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Strasbourg, le 24 mai 2004
CCJE (2004)11Français seulement
Conseil consultatif de juges européens (CCJE)
Questionnaire relatif à la gestion des affaires, le rôle des juges dans le procès et l’usage des modes alternatifs de règlement des litiges : réponse de la délégation du Luxembourg
A. ACCES A LA JUSTICE.
1. L’article 189 de la loi modifiée du 07 mars 1980 sur l’organisation judiciaire dispose ce qui suit :
«Il est institué auprès des juridictions, sous l’autorité du Procureur Général d’Etat, un service d’accueil et d’information juridique qui a pour mission d’accueillir les particuliers et de leur fournir des renseignements généraux sur l’étendue de leurs droits et sur les voies et moyens à mettre en œuvre en vue de les sauvegarder.
Un règlement grand-ducal établira les modalités d’organisation et de fonctionnement du service et déterminera la rémunération revenant aux personnes collaborant à ce service.»
L’article 37.2. de la loi modifiée du 10 août 1991 sur la profession d’avocat dispose ce qui suit:
«Le Conseil de l’Ordre ( des Avocats) collabore avec le service d’accueil et d’information juridique institué par l’article 189 de la loi du 07 mars 1980 sur l’organisation judiciaire. A cet effet le Conseil de l’Ordre maintient un bureau de consultation et de défense. Le Bâtonnier désigne les avocats qui assurent ce service.»
Il est impossible d’indiquer l’impact de ces mesures sur le nombre des affaires portées devant les tribunaux.
2. Par les lois du 13 juin 1984, du 09 août 1993 et du 11 août 1996 le législateur a sensiblement augmenté la compétence des justices de paix en matière civile et commerciale qui ont désormais compétence exclusive notamment en matière de droit du travail ( le juge de paix siégeant en cette matière avec deux assesseurs laïques représentant l’un les employeurs et l’autre les salariés), en matière de bail à loyer, en matière de pension alimentaire ( sauf durant le procès de divorce), en matière de bornage, de plantation d’arbres et de haies, en matière possessoire et de servitudes, en matière de saisie-arrêt et de cession sur les revenus protégés et en matière de surendettement ( articles 3 et 4 du Nouveau Code de Procédure Civile). En plus il est compétent en ce qui concerne les autres affaires civiles et commerciales en dernier ressort jusqu’à la valeur de 750.- € et, à charge d’appel, jusqu’à la valeur de 10.000.- € ( article 2 du Nouveau Code de Procédure Civile).
Devant les juges de paix le ministère d’avocat est facultatif et la procédure est entièrement gratuite, la convocation des parties à l’audience et la notification des jugements aux parties étant assurées par le greffe sans frais pour les parties, le demandeur disposant cependant en matière civile et commerciale ordinaire du choix entre la citation du défendeur à l’audience par exploit d’huissier lequel exploit est en ce cas à charge de la partie succombant, et la requête en obtention d’une ordonnance conditionnelle de paiement, dont le coût est supporté par l’Etat.
Enfin, par la loi du 26 mars 1997 le juge des référés du tribunal d’arrondissement a été autorisé à accorder aux créanciers une provision sur requête pour les créances excédant le montant de 10.000.- €, procédure équivalant à l’ordonnance conditionnelle de paiement des tribunaux de paix et comme celle-ci entièrement gratuite pour les plaideurs.
3. a) Les personnes physiques dont les ressources sont insuffisantes ont droit à une assistance judiciaire pour la défense de leurs intérêts au Grand-Duché de Luxembourg, à condition qu’il s’agisse:
1° de ressortissants luxembourgeois, ou
2° de ressortissants étrangers autorisés à s’établir au pays, ou
3° de ressortissants d’un Etat membre de l’Union Européenne, ou
4°de ressortissants étrangers assimilés aux ressortissants luxembourgeois en matière d’assistance judiciaire par l’effet d’un traité international.
