 199811. Modernising local government - Local democracy and community leadership - DETR -February 199812. Modernising local government - Improving local services through best value - DETR -March 199813. News Release - UK confirms commitment to local democracy - DETR - 2 March 199814. Press Release 4 March 1998 - "Leading the Way: A new vision for local government" by Rt Hon Tony Blair MP - Institute for Public Policy Research15. Modernising Local Government in Wales - Local democracy and community leadership - March 199816. Modernising Local Government in Wales - The Agenda - 199817. The Commission on Local Government and the Scottish Parliament - April 1998
HOUSE OF LORDS18. House of Lords - Select Committee on Relations between central and local Government - "Rebuilding Trust" - ("Lord Hunt Report") - 2 July 1996
HOUSE OF COMMONS19. House of Commons official reports - Parliamentary debates - 25 March 1998 - London Governance, pages 501-515
AUDIT COMMISSION20. Passing the Bucks: the Impact of Standard Spending Assessments on Economy, Efficiency and Effectiveness - Volume 1 - Audit Commission21. Trading Places - The Supply and Allocation of School Places - Audit Commission22. Local Authority Accounts - The Rights of the Public - Audit Commission23. Auditing Local Services - Audit Commission24. We can't go on meeting like this - the changing role of local authority members - management paper by the Audit Commission - Sept 199025. A Rough Guide to Europe - Local Authorities and the EC - Audit Commission - December 199126. Auditing Local Services - Audit Commission - 199427. Local Authority Accounts: the Rights of the Public - Audit Commission - 199428. Talk Back - Local Authority Communication with Citizens - national report by the Audit Commission - 199529. Improving Value for Money in Local Government - a compendium of good practice from Audit Commission value for money reports - June 199530. Local authority - performance indicators 1995/96 - Police Service - Audit Commission31. Local Authority - Performance Indicators - volume 1 "Education, social services, libraries, trading standards, fire and total expenditure - 1995/96 - Audit Commission32. Local Authority - Performance Indicators - volume 2 "Council housing, recycling, planning, land searches, benefits, council tax collection, inspecting food premises and total expenditure" - 1995/96 - Audit Commission33. National Picture, Local Focus - Strategy 1996 - Audit Commission34. Planning of School Places - Audit Guide - Audit Commission - October 199635. Representing the People - The Role of Councillors - management paper by the Audit Commission - February 199736. Annual Report and Accounts - year ended 31 March 1997 - Audit Commission
ACCOUNTS COMMISSION FOR SCOTLAND37. Room for Learning - Managing Surplus Capacity in School Building - The Accounts Commission - September 199538. Code of Audit Practice - The Accounts Commission - February 199639. Annual Report 1997 - Accounts Commission for Scotland
LOCAL GOVERNMENT ASSOCIATION40. Moving Forward Together - LGA (Local Government Association)41. Best Value: A Statement of Objectives - LGA (Local Government Association) - 1997
CONVENTION OF SCOTTISH LOCAL AUTHORITIES42. COSLA annual Conference 1998 - Preparing for Parliament - April 1998
THE LOCAL GOVERNMENT MANAGEMENT BOARD43. The Local Government Management Board - Publications for Councillors from The Local Government Management Board44. Other People's Local Government - by the Development Administration Group School of Public Policy - The University of Birmingham - LGMB - 199745. Role, Functions and Finance - LGMB - 199746. The Women's Leadership Programme - a national development programme for senior women managers in local government - LGMB - 199747. Research Link - Issue II - LGMB Research Partnerships Association of Essex Councils - 1997
ASSOCIATION OF DIRECT LABOUR ORGANISATIONS48. Briefing 7/97 - Replacing CCT with a duty of best value: next steps - ADLO (Association of Direct Labour Organisations)49. A Future for Local Public Service Provision - ADLO (Association of Direct Labour Organisations) - 1997
LOCAL GOVERNMENT INFORMATION UNIT50. Spotlight on Best Value - Political leadership of Best Value - Geoffrey Filkin - LGIU (Local Government Information Unit)
UNIVERSITES51. Economic and Social Research Council (ESRC) Local Governance Programme: an overview - Gerry Stoker52. Local Self-Government in Common Law Countries - Martin Loughlin - Faculty of Law, University of Manchester53. "From New Right to New Labour: Tensions and Hopes in the Reform of British Local Government" - Gerry Stoker (Research Council of Norway - International Seminar, Oslo, 12-13 December 1997)
CONSEIL DE L'EUROPE54. Structure et fonctionnement de la démocratie locale et régionale - Royaume-Uni - 199355. Recommandation 2 (1994) sur le contrôle de la mise en oeuvre de la Charte européenne de l'autonomie locale56. Résolution 31 (1996) sur les principes à suivre pour l'action du Congrès lors de la préparation de rapports sur la situation de la démocratie locale et régionale dans les pays membres et dans les pays candidats à l'adhésion au Conseil de l'Europe57. Résolution 58 (1997) sur la situation de la démocratie locale dans les pays membres58. Politique de régionalisation et de délégation des pouvoirs ("devolution") au Royaume-Uni par The Lord Tope - CPR/CP (4) 1 conf59. La Régionalisation et ses conséquences sur l'autonomie locale - Communes et Régions d'Europe n° 64 - Rapport du Comité Directeur des Autorités Locales et Régionales (CDLR), préparé avec la collaboration du Prof Gérard Marcou - janvier 1998
AUTRES60. City and County of Swansea - Best Value - Bid Submission for Pilot Status61. Greenwich Regeneration - Housing Services Greenwich Council - 1996/199762. The Guide to Public Bodies "Quangos" - 1998
ANNEXE IIMISSION AU ROYAUME-UNI 15-17 DECEMBRE 1997
1 (Simon Jenkins, The Times, 8 avril 1998)
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LE CONGRES / RECOMMANDATION 49 (1998) / 28 mai 1998 Activities