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Congrès des pouvoirs locaux et régionaux AccueilLe Conseil en bref
DOCUMENTS LIÉS
Rapport sur la situation de la démocratie locale et régionale en Lituanie - CG (8) 4 Partie II
Rapporteurs: Owen MASTERS (Royaume-Uni) et Louis ROPPE (Belgique)
EXPOSE DES MOTIFS
1. En application de l’article 2.3 de la Résolution (2000) 1 du Comité des Ministres, lequel dispose que «le Congrès prépare régulièrement des rapports - pays par pays - sur la situation de la démocratie locale et régionale dans tous les Etats membres ainsi que dans les Etats candidats à l’adhésion au Conseil de l'Europe», le Bureau du Congrès a chargé la Commission institutionnelle de rédiger un rapport complet sur la situation de la démocratie locale et régionale en Lituanie.
2. A cette fin, la Commission précitée a désigné M. Owen Masters (Royaume-Uni, R) comme rapporteur sur la démocratie régionale et M. Louis Roppe (Belgique, L) comme rapporteur sur la démocratie locale. Les rapporteurs étaient assistés dans leur tâche par M. Riccardo Priore, Secrétaire de la Commission institutionnelle du Congrès, et par M. Igor Munteanu, expert (Moldova).
3. La décision d’entamer l’élaboration d’un tel rapport constituait également une réponse à l’appel adressé le 26 septembre 2000 par le président de l’Association des collectivités locales de Lituanie (ACLL) à la Commission institutionnelle (voir annexe 1). Cet appel faisait état d’une éventuelle violation, de la part des autorités centrales lituaniennes concernées, des articles 4.6, 9.2, 9.4, 9.6 et 11 de la Charte européenne de l’autonomie locale (CEAL).
4. Il a été demandé aux rapporteurs de présenter à la session plénière du Congrès, qui doit se tenir à Strasbourg du 29 au 31 mai 2001, un rapport complet, accompagné, le cas échéant, de propositions politiques, sur la démocratie locale et régionale en Lituanie. Le Congrès devrait vraisemblablement adopter, sur la base de ce rapport, une recommandation et l’adresser au Comité des Ministres ainsi qu’aux autorités gouvernementales et parlementaires lituaniennes concernées.
5. Au vu de ces divers éléments, les rapporteurs ont décidé d’organiser deux visites officielles en Lituanie. La première s’est déroulée du 21 au 24 janvier 2001, la seconde du 26 au 27 mars 20011. A la suite de leur première visite, les rapporteurs ont rédigé un avant-projet de rapport, qui a été soumis aux autorités lituaniennes concernées en vue de susciter une discussion à la fois ouverte et constructive. A partir des observations formulées par celles-ci et compte tenu des résultats de la deuxième visite officielle, les rapporteurs ont achevé la rédaction de leur rapport et d’un avant-projet de recommandation en vue de les soumettre à la Commission institutionnelle. Ces textes seront examinés par cette dernière lors de sa réunion, tenue à Strasbourg le 27 avril 2001.
6. A l’occasion de leurs visites officielles, les rapporteurs ont rencontré un certain nombre de représentants du gouvernement, du parlement, de la présidence et des communes, conformément aux programmes établis par le service des administrations locales du ministère de l’Intérieur, sous la responsabilité directe de M. Skardžius, son directeur, et en coopération avec l’ACLL.
Il convient de faire observer que ces deux visites de la délégation du CPLRE se sont déroulées dans une atmosphère empreinte de cordialité et de volonté de coopération. Les rapporteurs souhaitent à cet égard exprimer leur gratitude aux autorités lituaniennes pour leur chaleureux accueil et la parfaite organisation des diverses rencontres.
7. Le présent rapport comporte quatre grandes parties. La première donne un aperçu de l’histoire et de la situation sociale et politique du pays. Il fournit un certain nombre d’informations générales sur la structure et le fonctionnement de l’administration publique en Lituanie en même temps qu’une description générale de l’organisation territoriale actuelle du pays telle qu’elle découle de la législation en vigueur. Suit une brève présentation de l’évolution récente et des perspectives futures. Cet aspect important est abordé en détail dans le cadre de la description de la structure des administrations publiques au niveau régional.
8. La deuxième partie est consacrée à l’organisation et au fonctionnement de l’autonomie locale et décrit par conséquent le cadre juridique de cet échelon important de l’administration. Le rapport fait notamment référence à cet égard aux chapitres de la Constitution lituanienne et de la loi récemment adoptée (octobre 2000) essentiellement consacrés à l’autonomie locale, ainsi qu’à d’autres lois pertinentes.
Plus précisément, cette deuxième partie décrit, à la lumière des principes inscrits dans la CEAL et d’autres conventions du Conseil de l'Europe, les principales dispositions des textes juridiques cités plus haut, dispositions qui concernent :
- la reconnaissance par la loi du principe de l’autonomie locale ;
- la mise en place et les compétences de conseils municipaux et d’organes exécutifs responsables devant eux ;
- les structures administratives internes des collectivités locales ;
- les conditions dans lesquelles s’exercent les compétences relevant de l’échelon local ;
- les compétences et les ressources financières (ressources propres et dotations) des collectivités locales ;
- les relations institutionnelles entre collectivités locales et administration centrale (ainsi que le rôle des représentants de cette dernière au niveau local) ;
- le droit des collectivités locales de créer des associations et de participer à des activités de coopération transfrontalière ;
- le droit des collectivités locales à la protection judiciaire.
9. A partir de cette description, le rapport s’efforce d’évaluer, pour chaque thème, le niveau réel de mise en œuvre des dispositions précitées ainsi que les modalités concrètes de fonctionnement de l’autonomie locale en Lituanie.
C’est dans ce contexte qu’est examiné l’appel lancé par le président de l’ACLL.
10. La troisième partie est consacrée à l’échelon régional d’administration publique. Après un exposé de l’évolution de la situation au cours de ces dernières années, une description de la situation actuelle et une présentation du cadre juridique correspondant, cette partie décrit les perspectives de régionalisation en Lituanie compte tenu des politiques proposées par les autorités centrales concernées.
11. La quatrième partie du rapport propose une synthèse des principaux aspects positifs ainsi que des problèmes rencontrés. Il tire sur cette base un certain nombre de conclusions constructives qui pourraient constituer un cadre de référence européen pour le renforcement de l’autonomie et de l’administration locales et régionales en Lituanie.
II. INFORMATIONS GÉNÉRALES
12. La Lituanie, qui couvre une superficie de 65 300 km², se trouve à l’extrémité occidentale de la plaine d’Europe orientale, sur les rives de la Baltique. Elle est frontalière au nord de la Lettonie, à l’est et au sud du Bélarus et au sud-ouest de la Pologne ainsi que de la région de Kaliningrad (Fédération de Russie). La Lituanie compte 3,7 millions d’habitants, dont 68,2 % vivent en zone urbaine. Les Lituaniens de souche constituent 81,6 % de la population totale. Les principales ethnies minoritaires sont les Russes (8,2 %) et les Polonais (6,9 %). D’un point de vue linguistique, le lituanien appartient au groupe balte des langues indo-européennes.
La Lituanie a été parmi les premières nations à lutter pour une séparation immédiate d’avec l’Union soviétique et, malgré les pressions militaires et politiques désespérées dont elle a fait l’objet, a réussi à acquérir une indépendance totale vis-à-vis de Moscou : le 11 mars 1990, par une décision qui devait être plus tard confirmée lors d’un référendum national, était restauré l’Etat de Lituanie.
Le 17 septembre 1991, la Lituanie adhérait aux Nations Unies, pour ensuite obtenir rapidement une reconnaissance internationale immédiate. La Constitution de 1992 a fait de la Lituanie une «république indépendante et démocratique», dont le territoire constitue un tout indivisible.
Les pouvoirs de l’Etat sont exercés par le parlement (Seimas), le président de la république, le gouvernement et l’appareil judiciaire. La République lituanienne est généralement considérée comme une république «semi-parlementaire», dans laquelle le Seimas, le président et le gouvernement recherchent un consensus dans le cadre d’une procédure permanente de consultation et de coordination.
Le Seimas, organe suprême de l’Etat, compte 141 membres, élus pour un mandat de quatre ans. Le Président lituanien est élu au suffrage direct pour un mandat de cinq ans. Le gouvernement est composé d’un Premier ministre et de treize ministres.