Le bénéfice de l’assistance judiciaire peut également être accordé à tout autre ressortissant étranger dont les ressources sont insuffisantes, pour les procédures en matière de droit d’asile, d’accès au territoire, de séjour, d’établissement et d’éloignement des étrangers. Au cas où ces ressortissants étrangers se voient reconnaître par d’autres dispositions légales le droit de se faire désigner un avocat par le Bâtonnier de l’Ordre des Avocats, ils bénéficient de l’assistance judiciaire limitée à l’indemnité à allouer à l’avocat sur la seule justification de l’insuffisance de leurs ressources. ( Article 37-1.(1) de la loi modifiée du 10 août 1991 sur la profession d’avocat)
b) Le Bâtonnier de l’Ordre des Avocats, ou le membre du Conseil de l’Ordre par lui délégué à ces fins, de l’arrondissement du lieu de résidence du requérant décide de l’attribution du bénéfice de l’assistance judiciaire. A défaut de résidence du requérant au Grand-Duché de Luxembourg, le Bâtonnier du Conseil de l’Ordre de l’arrondissement judiciaire de Luxembourg, ou le membre du Conseil de l’Ordre par lui délégué à ces fins, est compétent. ( Article 37-1.(5) de la loi modifiée du 10 août 1991 sur la profession d’avocat)
c) Les frais couverts par l’assistance judiciaire ainsi que l’indemnité allouée à l’avocat, calculée en raison du nombre d’heures prestées, sur base d’un taux horaire qui équivaut au taux d’une vacation horaire prévue à l’article 4a du règlement grand-ducal modifié du 23 décembre 1972 portant nouvelle fixation des indemnités à allouer en toutes matières aux témoins, experts et interprètes ( = actuellement 51,21.- €), sont à charge de l’Etat. L’administration de l’enregistrement et des domaines est chargée du règlement sauf droit de recouvrement contre la personne condamnée privée elle-même de l’assistance judiciaire. ( Articles 9 et 13 du règlement grand-ducal du 18 septembre 1995 concernant l’assistance judiciaire)
La loi du 19 décembre 2003 concernant le budget des recettes et des dépenses de l’Etat pour l’exercice 2004 a prévu un poste de 1.500.000.- € ( crédit non limitatif et sans distinction d’exercice). Il convient de comparer ce montant au nombre d’habitants ( 450.000).
4. a) et b) Le Luxembourg n’a pas adopté de lois spéciales réglementant les mesures indiquées par le questionnaire, l’article 38 de la loi modifiée du 10 août 1991 sur la profession d’avocat disposant seulement ce qui suit:«(1) L’avocat arrête ses honoraires et met en charge ses frais professionnels. Dans la fixation des honoraires l’avocat prend en compte les différents éléments du dossier, tels que l’importance de l’affaire, le degré de difficulté, le résultat obtenu et la situation de fortune du client.
(2) Dans les cas où cette fixation excéderait des normes raisonnables, le Conseil de l’Ordre les réduit, eu égard aux différents éléments du dossier mentionnés au paragraphe (1) précédent.»
Il convient d’ajouter que la décision du Conseil de l’Ordre ne lie ni le mandant ni les tribunaux en ce sens que ceux-ci peuvent encore réduire les honoraires au-delà du montant arrêté par le Conseil de l’Ordre.
c) Selon la doctrine et la jurisprudence rentrent seuls dans les «dépens» les frais obligatoires.
C'est en raison de leur caractère obligatoire et inéluctable que les «dépens» peuvent être mis par une partie à la charge de son adversaire.
Les dépens sont strictement réglementés par des textes légaux ( règlement grand-ducal du 21 mars 1974 concernant les droits et émoluments alloués aux avoués et aux avocats; règlement grand-ducal modifié du 24 janvier 1991 portant fixation du tarif des huissiers de justice; règlement grand-ducal modifié du 23 décembre 1972 portant nouvelle fixation des indemnités à allouer en toutes matières aux témoins, experts et interprètes ) et liquidés par le tribunal qui a prononcé le jugement.
L’article 240 du Nouveau Code de Procédure Civile dispose encore ce qui suit:
«Lorsqu’il paraît inéquitable de laisser à la charge d’une partie les sommes exposées par elle et non comprises dans les dépens, le juge peut condamner l’autre partie à lui payer le montant qu’il détermine.»
Ce texte concerne notamment les honoraires des avocats relatifs aux prestations non énumérées au règlement grand-ducal du 21 mars 1974 concernant les droits et émoluments alloués aux avoués et aux avocats.Les montants alloués de ce chef par les tribunaux varient entre 500.- et 1.000.- €.
