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L’imp�t universel une id�e r�aliste ou utopique ?
Jeudi 6 décembre 2007 // La France
Les politiques de l’emploi, entendues comme mesures spécifiques de lutte contre le chômage et d’amélioration de la situation du marché du travail, existent dans tous les pays de l’O.C.D.E. Les débats sur leur bien-fondé et leur efficacité sont récurrents. Outre leur dimension politique, en tant qu’objet d’analyse scientifique, ces politiques posent aussi de nombreux problèmes : leur définition et leur contenu sont flous, en partie parce qu’il s’agit d’une construction historique relativement récente, les spécificités nationales sont importantes, et les évaluations disponibles de leur efficacité donnent souvent des résultats contradictoires. L’approche économique de ces politiques permet de mettre en lumière les leviers d’intervention correspondant aux différentes mesures, ainsi que les enchaînements supposés conduire à une baisse du chômage ou à une amélioration du fonctionnement du marché du travail. Sur le plan empirique, les mesures doivent toutefois être appréhendées dans leur contexte macroéconomique et institutionnel : de ce point de vue, la comparaison internationale est nécessaire à l’analyse des politiques de l’emploi.
Les politiques de l’emploi : un objet aux contours flous.
Les problèmes de définition des politiques de l’emploi. Dans une perspective large, les politiques de l’emploi comprennent un ensemble d’interventions publiques très variées : politiques macroéconomiques visant à lutter contre le chômage conjoncturel, mesures de réglementation du marché du travail (salaire minimum, règles de licenciement, temps de travail), interventions sur le coût du travail, incitations fiscales à l’activité, indemnisation du chômage, préretraites, mesures ciblées sur les chômeurs (formation, aide à la recherche d’emploi ; stages ou emplois publics temporaires), etc.
Cependant, la définition conventionnelle la plus couramment retenue, notamment par les organismes internationaux, comme l’O.C.D.E., est plus restrictive : elle exclut l’ensemble des interventions générales, d’ordre macroéconomique ou juridique, et les mesures de baisse du coût du travail bénéficiant à l’ensemble des salariés en fonction d’un seuil de salaire (baisses de charges en France, par exemple). Cette approche ne retient donc que les dispositifs profitant à des catégories particulières, comme les chômeurs ou les jeunes en insertion professionnelle... En ce sens, les politiques de l’emploi doivent être comprises comme des interventions de nature plutôt structurelle, et ciblées. Dans cet article, on s’appuiera sur cette définition, utile notamment pour les comparaisons internationales, sans exclure toutefois certaines mesures dites générales, mais bien identifiables et clairement assignées à un objectif d’accroissement du niveau de l’emploi, comme les baisses de charges et la réduction du temps de travail.
Mesures actives/mesures passives et nomenclature de l’O.C.D.E.. Parmi les mesures ciblées, on distingue entre mesures actives et mesures passives. Les mesures actives ont pour objectif d’aider au retour à l’emploi des chômeurs et d’augmenter le niveau d’emploi dans l’économie, soit de manière directe (création d’emplois publics temporaires, subventions à l’embauche), soit de manière indirecte (formation). Les mesures passives comprennent l’indemnisation du chômage et les dispositifs de cessation anticipée d’activité, dont l’objectif est d’atténuer les conséquences du chômage. Cette distinction recoupe l’opposition plus courante entre traitement économique et traitement social du chômage. À partir de cette distinction, l’O.C.D.E. retient une notion de dépense publique pour l’emploi, dont les catégories sont les suivantes : a) dépenses « actives », à savoir dépenses pour l’administration et le service public de l’emploi ; dépenses en faveur de la formation professionnelle des adultes ; mesures en faveur des jeunes ; mesures d’aide à l’embauche (subventions à l’emploi dans le secteur privé, emplois temporaires dans le secteur public ou associatif, aides aux chômeurs créateurs d’entreprises).
b) dépenses « passives », à savoir indemnisation du chômage, retraites anticipées financées sur fonds publics.
Le taux d’activité de la dépense publique pour l’emploi est alors défini comme le rapport entre la somme des dépenses actives et le total de la dépense. Quels qu’en soient les défauts et insuffisances, cette nomenclature des dépenses constitue une référence incontournable, notamment pour les comparaisons internationales.
Une autonomisation progressive par rapport aux politiques sociales et sectorielles.
Le champ des politiques de l’emploi demeure imprécis dans une perspective historique. Leur histoire est en effet étroitement imbriquée avec celle des systèmes de protection sociale. Dans la plupart des pays, la création d’un système universel et obligatoire d’assurance-chômage est un élément d’une protection sociale elle-même universelle, mise en place après la Seconde Guerre mondiale. En revanche, le développement des politiques actives de l’emploi (formation, intermédiation et diffusion de l’information sur le marché du travail par le biais des agences pour l’emploi, aides à l’emploi) est plus tardif : il est lié à la dégradation progressive de la situation de l’emploi (années 1960, et surtout 1970-1980), qui suscite un glissement de ces interventions d’une logique sectorielle à une logique contre-sélective : les mesures ciblées sur les chômeurs les plus en difficulté (chômeurs de longue durée) ou les jeunes en insertion prennent en effet le pas sur les dispositifs d’aide à la reconversion et à la mobilité des travailleurs dans les secteurs industriels en déclin. On note toutefois quelques éléments précurseurs nettement antérieurs, en particulier en Suède, pays symbole de la social-démocratie.
La Suède, pays pionnier des politiques actives de l’emploi.
D’un point de vue historique, la Suède fait figure de précurseur dans le domaine des politiques de l’emploi. Dès 1914, une commission composée de syndicats et d’employeurs (commission Myrdal) propose la création d’un système d’emplois publics subventionnés, en complément de l’assurance-chômage. Cette proposition s’appuie sur