13. La Lituanie a adhéré au Conseil de l'Europe en 1993 ; elle a par conséquent ratifié la CEAL sans réserve le 25 mai 1999. Celle-ci est entrée en vigueur pour la Lituanie le 1er octobre de la même année.
Le 13 juin 1997, la Lituanie a également ratifié la Convention cadre européenne sur la coopération transfrontalière entre collectivités ou autorités territoriales, laquelle est entrée en vigueur le 14 septembre de cette même année. Concernant les protocoles additionnels à cette convention, les rapporteurs ont été informés que, suite à leur récente signature, les autorités lituaniennes examinaient actuellement la possibilité de les ratifier.
Il convient de noter que la Lituanie n’a signé ni la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires, ni la Convention relative à la participation des étrangers à la vie publique au niveau local.
14. En mars 1997, a été constituée une délégation pour les négociations de préadhésion à l’Union européenne ; celle-ci est chargée de coordonner les travaux des divers ministères dans la perspective de l’adhésion de la Lituanie à l’Union européenne et de définir la position de la Lituanie dans les négociations. L’intégration dans l’Union européenne impliquera notamment la suppression des entraves aux échanges entre les deux parties ainsi que l’adoption de l’ensemble commun de principes, règles et normes de l’Union européenne (l’acquis communautaire).
Une version actualisée du programme d’adhésion à l’Union européenne (NPAA) a été approuvée par la commission gouvernementale pour l’intégration européenne le 31 mai 1999. La Lituanie devrait vraisemblablement être prête à adhérer à l’Union européenne le 1er janvier 2004.
Il y a lieu de préciser que les autorités de l’Union européenne s’efforcent d’aider la Lituanie à atteindre ces résultats sans pour autant négliger de renforcer la dimension démocratique de la société civile. C’est ainsi, en particulier, que les collectivités locales lituaniennes sont associées à plusieurs programmes de l’Union européenne privilégiant les améliorations sociales et démocratiques. A la lumière de ce qui précède, tant les autorités lituaniennes que celles de l’Union européenne semblent avoir conscience du fait que le respect des exigences liées à l’adhésion de la Lituanie à l’Union européenne ne doit pas entraver le renforcement de la démocratie locale et régionale dans le pays.
III. ORGANISATION TERRITORIALE
15. La réforme de l’administration territoriale en Lituanie a débuté après la restauration de l’indépendance du pays. En juillet 1994, une nouvelle loi relative aux unités administratives territoriales de la République de Lituanie et à leur découpage a remplacé l’ancien système, qui consistait en 581 unités administratives, par une nouvelle structure comptant 66 unités territoriales : 10 comtés et 56 communes (44 communes rurales et 12 communes urbaines). Les conseils municipaux sont en outre habilités à subdiviser leur territoire en quartiers. Ces derniers ne bénéficient d’aucune forme d’autonomie locale, dans la mesure où il ne s’agit que de subdivisions administratives des communes.
16. En décembre 1999, dans la perspective des élections locales prévues en mars 2000, le nombre de communes a été porté de 56 à 60. Ces élections ont été organisées sur la base d’un mode de scrutin proportionnel par liste, donnant aux électeurs la possibilité de choisir un certain nombre de candidats sur la liste de tel ou tel parti. Il convient de préciser que le taux de participation à ces élections locales a été de 55 % et que le nombre de votants a sensiblement augmenté à cette occasion, en raison notamment de la possibilité d’exprimer des préférences directes pour des candidats.
17. Les comtés sont des administrations décentralisées de l’Etat, dirigées par des gouverneurs nommés par le gouvernement central. Ils disposent de leur propre administration. A la suite des élections législatives d’octobre 2000, le parlement et le gouvernement ont entamé une réforme qui doit déboucher sur une régionalisation du pays.
IV. LA BASE CONSTITUTIONNELLE ET LEGISLATIVE DE L’AUTONOMIE LOCALE, SA MISE EN ŒUVRE ET LE RESPECT DES PRINCIPES INSCRITS DANS LA CHARTE EUROPEENNE DE L’AUTONOMIE LOCALE
1. Présentation des principaux textes juridiques
18. Selon l’article 2 de la CEAL, «le principe de l’autonomie locale doit être reconnu dans la législation interne et, autant que possible, dans la Constitution». La Constitution lituanienne, adoptée par référendum le 22 octobre 1992, comporte un chapitre dont les six articles (119 à 124) sont spécifiquement consacrés à l’autonomie locale. L’organisation et le fonctionnement des collectivités locales en Lituanie ont fait l’objet d’un nombre de lois considérable, dont les plus importantes sont :
- la loi relative à l’établissement des budgets (adoptée le 30 juillet 1990 et révisée en juillet 2000) ;
- la loi sur l’administration directe temporaire des collectivités locales, urbaines et rurales (adoptée le 28 mars 1994) ;
- la loi relative à l’élection des conseils municipaux (adoptée le 7 juillet 1994 et révisée en 1999) ;
- la loi relative aux unités territoriales administratives et à leur découpage (adoptée en juillet 1994 et modifiée en septembre 1995 et décembre 1999) ;
- la loi relative à la gestion des comtés (adoptée le 15 décembre 1994) ;
- la loi relative au statut des conseillers municipaux (loi adoptée le 7 février 1995 et remplacée par la loi révisée sur l’autonomie locale adoptée en octobre 2000) ;
- la loi relative au règlement de l’Association des communes de Lituanie (adoptée le 28 mars 1995) ;
- la loi relative à l’aménagement du territoire (adoptée le 12 décembre 1995) ;
- la loi relative au transfert de biens de l’Etat aux communes (adoptée le 12 février 1977) ;
- la loi relative aux méthodes de calcul des recettes budgétaires des communes (adoptée le 7 juillet 1997 et révisée en octobre 1999) ;
- la loi relative au contrôle administratif des collectivités locales (adoptée le 14 mai 1998) ;
- la loi relative à la fonction publique (adoptée en juillet 1999 et révisée en juillet 2000) ;
- la Résolution n° 578 portant approbation des procédures de coordination du montant des recettes budgétaires des communes et des indicateurs de péréquation (adoptée en mai 2000) ;
- la Résolution relative à l’accord bilatéral de consultation de l’Association des collectivités locales par le gouvernement (signé en juin 2000) ;
- la loi relative à l’aménagement régional (adoptée en juillet 2000) ;
- la loi relative à l’autonomie locale (texte adopté par le parlement sortant en octobre 2000).
2. Transcription en droit interne des dispositions de la CEAL et situation dans la pratique
19. Article 2 de la CEAL («Fondement constitutionnel et légal de l’autonomie locale») : sa transcription en droit interne est assurée par la Constitution, qui affirme le droit à l’autonomie locale (article 119) et le principe d’un soutien de l’Etat aux collectivités locales (article 120), ainsi que par la loi relative à l’autonomie locale [LAL] (article 3.1).
20. Article 3.1 de la CEAL («concept de l’autonomie locale») ; sa transcription en droit interne est assurée au travers de la Constitution, selon laquelle (article 120) les collectivités locales agissent librement et indépendamment dans les limites de leurs compétences, telles que définies par la Constitution et les lois. Quant à la LAL (article 3.1), elle dispose que les collectivités locales sont compétentes pour organiser et gérer librement, de façon indépendante, sous leur propre responsabilité et dans l’intérêt général, les affaires publiques locales conformément à la Constitution et aux lois.
21 Article 3.2 de la CEAL (conseils ou assemblées composés de membres élus et leurs organes exécutifs) : cette disposition est transcrite en droit interne par le biais de la Constitution (article 119), qui affirme le caractère électif des organes délibérants des collectivités locales ainsi que leur droit à constituer des organes exécutifs responsables devant eux (article 119). Cette disposition est précisée dans la LAL (articles 11, 12, 18 et 20), laquelle traite des conseils municipaux, de leurs organes exécutifs et des maires (élus au suffrage indirect par les membres des conseils municipaux2). Les conseils locaux ont le droit de créer leurs propres organes exécutifs, chargés de la mise en œuvre des lois, de l’application des décisions de ces conseils et de celles du gouvernement lorsque celles-ci sont appliquées sous la responsabilité des conseils locaux (compétences déléguées 22. Article 4.1 de la CEAL («portée de l’autonomie locale») : celui-ci n’est pas directement transcrit en droit interne par la Constitution, laquelle ne fait pas explicitement mention des compétences des collectivités locales.