B. REDUCTION DE LA SURCHARGE DE TRAVAIL DES TRIBUNAUX.
1. Une loi du 29 mars 1979 a modifié les dispositions du Code de Procédure Civile relatives à l’apposition et à la levée des scellés et a déchargé les juges des tâches matérielles en cette matière pour les confier aux greffiers, le rôle du juge étant limité à la rédaction de l’ordonnance autorisant l’apposition respectivement la levée de scellés.
Il n’existe pas d’autres fonctions confiées actuellement aux juges qui pourraient être transférées au personnel administratif.2. L’article 24.(5) du Code d’Instruction Criminelle, tel que modifié par la loi du 16 juin 2003 dispose ce qui suit:
«Le procureur d’Etat peut préalablement à sa décision sur l’action publique décider de recourir à une médiation s’il lui apparaît qu’une telle mesure est susceptible d’assurer la réparation du dommage causé à la victime, ou bien de mettre fin au trouble résultant de l’infraction ou encore de contribuer au reclassement de l’auteur de l’infraction. Toutefois, le recours à la médiation est exclu en présence d’infractions à l’égard de personnes avec lesquels l’auteur cohabite.
Le médiateur est tenu au secret professionnel.»
Il n’existe pas encore de texte législatif réglementant la médiation en matière civile et commerciale. Il existe cependant des initiatives privées en ces matières promues notamment par le Barreau de l’arrondissement judiciaire de Luxembourg, la Chambre de Commerce ou l’Union Luxembourgeoise des Consommateurs.
3. Les juridictions ( et leurs parquets ) doivent adresser au mois de décembre de chaque année un rapport d’activité de leur juridiction au Procureur Général d’Etat qui les transmet avec son commentaire au Ministre de la Justice.
Sur la base de ces rapports le législateur prend des mesures telles que celles mentionnées par la question, notamment une adaptation tant du nombre des juges que du personnel administratif des différentes juridictions.
Par les lois du 13 juin 1984, du 09 août 1993 et du 11 août 1996 le législateur a sensiblement augmenté la compétence des justices de paix en matière civile et commerciale, ainsi qu’il a été dit ci-dessus sub A 2., les tribunaux de paix siégeant à juge unique et selon une procédure simplifiée, gratuite pour les justiciables, déchargeant ainsi les tribunaux d’arrondissement et comme corollaire la Cour d’Appel d’une part notable de leur contentieux, qui fut évalué chaque fois à un quart du total du contentieux, étant entendu cependant qu’une partie de ce contentieux est revenu aux tribunaux d’arrondissement en appel, les tribunaux d’arrondissement siégeant également comme juridictions d’appel des tribunaux de paix.
4. Les juridictions ne disposant d’aucun budget propre mais dépendant du budget général de l’Etat, le rôle des juges dans ces matières se limite à un rôle de proposition, les propositions des juges étant accueillies avec plus ou moins de bienveillance par le gouvernement respectivement la Chambre des Députés, le nombre des juges étant fixé par la loi.
Les chefs de juridiction ne reçoivent aucune formation aux techniques de gestion.
C. QUALITE DE LA JUSTICE ET EVALUATION DE CETTE QUALITE; STATISTIQUES QUANTITATIVES; PROCEDURES DE CONTRÔLE.
1. Il n’existe au Luxembourg pas de système visant à évaluer la qualité de l’activité judiciaire.
2. (i) Les données statistiques sont transmises par les différentes juridictions et leurs parquets au Procureur Général d’Etat qui les transmet avec son commentaire au Ministre de la Justice lequel les transmet à la Chambre des Députés laquelle les publie.
(ii) Toutes les activités juridictionnelles tant gracieuses que contentieuses de même que les activités administratives font l’objet de la collecte et de l’analyse des données.
(iii) et (iv) Au Luxembourg il n’existe aucun système d’évaluation professionnelle des juges. Si les statistiques révélaient cependant qu’un juge a un rendement de loin inférieur à celui de ses collègues, cette révélation aurait certainement un effet négatif sur la carrière de l’intéressé.
3. et 4. Les différentes juridictions invoquent les statistiques à l’appui de leurs demandes en obtention de moyens supplémentaires ( magistrats, personnel administratif, outils informatiques par exemple) adressées au Procureur Général d’Etat qui les transmet au gouvernement.