La LAL (articles 5 à 9) est en revanche très circonstanciée à cet égard et expose de façon détaillée les compétences des collectivités locales, qu’elle classe en quatre catégories : des compétences exercées de façon autonome (dans des domaines où leur intervention est obligatoire, tels que l’enseignement maternel et complémentaire, les services sociaux, les services de santé, la sécurité publique, les programmes de maîtrise et de prévention de la criminalité au niveau local, l’emploi de résidents, l’acquisition de qualifications et le recyclage), des compétences exercées de façon plus restrictive (application de la législation en matière d’éducation des adultes, de protection de l’enfance, d’intégration sociale des handicapés, de programmes sanitaires, de lutte contre l’alcoolisme et le tabagisme, d’aménagement du territoire, de bibliothèques publiques, d’infrastructures urbaines, de foyers sociaux, de protection de l’environnement et d’espaces verts, etc.) ; des compétences déléguées (compétences déléguées par l’Etat, telles qu’enregistrement des actes de l’état civil, organisation de la sécurité civile, tenue des registres à caractère national, service de prévention des incendies, calcul et versement des prestations sociales, aide alimentaire aux enfants de familles pauvres, contrôle de l’utilisation de la langue officielle et organisation de la conscription) ; des compétences ad hoc résultant d’accords spécifiques.
Les articles 17, 19 et 21 comportent d’autres références importantes aux compétences des organes municipaux.
23. L’article 6.13 de la LAL dispose que les collectivités locales peuvent exécuter toutes les tâches qui ne sont pas explicitement du ressort de l’Etat (mise en œuvre de l’article 4.2 de la CEAL concernant le principe de la compétence générale). Il semblerait à cet égard que le partage des compétences entre les collectivités locales et les comtés suscite un certain nombre de conflits.
24. L’article 4.3 de la CEAL (principe de subsidiarité) n’est formellement transcrit ni dans les articles de la Constitution lituanienne relatifs à l’autonomie locale, ni dans les lois applicables dans ce domaine. La LAL n’en énonce pas moins une série de principes fondamentaux touchant à la responsabilité des électeurs, à la participation des résidents locaux à la gestion des affaires locales, à la transparence, etc. (article 4)
25. Le principe énoncé à l’article 4.4 de la CEAL (portée des compétences confiées aux collectivités locales) n’apparaît ni dans la LAL, ni dans la Constitution.
26. La LAL ne mentionne pas la possibilité pour les collectivités locales d’adapter l’exercice des compétences déléguées aux conditions locales (article 4.5 de la CEAL).
27. L’article 38.3 de la LAL prévoit le droit des collectivités locales à être informées, par des institutions de l’Etat, de toutes questions touchant aux collectivités locales en général. L’article 40.6 leur reconnaît également le droit de participer à l’élaboration des lois et autres actes juridiques réglementant l’autonomie locale et définissant les fonctions des collectivités locales.
Ces dispositions sont conformes à l’article 4, paragraphe 6 de la Charte, bien qu’elles ne semblent pas pleinement appliquées dans la pratique. L’ACLL affirme en particulier que, ces derniers temps, les représentants des collectivités locales n’ont pas été officiellement consultés sur les questions financières. Le gouvernement s’est à cet égard déclaré prêt à améliorer la mise en œuvre de l’accord relatif à la consultation de l’ACLL par le gouvernement.
28. La mise en œuvre de l’article 5 de la CEAL (protection des limites territoriales des collectivités locales) est assurée par l’article 7 de la loi relative aux unités administratives territoriales et à leur délimitation, qui précisent que, lors de la création ou de la suppression d’une collectivité locale, ou de la modification de ses limites et de son centre administratif, les autorités compétentes de l’Etat doivent tenir compte des propositions de la collectivité locale concernée. Toutefois, la loi en question ne fait pas état d’une consultation directe des communautés locales.
29. La mise en œuvre de l’article 6.1 de la CEAL (structures administratives et ressources des collectivités locales) est pleinement assurée au travers de l’article 29 de la LAL, qui dispose que la structure des administrations municipales, la réglementation de leurs activités et leur financement doivent être approuvés par le conseil municipal.
30. Les conditions de fonctionnement des structures administratives des collectivités locales (article 6.2 de la CEAL) sont régies par la loi sur le service public, qui concerne toutes les catégories de travailleurs de la fonction publique tout en opérant une distinction entre les élus et les fonctionnaires nommés. Ces derniers (enseignants, infirmiers, employés de services de proximité, etc), sont majoritaires au sein du personnel des collectivités locales. Il convient de préciser que des aspects importants concernant ce personnel (structure, activités, salaires) sont soumis à l’approbation du conseil municipal dans les limites définies par la loi sur le service public. Il importe également de noter que le directeur de l’administration d’une commune rend compte devant le maire.
31. L’article 7.1 de la CEAL (conditions dans lesquelles les élus locaux exercent leur mandat) trouve son corollaire dans l’article 120 de la Constitution, qui dispose que les collectivités locales doivent agir de façon libre et indépendante ; ce principe figure également à l’article 3.1 de la LAL (voir plus haut) ainsi qu’à l’article 40.3 de la même loi, qui protège le mandat des élus locaux en précisant que les droits des communes tels qu’ils sont affirmés dans la Constitution ou les lois ne sauraient être restreints ou limitées. Plus précisément, l’article 22.3 de cette même loi dispose que les membres des conseils municipaux ne sauraient être inquiétés au titre des votes ou des opinions qu’ils auraient exprimés lors des séances du conseil municipal ou de ses commissions. Toutefois, selon ce même article, ils peuvent être traduits devant un tribunal ordinaire en cas d’insulte ou de diffusion de fausses informations.
32. L’article 26 de la LAL n’assure qu’une mise en œuvre partielle de l’article 7.2 de la CEAL (compensation financière), puisqu’il ne prévoit que la rémunération des tâches effectuées par les élus des collectivités locales et qu'il n'y est pas fait mention d’une protection sociale de ces élus.
33. Concernant l’article 8 (paragraphes 1 et 2) de la CEAL (contrôle administratif des actes des collectivités locales), l’article 123 de la Constitution et l’article 41 de la LAL prévoient un contrôle de la légalité des décisions des collectivités locales par les représentants de l’administration centrale (au nombre d’un par comté). Il semblerait que l’on puisse en conclure que l'opportunité des actes des collectivités locales ne peut faire l’objet d’un contrôle.
Selon l’article 4.2 de la loi relative au contrôle administratif des collectivités locales, lorsqu'une décision émanant d’une administration municipale est contraire à la Constitution et/ou aux lois, le représentant de l’administration centrale peut, entre autres, en suspendre par décret l'exécution.
Il convient de noter que, dans ce cas, le représentant du gouvernement a également la possibilité d’exercer son contrôle par le biais de recommandations motivées et de demandes adressées aux autorités locales concernées (articles 4.1 et 4.3 de la LAL). En cas d’insuccès, le représentant du gouvernement peut directement porter l’affaire devant la justice (article 4.6 de la LAL).
34. Il est intéressant de noter que, selon la nouvelle LAL (articles 27 et 28), tout conseil municipal a maintenant la possibilité de désigner un contrôleur financier interne et indépendant. Celui-ci, dont le rôle n’est pas politique (puisque cette fonction n’est pas liée au mandat municipal), supervise l’utilisation des crédits et l'opportunité, l’efficacité et la légalité de l’utilisation de biens appartenant à la commune ou à l’Etat et confiés à la collectivité locale concernée. Lorsque le contrôleur financier constate des irrégularités, il est tenu d’en informer le maire et peut, s’il le juge nécessaire, en informer ses homologues au niveau national. Les contrôleurs financiers municipaux soumettent en outre régulièrement des rapports au ministère des Finances.