D) MODES ALTERNATIFS DE RèGLEMENT DES LITIGES (ADR)
a) d’une manière générale
6. ( ?) Tel qu’il a été indiqué ci-dessus (cf. pt 2b), il n’existe au Luxembourg, abstraction faite de l’arbitrage – qui ne semble pas faire l’objet du présent questionnaire –, que la médiation pénale dans le droit positif. Tous les systèmes existants, y compris ceux provenant de l’initiative privée (p.ex. en matière familiale), sont facultatifs.Aucun système n’interdit l’accès au tribunal. Le juge ne peut, en principe, suspendre un procès pour inciter les parties à recourir à un ADR, sous peine de déni de justice. Evidemment il peut toujours signaler aux parties que, le cas échéant, une médiation p.ex., serait opportune.Les frais afférents à l’ADR sont supportés par les parties.
7. Il n’existe pas de telles dispositions juridiques. Néanmoins, des cours de formation – sur une base volontaire - sont organisés dans le cadre de l’Université de Luxembourg.
8. Rien de tel n’est prévu.
9. Conformément à l’article 24 (5), 2e alinéa, du CIC, le médiateur est tenu au secret professionnel.
10. Non !
b) ADR pendant le procès
4-6. ( ?) Pour le moment, aucune disposition légale ne prévoit un quelconque rôle du juge, en matière d’ADR, pendant un procès.
c) ADR extrajudiciaire
2.( ?) Aucun contrôle juridictionnel n’est prévu à cet égard.
d) L’ADR dans les litiges relevant du droit administratif
2. Avec l'adoption de la loi du 22 août 2003, le Grand-Duché s'est doté de l'institution d'un médiateur (ombudsman) en matière administrative, rattaché à la Chambre des Députés. Aux termes de l'article 1er de la loi, le médiateur a pour mission de recevoir les réclamations des administrés formulées à l'occasion d'une affaire qui les concerne, relatives au fonctionnement des administrations de l'Etat et des communes, ainsi que des établissements publics relevant de l'Etat et des communes, à l'exclusion de leurs activités industrielles, financières et commerciales. Le médiateur est donc chargé de rechercher une solution amiable à un différend né entre un réclamant et un service administratif. Il peut être saisi, sans formes particulières, par toute personne physique ou morale de doit privé. L'administré doit, cependant, avoir fait au préalable des démarches administratives appropriées auprès des organismes concernés aux fins d'obtenir satisfaction. Le médiateur peut conseiller le réclamant et l'administration et émettre des recommandations. Mais il n'est pas investi d'un pouvoir de décision."
e) droit pénal et ADR
2.( ?) Il a été exposé ci-dessus que, conformément à l’article 24 (5) du CIC., le Procureur d’Etat a la faculté, avant de prendre une décision quant à l’action publique, de recourir à une médiation, si elle lui semble être opportune.
Le rôle du juge et celui de la police ne sont pas prévus dans les textes.
A l’heure actuelle, les ADR sont encore peu fréquents. Néanmoins, ces derniers temps, on constate un intérêt certain pour ce mode de règlement des litiges et les premiers résultats sont encourgeants.
E. GESTION DES AFFAIRES (DIRECTION DU PROCèS)
4. ( ?) Il est très difficile de répondre à cette question, étant donné que cette durée varie , notamment, suivant l’arrondissement concerné et la nature des affaires.En matière civile, la procédure de droit commun, en première instance dure entre un an et un an et demi. En instance d’appel, elle dure, en général, une demie année de moins. Devant la Cour Suprême, elle dure entre 6 à 9 mois.En matière pénale, si le dossier n’est pas trop compliqué et ne comporte pas d’instruction trop importante par la police judiciaire et le juge d’instruction, les délais sont un peu moins longs. Dans le cas contraire, évidemment, la procédure peut prendre plusieurs années, surtout si elle comporte en plus des expertises (cette dernière remarque vaut également pour la matière civile).La durée des procédures sommaires (référés) se calcule en semaines, du moins en première instance. En instance d’appel (les recours sont relativement peu fréquents), on peut compter entre deux à quatre mois.Ces données proviennent des statistiques fournies tous les ans par les juridictions dans le cadre du rapport d’activité (ainsi que de l’expérience personnelle des membres de la délégation au CCJE).
5. Depuis l’entrée en vigueur, par une loi du 11 août 1996, de la procédure de la mise en état, qui s’est inspirée de la procédure française qui porte le même nom, en principe, le juge possède des pouvoirs importants en ce qui concerne la direction du procès, du moins en ce qui concerne la procédure de droit commun, en matière civile et devant toutes les juridictions (de l’ordre judiciaire) qui connaissent la procédure écrite. Ceci vaut ( nous citons le questionnaire) pour la surveillance des activités des parties, la fixation du calendrier et des délais et la sanction des tactiques dilatoires.
6. C’est la loi qui décide si une affaire est de la compétence d’un juge unique (ex : juge de paix, juge des référés, juge des tutelles, etc) ou d’une juridiction collégiale (ex : tribunal d’arrondissement, juridiction de travail, les différentes chambres de la Cour d’appel, etc). Mais il n’existe aucune disposition légale qui permette pour une même affaire de préférer plutôt un juge unique qu’une juridiction collégiale.
b) au civil
12 ( ?) La recommandation en question n’a pas donné lieu à un changement particulier de la procédure civile.
13. Les caractéristiques décrites, notamment dans le « rapport Sabato », lors de la conférence mentionnée, correspondent pour une grande partie à ce qui existe d’ores et déjà au Grand-Duché. Il serait trop long et fastidieux (et surtout le temps nous manque) de décrire ces procédures en détail, ce d’autant plus que le tout s’inspire largement de la procédure française.Nous estimons qu’il suffit d’indiquer les deux articles les plus importants du Nouveau Code de Procédure Civile qui concernent la juridiction des référés :Article 932 (depuis une loi du 9 août 1993) : « Dans les cas d’urgence, le président du tribunal d’arrondissement, ou le juge qui le remplace, peut ordonner en référé toutes les mesures qui ne se heurtent à aucune contestation sérieuse ou que justifie l’existence d’un différend.Il peut également statuer sur les difficultés relatives à l’exécution d’un jugement ou d’un autre titre exécutoire. »Article 933 (depuis une loi du 6 juin 1990) : « Le président…peut toujours prescrire en référé les mesures conservatoires ou de remise en état qui s’imposent, soit pour prévenir un dommage imminent, soit pour faire cesser un trouble manifestement illicite. Pour empêcher le dépérissement des preuves, il peut ordonner toute mesure d’instruction utile, y compris l’audition de témoins.Dans les cas où l’existence de l’obligation n’est pas sérieusement contestable, il peut accorder une provision au créancier ».Une décision par le juge des référés peut être obtenue dans la quinzaine. En cas d’extrême urgence, une audience extraordinaire ainsi qu’une ordonnance peuvent être obtenues dans la journée.
14. (i) D’une façon générale, toutes les actions introduites devant le juge de paix (cf. ci-dessus pour les compétences de cette juridiction) le sont par le simple dépôt d‘une requête auprès du greffe de cette juridiction qui se charge de la convocation des parties. Pour les ordonnances de paiement (cf. pt 5 ci-dessous) la phase préliminaire, non contradictoire, ne prévoit même pas de convocation.(ii) Pour les mêmes ordonnances de paiement, en cas d’absence de contredit du débiteur, le demandeur obtiendra un titre exécutoire sans devoir passer par une audience. La même règle vaut pour les référés-provision introduits par voie de requête pour les demandes en paiement dont l’enjeu est supérieur à 10.000 euros.Dans le cadre de la procédure de mise en état pour les procédures de droit commun, le juge chargé du dossier peut, en tant que juge-rapporteur convoquer les parties à une conférence (ou audience préliminaire si on veut l’appeler ainsi) avant la fixation définitive pour plaidoiries.(iii) C’est la loi qui prévoit si une procédure est écrite ou orale. Les juridictions n’ont pas de pouvoir à ce sujet.(iv) Les parties ont toujours la possibilité de soulever telle exception qu’elles veulent. La juridiction devra se prononcer soit en l’admettant, si elle est fondée, soit en la rejetant, mais jamais en vertu de critères d’opportunité.(v) Dans les procédures simplifiées (p.ex : en matière commerciale), les règles de preuve sont moins contraignantes. Il en est ainsi p.ex. pour l’obligation de rapporter une preuve écrite qui n’existe pas en cette matière. Il en est de même si l’enjeu de l’affaire est inférieur à 2.500 euros.(vi) cf. (i) ci-dessus ; la notion de « suspensions » n’existe pas dans ce contexte.(vii) Oui !(viii) Du moment que la procédure est orale (ou simplifiée), le rôle du tribunal est toujours plus important.(ix) Non !