35. En ce qui concerne le contrôle des organes municipaux (exclu par la CEAL), il convient de noter que, en Lituanie, un contrôle direct temporaire peut être introduit à l’égard du territoire d’une collectivité locale conformément à la Constitution et à la loi relative à l’administration temporaire directe de collectivités urbaines et rurales. Une telle situation peut survenir dans six cas distincts (voir l’article 123 de la Constitution et la loi précitée) : (1) lorsqu’une administration locale menace l’intégrité du pays et l’ordre constitutionnel ; (2) lorsqu’un tribunal établit qu’un conseil municipal ne respecte pas la Constitution ou viole les lois ; (3) lorsqu’une collectivité locale n’élit pas son maire, son maire adjoint ou les institutions locales dans les délais prévus ; (4) en l’absence de convocation du conseil municipal ou, en cas de convocation, si celui-ci manque par trois fois consécutives de se réunir conformément à l’article 7 de la loi relative à l’autonomie locale ; (5) lorsque le maire et le conseil municipal ne respectent pas les dispositions de l’article 9.3 de la loi de 1994 relative à l’autonomie locale ; (6) lorsque les résultats d’élections aux conseils locaux sont invalidés à plusieurs reprises. Dans tous les cas précités, le Parlement (par le biais de sa commission de l’administration et des pouvoirs locaux) est directement responsable des mesures à prendre pour assurer la mise en place de cette «administration temporaire» sur notification officielle du gouvernement.
36. La Constitution lituanienne (article 121) reconnaît aux collectivités locales le droit d’«élabore[r] et d’approuve[r] leur budget» ainsi que de lever des impôts, redevances et droits au niveau local.
Selon l’article 36 de la LAL, les ressources financières des collectivités locales sont constituées par les impôts locaux, les transferts de l’Etat (aides et subventions), les autres recettes provenant du budget de l’Etat (pour les grandes collectivités) et les emprunts.
La loi relative à l’établissement des budgets (article 22) dispose que les recettes budgétaires municipales proviennent :
- des impôts et taxes perçus par les municipalités conformément aux lois et autres textes juridiques applicables ;
- des revenus tirés des biens municipaux ;
- des pénalités prévues par la loi ;
- des charges locales ;
- des services rendus par les institutions budgétaires municipales ;
- des intérêts sur les soldes créditeurs
- de la vente ou de la location de terrains (à des fins non agricoles) selon la procédure stipulée par le gouvernement ;
- de dotations et autres attributions de l'Etat ;
- d'autres sources stipulées par la législation ;
- de subventions.
37. Sur le plan juridique, la situation ci-dessus semble répondre aux normes fixées dans l'article 9 de la CEAL (ressources financières des collectivités locales).
Dans la pratique, la situation semble très différente.
D’après les informations fournies par l’ACLL, bien que la loi sur le transfert des biens de l’Etat aux communes détermine le cadre et le calendrier concernant la part des biens de l'Etat transférables aux communes ainsi que la procédure de transfert, il semble que les autorités compétentes de l'Etat n'ont pas encore achevé ce transfert. De plus, d'après la loi constitutionnelle régissant l'acquisition de terrains, les collectivités locales peuvent acquérir des terrains non agricoles pour y construire les bâtiments et les structures nécessaires à leurs activités directes. En pratique, cependant, faute de ressources, les autorités locales concernées n'ont pas souvent recours à cette possibilité.
38. À cet égard, les données moyennes fournies par l'ACLL d'après les informations collectées auprès des municipalités à la fin de 2000 et soumises au gouvernement, semblent confirmer qu’en réalité, les revenus des collectivités locales lituaniennes ne sont pas en adéquation avec leurs responsabilités. En particulier, les ressources propres des collectivités locales (dont une partie, d'après l'article 9.3 de la CEAL devrait provenir de la fiscalité locale) semblent être limitées. Les ressources des autorités locales lituaniennes composent en fait des éléments suivants3 :
- une partie de l'impôt national sur le revenu des personnes physiques, déduction faite des sommes versées au titre de l'assurance maladie obligatoire. Cette partie, calculée d’après des indicateurs financiers, est transférée par le Trésor public du comté et confirmée par la loi sur le budget annuel (87 %) ;
- les impôts fonciers locaux (0,6 %) ;
- la taxe locale sur les biens fonciers publics et sur les plans d'eau appartenant à l'Etat et loués à des fins commerciales ou pour la pêche amateur (2 %) ;
- les impôts locaux sur les biens immobiliers versés par les entreprises et les organisations (6,1 %) ;
- les droits de timbre, fixées par la loi sur les droits de timbre (2,5 %) ;
- la taxe locale sur les marchés (0,3 %) ;
- la taxe locale sur les successions ou les donations (0,05 %) ;
- les revenus tirés des avoirs (biens) municipaux (0,03 %) ;
- les pénalités et recettes provenant de la confiscation de biens conformément aux procédures établies par la loi (1 %) ;
- d’autres redevances locales ;
- les recettes municipales provenant des services rendus ; d’autres recettes (0,05 %), par exemple :
intérêts sur les soldes créditeurs des communes ;
location ou vente de terrains municipaux non destinés à un usage agricole, conformément aux procédures établies ;
autres revenus, d'origine non fiscales, fixées par la loi.
39. Les transferts de l’Etat se composent de dotations (parmi lesquelles des compensations ponctuelles) et de subventions.
Les compensations sont versées par l’Etat lorsque les dépenses des communes augmentent du fait des décisions qu’il a prises. Bien que les dépenses aient augmenté ces dernières années en raison de décisions prises au niveau central, leur compensation n’a pas été intégrale. Le ministère des Finances précise toutefois que lorsque les dépenses diminuent, les recettes ne sont pas réduites.
La Loi sur le mode de fixation des recettes budgétaires des communes prévoit un système de péréquation financière. Une part des recettes de l’impôt sur le revenu des personnes physiques est redistribuée pour venir en aide aux communes disposant d’un budget modeste.
40. A cet égard, il faut signaler que trente neuf communes lituaniennes, auxquelles s’est jointe la ville de Vilnius, ont engagé des procédures devant les tribunaux en 1999. Elles exigeaient du gouvernement central 218 millions de Litas (dont 129 millions pour la ville de Vilnius et 89 millions pour l’ensemble des autres communes) en compensation des nouvelles obligations incombant aux collectivités locales en 2000. Ces communes ont également demandé à la Cour constitutionnelle de vérifier si les droits (constitutionnels) des communes n’étaient pas violés.
L’ACLL a également introduit un recours auprès de la Commission institutionnelle du Congrès. Cette requête politique auprès d’une institution européenne, qui soulève également la question du respect de la CEAL, indique que :
- les autorités centrales n’ont pas tenu compte de la demande faite par les collectivités locales d’équilibrer les budgets municipaux pour l’année 2000 en leur octroyant des fonds supplémentaires en proportion des fonctions et obligations déléguées,
- la Loi d’approbation des indicateurs financiers du budget de l’Etat et des communes pour l’année 2000 a été adoptée sans coordination avec l’ACLL,
- le montant des compensations prévues par cette loi en faveur des collectivités locales était insuffisant,
- les collectivités locales ont été récemment privées de leur droit de saisir le Tribunal administratif pour les décisions prises par le gouvernement en infraction de leurs droits4.
41. Il semble que les représentants du gouvernement soient disposés à poursuivre le dialogue pour résoudre ce conflit. A cette fin, le gouvernement a récemment soumis au Seimas un projet de loi dans lequel il reconnaît sa dette vis-à-vis des collectivités locales pour l’exécution des compétences déléguées. Après consultation de l’ACLL, ce projet devrait maintenant être examiné par les deux commissions parlementaires compétentes, à savoir les commissions de l’administration publique locale et des finances. A partir de là, cette loi devrait pouvoir être adoptée avant la fin de l’année. Cependant, la reconnaissance de la dette ne précise pas les modalités et la date du remboursement.
42. En ce qui concerne les aspects financiers, la délégation du CPLRE a aussi été informée qu’il existe des litiges quant au calcul de la part de l’impôt sur le revenu reversée aux collectivités locales, à l’utilisation effective des ressources et au manque de transparence dans l’attribution des subventions.
43. L’article 10 de la CEAL (droit d’association des collectivités locales) semble être appliqué correctement. Une Loi sur les règles de base pour l’association des communes lituaniennes a été adoptée en 1995. L’ACLL a été créée dans la foulée, dans le but de représenter « les intérêts communs de ses membres (les communes) dans toutes les institutions de l’Etat et du gouvernement ». Elle se substituait à quatre associations en place. La loi définit les objectifs et le cadre juridique de l’association, les principes de base étant « la bonne volonté de ses membres, la démocratie et la décentralisation du pouvoir ». La charte de l’ACLL fixe ses propres objectifs, son but étant de « représenter l’intérêt général des collectivités locales dans toutes les institutions de l’Etat et du gouvernement, participer à l’élaboration et à l’amélioration des lois et autres textes légaux relatifs aux activités des collectivités locales, appliquer les dispositions de la CEAL en Lituanie, représenter les intérêts généraux des collectivités locales à l’étranger et dans les organisations internationales ». L’ACLL (Lietuvos Savivaldybiu Asociacija), qui est une association à but non lucratif, semble être une entité très active et très présente dans la vie du pays ; elle représente actuellement l’ensemble des 60 communes du pays. Consciente de sa mission, elle s’efforce de participer activement à la vie publique, de trouver des possibilités de dialogue avec les membres des institutions centrales (parlement, gouvernement) pour adapter la législation aux besoins et aux contraintes des collectivités locales.
La Loi sur l’association ne mentionne pas le droit d’adhérer à une association internationale de collectivités locales, tel qu’il découle de l’article 10.2 de la CEAL, ou de coopérer avec des associations de même nature dans les pays voisins. Toutefois, cette possibilité existe, puisque la Convention de Madrid sur la coopération transfrontalière a été ratifiée par la Lituanie en 1997 ; elle est en outre mentionnée dans les statuts de l’association et dans la LAL.
44. L’article 11 de la CEAL reconnaît le droit de recours juridictionnel des collectivités locales en cas de violation de leurs droits. Ce droit est garanti par l’article 122 de la Constitution et par l’article 40 de la LAL.
Comme on l’a déjà mentionné plus haut à propos des questions financières, après des demandes répétées au gouvernement lituanien, l’ACLL a décidé, en 2000, d’intenter un recours contre celui-ci auprès de la juridiction administrative supérieure. Les 39 communes mentionnées plus haut, ainsi que la ville de Vilnius, se sont jointes à cette plainte officielle contre le gouvernement, celui-ci ayant refusé d’équilibrer les budgets municipaux en versant les fonds correspondant aux fonctions et aux obligations déléguées par l’Etat.
45. L’examen de cette requête a été retardé par la réforme de l’ordre judiciaire administratif et, apparemment, par les modifications que le Parlement a apportées à la Loi sur les procédures administratives. Il semblerait que ces modifications privent les collectivités locales du droit de saisir le tribunal administratif pour contester les décisions du gouvernement central. La nouvelle version de l’article 16.2 de cette loi dispose, entre autres, que les tribunaux administratifs ne sont pas compétents pour connaître des activités du gouvernement. Les représentants du ministère de la Justice soulignent que « ce changement n’a pas pour but de priver les collectivités locales du droit d’exercer un recours en justice, mais simplement de réorganiser les compétences juridictionnelles existantes. »
Lors de la seconde visite officielle des Rapporteurs, le Vice-ministre de la Justice a également mentionné une résolution adoptée par la Section administrative de la Cour d’appel, dans laquelle elle interprète l’article en question. Cette résolution, datée du 18 septembre 2000, précise « qu’au vu des aspects organiques de la Constitution et de la Loi sur les procédures administratives, les dispositions de l’article 5.2 [remplacé par l’article 16.2] relatif aux compétences des tribunaux administratifs ne couvrant pas les actions et activités du gouvernement (en tant qu’organe collégial), distinguent la compétence de la Cour constitutionnelle et ne restreignent pas le droit à la protection juridictionnelle en cas de conflit ou de litige sur les actions du gouvernement en matière d’administration publique. »
V. SITUATION ACTUELLE ET PERSPECTIVE DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE AU NIVEAU RÉGIONAL
46. Les comtés lituaniens ne correspondent pas à la définition des collectivités régionales autonomes retenue dans le projet de Charte européenne de l’autonomie régionale, adopté par le Congrès, lors de sa 4e session (juin 1997)5. La raison en est que ces comtés, au nombre de dix, n’ont pas d’organes élus. Ils sont dirigés par des gouverneurs nommés par le pouvoir central et constituent un échelon de l’administration centrale. Il s’agit en fait « d’autorités déconcentrées », dont le financement est assuré exclusivement par l’Etat. Il est à noter que les comtés ont été créés par la nouvelle Constitution (1992), approuvée par référendum (avec une participation de plus de 70 %).
47. Bien qu’ils ne supervisent pas directement les collectivités locales, les comtés ont une influence indirecte sur celles-ci. L’administration du comté est en effet impliquée dans la gestion des services publics d’ampleur régionale.
A cet égard, l’article 5 de la Loi sur l’administration des comtés dispose que les attributions des gouverneurs de comté comprennent notamment :
- la mise en oeuvre de la politique de l’Etat dans le domaine de la protection sociale, de l’éducation, de la culture, de la santé, de l’aménagement du territoire, de la protection du patrimoine, de l’urbanisme, de l’agriculture, de la protection de l’environnement, entre autres domaines, ainsi que de la mise en oeuvre des programmes nationaux et inter-régionaux ;
- la coordination des activités des ministères et des organismes gouvernementaux sur le territoire du comté, ainsi que la coordination des activités des exécutifs locaux pour la mise en oeuvre des programmes régionaux.
48. Les articles 6, 7, 8, 9, 10 et 11 de cette même loi décrivent d’autres fonctions importantes exclusives des comtés dans le domaine de l’éducation, de la culture, du sport, de la protection sociale, de la santé, de l’aménagement du territoire, de l’urbanisme, du cadastre, de l’agriculture, des ressources naturelles et de la protection de l’environnement.
49. Dans le débat qui a actuellement cours en Lituanie sur les perspectives de régionalisation, les collectivités locales se sont déclarées prêtes à assumer des responsabilités qui relèvent actuellement des comtés. Il semble toutefois que les administrations des comtés (et certains des ministères concernés) soient quelque peu réticents à transférer leurs compétences aux communes.
50. Plusieurs attributions des communes, comme l’urbanisme, ont été récemment transférées à l’administration des comtés. Les communes estiment qu’il leur appartient de superviser les inspections de l’urbanisme mais aussi la gestion de l’utilisation des sols (désormais sous le seul contrôle de l’administration des comtés). Par ailleurs, l’éducation, la protection sociale et la santé sont généralement considérées comme les domaines dans lesquels les relations entre les communes et les comtés sont les plus difficiles. Il en résulte des frictions entre les autorités municipales élues et les administrations non élues des comtés, qui semblent avoir une trop grand influence sur ces questions, qui touchent directement le bien-être des habitants des communes.
51. Le Parlement a joué un rôle non négligeable dans l’émergence de ces difficultés en adoptant une nouvelle Loi sur le développement régional (LDR), le 20 juillet 2000. Le but principal de ce texte est de définir les objectifs de la politique lituanienne de développement régional pour une répartition équilibrée des fonds provenant de l’Union européenne et, sur un plan plus politique, d’améliorer la coopération entre les comtés et les communes, afin de créer les conditions favorables à une régionalisation du pays6.
52. L’article 6 de la LDR mentionne la création de régions (formées par) plusieurs comtés ou communes ayant des frontières administratives communes. De plus, l’article 12 mentionne la création de Conseils de développement régional, composés des gouverneurs de comtés, de maires et conseillers municipaux de chaque région. Il autorise les gouverneurs de comté à instituer les conseils de développement régional.
53. Au vu de la loi mentionnée ci-dessus, le gouvernement a approuvé, dans le cadre de son programme politique pour la période 2000-2004, plusieurs mesures visant à réformer les structures actuelles de l’administration publique. Ces mesures ont pour but de réduire l’influence exercée par les autorités centrales, de manière à accroître le rôle des communes, au profit de la population. Dans le contexte local et régional, ces mesures visent notamment à :
- porter le mandat des conseils municipaux de 3 à 4 ans ;
- créer 5 régions élargies ;
- réformer les comtés et étendre les droits des communes ;
- remplacer les comtés par les 5 régions élargies, représentées par des organes élus ;
- reconnaître aux autorités gérant ces régions un certain nombre de compétences constituant un deuxième niveau d’administration publique ;
- éviter de déléguer des fonctions aux communes sans leur fournir les ressources financières correspondantes ;
- transférer les terres et leur gestion aux communes ;
- donner aux communes le droit d’établir leur budget à partir des recettes provenant des impôts et prélèvements locaux ;
- décentraliser la répartition des ressources budgétaires ;
- donner aux communes le droit de fixer le taux des impôts locaux, dans les limites définies par la loi ;
- consulter la population pour toute modification des limites territoriales des communes, et plus généralement, lorsque le gouvernement prend des décisions importantes pour l’organisation territoriale.