4. ( ?)4.1. Pour les questions (i) à (vii), la réponse est affirmative.Pour les deux autres questions, il n’existe pas de disposition particulière en ces matières.4.2. Non !4.3. Dans certains cas, oui (ex : référé-provision, i.e. demande en paiement pour des créances non contestables).
5. Pour les demandes en paiement dont l’enjeu est égal ou inférieur à 10.000.- euros, le juge de paix peut délivrer une ordonnance de paiement. Ceci ne vaut pas pour les obligations de faire. Pour les référés-provision, cf. ci-dessus.
6. A priori, la réponse à cette question est : aucun ! ( à moins que nous ayons mal compris la question). Evidemment, si des délais très brefs sont impartis aux parties, dans les cas où le juge a le pouvoir de ce faire (procédure de la mise en état, à condition que les parties respectent les injonctions qui leur sont faites, ce qui est loin d’être toujours le cas, puis que la loi ne prévoit pas de sanctions), la durée du procès sera d’autant plus courte (ou « raisonnable »).
7. La saisie-arrêt est non contradictoire et purement provisoire dans sa première phase, tandis qu’elle est contradictoire et tendant à une exécution dans sa seconde phase. Il existe un certain nombre de variantes de cette saisie, telle p.ex. la saisie-arrêt spéciale pour les salaires, la saisie-gagerie en matière de bail à loyer, etc.En référé, la nomination d’un administrateur provisoire, p.ex. en cas de litige entre les associés ou les administrateurs d’une société ou d’une association rendant impossible la continuation normale de l’activité de cette société, peut être ordonnée.En principe, pour toutes les mesures conservatoires, la preuve de l’urgence doit être rapportée par le demandeur.
8. L’article 350 du Nouveau code de Procédure Civile dispose : « S’il existe un motif légitime de conserver ou d’établir avant tout procès la preuve de faits dont pourrait dépendre la solution d’un litige, les mesures d’instruction légalement admissibles peuvent être ordonnées à la demande de tout intéressé, sur requête ou en référé. »
9. L’article 244 du même code dispose : « L’exécution provisoire, sans caution, sera ordonnée même d’office, s’il y a titre authentique, promesse reconnue, ou condamnation précédente par jugement dont il n’y ait point appel. Dans tous les autres cas, l’exécution provisoire pourra être ordonnée avec ou sans caution. »En fait, il est très rare qu’une caution soit ordonnée.L’article 590 du NCPC dispose : « Si l’exécution provisoire a été ordonnée hors des cas prévus par la loi, l’appelant pourra obtenir des défenses à l’audience, sur assignation à bref délai, sans qu’il puisse en être accordé sur requête non communiquée. »10. La recommandation en question n’a pas donné lieu à des changements particuliers de la procédure.Conformément à l’article 2 du NCPC, le juge de paix statue en dernier ressort (i.e. sans possibilité de recours) jusqu’à la valeur de 750 euros.La possibilité d’exiger un agrément par le tribunal pour pouvoir introduire un recours n’est pas prévue dans notre procédure.
11. Toute amélioration est la bienvenue. Pour les points (i) et(iii), le Conseil de l’Europe pourrait utilement s’inspirer des règlements récents de l’Union européenne appelés respectivement « Bruxelles I » et Bruxelles II ».
c) pénal
4. ( ?) La recommandation en question n’a pas donné lieu à des changements particuliers de la procédure.
5. Nous ignorons quel document précis est visé dans le questionnaire. La matière pénale n’a pratiquement pas été traitée lors du Colloque en question.
6. (i) Non !(ii) Oui !(iii) Non !(iv) Oui ! Le pourcentage pour les infractions mineures, notamment en matière de circulation routière, est élevé.(v) et (vi) Non !(vii) Oui !(viii) Jamais !
7. Le guilty plea n’existe pas dans notre procédure.Il en est de même des jurys.
CCJE(2004)OP6F / 24 novembre 2004 CCJE(2004)1F / 10 février 2004 Activities