En novembre 2000, le Seimas a approuvé ce programme, dans le cadre de sa résolution n° IX-20.
54. Le gouvernement élabore actuellement un Plan d’action détaillé pour la mise en oeuvre de ce programme et des mesures spécifiques qui y sont prévues. Ce plan devrait être finalisé d’ici l’été prochain. Il devrait inclure des propositions concrètes quant au nombre, à la taille et au nom des régions préconisées. Ces propositions seront fondées sur les réalités économiques, ethniques et culturelles ainsi que sur l’infrastructure des régions et seront élaborées à partir d’une vaste consultation de la population. Ces régions devraient assumer les fonctions que les autorités locales (communes) ne peuvent prendre en charge à elles seules.
L’objectif final de cette réforme importante devrait être la création de régions dirigées par des représentants élus au suffrage direct.
55. Il est important de savoir que le gouvernement est amené à avancer de manière très progressive dans ce domaine, car ce type de réforme exige une modification de la Constitution (laquelle nécessite une majorité des deux tiers et deux lectures devant le Parlement).
Cela étant dit, la LDR a déjà abouti à la création de dix conseils régionaux, dirigés par des présidents élus. Comme on l’a déjà indiqué, ces conseils régionaux se composent de conseillers municipaux, des maires et des gouverneurs de comté.
56. Les conseils reposent sur les structures administratives en place au niveau des comtés. Pour l’heure, les comtés continuent d’exister. Ils sont chargés de l’application des décisions de l’Etat au niveau local et du contrôle de l’exercice des compétences que l’Etat a déléguées aux autorités locales.
Plusieurs compétences, actuellement dévolues aux comtés, seront progressivement transférées aux communes.
Lorsque les 5 régions (autonomes) envisagées auront été créées, le rôle des comtés devra faire l’objet d’une décision politique. Il restera encore aux autorités lituaniennes à définir les sources de financement de ces nouvelles régions ; elles pourraient être habilitées à lever des impôts directs, après réforme du système fiscal.
VI. CONCLUSIONS
57. Bien que les dispositions législatives et réglementaires lituaniennes, décrites dans les chapitres précédents, soient conformes, dans l’ensemble, aux principes consacrés par la Charte européenne de l’autonomie locale, elles paraissent, dans certains cas, incomplètes et contradictoires (voir paragraphe IV, chapitre 2 du présent rapport).
A cet égard, certains textes de loi et décrets d’application concernant l’autonomie locale devraient être révisés ou adoptés (voir l’article 45 de la nouvelle Loi sur l’autonomie locale).
58. Sur cette base, et compte tenu des informations collectées lors de leurs deux visites officielles, les Rapporteurs estiment que les mesures législatives et pratiques suivantes pourraient aider les autorités lituaniennes à respecter pleinement les principes énoncés par la Charte européenne de l’autonomie locale :
A) D’un point de vue général, le principe de subsidiarité, défini à l’article 4, paragraphe 3 de la Charte européenne de l’autonomie locale, pourrait être mentionné de manière explicite dans les dispositions législatives relatives à la répartition des compétences entre les différents niveaux administratifs.
Outre l’incorporation de l’article mentionné ci-dessus au système législatif national (la Lituanie a ratifié la Charte en 1999), la mention expresse du principe de subsidiarité dans un texte législatif, conjointement au principe de l’autonomie locale (déjà reconnu dans la Constitution et dans la loi sur l’autonomie locale), compléterait le cadre juridique lituanien dans le domaine de l’administration publique, qui deviendrait ainsi un modèle novateur pour les autres pays membres du Conseil de l’Europe.
B) En ce qui concerne les compétences des collectivités locales, il est à noter que la description détaillée des fonctions, alliée au principe de compétence générale, contenue dans le système législatif lituanien, constitue une base extrêmement positive pour le fonctionnement de ces collectivités.
Néanmoins, les rapporteurs considèrent que la Loi sur l’autonomie locale pourrait être encore améliorée en précisant que les compétences transférées (par voie législative) aux collectivités locales doivent l’être pleinement et de manière exclusive et qu’elles ne sauraient être mises en cause ou limitées par une autre autorité centrale ou régionale, sauf exception prévue par la loi (voir l’article 4, paragraphe 4 de la Charte européenne sur l’autonomie locale).
Une autre amélioration importante à la loi mentionnée ci-dessus consisterait à permettre aux collectivités locales d’adapter l’exercice des compétences déléguées aux conditions locales (voir l’article 4, paragraphe 5 de la Charte européenne de l’autonomie locale).
Enfin, il est important de mentionner [voir aussi le paragraphe C) ci-dessous] qu’il faut également prendre garde à ne pas confier trop de responsabilités aux collectivités locales sans leur garantir les ressources financières correspondantes.
C) En ce qui concerne les ressources financières des collectivités locales, il n’est pas inutile de rappeler que pour exercer leurs responsabilités, dans le contexte de la politique économique nationale, elles ont besoin de ressources financières propres suffisantes, dont elles puissent disposer librement (voir l’article 9, paragraphe 1 de la Charte européenne de l’autonomie locale)7.
A cet égard, les rapporteurs souhaitent souligner la faiblesse de la part des ressources provenant d’une fiscalité véritablement locale dont les collectivités locales lituaniennes peuvent fixer les taux et le rôle prédominant des transferts, par opposition aux ressources propres. Il faut également noter la productivité plutôt réduite des impôts que les collectivités locales sont habilitées à lever. Elles supportent aussi les conséquences des problèmes économiques nationaux, imputables en partie aux contraintes imposées par l’Union européenne ou le Fonds monétaire international.
En conséquence, les rapporteurs estiment que :
i. lorsque de nouvelles compétences sont transférées aux collectivités locales, il faut aussi leur fournir les ressources financières nécessaires à l’exercice de ces compétences. Pour respecter ce principe, le gouvernement et le parlement lituaniens devraient appliquer, par voie législative, le principe de « Connexité », tel qu’il a été proposé par le Congrès dans ses recommandations 64(1999) et 79(2000)8.
ii. le système fiscal doit être revu, comme l’ont déjà annoncé certains représentants du gouvernement et le Parlement. Les collectivités locales auront dès lors la possibilité de lever leurs propres impôts qui constitueront une part de leurs ressources dont elles pourront fixer les taux. (Ce principe pourrait notamment s’appliquer à une partie de l’impôt sur le revenu des personnes physiques.)
iii. des mesures concrètes devraient être prises pour que les biens fonciers et immobiliers soient concrètement transférés aux collectivités locales, comme le prévoit la loi et en application du principe de subsidiarité mentionné plus haut.
D) L’accord existant, qui régit le cadre et les procédures de consultation de l’Association des collectivités locales de Lituanie par les autorités centrales, devrait être appliqué attentivement à l’avenir. Il est essentiel que l’association soit consultée régulièrement sur les questions relatives aux intérêts et aux responsabilités des collectivités locales. Les populations locales doivent être dûment consultées, en particulier pour toute proposition de modification concernant l’organisation administrative et territoriale, de manière à respecter pleinement l’article 5 de la Charte européenne de l’autonomie locale.
E) En vertu de l’article 8, paragraphe 3 de la Charte européenne de l’autonomie locale, tout contrôle administratif des collectivités locales par une autorité centrale ou régionale doit être exercé de manière à garantir que l’intervention de cette autorité de contrôle ne soit pas démesurée par rapport à l’importance des intérêts qu’il s’agit de protéger.
En conséquence, le contrôle par des représentants du gouvernement, au moyen de recommandations et de requêtes, ainsi que par le biais de procédures judiciaires, doit être préféré aux procédures de contrôle visant à suspendre par décret l’application des décisions prises par les collectivités locales.
Le statut du contrôleur de gestion municipale ayant été récemment modifié, on peut, pour l’heure, se contenter de recommander que les autorités centrales ne fassent pas de lui, dans la pratique, un outil de contrôle financier indirect et a priori de l’opportunité des décisions des communes.
F) Etant donné les problèmes que pose en Lituanie la protection judiciaire de l’autonomie locale, il est essentiel de garantir définitivement dans la législation le droit constitutionnel des collectivités locales à exercer un recours en justice contre les décisions et les omissions des autorités centrales (y compris du gouvernement) qui vont à l’encontre des droits des collectivités locales.
Les droits constitutionnels des collectivités locales à la protection judiciaire seront définitivement garantis en pratique lorsque les juridictions compétentes auront les moyens de rendre sans délai des décisions dans les affaires dont elles sont saisies.
G) Les débats entre les collectivités locales, les autorités centrales et les partis politiques à propos de la réforme pour l’élection directe des maires par la population devraient se poursuivre. Ils devraient prendre en compte tous les avantages (stabilité politique, intérêt des citoyens pour la vie publique locale, etc.) de cette réforme. La complexité de la procédure nécessaire pour procéder à cette réforme (qui impliquerait une modification de la Constitution) est le gage que les avantages et les inconvénients qu’elle présente, au regard de la situation économique, politique et sociale actuelle du pays, seront parfaitement compris par tous.
H) Le développement des activités de formation est un autre aspect très important qui permettra de mieux appliquer les principes de subsidiarité et d’autonomie locale dans le pays.
Les collectivités locales devraient être dotées des ressources qui leur permettraient d’organiser la formation des élus locaux et des agents de l’administration locale et d’assumer la responsabilité de cette formation. Ces ressources devraient être considérées par les autorités centrales comme un investissement plutôt que comme un coût. Des fonctionnaires locaux bien formés sont une garantie pour le renforcement de la démocratie locale et le développement économique de l’ensemble du pays.
I. Au sujet de la réforme en cours de l’administration régionale, les rapporteurs :
i. prenant en considération la Loi sur le développement régional, le Programme du gouvernement pour 2001-2004 (approuvé par le Parlement en novembre 2000), et le Plan d’action du gouvernement pour l’application de ce programme,
ii. gardant à l’esprit les principes contenus dans le projet de Charte européenne de l’autonomie régionale, souhaitent insister sur l’importance de l’objectif politique de cette réforme, qui vise à établir des régions gérées par des conseils régionaux élus au suffrage direct.
Ces régions devraient constituer un véritable système d’autonomie régionale, basé sur les principes consacrés dans le projet de Charte mentionné ci-dessus.
Sans perdre de vue ces objectifs, les rapporteurs admettent que cette réforme ne peut être réalisée artificiellement et doit répondre à des besoins ethno-culturels et socio-économiques concrets. De plus, ils sont convaincus qu’elle doit être mise en place progressivement et par consultation régulière de la population.
Le modèle d’administration locale existant, basé, d’un côté, sur des conseils régionaux constitués de conseillers municipaux (élus), de maires (élus) et des gouverneurs de comté (nommés par le pouvoir central) et, de l’autre côté, sur les comtés (représentant les autorités centrales au niveau régional), doit être considéré comme une première étape qui permettra aux autorités lituaniennes de réaliser la réforme territoriale décrite plus haut et dont le but est la mise en place d’un système d’autonomie régionale.
Le fonctionnement de ce système provisoire permettra aux autorités lituaniennes d’évaluer la nécessité de conserver les comtés lorsque la réforme sera effective et d’envisager la possibilité de doter les autorités représentant le nouveau niveau d’autonomie régionale, tel que proposé, d’organes administratifs et de structures administratives spécifiques.
Pour ce qui est de la répartition des compétences entre les communes, les régions (dans leur forme actuelle et dans celle qui pourrait résulter de la réforme en cours) et les comtés, les rapporteurs sont d’avis qu’elle devrait s’inspirer du principe de subsidiarité, lequel suppose, rappelons-le, que les responsabilités doivent de préférence être exercées, en règle générale, par les autorités les plus proches des citoyens.
Annexe 1
LIETUVOS SAVIVALDYBIŲ
ASOCIACIJA 26/09/2000
Association des collectivités locales de Lituanie
A l’attention du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l’Europe
Objet: Appel adressé par l’Association des collectivités locales de Lituanie (ACLL) au CPLRE
Messieurs,
Conformément à la décision du Conseil de l’Association des collectivités locales de Lituanie (voir document ci-joint), nous en appelons au Congrès des Pouvoirs locaux et régionaux de l’Europe et l’informons que les autorités centrales lituaniennes ne respectent pas la Charte européenne de l’autonomie locale. Nous souhaitons que le Congrès examine les documents ci-joints afin d’évaluer les violations qui y sont répertoriées.
Liste des documents annexés (en anglais et en lituanien):
1. Demande de l’Association des collectivités locales de Lituanie concernant la violation des droits des collectivités locales.
2. Décision n° 3 du Conseil de l’ACLL.
3. Demande adressée par l’ACLL au Seimas et au Gouvernement de Lituanie (22 octobre 1999).
4. Résolution du Conseil de l’ACLL (7 décembre 1999).
5. Demande adressée par l’ACLL au gouvernement et résolution de l’ACLL (7 janvier 2000).
6. Résolution du Conseil d’administration de l’ACLL (21 janvier 2000).
7. Réponse du Seimas de Lituanie (28 février 2000).
8. Réponse du ministère des Finances (16 mars 2000).
9. Demande adressée par l’ACLL au Seimas (21 mars 2000).
10. Résolution du gouvernement de Lituanie (17 avril 2000).
11. Demande adressée par l’ACLL au gouvernement (02 juin 2000).
13. Demande adressée par l’ACLL au Président de la Lituanie (20 juin 2000).
14. Procès-verbal de la réunion avec le cabinet du Premier ministre (4 juillet 2000).
15. Résolution du gouvernement (14 juillet 2000).
16. Réponse du Seimas (20 juillet 2000).
17. Loi portant modification de la Loi sur les méthodes de calcul des recettes budgétaires des communes.
18. Loi relative à l’autonomie locale.
19. Loi relative aux procédures administratives.
Le Président Bronis Ropė
DEMANDE
de l’Association des collectivités locales de Lituanie
concernant la violation des droits des collectivités locales
Le Seimas et le Gouvernement de la République de Lituanie ne respectent pas les dispositions de la Charte européenne de l’autonomie locale, qui a été ratifiée sans réserve par le Seimas de la République de Lituanie le 22 juin 1999. En effet:
1. Ils n’ont pas donné suite aux demandes contenues dans les résolutions adoptées par le Conseil de l’Association des collectivités locales de Lituanie (ACLL) (n° 22 du 7 décembre 1999 et n° 25 du 21 janvier 2000) ainsi que dans l’abondant courrier que l’ACLL leur a ensuite adressé (lettres de l’ACLL adressées au Seimas: n° 3-178 du 21 mars 2000; lettres adressées au gouvernement: n° 3-139 du 2 mars 2000, n° 3-326 du 2 juin 2000, n° 3-369 du 14 juin 2000, etc.). L’ACLL sollicitait l’attribution de fonds supplémentaires, proportionnels aux fonctions et charges déléguées par l’Etat, pour équilibrer les budgets municipaux de l’année 2000. L’attitude du Seimas et du gouvernement constitue une violation du paragraphe 6 de l’article 4 de la Charte européenne de l’autonomie locale et de l’article 23 de la loi relative aux collectivités locales de la République de Lituanie.
La majorité des lettres envoyées par l’ACLL est restée sans réponse. Le 28 février, la commission « Budget et Finances » du Seimas a fait observer qu’il incombait au gouvernement de résoudre le problème du versement, aux communes, du complément qui leur est dû au titre des recettes fiscales municipales. En 1999, les collectivités locales n’ont pas reçu une partie des recettes prévues à l’origine par l’Etat (189,1 millions de LTL). Suivant les consignes du gouvernement, le ministère des Finances a annoncé que le problème de l’insuffisance du financement des communes ne serait pas traité, car l’Etat ne disposait pas à l’heure actuelle de ressources financières supplémentaires. Ainsi, l’équilibre entre les dépenses et les recettes municipales n’a pas encore pu être réalisé pour l’année 2000.
2. La loi lituanienne n° VIII-1504 relative à l’approbation des indicateurs financiers du budget de l’Etat et des budgets municipaux pour l’année 2000 a été adoptée le 23 décembre 1999 sans que l’Association des collectivités locales de Lituanie ou les collectivités locales elles-mêmes aient été consultées, en violation des dispositions du paragraphe 6 de l’article 4 et du paragraphe 6 de l’article 9 de la Charte européenne de l’autonomie locale, de l’article 23 de la loi sur les collectivités locales de la République de Lituanie et de la section 1 de l’article 11 de la loi n° I-1362 du 19 octobre 1999 portant modification de la loi relative aux méthodes de calcul des recettes budgétaires des communes (ci-après loi relative aux méthodes de calcul).
En 2000, lors de l’élaboration des projets d’indicateurs financiers relatifs aux budgets municipaux, l’Association des collectivités locales de Lituanie n’a reçu pour ainsi dire aucune information officielle. Les projets de lois ont été disponibles qu’au moment des réunions du gouvernement ou la veille de ces réunions. Lors de la préparation du budget de l’année 2000, le gouvernement devait fournir à l’ACLL les indicateurs déterminant les recettes budgétaires municipales sur 1 an et sur 3 ans, ainsi que leur rapprochement, à des fins de coordination. Toutefois, le gouvernement n’a pas respecté l’article 10, la section I de l’article 11 et l’article 12 de la loi relative aux méthodes de calcul, ni la procédure en vigueur en matière d’alignement de la législation, puisque ni ces indicateurs ni le projet de loi de finances pour l’année 2000 et ses annexes n’ont été présentés officiellement à des fins de coordination. Ni le Seimas ni le gouvernement n’ont pris en compte la demande adressée, lors de la réunion de l’ACLL du 22 octobre 1999, au Seimas et au gouvernement, par laquelle l’ACLL sollicitait, conformément à la législation, le projet de compte rendu des négociations tenues entre le gouvernement et l’ACLL.
3. Méconnaissant les dispositions des paragraphes 2 et 4 de l’article 9 de la Charte européenne de l’autonomie locale, de l’article 23 de la loi lituanienne relative aux collectivités locales, et des paragraphes 5 et 8 de l’article 11 de la loi relative aux méthodes de calcul, la loi lituanienne n° VIII-1504 relative à l’approbation des indicateurs financiers du budget de l’Etat et des budgets municipaux pour l’année 2000 n’a pas prévu de dotation compensatoire suffisamment élevée pour les collectivités locales.
En violation du paragraphe 5 de l’article 11 de la loi relative aux méthodes de calcul (quand le Seimas ou le gouvernement adopte ou a l’intention d’adopter des mesures affectant les dépenses municipales, une dotation compensatoire doit être allouée aux collectivités locales pour compenser l’augmentation des dépenses), les collectivités locales n’ont reçu aucune dotation compensatoire; toutefois, les institutions publiques ont pris certaines décisions entraînant une augmentation des budgets municipaux.
Contrairement aux dispositions prévues au paragraphe 8 de l’article 11 de la loi susmentionnée (dans le cas où le montant des recettes de l’année budgétaire suivante, à l’exclusion des subventions spécifiques, est inférieur au montant estimé de ces recettes pour l’année budgétaire en cours), les collectivités locales n’ont pas reçu la dotation compensatoire de 72 millions de LTL.
4. En violation des dispositions de l’article 122 de la Constitution de la République de Lituanie, de l’article 11 de la Charte européenne de l’autonomie locale et de l’article 23 de la loi relative aux collectivités locales de la République de Lituanie, le droit des collectivités locales de prendre des mesures judiciaires afin d’assurer le libre exercice de leurs compétences ou de défendre leurs droits bafoués a été restreint en Lituanie, puisque les collectivités locales ont été privées de la possibilité d’attaquer devant le tribunal administratif les décisions gouvernementales violant les droits des collectivités locales ou affectant les garanties dont bénéficient leurs actes.
Conformément à l’article 5 de la loi relative aux procédures administratives, modifié le 13 avril 1999, les actes du gouvernement ne relèvent plus de la compétence des tribunaux administratifs.
Le 11 juillet 2000, le Seimas de la République de Lituanie a adopté une loi portant modification de la loi relative à la composition du budget. La section 7 de l’article 26 et l’article 29 de cette loi ne mentionnent pas le droit, pour les collectivités locales, de prendre des mesures judiciaires en cas de violation de leurs droits. En outre, la section 2 de l’article 31 de cette loi supprime la responsabilité du gouvernement dans la mise en oeuvre du plan relatif aux recettes municipales et transfère indûment cette responsabilité aux collectivités locales, alors que seules les institutions dépendant du ministère des Finances sont autorisées à gérer les impôts.
Le président de l’Association des collectivités locales de Lituanie, Bronis Rope
Congrès des Pouvoirs Locaux et Régionaux de l'Europe
Strasbourg, 2 avril 2001
Première visite officielle des Rapporteurs sur la situation de la démocratie locale et régionale en Lituanie
Vilnius, Kaunas, Lituanie, 21 - 24 janvier 2001
Projet de Programme
Deuxième visite officielle des Rapporteurs sur la situation de la démocratie locale et régionale en Lituanie
Vilnius, Lituanie, 25 - 27 mars 2001
1 Les programmes de ces deux visites officielles figurent à l’annexe 2.
2 Lors de leurs visites, les représentants du CPLRE ont été informés qu’un débat politique était engagé sur la possibilité d’autoriser les collectivités locales à élire directement leurs maires.
3 informations fournies par l'ACLL le 15 septembre 2000 dans le cadre des activités du Conseil de l'Europe sur la démocratie locale.
4 Appel de l’Association des collectivités locales de Lituanie (ACLL) au CPLRE (26.09.2000).
5 L’autonomie régionale caractérise le droit et la capacité des collectivités territoriales les plus grandes existant au sein de chaque Etat, pourvues d’organes élus, situées, d’un point de vue administratif, entre le gouvernement central et les collectivités locales et bénéficiant des prérogatives relevant de l’organisation autonome ou normalement dévolues à l’autorité centrale, de gérer, sous leur propre responsabilité et dans l’intérêt de leur population, une part importante des affaires publiques, conformément au principe de subsidiarité.
6 A ce sujet, il faut rappeler qu’un précédent rapport du CPLRE sur l’autonomie locale en Lituanie(doc. CG/Bur (2) 74, 1996) soulignait l’importance du développement régional dans ce pays dans l’optique de la création d’un véritable système d’autonomie régionale.
7 Pour répondre aux questions posées à ce sujet par certains représentants que les rapporteurs ont rencontrés lors de leurs visites officielles en Lituanie, il semble utile de clarifier certains concepts [voir aussi le document du CPLRE CPL(7) 3, 2e partie, relatif à la Recommandation 79 (2000) du CPLRE] : Le terme « ressources propres » désigne les ressources financières collectées à la suite de décisions prises en toute indépendance par les collectivités locales, dont elles peuvent disposer librement, et, dans le cas d’impôts, adapter le taux en fonction de leurs besoins et de la tolérance de la population locale vis-à-vis de la pression fiscale. Les collectivités locales doivent retirer une part substantielle de leurs ressources de leurs propres recettes fiscales et de charges dont elles doivent être libres de fixer les taux. Les impôts exclusifs constituent pratiquement le type idéal de ressources locales. Ils comprennent les impôts revenant de droit à la catégorie à laquelle appartient la collectivité en question, c’est-à-dire les impôts que seule cette autorité est habilitée à lever. L’existence d’impôts exclusifs est le signe le plus manifeste de l’autonomie des collectivités locales. Les impôts partagés, qui sont entièrement levés par d’autres autorités, ne peuvent être inclus dans la catégorie « fiscalité propre » des collectivités locales. Ces ressources constituent davantage des transferts que des impôts à proprement parler. Contrairement aux transferts, ces ressources sont d’une grande stabilité (dans la mesure où les critères d’affectation sont définis par la Constitution ou par la loi) et peuvent être liées au moins partiellement aux politiques conduites par les collectivités locales. Les impôts levés en utilisant une base commune à plusieurs autorités, mais dont les collectivités locales peuvent moduler le taux, entrent dans la catégorie « impôts communs ». Bien qu’il ne s’agisse pas d’impôts exclusifs, on peut considérer qu’ils sont, contrairement aux impôts partagés, à disposition directe des collectivités locales. 8 Ce principe pose que pour maintenir l’équilibre entre les responsabilités et les ressources nécessaires à leur exercice, tout nouveau transfert de compétences doit être clairement accompagné de moyens de financement correspondants, que ce soit par le transfert de recettes fiscales supplémentaires, la mise en place d’un nouveau transfert de ressources, de l’affectation de personnel supplémentaire ou de l’attribution de moyens matériels.
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